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Willkürlich gekappte Sammelfristen

Nach diversen knappen oder gar gescheiterten Unterschriftensammlungen im letzten Jahr, hat nun der Bundesrat seine Gesetzesrevision über die politischen Rechte vorgelegt. Leider ohne das virulente Problem «Bescheinigung der Unterschriften» beheben zu wollen.

Gewerbeverband-Direktor Hans-Ulrich Bigler: «Es ist inakzeptabel, dass diverse Gemeinden ihrer staatspolitisch verankerten Pflicht mangelhaft nachgekommen sind.» (Gewerbezeitung, 12.10.2012)

Sie stiessen unisono ins gleiche Horn: Der Gewerbeverband und die JUSO, die AUNS und «Netzwerk Impfentscheid». Nationalrat Andi Gross ortete «eine grosse Schwäche in unserer gegenwärtigen Organisationsform des Gesetzesreferendums» und Christophe Darbellay bangte um das Zustandekommen seiner CVP-Volksinitiativen: «In einzelnen Gemeinden warten Hunderte von Unterschriften seit Wochen auf dem Abstellgleis.» Und der ehemalige Vizekanzler Oswald Sigg wetterte gar von «Schlamperei», ja «fahrlässigem Betrug».

Vor Jahresfrist bemängelte eine breite Koalition von diversen Referendums- und Initiativkomitees, ihre Unterschriften lägen zur Bescheinigung zu lange auf den Gemeindekanzleien. Deshalb seien einige Volksbegehren – wie jene gegen die Abgeltungssteuerabkommen – nicht zustande gekommen, obschon eigentlich genügend Unterschriften gesammelt worden seien. Die AUNS veröffentlichte darauf eine Liste mit Hunderten von säumigen Gemeinden und rekurrierte vor Bundesgericht.

«Verschärfung durch die Hintertüre»

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats nahm den Ball der Empörung flugs auf und deponierte eine Motion, welche den Gemeinden eine fixe Frist zur Bescheinigung und Rücksendung der Unterschriften auferlegen wollte. Da sich der Bundesrat sowieso gerade über eine Minirevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte beugte, nahm er das Ansinnen dankend auf. Seine Verbesserungsvorschläge gingen im Frühling in die Vernehmlassung.

Soeben wurden die Reaktionen ausgewertet und diese fielen, wenig erstaunlich, vernichtend aus. Denn der Bundesrat hat tatsächlich ein höchst untaugliches, starres Konzept vorgelegt, welches die Volksrechte unnötig beschnitten hätte; die «NZZ» sprach von «Verschärfung durch die Hintertüre». Nun krebst die Regierung zurück, belässt jedoch das Problem leicht beleidigt einfach ungelöst. Dies, obschon es durchaus praktikable Bescheinigungsverfahren gäbe, die sich in den Kantonen bewährt haben (siehe Die 25 kantonalen Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften).

Verfassungswidrige Fristenregelung

Heikel ist die bundesrätliche Passivität aber auch deshalb, weil bereits die Verfassungsmässigkeit des aktuellen Verfahrens in Frage gestellt ist. Art. 136 Abs. 2 der Bundesverfassung postuliert sowohl das Ergreifen wie auch das Unterstützen der Instrumente Volksinitiative und Referendum. Dabei soll für die effektive Willenskundgebung von Stimmberechtigten als relevanter Akt zur Unterstützung ihr Unterzeichnen im eigentlichen und engsten Sinne die einzige Qualifikation darstellen:

Art. 136     Politische Rechte
[…]
2 Sie [die Stimmberechtigten] können […] Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.

Wenn also ein Stimmberechtigter seine Unterstützung durch seine Unterschrift erklärt, so muss dies genügen, sofern er eindeutig identifizierbar ist und die Willensäusserung innerhalb der bekannten Sammelfrist erfolgt:

Art. 139     Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung
1 100’000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen. […]

Art. 141     Fakultatives Referendum
1 Verlangen es 50’000 Stimmberechtigte […] innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt: […]

Das Verlangen der Volksabstimmung kann dabei offensichtlich «innert» beziehungsweise «innerhalb» jenes Zeitraums artikuliert werden. Es ist nicht nachvollziehbar, wieso die (gerade beim Referendum) auf den Tag genau definierte, verfassungsmässige Frist durch zusätzliche prozedurale Vorgaben im Gesetz de facto um mehrere Tage bis Wochen verkürzt werden darf. Selbstverständlich darf an die rechtzeitig, also innerhalb der kompletten Sammelfrist getätigte Unterschrift durchaus zusätzlich – jedoch unabhängig von jener Frist! – ein weiteres Erfordernis gestellt werden. So eben zum Beispiel eine Bescheinigung, dass die Unterschrift von einer stimmberechtigten Person rührt, ergo gültig ist. Doch das heutige Verfahren vereitelt es Unterzeichnungswilligen, ihre Kundgebung auch tatsächlich innerhalb der kompletten Frist abzugeben.

Gemeinden als Zünglein an der Waage

Es gilt zu unterstreichen, dass die relevanten Akteure (im Falle des Referendums) die 50’000 Stimmberechtigten sind. Diese müssen entscheidend sein, um innerhalb der 100 Tage ein Verlangen zum Ausdruck bringen zu können. Nicht jedoch sollten die Gemeindekanzleien massgeblich dafür sein, ob ein Volksbegehren zustande kommt oder nicht. Doch in der Praxis kann einzelnen Gemeindeschreibern diese Rolle durchaus zuteil kommen. So kritisierte Daniel Trappitsch (Referendum Tierseuchengesetz) zu Recht: «Die Gemeinden dürfen bei der Frage des Zustandekommens von Initiativen und Referenden nicht das Zünglein an der Waage spielen.»

Schliesslich lässt sich auch das gewährleistete Stimm- und Wahlrecht heranziehen: Gemäss konstanter und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts garantiert dieses, «dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.» Nun betrifft diese Grundrechtsgarantie zwar primär das Ergebnis einer Volksabstimmung. Diese Bedingungen sollen jedoch für das vorgelagerte Verfahren analog gelten, welches direkt oder mittelbar vor jener (etwaigen) Volksabstimmung liegt. Das Prozedere zur Bescheinigung muss also ebenfalls dem Willen der unterzeichnenden Stimmbürger unverfälscht Beachtung zollen.

Unterschreiben um «fünf vor zwölf» ermöglichen

Das Rechtsgleichheitsgebot unterstützt diese Garantie, indem allen Unterzeichnenden die gleiche Auswirkung ihrer Partizipation zugestanden werden soll. Wenn die eine Person am ersten Tag der Referendumsfrist unterschreibt und die andere am letzten, so haben beide ihre politischen Rechte gemäss Verfassung ausgeübt. Doch dank dem geltenden Verfahren wird die Unterschrift des ersten Unterzeichnenden zählen, jene der zweiten Person hingegen kaum. Es ist stossend, dass die in der Demokratie so wichtige Erfolgswertgleichheit hier nicht erfüllt ist. Wer am Abstimmungssonntag um «fünf vor zwölf» noch wählen geht, kann dies tun – seine Stimme zählt. Gleiches sollte für das Referendumsrecht gelten.

Der Begleitbericht zur Vernehmlassung behauptete: «Das Gesetz erlaubt ihr [der Bundeskanzlei] nicht, diese [nach Ablauf der Frist eingereichten] Unterschriften für gültig zu erachten, denn dies liefe auf eine Verlängerung der verfassungsmässigen Referendumsfrist hinaus.» Dem ist freilich nicht so, denn es müssten ja nur jene Unterschriftenlisten berücksichtigt werden, welche noch rechtzeitig innerhalb der Sammelfrist bei den zuständigen Gemeinden eingetroffen sind. Dabei ergäbe sich keine Fristverlängerung.

Das verfassungsmässig geschützte Unterzeichnen einerseits und das durchaus legitime, ja gar ebenfalls gebotene Verfahren danach (Bescheinigung durch die Gemeinden; Zählen durch die Bundeskanzlei) haben, was die temporalen Hürden angeht, nichts miteinander zu tun. Schliesslich kommt auch niemand auf die Idee, dass die Überprüfung und Zählung der Unterschriftenlisten durch die Bundeskanzlei innerhalb der 100 Tage zu erfolgen hat. Gleiches soll daher für die ungleich aufwendigere Bescheinigungs-Übung gelten.

Das geltende Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen widerspricht der Verfassung – nur schon aus diesem Aspekt drängt sich eine Revision geradezu auf. Zumal mitunter die Kantone Neuenburg, Bern, Waadt oder Tessin beweisen, dass es verschiedene konfliktfreie Prozedere gibt.

Wenn Rom kurze Abstimmungskämpfe verordnet

Am 9. Februar 2014 wird über die Fortführung der Personenfreizügigkeit abgestimmt. Solch frühe Februar-Termine entstehen aufgrund einer Regel, die Kollisionen mit dem Ostersonntag verhindert. Der unschöne Nebeneffekt: ziemlich knapp terminierte Abstimmungskämpfe.

Das Gesetz über die politischen Rechte betraut den Bundesrat, «die Regeln festzulegen, nach denen die Abstimmungstage bestimmt werden». Dabei hat er Terminkollisionen zu vermeiden, die sich offensichtlich aufgrund des Kirchenjahrs ergeben können. In seiner Verordnung über die politischen Rechte von 1978 legt er daher die Formel zur Bestimmung der vier jährlichen Termine der eidgenössischen Volksabstimmungen fest. Der Frühjahrstermin ist darin so definiert, dass er «in jenen Jahren, in denen der Ostersonntag auf ein Datum nach dem 10. April fällt, der zweite Februarsonntag, in den übrigen Jahren der viertletzte Sonntag vor Ostern» ist.

Diese Regelung in Abhängigkeit des ersten Sonntags nach dem ersten Frühlingsvollmond – der Definition des Ostertermins – führt zu folgenden Abstimmungsterminen:

Jahr Ostersonntag Abstimmungstermin Frühjahr
(auf Februar vorgeschobene Termine hervorgehoben)
2001 15. April 4. März
2002 31. März 3. März
2003 20. April 9. Februar
2004 11. April 8. Februar
2005 27. März 27. Februar
2006 16. April 12. Februar
2007 8. April 11. März
2008 23. März 24. Februar
2009 12. April 8. Februar
2010 4. April 7. März
2011 24. April 13. Februar
2012 8. April 11. März
2013 31. März 3. März
2014 20. April 9. Februar
2015 5. April 8. März
2016 27. März 28. Februar
2017 16. April 12. Februar
2018 1. April 4. März
2019 21. April 10. Februar
2020 12. April 9. Februar
2021 4. April 7. März
2022 17. April 13. Februar
2023 9. April 12. März
2024 31. März 3. März
2025 20. April 9. Februar
2026 5. April 8. März
2027 28. März 28. Februar
2028 16. April 13. Februar
2029 1. April 4. März
2030 21. April 10. Februar

 

Knapp die Hälfte aller Frühjahrstermine werden also auf den zweiten Februarsonntag placiert – weil dort jeweils der Ostersonntag hinter den 10. April fällt. Eine Kollisionsregel ist grundsätzlich sinnvoll, weil ansonsten an diesem beweglichen Feiertag ab und zu nebst den religiösen auch noch politischen Pflichten nachgekommen werden müsste.

Problematisch sind diese Frühtermine zwischen dem 8. und 14. Februar deshalb, weil dadurch die Hauptphase der Willensbildung der Stimmberechtigten stark verkürzt wird. Denn im November und Dezember des Vorjahres kann kaum schon um die Gunst des Volkes geworben werden: Am letzten November-Sonntag finden jeweils bereits die Herbstabstimmungen statt. Und im Dezember geniessen Vorweihnachtsrummel und Festtage Priorität vor der politischen Kontemplation. Somit bleibt Initiativ- und Referendumskomitees bloss ein guter Monat Zeit, um ihre eigentlichen Abstimmungskampagnen durchzuführen.

Abstimmungskampf in bloss zehn Tagen

In der Praxis sind es effektiv sogar nur wenige Wochen: Denn mit der unterdessen etablierten brieflichen Stimmabgabe (Kanton Zürich: etwa 90 Prozent) wurde der Akt zur Ausübung des Stimmrechts gar noch drei bis vier Wochen nach vorne verlegt. Innert dieser Frist nämlich müssen die Abstimmungsunterlagen bei den Stimmbürgern eintreffen. Und auf diesen Zeitpunkt hin terminieren Komitees geschickterweise ihre Kampagne. Dies bedeuet bei «Frühterminen» jedoch: bereits auf den 11. bis 24. Januar.

Solch kurze Fristen zu Beginn des Jahres sind heikel. Die Verfassung schützt «die freie Willensbildung» des Stimmvolks und auferlegt zugleich den Parteien, «an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mitzuwirken». Innert weniger Wochen ist diesem Gebot aber kaum hinreichend nachzukommen. Aus Sicht der Komitees lassen sich auch das Rechtsgleichheitsgebot heranziehen, da beispielsweise Abstimmungstermine im Juni eine ungleich längere Kampagnenphase zulassen. Kein Wunder ist im Vorfeld der Abstimmung über die SVP-Initiative «gegen Masseneinwanderung» bereits von «taktischen Erwägungen» und «politischen Entscheiden» die Rede.

Der erste nationale Abstimmungssonntag überhaupt fand 1866, mit neun Vorlagen reich befrachtet, an einem 14. Januar statt – so früh im Jahr wie später nie mehr. Einige weitere Abstimmungstermine im Schneemonat folgten, der letzte 1958. Es wäre nun an der Zeit, die Terminregelung abermals zu optimieren und an die direktdemokratischen Realitäten anzupassen – wenigstens an das «Briefzeitalter».

Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden?

Wiederholt wird über die angebliche Flut von Volksinitiativen geklagt. Wer das Initiativrecht einschränken will, verkennt jedoch die Wirkung der direkten Demokratie als unbequemes, aber wertvolles Korrektiv zur parlamentarischen Demokratie.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger, publiziert in der «NZZ» vom 31.10.2013

Die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», klagt Jean-Daniel Gerber im kürzlichen «NZZ»-Interview. Um die Flut einzudämmen seien die Hürden für die Initianten deutlich zu erhöhen. Mit diesem Ansinnen ist der ehemalige Seco-Direktor nicht allein: Wiederholt werden von verschiedenen Seiten Forderungen laut, das Initiativrecht zu beschneiden.

Der von Gerber behauptete Trend ist allerdings alles andere als eindeutig. Zwar gelangten seit Einführung des Initiativrechts auf Bundesebene 1891 zusehends mehr Volksinitiativen an die Urne. Allerdings kamen auch deutlich mehr fakultative und obligatorische Referenden vors Volk. (Interessanterweise fordert dennoch niemand eine Erhöhung der Hürden für das fakultative Referendum.) Ebenso nahm die parlamentarische Aktivität zu. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, dass der Bundesstaat seit dem 19. Jahrhundert generell mehr Kompetenzen erhalten hat. Vor diesem Hintergrund ist die Zunahme der Volksinitiativen sehr bescheiden.

Abstimmungen je Legislatur

Seit den 1970er Jahren blieb die Anzahl Abstimmungen über Volksinitiativen – Ausschläge nach oben und unten vorbehalten – relativ konstant. (Download der Rohdaten)

 

Es handelt sich im Übrigen lediglich um eine langfristige Zunahme. Betrachtet man den Zeitraum seit den 1970er Jahren, ist die Zahl relativ konstant. Zugenommen hat indes die Zahl der Initiativen, die an der Urne Erfolg hatten. Seit der Jahrtausendwende allein wurden 8 Volksinitiativen angenommen. Zuvor reüssierten in über hundert Jahren nur deren 12. Es erstaunt, dass – obwohl bereits vor 20 oder 30 Jahren etwa gleich viele Initiativen zur Abstimmung gelangten – erst heute (da sie vermehrt Erfolg haben) so laut über eine angebliche Flut geklagt wird.

Das unbequeme Korrektiv

Das Lamento über die Zunahme von Volksinitiativen spielt die direkte und die repräsentative Demokratie gegeneinander aus. Implizit gehen die Vorschläge zur Einschränkung des Initiativrechts davon aus, dass unsere gewählten Vertreter das Land weise und besonnen lenken, während Begehren aus dem Volk vor allem stören und die Politiker von wichtigeren Dingen abhalten. Entlarvend ist in diesem Zusammenhang die Aussage Gerbers: «Solche Initiativen beanspruchen die wertvolle Zeit des Bundesrats, der Verwaltung und des Parlaments. Dies geht auf Kosten der wahren Probleme des Landes.»

Dass es primär als Zeitverschwendung angesehen wird, wenn sich Politiker mit einem Anliegen beschäftigen, das über 100’000 Stimmberechtigte unterzeichnet haben, zeugt nicht gerade von einem demokratischen Politikverständnis. Insbesondere, wenn man die Definitionshoheit darüber, was die «wahren Probleme» sind, allein bei Regierung und Parlament sieht.

Plazet vom Parlament?

Um die Zahl der Volksinitiativen zu reduzieren, will man das Initiativrecht beschneiden – entweder indem die Unterschriftenzahl erhöht oder indem die Sammelfrist verkürzt wird. Dadurch würden zwar weniger Initiativen zustande kommen. Auf der Strecke blieben aber vor allem Begehren engagierter Bürger, die wenig personelle und finanzielle Mittel zur Verfügung haben. Initiativen kämen praktisch nur noch zustande, wenn dahinter finanzstarke und breit vernetzte Akteure stünden – genau jene also, die bereits im Parlament mehr Einfluss besitzen. Dass dadurch Initiativen weniger «für Sonderinteressen und Werbezwecke ausgenutzt» würden, ist stark zu bezweifeln.

Noch fataler wären die Auswirkungen von Gerbers Vorschlag, nur noch Initiativen dem Volk vorzulegen, die im Parlament ein Drittel oder gar die Mehrheit der Stimmen erreichen. Dadurch würde das Initiativrecht faktisch zu einem Petitionsrecht degradiert. Volksbegehren wären inskünftig von der Gnade des Parlaments abhängig – ungeachtet der Unterstützung, die sie im Volk geniessen. Es sei daran erinnert, dass sämtliche seit 2002 angenommenen Volksinitiativen im Parlament keine Chance hatten. Zudem – vielleicht noch gravierender – würden Initiativen viel von ihrer indirekten Wirkung einbüssen: Denn wieso sollte sich das Parlament noch mit der aufwendigen Ausarbeitung eines Gegenvorschlags abmühen, wenn es eine Initiative ganz bequem entsorgen kann? Die Volksrechte würden ihrer Funktion als Druckmittel und Korrektiv zum parlamentarischen Prozess beraubt.

Kaution vor Lancierung als wirksame Reform

Damit soll keineswegs gesagt werden, dass keine Reformen der Volksrechte angezeigt wären. Ein Problem ist heute, dass etliche Volksinitiativen einzig der Medienaufmerksamkeit Willen, zur Profilierung oder schlicht aus Jux lanciert werden, ohne Aussicht (und oft auch ohne Absicht), jemals 100’000 Unterschriften zusammenzubringen. Dies führt zu einem unnötigen Aufwand bei den Behörden.

Eine Lösung wäre, dass die Initianten vor Beginn der Sammelfrist eine kleine Kaution von vielleicht 5000 Franken hinterlegen müssen. Diese erhielten sie zurückerstattet, sobald sie eine bestimmte Zahl Unterschriften (zum Beispiel 10’000) vorweisen können. Dadurch würden viele Komitees, denen es nicht wirklich ernst ist mit ihrem Anliegen, davon abgehalten, eine Initiative zu lancieren, die ohnehin im Sand verläuft. Der Aufwand für Bund und Gemeinden würde merklich reduziert, und der Missbrauch des Initiativrechts würde eingeschränkt, ohne dass dieses beschnitten würde.

Wohl ist direkte Demokratie aufwendig und unbequem für Politiker. Gleichzeitig fördert sie aber einen partizipativen und bürgernahen politischen Prozess sowie eine breite Akzeptanz demokratischer Entscheide. Das sind Vorteile, die wir nicht durch den Abbau von Volksrechten leichtfertig aus der Hand geben sollten.

 

Weitere aktuelle Artikel zum Thema:

«Initiativen werden als Propaganda benutzt» («20 Minuten», 30.10.13)
Wer im Aargau unterschreibt, bewirkt mehr («NZZ», 29.10.13)
Die Hürden für Initiativen werden immer niedriger («NZZ», 29.10.13)
Peter Grünenfelder: Volksinitiativen als Impulsgeber («NZZ», 25.10.13)
Initiativflut ist nicht Missbrauch der Volksrechte, sondern Ausdruck ihres Mangels («Zeitpunkt», 22.10.13)

Die 25 kantonalen Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften

Die Volksinitiative und das Volksreferendum sind in 25 Schweizer Kantonen bekannt. Wer diese direktdemokratischen Instrumente ergreift, braucht nicht nur Tausende von Unterschriften zu sammeln, sondern muss diese in den meisten Kantonen zusätzlich bescheinigen lassen. Dieser Beitrag beleuchtet die mannigfaltigen Verfahren zur Bescheinigung des Stimmrechts von Unterzeichnenden.

Tabelle Bescheinigung Einheitliche Phase

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung / Einheitliche Phase für Sammlung/Bescheinigung/Einreichung»

 

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung»
Die Mehrheit der Kantone, wie auch der Bund, kennen ein Verfahren, welches die Bescheinigung der Stimmrechte der Unterzeichnenden vor der finalen Einreichung bei der Staatskanzlei vorsieht. Die Komitees müssen somit die Bescheinigung selbst organisieren.
Unterschriften, die unbescheinigt eingereicht werden, werden somit als ungültig betrachtet. In einigen Kanton kann die Staatskanzlei immerhin Mängel der Bescheinigung auch nach der Einreichung beheben – insbesondere falls dies für das Zustandekommen ausschlaggebend ist.

Verfahren «Einheitliche Phase für Sammlung/Bescheinigung/Einreichung»
13 Kantone kennen eine einheitliche Phase (Sammelfrist). Während dieser müssen sowohl die Unterschriften gesammelt, als auch bei den Gemeinden zur Bescheinigung eingereicht und schliesslich gesamthaft bei der Staatskanzlei eingereicht werden.

Modell «Keine (fixe) Frist für Gemeindekanzleien» (Aargau / Graubünden / Jura / Luzern / Neuenburg / Schaffhausen / St. Gallen / Thurgau / Uri / Zug)
Zehn Kantone kennen gar keine oder zumindest keine zeitlich klar definierte Frist für die Gemeindekanzleien zur Bescheinigung. Die meisten dieser Kantone kennen jedoch eine Bestimmung, welche analog beim Bund («gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück») die Gemeinden auffordert, die Bescheinigung verhältnismässig schnell zu erteilen:

  • AG: «gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück»
  • GR: «gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück»
  • LU: «gibt die Listen unverzüglich dem Komitee zurück»
  • SG: «gibt Bogen und Karten so rasch als möglich zurück»
  • TG: «sendet die überprüften Listen unverzüglich zurück»
  • UR: «Danach gibt sie die Listen unverzüglich den Absendern zurück.»

Drei Kantone (JU, SH, ZG) sehen keine gesetzlichen Vorgaben zur Bescheinigungsfrist für die Gemeinden vor.

Variante «Verfallende Bescheinigung» (Uri / Schaffhausen)
Zwei Kantone (UR, SH) kennen bei der Volksinitiative eine zusätzliche, einschränkende Vorschrift für die Bescheinigung: Sie darf zum Zeitpunkt der Einreichung bei der Staatskanzlei höchstens zwei Monate alt sein, ältere Bescheinigung verfallen, wodurch solche Unterschriften ungültig werden. In diesen zwei Kantonen (wie auch in fünf weiteren: AR, BL, OW, SZ, ZG) existiert dafür keine Sammelfrist: Für Volksinitiativen kann hier unbeschränkt lange gesammelt werden.

Variante «Brutto-Eingangsbestätigung bei Engpässen» (Neuenburg)
In Neuenburg gilt grundsätzlich ebenfalls das Modell «keine Frist für die Gemeindekanzleien» – jedoch mit einem wesentlichen Unterschied: Falls die Gemeinde die Bescheinigung der Unterschriften nicht vor dem Einreichungsdatum erteilen kann, bestätigt sie dem Komitee den Eingang der Unterschriftenlisten und die provisorische Anzahl der Unterschriften.
Können also dem Komitee nicht rechtzeitig vor Ablauf der First die Unterschriftenlisten bearbeitet retourniert werden, so wird ihm umgehend eine Empfangsbestätigung ausgestellt. Diese «certificats de leur dépôt auprès des Conseils communaux» können sodann als Substitution zusammen mit den weiteren Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei eingereicht werden.

Modell «Fixe Frist für Gemeindekanzleien» (Nidwalden / Solothurn / Wallis)
In drei Kantonen bestehen fixe Fristen, während denen die Gemeindekanzleien die Bescheinigungen auszustellen haben: In Nidwalden «gibt [die zuständige Gemeindekanzlei] die Bogen binnen dreier Tage zurück», während in Solothurn «die Behörde die Unterschriftenliste spätestens nach 10 Tagen den Einreichenden zurückzugeben [hat]».
Im Wallis müssen die Listen «innert einer Frist von acht Tagen dem Absender zurückgegeben werden». Doch «ist der Gemeindepräsident nicht in der Lage, die Unterschriften fristgemäss zu bescheinigen, so vermerkt er dies, unter Angabe des Eingangsdatums, auf der Unterschriftenliste.»

Tabelle Bescheinigung Getrennte Phasen

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung / Getrennte Phasen für Sammlung sowie Bescheinigung/Einreichung»

 

Verfahren «Getrennte Phasen für Sammlung sowie Bescheinigung/Einreichung»
In vier Kantonen findet zwar die Bescheinigung ebenfalls vor der Einreichung bei der Staatskanzlei statt; die Komitees müssen auch hier selbst um die Zustellung der Unterschriftenlisten an die Gemeinden bemüht sein. Für die Bescheinigung der letzten Unterschriften wird den Komitees und Gemeinden jedoch eine separate und (ausser in AI) zusätzliche Frist eingeräumt. Während jener zweiten Phase dürfen natürlich keine weiteren Unterschriften mehr gesammelt oder eingereicht werden.
Das Verfahren «getrennte Phasen» bedeutet nicht, dass erst kurz vor der zweiten Phase die Unterschriftenlisten überhaupt den Gemeinden zugestellt werden dürfen – dies ist von Beginn an möglich, ja geradezu sinnvoll und Usanz. Die Zusatzfrist von einigen Wochen erlaubt jedoch, auch jene in den letzten Tagen der regulären Sammelfrist erlangten Signaturen noch verwerten zu können, so wie es schliesslich der Intention der Unterzeichnenden entspricht.
Man könnte nun hervorbringen, es bestehe hier die Gefahr, dass dennoch in der Nachfrist zusätzliche Unterschriften gesammelt würden, um hierdurch die effektive Sammelfrist um ein paar Wochen zu verlängern. Diese Sorge ist jedoch unbegründet, da die Gemeindekanzleien nur jene Unterschriftenlisten überhaupt in Betracht ziehen, welche rechtzeitig, also bis zum Ende der eigentlichen, primären Sammelfrist bei ihnen eintreffen. Später, also erst in der Nachfrist eintreffende Listen werden als ungültig erachtet.

Modell «Rollende Bescheinigungsfrist für Gemeindekanzleien» (Bern)
Der Kanton Bern kennt eine rollende Bescheinigungsfrist für die Gemeinden: «Die Unterschriftenbogen und -karten sind mit der Bescheinigung spätestens drei Wochen nach dem Eingang den Einreichern zurückzusenden.» Im Gegensatz zum Modell «Fixe Frist für Gemeindekanzleien» stoppt diese Frist jedoch nicht mit dem Ende der Sammelfrist, sondern läuft über diese hinaus. Denn ausschlaggebend ist, dass (im Fall des Referendums) «die Unterschriftenbogen und -karten spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung des Erlasses oder Beschlusses […] dem Stimmregisterführer der […] Gemeinde […] eingereicht werden [müssen]» – und nicht bereits bei der Staatskanzlei.
Darauf erst «[müssen] spätestens 30 Tage nach Ablauf der Referendumsfrist die Unterschriftenbogen und -karten mit den Stimmrechtsbescheinigungen […] der Staatskanzlei […] übergeben werden». Bei der Volksinitiative wird das gleiche Verfahren angewandt, wobei die Sammelphase doppelt so lange (6 Monate) dauert.
Genau genommen besteht das Berner Modell also sogar aus drei Phasen:

  1. Sammelfrist, bis an deren Ende alle Unterschriften den Gemeinden zugestellt werden müssen (Referendum max. 3 Monate; Volksinitiative max. 6 Monate).
  2. Nachfrist, in welcher die Gemeinden die letzten Unterschriften bescheinigen und den Einreichern zurücksenden; entspricht der auch vorher geltenden Bescheinigungsfrist für die Gemeinden (max. 3 Wochen).
  3. Frist zur Einreichung aller Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei (max. 30 Tage ab Ende der Sammelfrist).

Modell «Bescheinigungsfrist für Gemeindekanzleien ab Sammelende» (Waadt)
In der Waadt wird ein sehr ähnliches Verfahren angewandt wie im Kanton Bern. Abgesehen von der Länge der Fristen unterscheidet es sich bloss dahingehend, dass die Bescheinigungsfrist für die Gemeinden erst ab Ende der Sammelphase gilt: «Dans les quinze jours au plus tard suivant l’échéance du délai de dépôt, les listes de signatures attestées doivent être retournées par la municipalité au comité d’initiative.» Werden bereits während der Sammelphase frühzeitig Listen zur Bescheinigung eingereicht, so unterliegen diese noch keiner speziellen Regelung.

  1. Sammelfrist, bis an deren Ende alle Unterschriften den Gemeinden zugestellt werden müssen (Referendum max. 40 Tage; Volksinitiative max. 4 Monate).
  2. Nachfrist, in welcher die Gemeinden die letzten Unterschriften bescheinigen und dem Komitee zurücksenden (max. 15 Tage).
  3. Frist zur Einreichung aller Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei (max. 3 Wochen ab Ende der Sammelfrist).

Modell «Aufbewahrung und Weiterleitung an Staatskanzlei durch Gemeinden» (Tessin)
Das «Tessiner Modell» zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass «die Initianten auf den Gemeindekanzleien die Unterschriftenliste hinterlegen [können], damit diese den Stimmbürgern während den Öffnungszeiten der Gemeindeverwaltung zur Verfügung steht».
Werden dann während der Sammelphase Unterschriftenlisten zur Bescheinigung an die Gemeinden eingereicht, so verbleiben diese dort und werden nicht an die Komitees zurückgesandt. Diese können die Listen jedoch auf Wunsch bei den Gemeinden wieder abholen.
Die finale Einreichung wird schlussendlich differenziert gehandhabt: Bereits bescheinigte «Unterschriftenlisten müssen von den Initianten bis spätestens um 18.00 Uhr des letzten Tages der Unterschriftensammlung auf der Staatskanzlei eingereicht werden».
Die Listen können aber auch bis zum gleichen Zeitpunkt bei den jeweiligen Gemeindekanzleien eingereicht werden, sofern sie nicht sowieso bereits dort aufbewahrt sind. Wurden die Listen durch die Initianten also «nicht zurückgeholt, so sendet die Gemeindekanzlei diese innert fünf Tagen direkt an die Staatskanzlei, sofern sie vor 18.00 Uhr des letzten Tages der Unterschriftensammlung eingereicht wurden».

Modell «Sperrfirst innerhalb Sammelfrist» (Appenzell Innerrhoden)
Im Landsgemeindekanton Appenzell Innerrhoden existiert keine Volksinitiative, jedoch ein fakultatives Finanzreferendum, welches 200 Stimmberechtigten erlaubt, bestimmte Grossratsbeschlüsse der Landsgemeinde zu unterstellen. Die Referendumsfrist beträgt 30 Tage.
Speziell ist sodann das Verfahren zur Stimmrechtsbescheinigung: «Die Referendumsbogen und Karten sind spätestens drei Tage vor Ablauf der Referendumsfrist dem zuständigen Stimmregisterführer zur Beglaubigung einzureichen. Der Stimmregisterführer hat auf dem Bogen oder der Karte zu beglaubigen, dass das Stimmrecht der Unterzeichner in kantonalen Angelegenheiten im Zeitpunkt der Unterzeichnung bestand.»
Die Sammelfrist wird hier also nicht bloss de facto, sondern explizit von 30 Tagen auf deren 27 verkürzt, wobei den Gemeinden keine zeitlichen Vorgaben zur Bescheinigung gemacht werden. Gleichsam sind «die Bogen und Karten mit den Referendumsbegehren innert der Referendumsfrist der Ratskanzlei einzureichen».

Tabelle Bescheinigung Rest

Modell «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» /
Modell «Bescheinigung vor oder nach Einreichung» / Landsgemeinde

 

Modell «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» (Appenzell Ausserrhoden / Basel-Stadt  / Freiburg / Genf / Obwalden / Zürich)
In einigen Kantonen muss das Komitee die Unterschriftenlisten nicht vorab zur Bescheinigung an die Gemeinden senden. Stattdessen werden am Ende der Sammlung die Signaturen direkt und gesamthaft an die Staatskanzlei gesandt, welcher sodann diese Aufgabe obliegt. Den Gemeinden wird hierfür keine bestimmte Bescheinigungsfrist auferlegt (Ausnahme: FR).
Im Kanton Zürich «[lässt] die Direktion so viele Unterzeichnungen durch die Stimmregisterführenden auf ihre Gültigkeit hin prüfen, wie für das Zustandekommen der Initiative erforderlich ist», wodurch der Anreiz verkleinert wird, allzu viele Unterschriften über dem notwendigen Quorum einzureichen.

Variante «Fixe Frist für Gemeindekanzleien » (Freiburg)
Innerhalb des Verfahrens «Bescheinigung nach Einreichung» kennt der Kanton Freiburg als einziger eine fixe Bescheinigungsfrist für die Kommunen. So haben die «Gemeinden 20 Tage Zeit, um die Unterschriftenbogen zu prüfen und sie der Staatskanzlei zur Auszählung zurückzuschicken».

Varianten «Zentrale Bescheinigung» und «ausgesetzte Referendumsfrist» (Genf)
Im Kanton Genf kommt – als einziger Stand überhaupt – ein zentralisiertes Bescheinigungsverfahren zum Zug, da hier die kommunalen Stimmregister zusammengelegt und dem kantonalen Service des votations et élections zugeführt wurden. Dort sind schliesslich die Volksbegehren auch innerhalb der Sammelfrist einzureichen. Aufgrund dessen ergibt sich für die Komitees ein weiterer, schweizweit einzigartiger Vorteil: Die Unterschriftenlisten müssen hier nicht mit einer je einzigen politischen Gemeinde bezeichnet werden, aus welcher alle Unterzeichnenden der Liste stammen. Stattdessen können auf jedem Bogen alle Stimmberechtigen in kantonalen Angelegenheiten unterzeichnen.
Ein zweites Novum wurde mit der neuen Kantonsverfassung eingeführt: Die weiterhin bloss 40-tägige Referendumsfrist wird künftig während den Sommer- und den Weihnachtsferien ausgesetzt: «Ce délai est suspendu du 15 juillet au 15 août inclus et du 23 décembre au 3 janvier inclus.» Die Frist kann sich somit, wenn sie beispielsweise zwischen dem 5. Juni und 15. Juli beginnt, auf total 72 Tage verlängern.

Modell «Bescheinigung vor oder nach Einreichung» (Basel-Landschaft / Basel Stadt / Schwyz)
Die Kantone Basel-Landschaft, Basel-Stadt  und Schwyz kennen ein Kombinationsmodell: So steht den Komitees sowohl das Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung/Einheitliche Phase» wie auch das Verfahren «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» zur Verfügung.

Dieser Beitrag basiert auf der Vernehmlassungsantwort des Autors zum Entwurf einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 8. März 2013, die hier integral abgerufen werden kann.