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In einer Zweckgemeinschaft muss man sich nicht immer einig sein

Die Forderung, dass Bundesratsparteien keine Initiativen und Referenden lancieren sollen, verkennt den Unterschied zwischen einer Konkordanz- und und einer Koalitionsregierung.

In der ewigen Diskussion über mögliche Reformen des Volksinitiativrechts liess die ehemalige Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz 2014 mit einem neuen Vorschlag aufhorchen: Um die Volksinitiative wieder zu einem «Recht des Volkes» zurückzuführen, sollte es Parteien, die im Parlament Fraktionsstärke aufweisen, verboten werden, Volksinitiativen zu lancieren.

Huber-Hotz fand mit ihrer Forderung bei den Gesetzgebern bislang kein Gehör. Dafür findet sie nun im Anwalt Anton R. Greber einen Mitstreiter. Im «Tages-Anzeiger» veröffentlichte er am Mittwoch einen Beitrag, der in eine ganz ähnliche Richtung geht. Bundesratsparteien, so Greber, sollten «auf die Nutzung von Volksrechten» verzichten. Mit Blick auf seine Auffassung, dass «das Volk mit Initiativen und Referenden die Regierungspolitik beeinflussen und allenfalls korrigieren kann», erscheint diese Forderung legitim. Doch bei genauerem Hinsehen ist sie nicht nur unrealistisch und unpraktikabel (weil Initiativen oft nicht von Parteien selbst, sondern durch parteinahe Organisationen oder einzelne Politiker getragen werden), sondern auch unlogisch. Denn die scharfe Trennung zwischen «Volk» und «Regierung» wird im Konkordanzsystem stark verwischt.

Geburtshelferin der Konkordanz

Greber begründet seinen Vorschlag mit der «vollen Regierungsverantwortung», welche die Bundesratsparteien tragen müssten, und zwar «unter Einhaltung von verbindlichen Treuepflichten».

Eine «Treuepflicht» existiert zwar im Gesellschaftsrecht (Grebers bevorzugtem Rechtsgebiet), im Arbeitsrecht oder in der Ehe. Die Konkordanzregierung hat demgegenüber eher den Charakter einer Zweckgemeinschaft: Nicht aus Liebe und weil man immer gleicher Meinung ist, geht man sie ein, sondern, weil es zusammen leichter fällt, die Widrigkeiten des Alltags zu meistern – in der Praxis vor allem die Herausforderung, Vorlagen zu schmieden, die weder vom Parlament noch vom Volk bachab geschickt werden. Die direkte Demokratie war die Geburtshelferin der Konkordanz.

Greber macht nun aber den Umkehrschluss, dass, wer Teil einer Konkordanzregierung sei, das Damoklesschwert der Volksrechte nicht anzurühren habe. Schliesslich seien diese dazu da, der Opposition, die im Bundesrat nicht vertreten sei, eine Stimme zu geben.

Dieses Argument mag für eine Koalitionsregierung passen, wo sich Parteien auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen. Das Wesen der Konkordanzregierung ist es aber gerade, dass sie Kräfte vereint, die nicht gleich ticken. Natürlich versucht man auch in diesem System, Kompromisse zu finden und Lösungen zu erarbeiten, die möglichst für alle tragbar sind. Und falls es im Kollegium zu Mehrheitsenscheiden kommt, so werden diese aufgrund des Kollegialitätsprinzip auch von den Unterlegenen mitgetragen – den unterlegenen Mitgliedern des Bundesrat, nicht jedoch zwingend auch von der entsprechenden Partei und ihrer Organe (Fraktion, Geschäftsleitung, Delegiertenversammlung, Kantonalsektionen usw.) per se.

Es gab und gibt also bei vielen Entscheiden des Bundesrats Parteien, die mit dem Ergebnis nicht einverstanden sind.[1] Die Mitglieder des Bundesrats, die unterlegen sind, schlucken der Kollegialität zuliebe ihren Groll herunter. Aber sollen deswegen auch die Parteien daran gebunden sein, selbst in Fällen, in denen ein Entscheid ihrem eigenen Parteiprogramm fundamental zuwiderläuft? Eine solche Regel würde die Kompromissbereitschaft eher schwächen als fördern. Eine Regierung, die keine Meinungsverschiedenheiten (die Volksrechte sind nichts anderes als Ausdruck genau davon) unter den beteiligten Akteuren zulässt, mag dem Ideal einer Einparteienregierung entsprechen, passt aber schlecht zum Konkordanzsystem.

Wenn Parteien eine andere Auffassung vertreten als die Regierung, sind sie weder «unverantwortlich» noch wird die Regierung dadurch handlungsunfähig. Es zeigt nur, dass man sich nicht über alles einig ist. Überdies sind Schweizer Parteien ohnehin – analog zum Aufbau des Staates – dreistufig aufgebaut: Was womöglich der Bundesfraktion noch genehm ist, kann an der Parteibasis auf Ablehnung stossen und an einer Delegiertenversammlung in einer Resolution auf Ergreifung des Referendums kulminieren. Würde dies der (Bundesrats-)Partei verwehrt – wie es Greber intendiert –, so müsste das Wort «Volk» aus einigen Parteinamen gestrichen werden, denn basisdemokratisch wären die neuen «Zentralparteien» kaum mehr.

Symptombekämpfung

Kein Zweifel: Dass Bundesratsparteien zunehmend öfter gegen die Regierung opponieren, stellt die Konkordanz vor Herausforderungen. Doch Parteien an der Nutzung der Volksrechte hindern zu wollen, ist nichts als Symptombekämpfung. Der grosse Vorteil der direkten Demokratie ist, dass die Lösungen von Regierung und Parlament nicht in Stein gemeisselt, sondern stets herausgefordert werden und in einem öffentlichen Wettbewerb der Ideen anderen, möglicherweise besseren Vorschlägen gegenübergestellt werden können. Wäre es nicht schade, wenn sich Regierungsparteien daran nicht beteiligen könnten?

 


[1] Zumal sich Referenden und Initiativen ja nicht in erster Linie gegen Entscheide der Regierung richten, sondern gegen solche des Parlaments.

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Entzauberte Konkordanz

Würde ein zweiter SVP-Sitz den Bundesrat stärken? So einfach ist es nicht.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar herrscht innerhalb der politischen Elite Ratlosigkeit. Eine breite Front – vier von fünf Bundesratsparteien, die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften – hatte sich gegen das Ansinnen gestellt. Die Gegner investierten mehr als doppelt so viel Geld in den Abstimmungskampf wie die Befürworter. Und doch hatte die SVP am Ende die Mehrheit auf ihrer Seite.

Im Zuge der post-votalen «Chropfleerete» wird nun auch die Regierungsbeteiligung der SVP wieder zum Thema. Von verschiedenen Seiten wird angeregt, der Partei einen zweiten Bundesratssitz zu geben und sie damit voll in die Regierungsverantwortung einzubeziehen. Der frühere Chefunterhändler des Bundesrats, Jakob Kellenberger, forderte, dass die SVP nun Verantwortung übernehmen müsse – wozu sich Parteipräsident Toni Brunner umgehend bereiterklärte. Auch der ehemalige SP-Nationalrat Rudolf Strahm befürwortete in der jüngsten «Sternstunde Philosophie» die Idee, den «schweizerischen Weg der Einbindung» zu beschreiten.[1]

Die Überlegung dahinter ist plausibel: Solange die SVP nur mit einem Bein im Bundesrat ist, kann sie die Regierung leicht unter Beschuss nehmen und ihr zudem die Verantwortung für sämtliche Missstände im Land in die Schuhe schieben. Wäre sie hingegen entsprechend ihrer Wählerstärke vertreten, würde sie einen bedeutenden Teil dieser Verantwortung selbst tragen und könnte den Bundesrat nicht mehr beliebig attackieren, ohne unglaubwürdig zu werden.

Durch die Einbindung der SVP – so die Überlegung – könnte die Stabilität der der Regierung erhöht und weitere Fiaskos wie bei der Masseneinwanderungsinitiative verhindert werden.

Zumindest historisch hat sich die Strategie bewährt: Nicht zufälligerweise banden die Freisinnigen die katholisch-konservativen Erzfeinde 1891 in den Bundesrat ein, nachdem diese ihnen eine ganze Reihe empfindlicher Abstimmungsniederlagen an der Urne zugefügt hatten. Auch hinter der Aufnahme der SP in die Regierung stand die Überlegung, den oppositionellen Sozialdemokraten bei Volksabstimmungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die direkte Demokratie förderte so den Konsens; sie zwang die unterschiedlichen politischen Kräfte, zusammenzuarbeiten und breit abgestützte Lösungen zu finden, um das «Risiko der direkten Demokratie» zu minimieren.[2]

Würde diese Strategie auch im Fall der SVP funktionieren? Zweifel sind angebracht.

Das liegt nicht primär an der SVP, sondern an einem grundsätzlichen Wandel der schweizerischen Politik. Die Polarisierung des Parteiensystems hat zugenommen. Sehr schön veranschaulicht dies die Entwicklung der Abstimmungsparolen der vier grössten Parteien.[3] In den 1980er Jahren herrschte bei vielen Abstimmungen ein wirklicher Konsens unter den Bundesratsparteien. Die einzige Partei, die regelmässig von der Regierungsparole abwich, war die SP, und auch sie tat dies in kaum der Hälfte der Fälle.

test

Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

In den vergangenen Jahren stieg die Zahl der abweichenden Parolen stetig an. Zwischen 2003 und 2007 wich im Durchschnitt erstmals mehr als eine der grossen Parteien von der Linie des Bundesrats ab. In der laufenden Legislatur liegt der Schnitt bislang bei 1.24. Besonders die SVP hat sich seit Beginn der 1990er Jahren von einer unscheinbaren regierungstreuen Partei zu einem regelmässigen Abstimmungsgegner des Bundesrats gewandelt. Inzwischen schert sie sogar häufiger aus als die traditionell «oppositionellste» Bundesratspartei, die SP. Seit der Abwahl Christoph Blochers 2007 gab die SVP in 29 von 52 Volksabstimmung eine andere Parole aus als der Bundesrat, während die Sozialdemokraten «nur» 24 mal abwichen. Das liegt sicher auch daran, dass die SVP damit begonnen hat, regelmässig Volksinitiativen zu lancieren (die der Bundesrat allesamt ablehnte) – etwas, das früher der SP vorbehalten war.

Hinzu kommt, dass die Parteibindung der Wähler tendenziell abgenommen hat. Die parteiliche Sozialisation ist in den letzten Dekaden deutlich schwächer geworden, was sich exemplarisch an der rückläufigen Zahl der Parteimitglieder, aber beispielsweise auch bei Umfragen zeigt. Die Wähler sind so parteiungebunden wir noch nie in der Geschichte des Bundesstaats. Selbst wenn die Bundesratsparteien also relativ geschlossen für oder gegen eine Vorlage sind, ist eine Mehrheit im Volk alles andere als sicher. Dadurch funktioniert auch die Strategie weniger gut, Parteien in die Regierungsarbeit einzubinden und durch breit abgestützte Vorlagen die Gefahr einer Niederlage an der Urne zu minimieren. Das Nein zur Erhöhung des Vignettenpreises im vergangenen November hat gezeigt, dass es den Stimmbürgern heutzutage relativ egal ist, wie breit abgestützt ein Vorschlag ist.

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In der Legislatur 2003-2007 war die bundesrätliche Erfolgsquote bei Abstimmungen so tief wie nie seit der Einführung der Zauberformel.

Die Folgen zeigen sich deutlich in der Statistik: Nach der Einführung der Zauberformel gewann der Bundesrat während Jahrzehnten konstant etwa vier von fünf Volksabstimmungen. In den letzten Jahren ist die Erfolgsquote gesunken. Paradoxerweise ging sie nach der erstmaligen Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats besonders deutlich zurück: Zwischen 2003 und 2007 war der Bundesrat bei Volksabstimmungen so erfolglos wie noch nie seit der Einführung der Zauberformel.

Seit der Abwahl Christoph Blochers liegt die Quote wieder etwas höher. Daraus den Schluss zu ziehen, dass der Bundesrat ohne angemessene Vertretung der SVP besser fährt, ist allerdings heikel, allein schon wegen den kleinen Fallzahlen. Insbesondere die Zahl der vom Bundesrat verlorenen Abstimmungen je Legislatur ist so tief, dass eine Veränderung zwischen einer Legislatur und der nächsten auch ganz zufällig sein kann. Der generelle Trend, dass die Regierung an der Urne weniger  Erfolg hat als vor einigen Jahrzehnten, lässt sich angesichts der Zahlen jedoch kaum bestreiten.

Interessant ist zudem, dass die Regierung seit 2007 zwar nicht besonders oft verlor, aber auffallend häufig gegen Opposition von rechts. Die drei wichtigsten Abstimmungserfolge der SVP in der jüngeren Vergangenheit – die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative – fallen alle in diesen Zeitraum.

Der dauerhafte Ausschluss der SVP von der Regierungsverantwortung scheint also nicht der Weisheit letzter Schluss zu sein. Gleichzeitig machen die Zahlen deutlich, dass sich das «Risiko der direkten Demokratie» durch Einbindung der politischen Gegner nicht mehr so einfach entschärfen lässt wie noch in den Anfangsjahren des Bundesstaats.

Rohdaten zum Download:


[1] Die Idee wurde auch schon in diesem Blog besprochen.

[2] Vatter, Adrian (2000): «Consensus and direct democracy: Conceptual and empirical linkages», European Journal of Political Research 38: 171–192.

[3] Sämtliche Statistiken basieren auf den Daten von Swissvotes.