Bei der Einführung der eidgenössischen Volksinitiative 1848[1] lebten in der Schweiz etwas mehr als 2 Millionen Menschen. Seither hat sich die Einwohnerzahl fast vervierfacht. Die Zahl der Unterschriften, die nötig sind, um eine Initiative zustande zu bringen, wurde im gleichen Zeitraum aber nur einmal angepasst: 1977 wurde sie von 50’000 auf 100’000 erhöht. Und auch das war nur eine Reaktion auf die Einführung des Frauenstimmrechts fünf Jahre zuvor, durch die sich die Anzahl der Stimmberechtigten verdoppelt hatte.
Im Verhältnis zur stimmberechtigten Bevölkerung müssen heute wesentlich weniger Unterschriften gesammelt werden als in den Anfangszeiten des Bundesstaats. Von verschiedenen Seiten wird daher gefordert, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, um dem Bevölkerungszuwachs Rechnung zu tragen.
Sind die Hürden für das Zustandekommen von Volksinitiative und Referendum tatsächlich zu tief? Ein Vergleich mit den Kantonen bietet keine Unterstützung für diese These.
 Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)[2] |
 Unterschriftenquorum Referendum |
In absoluten Zahlen sind die Quoren auf nationaler Ebene wenig überraschend deutlich höher als in jedem Kanton. Aussagekräftiger sind die Hürden, wenn man sie ins Verhältnis zur Zahl der Stimmberechtigten setzt.[3] Hier liegt das nationale Quorum sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum leicht unter dem Durchschnitt in den Kantonen. Um eine Volksinitiative auf Bundesebene zur Abstimmung zu bringen, müssen 1.93 Prozent der Stimmbürger davon überzeugt werden (Durchschnitt der Kantone: 2.5 Prozent). Ein Referendum erfordert die Unterstützung von knapp einem Prozent der Stimmbürger (Durchschnitt der Kantone: 1.8 Prozent).[4]
Angesichts der Tatsache, dass das Unterschriftensammeln im ganzen Land allein wegen der Grössenverhältnisse deutlich aufwändiger ist als in einem einzelnen Kanton, scheinen die Hürden auf Bundesebene durchaus in einem vernünftigen Rahmen zu liegen.[5][6]
 Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative) |
 Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum) |
Auffallend ist, dass die Unterschiede zwischen den Kantonen hinsichtlich der Unterschriftenhürden beträchtlich sind: So müssen im Kanton Zürich mit 3000 Stimmberechtigten nur gerade 0.34 Prozent des Stimmvolks überzeugt werden, um ein Referendum zustande zu bringen, in Neuenburg hingegen 4.08 Prozent – mehr als 12 mal mehr.
Generell sind die Hürden in den lateinischen Kantonen höher als in der Deutschschweiz. Sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum liegen die Westschweiz und das Tessin fast geschlossen an der Spitze. Interessant ist der Fall Genf: Die neue Kantonsverfassung, die vergangenes Jahr angenommen wurde, sieht erstmals kein fixes Quorum mehr vor. Stattdessen bemisst sich die Hürde an der aktuellen Zahl der Stimmberechtigten (4 Prozent bei Volksinitiativen, 3 Prozent bei Referenden).
Natürlich ist das Quorum der zu sammelnden Unterschriften aber nicht die einzige Hürde für Initianten und Referendumsführer. Denn die Herausforderung besteht nicht nur darin, eine bestimmte Zahl von Unterschriften zusammenzubekommen, sondern vor allem darin, dass man dazu in aller Regel nur eine beschränkte Zeit zur Verfügung hat.
 Sammelfrist Volksinitiative (in Tagen) |
 Sammelfrist Referendum (in Tagen) |
Vergleicht man die Fristen für das Unterschriftensammeln, fallen wiederum die grossen Unterschiede zwischen den einzelnen Kantonen auf. So hat man in Basel-Stadt und Solothurn (wie auf Bundesebene) eineinhalb Jahre Zeit, um die nötigen Unterschriften für eine Initiative zusammenzubekommen. Sieben Kantone verzichten gar ganz auf zeitliche Hürden. Im Tessin läuft die Sammelfrist dagegen nur gerade zwei Monate – was die ohnehin schon hohe Hürde von 10’000 Unterschriften zu einem Hindernis macht, das ohne eine starke Organisation im Rücken kaum zu überwinden ist.
Wie wir noch sehen werden, unterscheiden sich die Kantone aber nicht nur hinsichtlich Unterschriftenquoren und Fristen, sondern auch darin, wie und wann sie die Unterschriften bescheinigen. Welche Modelle es in den Kantonen gibt und was sich daraus im Hinblick auf die hängige Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte ergibt, wird der zweite Teil unserer Serie nächste Woche zeigen.
Die vollständigen Daten finden sich hier.
[1] Damals konnte man allerdings nur Volksinitiativen zur Totalrevision der Verfassung einreichen. Die Möglichkeit von Initiativen zur Teilrevision der Verfassung entstand erst 1891.
[2] In den Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell-Innerrhoden gibt es formell keine Volksinitiative. Die Möglichkeit, an der Landsgemeinde einen Antrag zu stellen, entspricht aber faktisch einer Volksinitiative, für die nur eine Unterschrift benötigt wird.
[3] Als Grundlage dienten die Zahlen der Volksabstimmung vom März 2013.
[4] Ausgeklammert wurden jeweils Kantone, in denen eine einzelne Person alleine eine Initiative einreichen kann (Glarus und Appenzell-Innerrhoden) bzw. das Referendum ergreifen kann (Glarus).
[5] Hinzu kommt, dass seit 1848 zwar die Kommunikation vereinfacht wurde, aber auch die briefliche Stimmabgabe (1978 fakultativ via Kantone, ab 1994 zwingend) eingeführt wurde: Damit konnten mit dem lange Zeit üblichen Unterschriftensammeln vor Stimmlokalen immer weniger Leute erreicht werden.
[6] In der EU ist das Quorum im Verhältnis zur Wahlbevölkerung übrigens wesentlich tiefer: Um eine Bürgerinitiative vor die Kommission zu bringen, reicht bereits die Unterstützung von 0.2 Prozent der Wahlberechtigten (Zahl der Wahlberechtigten gemäss der Datenbank von International IDEA). Hinzu kommt, dass Unterschriften auch online gesammelt werden können.
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Napoleon's Nightmare 
Für wirklich populäre Anliegen (Ausländer und Sexualstraftäter-Themen) sind 100’000 kein Problem. Wenn es aber komplizierter wird (Energie- statt Mehrwertsteuer) ist die gleiche Zahl ein Krampf. Nein, ich finde nicht, dass 100’000 zu wenig sind.
Interessant wäre bei dieser Betrachtung, die Quoren auch den Anzahl durchgeführten Initiativen und Referenden gegenüber zu stellen. Und auch, wie gross der Anteil schlussendlich erfolgreichen Initiativen und Referenden war.
Irgendwo wird es hier eine Art Trade-off geben, sodass man nicht über zig Unsinnige Initiativen abstimmen muss, die dann eh nur abgelehnt werden.
Danke für die Anregung, das ist eine gute Idee für einen Folgeartikel. Interessant wäre auch zu untersuchen, wie viele Initiativen/Referenden im Sammelstadium scheitern.
Auf nationaler Ebene wäre dies sicherlich interessant und durchaus durchführbar, weil die Informationen der letzten paar Dekaden (vorher mussten Initiativen keinem Vorprüfverfahren unterzogen werden, weshalb die Bundeskanzlei gar nicht wusste, wer für was am Sammeln war) online verfügbar sind. Diese Aufstellung jedoch für die Kantone, zumal mehrere oder gar für alle zu recherchieren, wäre Thema für eine Dissertation.
Natürlich, die Festlegung eines jeden Quorums ist letztendlich nichts anderes als ein Tradeoff zwischen ermöglichter Partizipation einerseits und ausreichend hoher Hürde zwecks Selektionseffekt andererseits. Und just diese Hürde muss eben nicht proportional zur Bevölkerungszahl angepasst werden, sondern eher so, dass die Quote oder die Anzahl der zustande gekommenen Begehren (=Unterschriftenquorum erreicht) einigermassen konstant bleibt. Es resultiert dann eine degressive Proportionalität und nicht etwa eine rein lineare Proportionalität, wie uns AvenirSuisse und Co. weismachen wollen, wenn sie behaupten, die Initiativhürde sei auf 400’000 Unterschriften zu erhöhen, um die Proportionen von anno 1848 wiederherzustellen.
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