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Minderheitsregierungen: In Deutschland verpönt, in Dänemark Alltag

Der deutschen Politik gehen die Optionen für eine Koalitionsregierung allmählich aus. Dennoch halten alle Parteien am Credo fest, dass eine Regierung auf jeden Fall über eine feste Mehrheit im Parlament verfügen muss. Warum eigentlich? Ein Blick nach Skandinavien ist aufschlussreich.

Die etablierte Politik in Deutschland steckt in einer Sackgasse und sucht fieberhaft nach einem Ausweg. Nach den Bundestagswahlen im September sind die Koalitionsverhandlungen zwischen CDU/CSU, FDP und den Grünen gescheitert. Einer Neuauflage der Grossen Koalition aus Union und SPD haben die Sozialdemokraten bereits kurz nach der Wahl eine Absage erteilt (wobei verschiedene Exponenten der Partei darauf drängen, auf diesen Entscheid zurückzukommen). Andere Koalitionsoptionen erreichen entweder keine Mehrheit im Bundestag (etwa SPD, Grüne und Linke) oder sind politisch unrealistisch. Der einzige Ausweg, so scheint es, sind Neuwahlen – wobei ungewiss ist, ob diese an den gegenwärtigen Stärkeverhältnissen so viel ändern würden, dass sich neue Optionen für eine Regierung ergeben.

Wobei: Eine Alternative gäbe es da noch: eine Minderheitsregierung. Diese Option scheinen deutsche Politiker aber zu fürchten wie der Teufel das Weihwasser. Bundeskanzlerin Angela Merkel hat bereits erklärt, dass sie lieber nochmals einen Wahlkampf absolvieren als eine Minderheitsregierung bilden würde. Auch die anderen Parteien zeigen wenig Interesse an einer Regierung ohne Parlamentsmehrheit. Als Begründung wird jeweils reflexartig auf die fehlende Stabilität einer solchen Regierung verwiesen. Zudem habe dieses Modell in Deutschland «keine Tradition». Auf Bundesebene gab es seit Gründung der Republik noch nie eine Minderheitsregierung, wenngleich sich in den Ländern einige Beispiele finden.

Lange Tradition

In anderen Ländern geht man mit dem Thema deutlich unverkrampfter um. In Deutschlands nördlichem Nachbar Dänemark etwa ist derzeit eine Minderheitsregierung am Ruder. Die liberale Partei Venstre von Ministerpräsident Lars Løkke Rasmussen bildet zusammen mit der Liberal Alliance und der Konservativen Volkspartei das Kabinett. Diese drei Parteien haben im Parlament allerdings keine Mehrheit und sind auf die Unterstützung anderer Parteien angewiesen.

Minderheitsregierungen sind in Europa keine Seltenheit, und die skandinavischen Länder scheinen sich geradezu darauf spezialisiert zu haben: In Norwegen und Schweden konnten sich gemäss der Datenbank ParlGov über die Hälfte aller Regierungen seit 1950 nicht auf eine Mehrheit im Parlament stützen. Dänemark ist aber der unangefochtene Europameister, wenn es um Minderheitsregierungen geht: 1971 (!) wurde das Land letztmals von einer Koalition regiert, die im Folketing auf mehr als die Hälfte der Sitze zählen konnte. Seither waren nur Minderheitsregierungen an der Macht.

Dass diese sich nicht durch besondere Stabilität auszeichnen, ist nicht von der Hand zu weisen. Im Schnitt wechselte die Regierung alle zwei Jahre.[1] Allerdings ist die angebliche «Stabilität» von Mehrheitsregierungen eine trügerische, da die Parteien, die diesen angehören, oft wenig gemeinsam haben und jede von ihnen die Regierung jederzeit scheitern lassen kann.

Der Vorteil von Minderheitsregierungen ist demgegenüber, dass sie nicht immer auf den gleichen Partner angewiesen sind, um Vorlagen durchs Parlament zu bringen. In Dänemark führt dies zu einem «flexiblen und pragmatischen Gesetzgebungsprozess», wie der Politikwissenschaftler Asbjørn Skjæveland von der Universität Aarhus sagt. Im Zentrum stehen sachliche Lösungen statt die Interessen der Regierung.

Dänemark weist damit eine gewisse Ähnlichkeit mit der Schweiz auf, wo der Parlamentsbetrieb ebenfalls von variablen Mehrheiten geprägt ist. Das erscheint auf den ersten Blick paradox, gibt es in der Schweiz ja gerade keine Minderheitsregierungen, sondern im Gegenteil eine übergrosse Koalition in Form einer Konkordanzregierung. Im Prinzip spielen die Parteien aber in beiden Ländern ähnliche Rollen: In der Schweiz suchen formelle Regierungsparteien regelmässig die Opposition zur Regierung, während in Dänemark formelle Oppositionsparteien regelmässig Allianzen mit der Regierung suchen. In beiden Ländern ist das Parlament tatsächlich ein Ort von Verhandlung und Lösungssuche und nicht einfach ein «Redeparlament», wo aufgrund der Sitzstärken von Regierung und Opposition meist schon von Anfang an klar ist, wie das Ergebnis aussieht. «Im Bundesparlament würde nicht mehr die Regierungslinie abgenickt», sagte Politikwissenschaftler Werner Patzelt jüngst im Interview mit der «SonntagsZeitung».

Koalitionsbildungen werden nicht einfacher

Offenbar ist die Sehnsucht nach «Stabilität» und «starken Regierungen» in Deutschland aber so gross, dass man die Möglichkeit einer Minderheitsregierung gar nicht erst ernsthaft in Betracht zieht. Lieber bildet man nochmals eine Grosse Koalition, auch wenn diese bei den letzten Wahlen deutlich abgestraft wurde.

Mittelfristig wird man um ein Umdenken wohl nicht herumkommen. Nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa hat die Zahl der in den Parlamenten vertretenen Parteien in der jüngeren Vergangenheit deutlich zugenommen. Das ist ein Ausdruck der Vielfalt der Gesellschaften, hat aber den Nachteil, dass es die Bildung von dauerhaften Mehrheiten erschwert, vor allem, wenn gewisse Parteien von Beginn weg als Koaltionspartner ausgeschlossen werden. Natürlich ist es irgendwie möglich, aus Parteien, die sich im Wahlkampf noch scharf voneinander abgrenzten, am Ende eine Regierung zu formen. Wie viel Stabilität dadurch aber wirklich gewonnen ist, steht auf einem anderen Blatt.

 


[1] Wobei diese Zahl ausser Acht lässt, dass einige Regierungswechsel lediglich Umstellungen waren, etwa vergangenes Jahr, als Ministerpräsident Rasmussen zwei Parteien in die Regierung aufnahm, aber Regierungschef blieb.

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474’820 Mitglieder als Trumpf im Verhandlungspoker

Der Koalitionsvertrag steht. Freuen kann sich vor allem die SPD. Bild: spd.de

Die Union hat die Wahlen gewonnen. Die SPD die Koalitionsverhandlungen. Bild: spd.de

Ob Deutschland künftig von einer grossen Koalition regiert wird, liegt in der Hand der SPD-Basis. Kein Wunder, konnte sich ihre Parteispitze in den Verhandlungen fast auf der ganzen Linie durchsetzen.

Nach wochenlangen Verhandlungen sind sich CDU/CSU und SPD einig geworden: Nach einer nächtlichen Marathon-Sitzung einigten sich die beiden Parteien heute Morgen auf einen Koalitionsvertrag [PDF], auf dessen Grundlage sie in den nächsten vier Jahren Deutschland regieren wollen. Damit ist der Weg für die Wiederwahl Angela Merkels als Kanzlerin frei  – das heisst: fast. Denn bevor die neue Regierung ihre Arbeit aufnehmen kann, muss die SPD-Basis grünes Licht für die grosse Koalition geben. Das ist ein Novum in der deutschen Politik: 474’820 Parteimitglieder sind aufgerufen, bis zum 12. Dezember ihre Stimme abzugeben. Am 14. Dezember soll das Ergebnis feststehen.[1] Fällt es positiv aus, kann der Bundestag Merkel drei Tage später im Amt bestätigen.

Bereits rühren die SPD-Parteioberen fleissig die Werbetrommel. In den nächsten Tagen werden sie durch das ganze Land tingeln und den ausgehandelten Vertrag in den höchsten Tönen loben.

Auf den ersten Blick ist die SPD-Führung nicht zu beneiden. Im Gegensatz zu ihren Gegenspielern bei der Union können sie nicht eigenmächtig entscheiden, ob sie eine grosse Koalition eingehen wollen oder nicht. Stattdessen sind sie ganz dem Willen ihrer Basis ausgeliefert.

Wie wir allerdings in anderem Zusammenhang bereits gesehen haben, ist diese vermeintlich schwächere Position in einer Verhandlung nicht zwingend ein Nachteil – im Gegenteil: Je schwieriger es für einen Verhandlungspartner ist, einen Kompromiss intern durchzusetzen, desto leichter fällt es ihm, Zugeständnisse herauszuholen. Das so genannte «paradox of weakness» gilt nicht nur in der internationalen Diplomatie, sondern auch für Koalitionsverhandlungen.

Die Gefahr, dass die Koalition am Ende am Nein der SPD-Basis scheitern könnte, dürfte aus Sicht der Union ein gutes Argument gewesen sein, ihrem bevorzugten Koalitionspartner in den Verhandlungen entgegenzukommen. Und tatsächlich zeigt der Blick auf den Koalitionsvertrag, dass sich die Sozialdemokraten mit den meisten ihrer Forderungen durchsetzen konnten. Vom Mindestlohn über das tiefere Pensionsalter bis zur doppelten Staatsbürgerschaft: Der Vertrag weist erstaunlich grosse Ähnlichkeit mit dem SPD-Wahlprogramm auf. Die Erfolge der Union nehmen sich demgegenüber bescheiden an: Sie erhält die geforderte «Mütterrente», und auf Steuererhöhungen soll verzichtet werden.

In den Augen vieler Beobachter steht fest: Die Sozialdemokraten haben bei diesen Koalitionsverhandlungen eindeutig mehr herausgeholt – und das notabene als Wahlverlierer und designierte Juniorpartner der Union.

Das «paradox of weakness» scheint sich wieder einmal bestätigt zu haben. Kein Wunder, spielen nun auch Unionspolitiker mit der Idee, künftig Mitgliedervoten durchzuführen.


[1] Damit die Abstimmung gültig ist, müssen sich mindestens 20 Prozent der Mitglieder, also knapp 95’000, daran beteiligen.

Eine grosse Koalition ist noch keine Konsensdemokratie

CDU/CSU und SPD werden sich aller Voraussicht nach auf eine grosse Koalition einigen. Daraus einen Trend hin zu einer Konsensdemokratie abzuleiten, entbehrt aber der wissenschaflichen Grundlage. Wenn schon, geht der Trend in die andere Richtung.

Nach den Bundestagswahlen vom 22. September wird in Deutschland eine grosse Koalition zwischen CDU/CSU und der SPD immer wahrscheinlicher. Heute Sonntag gab der Parteikonvent der Sozialdemokraten grünes Licht für die Aufnahme von Koalitionsverhandlungen. Erste Gespräche sollen am Mittwoch stattfinden.

Das sich abzeichnende Zusammengehen zwischen den beiden grössten Parteien wertet Thomas Isler in der «NZZ am Sonntag» als Zeichen, dass Deutschland «auf dem Weg zur Konsensdemokratie» sei. Früher, so Isler, habe das Land ein Konkurrenzsystem gehabt und sich damit klar von der Schweiz mit ihrem Konsensmodell unterschieden. Die Bundestagswahlen 2013 hätten diese «Auffassung von deutscher und schweizerischer Politik (…) endgültig widerlegt».

Lijpharts Einteilung von 36 Staaten nach Merkmalen von Konsens- und Konkurrenzdemokratie. Die Pfeile zeigen die Verschiebungen vom Zeitraum von 1945 bis 1971 zur Zeit von 1971 bis 1996.

Lijpharts Einteilung von 36 Staaten nach Merkmalen von Konsens- und Konkurrenzdemokratie. Die Pfeile zeigen die Verschiebungen vom Zeitraum von 1945 bis 1971 zur Zeit von 1971 bis 1996.

Steuert Deutschland tatsächlich auf ein Konsenssystem zu? Um diese Frage zu beantworten, muss zunächst geklärt werden, was eine Konsensdemokratie ist. Die klassische Unterscheidung zwischen Konkurrenz- und Konsensdemokratie stammt vom niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart. Er fasst die Konkurrenzdemokratie oder Mehrheitsdemokratie als Modell auf, das die Macht konzentriert und in dem starke Parteien möglichst uneingeschränkt und ohne Rücksicht auf Minderheiten regieren können.

Als Musterbeispiel einer Mehrheitsdemokratie sieht er Grossbritannien (er spricht deshalb auch vom «Westminster Model»). Demgegenüber ist die Konsensdemokratie laut Lijphart «a democratic regime that emphasizes consensus instead of opposition, that includes rather than excludes, and that tries to maximize the size of the ruling majority instead of being satisfied with a bare majority».[1] Lijphart analysierte 36 Staaten, inwiefern sie welchem Modell entsprechen (siehe Abbildung).[2] Grundsätzlich gilt: Je weiter links und je weiter unten ein Land in der Grafik, desto mehr entspricht es dem Modell der Konsensdemokratie; je weiter rechts und je weiter oben ein Land, desto stärker tendiert es zur Mehrheitsdemokratie.

Der kurze wissenschaftliche Exkurs ist notwendig, weil die Bezeichnung eines Landes als Konsensdemokratie davon abhängt, wie man Konsensdemokratie definiert. Hier unterscheidet sich Thomas Isler deutlich vom wissenschaftlichen Konsens (im wahrsten Sinne des Wortes). Im Wesentlichen stützt er seine These auf drei Merkmale:

  • Das Vorliegen einer grossen Koalition ist für Isler offenbar ein Indiz für eine Konsensdemokratie. Er weist darauf hin, dass CDU/CSU und SPD zusammen knapp 80 Prozent der Sitze im Bundestag innehaben. Das ist, wie er richtig feststellt, ein ähnlich hoher Wert wie die 84 Prozent der Sitze, die SVP, SP, FDP, CVP und BDP in der Bundesversammlung kontrollieren.[3] Allerdings ist die Grösse einer Koalition allein noch kein Indiz für das Vorliegen einer Konsensdemokratie. Ansonsten müsste auch Grossbritannien mit seiner Koalition aus Konservativen und Liberaldemokraten als Konsensdemokratie aufgefasst werden. Lijphart misst denn auch nicht die Grösse der Koalition, sondern schaut, ob einer Koalition mehr Parteien angehören, als für die absolute Mehrheit im Parlament nötig. Ist das nicht der Fall, spricht man von einer «minimum winning coalition». Sollten Unionsparteien und SPD zusammenspannen, würden sie das nicht tun, weil ihnen eine grosse Koalition besonders gut gefällt, sondern weil sie eine Mehrheit im Bundestag benötigen. Eine solche Koalition wäre eine «minimum winning coalition» – ein klassisches Merkmal einer Mehrheitsdemokratie. In der Schweiz dagegen könnte man jede der fünf Bundesratsparteien aus der Regierung ausschliessen, ohne dass diese die parlamentarische Mehrheit verlieren würde (eine so genannte «oversized coalition» oder übergrosse Koalition).
  • Als weiteres Indiz führt Isler die ideologische Nähe von CDU/CSU und SPD an. Merkel habe die Union zu einer «zweiten sozialdemokratischen Partei» gemacht, die «bestens zur SPD passt». Das mag richtig oder falsch sein. Die ideologische Nähe zwischen den Regierungsparteien ist jedoch kein Hinweis auf eine Konsensdemokratie – im Gegenteil: die Regierungsparteien in Konsensdemokratien liegen politisch tendenziell weiter auseinander als in Konkurrenzdemokratien. Gerade für Gesellschaften, die durch grosse ideologische, sprachliche oder kulturelle Unterschiede geprägt sind – etwa die Schweiz –, eignet sich das Konsenssystem besser, weil es verhindert, dass eine gesellschaftliche Gruppe dauerhaft dominiert. Übergrosse Koalitionen werden nicht geschaffen, weil man sich untereinander besonders gut versteht, sondern weil sie der politischen Stabilität dienen.
  • Schliesslich diagnostiziert Isler in Deutschland ein allgemeines «Bedürfnis nach Harmonie», eine «Sehnsucht nach Konsens». Ironischerweise führt er als Beleg dafür den Ausschluss der FDP und AfD aus dem Parlament durch die 5-Prozent-Hürde an. Dabei zeichnet sich eine Konsensdemokratie gerade dadurch aus, dass möglichst alle Bürger im Parlament vertreten sind und keine relevante gesellschaftliche Gruppierung ausgeschlossen wird. In dieser Hinsicht gleicht Deutschland eher dem britischen Westminster-Modell, das künstliche Mehrheiten schafft, indem es kleine Parteien bewusst schwächt. Davon abgesehen ist auch das Bedürfnis nach Harmonie und Konsens an sich noch kein Indiz für eine Konsensdemokratie, sondern bestenfalls eine günstige Voraussetzung dafür.

Interessanterweise liegt Isler mit seiner Beschreibung Deutschlands als Konsensdemokratie nicht einmal falsch – allerdings aus anderen Gründen als jenen, die er anführt. Das deutsche System zeichnet sich durch eine relativ starke Teilung der Macht aus. So sorgt das proportionale Wahlsystem für eine faire Repräsentation aller Parteien (mit Einschränkung durch die 5-Prozent-Hürde), während die starke Rolle der Bundesländer und des Verfassungsgerichts die Macht der Regierung zusätzlich beschränken. Wie die Analyse Lijpharts zeigt, ist Deutschland bereits seit 1945 durchgehend auf der Seite der Konsensdemokratien anzusiedeln. Wenn es einen Trend gibt, dann eher in die andere Richtung: In der Zeit von 1971 bis 1996 hat sich Deutschland eher in Richtung Mehrheitsdemokratie entwickelt, was Lijphart in erster Linie damit erklärt, dass die in der Anfangsphase nach 1945 zuweilen gebildeten übergrossen Koalitionen[4] verschwanden und nur noch «minimal winning coalitions» gebildet wurden – eine solche zeichnet nun erneut ab.[5]

Man mag eine grosse Koalition gut finden oder schlecht. Bei Schlussfolgerungen auf das politische System ist allerdings Vorsicht angebracht. Ein Konsens unter den zwei grössten Parteien macht noch lange keine Konsensdemokratie.


[1] Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[2] Er teilte die Staaten gemäss zwei Dimensionen auf die beiden Modelle auf und verwendete dazu 10 Indikatoren: für die Exekutive-Parteien-Dimension die Grösse der Regierungskoalition, das Machtverhältnis zwischen Exekutive und Legislative, die (effektive) Anzahl Parteien, die Proportionalität des Wahlsystems und der Interessengruppen-Pluralismus; für die Föderalismus-Zentralismus-Dimension den Grad des Föderalismus, das Zweikammer-System, die Möglichkeit, die Verfassung zu ändern, die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Unabhängigkeit der Zentralbank. Adrian Vatter erweiterte 2009 Lijpharts Analyse, indem er die direkte Demokratie mit einbezog (siehe: Vatter, Adrian (2009): «Lijphart Expanded: Three Dimensions of Democracy in Advanced OECD Countries?» [PDF], European Political Science Review 1 (1): 125-153).

[3] Im Unterschied zur Schweiz sind in Deutschland allerdings einige wichtige kleinere Parteien gar nicht im Parlament vertreten, weil sie an der 5-Prozent-Hürde scheiterten. Nimmt man die Wähleranteile als Mass, kommen CDU/CSU und SPD zusammen nur auf 67 Prozent, während die Bundesratsparteien in der Schweiz 78 Prozent der Wähler repräsentieren.

[4] Konrad Adenauer bildete in seinen zwei Amtszeiten als Bundeskanzler von 1953 bis 1957 und 1957 bis 1961 jeweils übergrosse Koalitionen.

[5] Ob die Schweiz noch als Musterbeispiel für eine Konsensdemokratie gesehen werden kann oder ob sie sich ebenfalls in Richtung Konkurrenzdemokratie entwickelt, steht auf einem anderen Blatt.