Napoleon's Nightmare

Die Forderung, dass Bundesratsparteien keine Initiativen und Referenden lancieren sollen, verkennt den Unterschied zwischen einer Konkordanz- und und einer Koalitionsregierung.

In der ewigen Diskussion über mögliche Reformen des Volksinitiativrechts liess die ehemalige Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz 2014 mit einem neuen Vorschlag aufhorchen: Um die Volksinitiative wieder zu einem «Recht des Volkes» zurückzuführen, sollte es Parteien, die im Parlament Fraktionsstärke aufweisen, verboten werden, Volksinitiativen zu lancieren.

Huber-Hotz fand mit ihrer Forderung bei den Gesetzgebern bislang kein Gehör. Dafür findet sie nun im Anwalt Anton R. Greber einen Mitstreiter. Im «Tages-Anzeiger» veröffentlichte er am Mittwoch einen Beitrag, der in eine ganz ähnliche Richtung geht. Bundesratsparteien, so Greber, sollten «auf die Nutzung von Volksrechten» verzichten. Mit Blick auf seine Auffassung, dass «das Volk mit Initiativen und Referenden die Regierungspolitik beeinflussen und allenfalls korrigieren kann», erscheint diese Forderung legitim. Doch bei genauerem Hinsehen ist sie nicht nur unrealistisch und unpraktikabel (weil Initiativen oft nicht von Parteien selbst, sondern durch parteinahe Organisationen oder einzelne Politiker getragen werden), sondern auch unlogisch. Denn die scharfe Trennung zwischen «Volk» und «Regierung» wird im Konkordanzsystem stark verwischt.

Geburtshelferin der Konkordanz

Greber begründet seinen Vorschlag mit der «vollen Regierungsverantwortung», welche die Bundesratsparteien tragen müssten, und zwar «unter Einhaltung von verbindlichen Treuepflichten».

Eine «Treuepflicht» existiert zwar im Gesellschaftsrecht (Grebers bevorzugtem Rechtsgebiet), im Arbeitsrecht oder in der Ehe. Die Konkordanzregierung hat demgegenüber eher den Charakter einer Zweckgemeinschaft: Nicht aus Liebe und weil man immer gleicher Meinung ist, geht man sie ein, sondern, weil es zusammen leichter fällt, die Widrigkeiten des Alltags zu meistern – in der Praxis vor allem die Herausforderung, Vorlagen zu schmieden, die weder vom Parlament noch vom Volk bachab geschickt werden. Die direkte Demokratie war die Geburtshelferin der Konkordanz.

Greber macht nun aber den Umkehrschluss, dass, wer Teil einer Konkordanzregierung sei, das Damoklesschwert der Volksrechte nicht anzurühren habe. Schliesslich seien diese dazu da, der Opposition, die im Bundesrat nicht vertreten sei, eine Stimme zu geben.

Dieses Argument mag für eine Koalitionsregierung passen, wo sich Parteien auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen. Das Wesen der Konkordanzregierung ist es aber gerade, dass sie Kräfte vereint, die nicht gleich ticken. Natürlich versucht man auch in diesem System, Kompromisse zu finden und Lösungen zu erarbeiten, die möglichst für alle tragbar sind. Und falls es im Kollegium zu Mehrheitsenscheiden kommt, so werden diese aufgrund des Kollegialitätsprinzip auch von den Unterlegenen mitgetragen – den unterlegenen Mitgliedern des Bundesrat, nicht jedoch zwingend auch von der entsprechenden Partei und ihrer Organe (Fraktion, Geschäftsleitung, Delegiertenversammlung, Kantonalsektionen usw.) per se.

Es gab und gibt also bei vielen Entscheiden des Bundesrats Parteien, die mit dem Ergebnis nicht einverstanden sind.[1] Die Mitglieder des Bundesrats, die unterlegen sind, schlucken der Kollegialität zuliebe ihren Groll herunter. Aber sollen deswegen auch die Parteien daran gebunden sein, selbst in Fällen, in denen ein Entscheid ihrem eigenen Parteiprogramm fundamental zuwiderläuft? Eine solche Regel würde die Kompromissbereitschaft eher schwächen als fördern. Eine Regierung, die keine Meinungsverschiedenheiten (die Volksrechte sind nichts anderes als Ausdruck genau davon) unter den beteiligten Akteuren zulässt, mag dem Ideal einer Einparteienregierung entsprechen, passt aber schlecht zum Konkordanzsystem.

Wenn Parteien eine andere Auffassung vertreten als die Regierung, sind sie weder «unverantwortlich» noch wird die Regierung dadurch handlungsunfähig. Es zeigt nur, dass man sich nicht über alles einig ist. Überdies sind Schweizer Parteien ohnehin – analog zum Aufbau des Staates – dreistufig aufgebaut: Was womöglich der Bundesfraktion noch genehm ist, kann an der Parteibasis auf Ablehnung stossen und an einer Delegiertenversammlung in einer Resolution auf Ergreifung des Referendums kulminieren. Würde dies der (Bundesrats-)Partei verwehrt – wie es Greber intendiert –, so müsste das Wort «Volk» aus einigen Parteinamen gestrichen werden, denn basisdemokratisch wären die neuen «Zentralparteien» kaum mehr.

Symptombekämpfung

Kein Zweifel: Dass Bundesratsparteien zunehmend öfter gegen die Regierung opponieren, stellt die Konkordanz vor Herausforderungen. Doch Parteien an der Nutzung der Volksrechte hindern zu wollen, ist nichts als Symptombekämpfung. Der grosse Vorteil der direkten Demokratie ist, dass die Lösungen von Regierung und Parlament nicht in Stein gemeisselt, sondern stets herausgefordert werden und in einem öffentlichen Wettbewerb der Ideen anderen, möglicherweise besseren Vorschlägen gegenübergestellt werden können. Wäre es nicht schade, wenn sich Regierungsparteien daran nicht beteiligen könnten?

[1] Zumal sich Referenden und Initiativen ja nicht in erster Linie gegen Entscheide der Regierung richten, sondern gegen solche des Parlaments.