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«Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben»

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann ist Mitglied der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertenppe, die mit ihren Ideen für politische Reformen für hitzige Diskussionen sorgte. Im Interview erklärt der Berner Politikwissenschafter, wieso er die Aufregung für übertrieben hält und warum er wenig Reformbedarf für die schweizerische Demokratie sieht.

Publiziert im «Tages-Anzeiger» und «Der Bund» vom 25.06.2014.

Sie sind eines der Mitglieder der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertengruppe «Democrazia Vivainta». Können Sie die Aufregung in der Öffentlichkeit über diese «Geheimgruppe» nachvollziehen?

Ja, angesichts der Art und Weise, wie die Geschichte erzählt wurde, kann ich die Aufregung nachvollziehen. Ich erhielt viele Rückmeldungen von Leuten, die sagten: Es geht doch nicht, dass die Verwaltung eine geheime Gruppe installiert, die irgendwelche Reformen in der Dunkelkammer durchsetzt. Als Demokratietheoretiker fände ich das ebenfalls katastrophal. Der Fehler liegt hier aber in der Berichterstattung, die schlicht kreuzfalsch ist.

Was ist denn richtig?

Die Gruppe war keine «Geheimgruppe», sondern eine Gruppe von Leuten mit unterschiedlichen Hintergründen, die eingeladen wurden, an einen Tisch zu sitzen und über mögliche Reformen zu diskutieren. Das war lediglich ein Brainstorming. Es gab vier Sitzungen, wir hatten kein festes Mandat, und wir erhielten auch nichts dafür.

Einige Parlamentarier kritisieren, dass sie nicht einmal über die Existenz einer solchen Gruppe informiert waren, geschweige denn über ihre Vorschläge.

Dass Politiker nicht darüber informiert sind, wo überall über politische Rechte diskutiert wird, finde ich nicht problematisch. Nachdenken sollte man nicht erst auf Erlaubnis dürfen. Anders wäre das, wenn die Gruppe einen konkreten politischen Auftrag gehabt hätte, was aber nicht der Fall war.

Eine Idee war, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, eine andere, eine verbindliche Vorprüfung für Initiativen einzuführen. Soll die direkte Demokratie eingeschränkt werden?

Das waren lediglich Thesen, die diskutiert wurden, und da gab es ganz unterschiedliche Meinungen. Ich beispielsweise finde es nicht zielführend, die Hürden für Initiativen zu erhöhen. Schon die Grundannahme, es gebe eine «Flut» von Initiativen, halte ich für übertrieben. Die Zahl der lancierten Initiativen hat in den letzten zehn bis zwanzig Jahren tatsächlich zugenommen, insbesondere in Wahljahren. Aber man muss auch die Zahl der Initiativen anschauen, die nicht genügend Unterschriften zustandebringen. Je mehr Initiativen lanciert werden, desto mehr scheitern auch.

Dennoch lassen solche Ideen aufhorchen. War die Expertengruppe nicht vor allem eine Reaktion auf die Masseneinwanderungsinitiative, die im Februar gegen den Willen des Bundesrats und der meisten Parteien angenommen wurde?

Der Eindruck ist völlig falsch. Ich wurde bereits im Januar angefragt, ob ich bei der Gruppe mitmachen möchte.

Welche Vorschläge gaben am meisten zu reden?

Intensiv diskutiert wurde beispielsweise über Umsetzungsschwierigkeiten bei Initiativen. In jüngerer Zeit versuchen Initiativkomitees vermehrt, das Parlament, das eigentlich für die Umsetzung zuständig ist, zu umgehen, indem sie diese bereits im Initiativtext vorwegnehmen. Oder sie lancieren nachträglich eine Durchsetzungsinitiative. Das sind neue Phänomene, die vom politischen System eigentlich nicht vorgesehen sind. Solche Probleme müssen aber meines Erachtens eher politisch und nicht institutionell gelöst werden. Ich bin von Natur aus optimistisch und gehe davon aus, dass die nötigen politischen Debatten geführt werden und sich das wieder einpendeln wird.

Sie sehen also keinen Reformbedarf?

Ich bin diesbezüglich sehr strukturkonservativ. Die Demokratie in der Schweiz funktioniert grundsätzlich gut, und sie funktioniert besser als in anderen Ländern. Wenn überhaupt braucht es höchstens kosmetische Anpassungen.

Die Diskussion darüber ist sicherlich wichtig. Umso mehr stellt sich die Frage, wieso über die Expertengruppe nicht von Beginn weg transparent kommuniziert wurde.

Ich glaube, damit hätte man dieser Gruppe eine Bedeutung gegeben, die ihr einfach nicht zukommt. Wie gesagt: Wir hatten keinen politischen Auftrag, es ging lediglich um eine Auslegeordnung.

Was passiert nun mit dieser Auslegeordnung?

Die Bundeskanzlei sammelt die verschiedenen Ideen und lässt sie wohl auch in die verwaltungsinterne Diskussion einfliessen. Ob sich daraus mehr ergibt, wird sich weisen.

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Relativ willkürlich

Der Kanton Obwalden ist traditionell eine CVP-Hochburg. Während Jahrzehnten besetzten die Christlichdemokraten durchgehend den einzigen Nationalratssitz des Kantons. Und vor den Eidgenössischen Wahlen 2007 sah es nicht danach aus, als ob sich daran etwas ändern würde. Dann aber betrat Luke Gasser die Politbühne des Innerschweizer Kantons: Der Filmemacher bewarb sich als unabhängiger Kandidat um den Obwaldner Nationalratssitz. Neben ihm traten Patrick Imfeld (CVP), Christoph von Rotz (SVP) und Beat von Wyl (SP) zur Wahl an.

Mit seiner Kandidatur veränderte Gasser die Ausgangslage für die Wahl entscheidend. Denn im Vorfeld der Wahl gab Gasser bekannt, dass er im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion beitreten würde. Bei der Wahl am 21. Oktober dürfte er daher viele Stimmen von CVP-Wählern erhalten haben – sehr zum Leidwesen des offiziellen Kandidaten der Partei, Patrick Imfeld: Dieser erreichte 32.5 Prozent der Stimmen und lag damit wenige Stimmen hinter Christoph von Rotz, der die Wahl mit 32.9 Prozent gewann. Gasser kam auf 23 Prozent der Stimmen, Beat von Wyl auf 11.6 Prozent.

Der Wahlausgang sorgte für viel böses Blut in Obwalden: Die CVP warf Gasser vor, seine Kandidatur habe der Partei ihren Sitz gekostet. Ob der Vorwurf berechtigt war oder nicht, ist sekundär. Doch wie ist es möglich, dass ein Kandidat mit nicht einmal einem Drittel der Stimmen eine Majorzwahl gewinnt? Der Grund dafür liegt im speziellen Wahlsystem für die Nationalratswahlen: Jene Kantone, die nur einen Sitz in der grossen Kammer haben (Obwalden, Nidwalden, Uri, Glarus sowie die beiden Appenzell), besetzen diesen nach dem Majorzverfahren. Dabei gibt es allerdings keinen zweiten Wahlgang: Gewählt wird nach dem relativen Mehrheitssystem oder First-Past-The-Post-System, das in diesem Blog bereits mehrmals thematisiert worden ist, zuletzt im Zusammenhang mit dem Schwyzer Wahlrecht.

Die Kantone mit nur einem Nationalratssitz besetzen diesen bereits seit 1919 nach dem relativen Mehr. Bei den Beratungen zum Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) 1976 schlug der Bundesrat vor, in diesen Kantonen nach dem absoluten Mehr zu wählen und damit zweite Wahlgänge zu ermöglichen. Die Einerwahlkreis-Kantone wollten aber an der relativen Mehrheitswahl festhalten und brachten den Vorschlag der Regierung zum Scheitern, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt.

Die Einerwahlkreis-Kantone haben sich also bewusst entschlossen, an der relativen Mehrheitswahl festzuhalten, trotz der offensichtlichen Nachteile dieses Systems. Wie das Beispiel von Obwalden zeigt, kann das Wahlergebnis allein durch das Auftreten eines zusätzlichen Kandidaten vollkommen auf den Kopf gestellt werden. Die relative Mehrheitswahl verzerrt den Wählerwillen, weil ein Kandidat gewählt werden kann, obwohl ein anderer möglicherweise von einer Mehrheit der Bevölkerung bevorzugt worden wäre (und deshalb einen zweiten Wahlgang gewonnen hätte).[1]

Das Wahlergebnis in Obwalden ist kein Einzelfall: Es kommt häufig vor, dass bei Nationalratswahlen in Einerwahlkreisen ein Kandidat mit weniger als 50 Prozent der Stimmen gewinnt. Allein bei den letzten vier eidgenössischen Wahlen trat dieser Fall fünf Mal auf:  1999 wurde Arthur Löpfe (CVP) in Appenzell-Innerrhoden mit 46.3 Prozent gewählt, 2003 Gabi Huber (FDP) in Uri mit 36.6 Prozent sowie Marianne Kleiner (FDP) in Appenzell-Ausserrhoden mit 41.1 Prozent, 2007 Christoph von Rotz in Obwalden mit 32.9 Prozent und schliesslich im vergangenen Jahr Peter Keller (SVP) in Nidwalden mit 45.2 Prozent.

Es gibt kein vernünftiges Argument dafür, solche Resultate zuzulassen. (Es sei denn, man möchte unbedingt ein Zwei-Parteien-System schaffen, was allerdings der politischen Kultur in der Schweiz völlig widersprechen würde.) Das relative Mehrheitswahlsystem führt nicht selten zu einer vollkommen willkürlichen Sitzverteilung. Wenn ein Kanton schon nur einen Nationalrat stellt, sollte dieser wenigstens die Mehrheit der Stimmbürger vertreten. Es wäre technisch problemlos möglich, einige Wochen nach dem ersten Wahlgang eine Stichwahl durchzuführen. Und selbst wenn das das Problem sein sollte, könnte man immer noch auf das Alternative-Vote-System zurückgreifen, das den Bürgern erlaubt, eine Rangfolge der Kandidaten zu erstellen, und damit im Prinzip einen zweiten Wahlgang gleichzeitig mit dem ersten ermöglicht (deshalb auch «Instant Runoff Voting» genannt).

Besonders stossend ist, dass neben den Nationalratswahlen (in den meisten Kantonen gleichzeitig) auch noch Ständeratswahlen stattfinden, die wiederum nach dem in der Schweiz üblichen Majorzsystem mit zweitem Wahlgang durchgeführt werden. So wählen die Bürger in Obwalden einen Nationalrat und einen Ständerat, aber nach zwei gänzlich unterschiedlichen Verfahren. Das schafft zusätzliche Verwirrung, weil der Bürger bei der relativen Mehrheitswahl strategisch wählen muss, um seine Stimme nicht zu verschenken, bei der Mehrheitswahl mit zweitem Wahlgang jedoch nicht (bzw. in sehr viel geringerem Ausmass). Um auf das eingangs beschriebene Beispiel zurückzukommen: Wäre es bei dieser Wahl nicht um den Nationalrats-, sondern um den Ständeratssitz Obwaldens gegangen, hätten die CVP-Wähler Luke Gasser problemlos ihre Stimme geben können, ohne den offiziellen Kandidaten ihrer Partei zu schädigen. Denn in der Stichwahl hätten sie diesem immer noch zum Sieg verhelfen können.

Angesichts der schwerwiegenden Nachteile der relativen Mehrheitswahl drängt sich eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen der Nationalratswahlen auf. Eine Möglichkeit wäre der Wechsel zum Pukelsheim-System, durch den das relative Mehrheitswahlsystem obsolet würde. Allerdings hat der Ständerat diese Option erst vor Kurzem wieder einmal verworfen. Die einfachste Lösung wäre daher, durch eine Änderung des BPR die in der Schweiz gebräuchliche und in der Bevölkerung akzeptierte absolute Mehrheitswahl mit Stichwahl endlich auch bei Nationalratswahlen zu ermöglichen. Nach den Erfahrungen der letzten Jahre sollten eigentlich auch die Einerwahlkreis-Kantone dazu Hand bieten.


[1] Wissenschaftlich gesprochen: Die Condorcet-Bedingung ist nicht erfüllt.

Der Fürst droht, das Volk spurt

Das Schloss Vaduz. Bild: fisherbray (Flickr)

Formell stimmt die Bevölkerung Liechtensteins am 1. Juli über eine Volksinitiative ab, welche die direkte Demokratie stärken will. Bisher hat der Landesfürst bei Gesetzes- und Verfassungsänderungen stets das letzte Wort. Als Staatsoberhaupt muss er jedes Gesetz sanktionieren und hat somit ein Vetorecht.

Die Volksinitiative «Ja – damit deine Stimme zählt» fordert, dass dieses Vetorecht bei Volksabstimmungen abgeschafft wird[1], so dass die Stimmbürger bei Volksentscheiden auch tatsächlich entscheiden können, ohne auf das Wohlwollen des Fürsten angewiesen zu sein.

Formell geht es im Ländle also um eine bescheidene Anpassung der bestehenden Regeln. Faktisch geht es aber längst um viel mehr: Erbprinz Alois hat aus der Volksabstimmung kurzerhand ein Plebiszit über Sein oder Nichtsein der Monarchie gemacht, indem ankündigte, das Fürstenhaus werde die politische Verantwortung vollständig abgeben, sollte die Initiative angenommen werden. Das Ergebnis der Abstimmung steht damit faktisch schon fest, denn die meisten Liechtensteiner – auch jene, die eine Ausweitung der Volksrechte befürworten – stehen hinter der Staatsform der Monarchie. Für eine geringfügige Verfassungsänderung werden sie diese nicht aufs Spiel setzen wollen.

Mit seiner Ankündigung greift Alois auf ein bewährtes Mittel zurück: Auch sein Vater, Fürst Hans-Adam II., wusste Einschüchterung als Mittel zu nutzen, um seine politischen Ziele zu erreichen: Die neue Verfassung – welche die Macht des Fürsten deutlich ausweitete – boxte er 2003 durch, indem er dem Stimmvolk für den Fall einer Ablehnung mit dem Wegzug drohte. Angesichts des Rückhalts, den die Monarchie in der Bevölkerung geniesst, muss die Zustimmung von 65 Prozent der Stimmberechtigten geradezu als Enttäuschung gewertet werden.

Nun wiederholt sich also das ganze Spiel: Der Fürst droht – und die Volksabstimmung wird zur Farce. Schon das Vetorecht ist ein Affront gegen die Volksrechte. Aber Volksentscheide mit Drohungen zu verknüpfen steht in eklatantem Widerspruch zu jedem Verständnis von Demokratie.

In einer Volksabstimmung haben die Stimmbürger die Wahl zwischen dem bestehenden Recht und einer Änderung des Gesetzes bzw. der Verfassung. Wer – wie Alois – diese Frage willkürlich mit einer ganz anderen verknüpft, verletzt das Prinzip der unverfälschten Stimmabgabe. Die Bürger können am 1. Juli nicht frei ihre Meinung zum fürstlichen Vetorecht abgeben. Vielmehr nehmen sie an einer erzwungenen Vertrauensabstimmung teil, deren Ergebnis nichts mit der eigentlichen Fragestellung zu tun hat.

Am 1. Juli wird eine Mehrheit der Liechtensteiner dem Fürsten das Vertrauen aussprechen und die Volksinitiative notgedrungen ablehnen. Den Entscheid kann man gut finden oder schlecht. Doch demokratisch ist er nicht.


[1] Bei Parlamentsentscheiden bliebe das Vetorecht bestehen.