Behördliche Interventionen zu Abstimmungen: Kein Maulkorb für die «föderalen Lautsprecher»

Die Behörden greifen zunehmend in Abstimmungskämpfe ein – und nutzen dabei rechtliche Schlupflöcher. Das ist demokratiepolitisch heikel, denn oft genug wird die Meinungsbildung der Stimmbürger damit eher verzerrt als erleichtert.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Die Westschweizer Finanzdirektoren haben die KMU für sich entdeckt. In den vergangenen Wochen haben die Vertreter der Kantone Genf, Waadt, Wallis, Freiburg und Jura verschiedenen Betrieben in der Romandie kollektive Besuche abgestattet. Dabei ging es nicht darum, mehr über die Kaffeeröstung oder die Herstellung von Elektronikkomponenten zu lernen, sondern vor allem um das Paket aus Steuerreform und AHV-Zuschuss, über das am 19. Mai abgestimmt wird. Wo immer sie auftraten, betonten die Regierungsvertreter die Bedeutung der Vorlage.

Dass sie dazu Pressekonferenzen abhalten müssen, liegt an zwei kürzlichen Urteilen des Bundesgerichts. Die Lausanner Richter haben im Nachgang der Volksabstimmungen über das Geldspielgesetz und die Vollgeld-Initiative gerügt, dass sich jeweils Fachdirektorenkonferenzen zu den Vorlagen in einer Medienmitteilung äusserten. Es liege grundsätzlich in der alleinigen Kompetenz der Kantonsregierungen als die Kantone repräsentierende Behörden, sich im Namen ihres betroffenen Kantons in einen eidgenössischen Abstimmungskampf einzuschalten. Nur wenn die Kantone durchgehend oder zumindest in ihrer Mehrheit von einer Vorlage stark betroffen seien, erscheine es zulässig, wenn sich die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) im Vorfeld einer bundesweiten Abstimmung öffentlich äussert und eine Abstimmungsempfehlung abgibt. Denn die KdK trete im Namen der Gesamtheit oder Mehrheit der Kantone auf.

Interventionen von «blossen» Fachdirektorenkonferenzen wie derjenigen der Finanzdirektoren demgegenüber, deren Meinungsbildung und Vertretung nach Aussen wenig transparent seien, müssen von solchen Interventionen ausgeschlossen bleiben.[1] «Ganz wie ihr wollt!», scheinen die Finanzdirektoren den Bundesrichtern nun sagen zu wollen, «dann packen wir unsere Aussagen eben von einer Pressemitteilung in eine Pressekonferenz um».

Zulässige Intervention der Kantone: Medienkonferenz der KdK. (Foto: @AHVSteuerJA)

 

Garantie der Abstimmungsfreiheit

Warum aber spielt das überhaupt eine Rolle? Dazu muss man sich Artikel 34 der Bundesverfassung in Erinnerung rufen, welcher die Abstimmungsfreiheit garantiert. Die Stimmbürger sollen bei Abstimmungen und Wahlen möglichst unverfälscht ihren Willen bilden und kundtun können. Behörden und ihre Informationstätigkeit im Vorfeld von Urnengängen spielen bei der Gewährleistung der Abstimmungsfreiheit eine bedeutende Rolle. Zum einen muss der Bundesrat bei eidgenössischen Abstimmungen sicherstellen, dass die Stimmbürger die nötigen Informationen erhalten, um einen informierten Entscheid zu treffen. Daher legt die Regierung Stimmunterlagen eine Broschüre mit Abstimmungserläuterungen bei, den Wahlzetteln eine Wahlanleitung.

Abgesehen von dieser minimalen Beratungsfunktion gingen die Rechtsprechung und -lehre bis in die 1990er Jahre von einem grundsätzlichen Interventionsverbot aus. Behördliches Tätigwerden im Abstimmungskampf wurde als prinzipielle Gefahr betrachtet, welche die Offenheit des Meinungsbildungsprozesses einseitig beeinträchtigen könnte. Behörden durften daher ihre privilegierte Stellung nicht dazu nutzen, den Abstimmungskampf zugunsten der eigenen Position zu beeinflussen. Man war sich einig, dass Behörden grundsätzlich nicht am Abstimmungskampf teilnehmen sollen. Nach dem damaligen Verständnis einer «innenpolitischen Neutralität» von Behörden sollten Staat und Gesellschaft streng getrennt sein.[2] Ausnahmsweise waren Interventionen erlaubt, wenn triftige Gründe vorlagen. So etwa, wenn ein privater Akteur irreführende Propaganda betreibt, sodass der Bundesrat (beziehungsweise die zuständige Behörde auf kantonaler oder kommunaler Ebene) die Falschaussage richtigstellen muss. Oder wenn plötzlich neue und wesentliche Tatsachen auftauchten, die für die Stimmberechtigten entscheidrelevant sein konnten. Ansonsten war die Regierung gehalten, sich zurückzuhalten und neutral zu agieren.[3]

Seit der Jahrtausendwende – nicht zuletzt nach den Abstimmungen zum EWR und zur Totalrevision der Bundesverfassung, bei denen die Bundesbehörden in noch nie dagewesener Intensität für ihre Vorlagen warben – hat hat eine sukzessive Abkehr vom Interventionsverbot stattgefunden. Nicht mehr das Ob, sondern das Wie wurden entscheidend. Behördliche Informationen im Abstimmungskampf werden nunmehr akzeptiert, wenn sie den Grundsätzen der Sachlichkeit, der Vollständigkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit entsprechen. Die Behörden müssen sich somit eines nüchternen Tons bedienen und auf Polemik und starke Übertreibungen verzichten. Wichtige Elemente einer Vorlage dürfen sie nicht unterdrücken. Versteckte Einflussnahme ist unzulässig, insbesondere die finanzielle Unterstützung der einen oder anderen Seite unzulässig. Die Intensität der Intervention darf schliesslich nicht unverhältnismässig sein; die Art und Weise soll sich daran orientieren, was die gesellschaftlichen und politischen Akteure in der Lage sind, aufzubringen.

Problematisch ist der Fall, wenn sich einzelne Mitglieder der Regierung in der Öffentlichkeit äussern. Mitunter versuchen Exekutivmitglieder hierdurch, ihre pointierten Aussagen nicht als Intervention einer Behörde, sondern als private Verlautbarung darzustellen – auch wenn der Zeitungsleser oder Fernsehzuschauer sie als Stellungnahme der Gesamtbehörde wahrnimmt. In der jüngeren Vergangenheit haben Bundesräte vermehrt von dieser zweifelhaften Möglichkeit Gebrauch gemacht. So betonte Alain Berset vor der Abstimmung über die Rentenreform 2020 bei jeder Gelegenheit die Bedeutung der Vorlage und rief die Bürger sogar noch auf Twitter dazu auf, abstimmen zu gehen.

Zweifelhafte demokratische Legitimität

Wieder nach einem unterschiedlichen Massstab zu beurteilen sind Stellungnahmen von Behörden zu Abstimmungen einer anderen Staatsebene. Der Bundesrat dürfte sich beispielsweise nicht zu Abstimmungen in einzelnen Kantonen oder Gemeinden äussern, ebensowenig wie die Kantonsregierung zu kommunalen Wahlen (es sei denn, die dortigen Behörden würden in eklatanter Weise gegen die Abstimmungsfreiheit verstossen, was aufsichtsrechtliche Massnahmen erforderte).

Nicht per se unzulässig und relativ häufig sind demgegenüber Interventionen von Behörden zu Abstimmungen eines übergeordneten Staatswesens. Vor allem Abstimmungsempfehlungen von Kantonsregierungen zu eidgenössischen Vorlagen haben sich in den letzten Jahren vermehrter Beliebtheit erfreut. Eine Erhebung für die 25 eidgenössischen Abstimmungsvorlagen im Zeitraum von November 2013 bis Februar 2016 zeigt, dass die Regierungen der Kantone Waadt und Freiburg je 8 Mal eine Parolen fassten, Schaffhausen 10 Mal und Aargau mit 13 Parolen gar bei mehr als der Hälfte aller Vorlagen. Die Innerschweizer Regierungen halten derweil nicht viel von solcherlei föderaler Einmischung: Luzern, Obwalden, Schwyz, Uri und Zug haben keine einzige Abstimmungsempfehlung publiziert.[4]

Trotz der in der Praxis eindrücklichen Anzahl Parolen war es den Kantonen bis vor kurzem eigentlich nur in Ausnahmefällen gestattet, vor eidgenössischen Abstimmungen Stellung zu beziehen. Schliesslich haben die Kantone mit dem Vernehmlassungsverfahren, den Instrumenten der Standesinitiative und des Kantonsreferendums sowie über Parlamentarier und eigene Lobbyisten im Bundeshaus bereits ausreichend Kanäle, über die sie sich bei Vorlagen auf Bundesebene einbringen können. Überdies stellt sich die Frage nach der demokratischen Legitimität, vertreten doch die Kantonsregierungen den gesamten Kanton, also auch jene Bürger, die eine andere Position haben (und die möglicherweise sogar in der Mehrheit sind).

Das Bundesgericht erachtete daher solche Interventionen eines Kantons lange nur dann als zulässig, wenn er am Ausgang der Abstimmung ein unmittelbares und besonderes Interesse hatte, das jenes der übrigen Kantone deutlich überstieg. Deshalb hielten die Richter etwa eine Intervention des Kantons Zürich im Vorfeld der Abstimmung über das revidierte Nachrichtendienstgesetz 2016 für zulässig, da sie Zürich als von der Thematik in besonderem Masse betroffen erachteten. Die Stellungnahme der Ostschweizer Justiz- und Polizeidirektorenkonferenz hingegen war laut Bundesgericht nicht zulässig, da die Ostschweizer Kantone nicht überdurchschnittlich von der Revision betroffen waren.[5]

Mit den zwei Eingangs erwähnten Urteilen (zum Geldspielgesetz und Vollgeld-Initiative) ist das Bundesgericht Ende 2018 indes von dieser Linie abgerückt, ja hat ob der kantonalen Parolen-Flut geradezu kapituliert: Zu gross wurde der Spagat zwischen Sein und Sollen, zwischen der verlangten «besonderen Betroffenheit» und der effektiven, zusehends extensiven Behördenpraxis. Nwu sind also die Kantone bereits dann zur Stellungnahme befugt, wenn eine Bundesvorlage die Kantonsebene in irgendeiner Form berührt, was doch regelmässig der Fall sein wird, sind die Kantone doch oftmals zumindest mit Vollzugsaufgaben betraut. Dabei haben die Kantone immerhin, wie der Bundesrat, bei ihren Äusserungen die erwähnten Grundsätze der Vollständigkeit, der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit einzuhalten.

Die Mär vom Maulkorb

Die Rechtsprechung des Bundesgerichts mag zuweilen widersprüchlich erscheinen. Eine Liberalisierung auf der einen Seite geht oftmals mit Einschränkungen auf der anderen Seite einher. Die differenzierte, sich wandelnde und konkretisierende und teilweise dennoch unklare Rechtslage erklärt auch, warum die Behördenvertreter immer wieder versuchen Wege zu finden, um die Einschränkungen bezüglich ihrer Stellungnahmen zu umgehen.

Klar wird aus dieser Übersicht indes, dass das Bundesgericht seine Rechtsprechung in den letzten 20 Jahren, und speziell in der jüngeren Vergangenheit liberalisiert hat. Die Klage von Kantonsvertretern, die Lausanner Richter würden ihnen einen «Maulkorb» umlegen, hat mit der Realität wenig zu tun. Das zeigt sich allein daran, dass die Aktivität der kantonalen Behörden in eidgenössischen Abstimmungskämpfen kürzlich deutlich zugenommen hat. Die Zahl der Interventionen ist seit der Jahrtausendwende deutlich angestiegen.[6] Der richterliche Maulkorb wäre also, wenn es ihn denn gäbe, extrem ineffizient.

Ob die Unmenge von behördlicher Abstimmungspropaganda der Abstimmungsfreiheit der Bürger dienlich ist, ist dabei sehr fraglich. Zumal von den 87 untersuchten regierungsrätlichen Abstimmungsempfehlungen 2013–2016 alle 87 Parolen den Abstimmungsempfehlungen der Bundesbehörden (Bundesversammlung und Bundesrat) entsprachen – die exekutiven Empfehlungen fungieren also weniger als Ausfluss kantonaler Diversität denn als plumpe «föderale Lautsprecher».

 


[1] BGE 145 I 1 (Geldspielgesetz) und Urteil 1C_216/2018 des Bundesgerichts vom 10. Dezember 2018, zur Publikation vorgesehen (Vollgeld-Initiative).

[2] Andrea Töndury (2011): Intervention oder Teilnahme? Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Kommunikation im Vorfeld von Volksabstimmungen, ZBl 2011, S. 341 ff., 342 f.; Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Rz. 2593.

[3] Das war früher mitunter auch ein Argument dafür, dass der Bundesrat für seine Stellungnahme im Abstimmungsbüchlein mehr Platz in Anspruch nahm, als er Initiativ- und Referendumskomitees zugestand. Inzwischen wurde diesbezüglich eine gewisse Balance hergestellt.

[4] Lorenz Langer (2017): Kantonale Interventionen bei eidgenössischen Abstimmungskämpfen, ZBl 2017, S. 183 ff.

[5] BGE 143 I 78 (Nachrichtendienstgesetz).

[6] Rahel Freiburghaus (2018): «Föderalismus im Abstimmungskampf?» Neue föderale Einflusskanäle am Beispiel kantonaler Interventionen bei eidgenössischen Volksabstimmungen, Masterarbeit an der Universität Bern.

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