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SVP-Statuten führen zu Poker um neuen Bundesrat

Die Ausschlussklausel in den SVP-Statuten könnte sowohl für die anderen Parteien als auch für die SVP selbst zum Problem werden. Umso mehr wäre allen geholfen, wenn sie nicht zur Anwendung käme.

Vor den Bundesratswahlen am 9. Dezember gibt ein Passus in den Parteistatuten der SVP Schweiz zu reden. Seit 2008[1] steht dort in Artikel 9:

3 Eine Mitgliedschaft in der SVP von Personen, die das Bundesratsamt angenommen haben, ohne von der SVP-Fraktion der eidgenössischen Räte dafür vorgeschlagen worden zu sein, ist nicht möglich.

4 Bei einer Amtsannahme gemäss Art. 9 Abs. 3 der Statuten der SVP Schweiz erlischt die Mitgliedschaft in der SVP automatisch. Dies gilt sowohl für eine direkte Mitgliedschaft bei der SVP Schweiz wie auch für die Mitgliedschaft in einer SVP Sektion.

Der emeritierte Staatsrechtsprofessor Philippe Mastronardi vertritt in einem Beitrag in der NZZ die Ansicht, dass diese Ausschlussklausel verfassungswidrig sei. Sie schränke das passive Wahlrecht der Kandidaten ein und verstosse gegen Artikel 161 BV, wonach das Parlament ohne Weisungen stimmt. Ebenso werde dadurch die Wahlkompetenz der Vereinigten Bundesversammlung in unzulässiger Weise umgangen.

Andere Staatsrechtler wie Pierre Tschannen oder Markus Schefer sehen dies anders. Ihrer Meinung nach kann im Falle der SVP-Statuten nicht von einer Weisung gesprochen werden, und die Gewählten seien in ihrem Wahlrecht nicht eingeschränkt. Diese Auffassung vertritt auch Peter Hettich, Professor an der Universität St. Gallen, in einer Replik auf seinem Blog.

Nüchtern betrachtet, scheint der Passus mit der Verfassung vereinbar zu sein – was indes nicht heisst, dass er nicht dem demokratischen Geist widersprechen würde. Zwar gebieten es Verstand und Fairness, nach Möglichkeiten einen Kandidaten in den Bundesrat zu wählen, der von seiner Fraktion vorgeschlagen wurde. Die Bundesversammlung muss aber die Möglichkeit haben, einen anderen Kandidaten zu wählen, wenn es dies als notwendig erachtet. Man kann nicht von einer Wahl sprechen, wenn das Parlament keine Wahl hat – der Akt verkäme ansonsten zu einer blossen «Bestätigung der Wahl».

Wirkung in zwei Richtungen

Neben rechtlichen und demokratietheoretischen Überlegungen stellt sich vor allem die Frage, welche Rolle die Klausel bei den Wahlen am 9. Dezember spielen wird. Einerseits dient sie der SVP natürlich als Druckmittel auf die anderen Parteien, einen offiziellen Kandidaten zu wählen, weil die Partei ohne einen zweiten Bundesrat ihre Oppositionspolitik noch zu verschärfen droht.

Andererseits ist der Artikel auch ein Druckmittel auf die SVP selbst. Sie muss Kandidaten präsentieren, die von den anderen Parteien als kollegial und (team-)fähig wahrgenommen werden.[2] Tut sie das nicht, läuft sie Gefahr, keinen zweiten Sitz in der Regierung zu erhalten. Wählt die Bundesversammlung einen wilden SVP-Kandidaten, könnte die SVP plötzlich mit abgesägten Hosen dastehen, weil sie einen Bundesrat aus der Partei ausschliessen müsste, auch wenn sie diesen vielleicht als valablen Vertreter akzeptierte.

Nomination durch die Hintertüre

Für diesen Fall gibt es allerdings einen Ausweg aus dem Dilemma. Was in der aktuellen Diskussionen nämlich kaum Erwähnung gefunden hat, ist die Tatsache, dass die SVP, als sie die umstrittene Klausel in die Statuten aufnahm, einen Rettungsschirm einbaute. Absatz 5 des Artikels 9 besagt:

5 Im  Falle  der  automatischen  Beendigung  des  Mitgliedschaftsverhältnisses  gemäss  Art.  9  Abs.  4  der  Statuten  der  SVP  Schweiz  kann  die  Mitgliedschaft  erneuert werden, falls dies die SVP-Fraktion der eidgenössischen Räte wie auch der Zentralvorstand mit jeweils einer Zweidrittelmehrheit beschliessen. (Hervorhebung hinzugefügt)

Ein wilder Kandidat, der aus der SVP ausgeschlossen wird, kann also wieder aufgenommen werden, wenn er von der Partei als vollwertiger Vertreter akzeptiert wird. In diesem Fall würde sich indes die Frage stellen, wieso sich SVP und andere Parteien nicht schon vorher auf diesen Kandidaten verständigen konnten. Tatsächlich ist ein solches Szenario nur denkbar, wenn sich die Parteien entweder nicht koordinierten (was schwer vorstellbar ist) oder wenn beide Seiten pokerten; wenn also die SVP einen «Hardliner» und ihre Gegner einen «Gemässigten» durchzubringen versuchen und beide Seiten ein hohes Risiko einzugehen bereit sind (nämlich dass die SVP weiterhin nicht gemäss ihrer Stärke in der Regierung vertreten ist).

Immerhin könnte ein in einem solchen Szenario so gewählter SVP-Magistrat von seiner Partei nicht als «halber Bundesrat» bezeichnet werden könnte. Gemessen am Rückhalt in der eigenen Partei wäre er mindestens ein «Zweidrittelbundesrat».

Nichtsdestotrotz wäre es wohl für alle das Beste, wenn uns ein solches Szenario erspart bleiben würde. Zur Linderung der Krise, in welcher die Konkordanz seit einigen Jahren steckt, tragen solche taktische Spielchen vor Bundesratswahlen jedenfalls kaum bei.

 

Artikel zum Thema

«Problematische ‹Lex Widmer-Schlumpf›», erschienen in der Neuen Luzerner Zeitung am 3. November 2015.

 


[1] Es handelte sich um eine Reaktion auf die Wahl von Eveline Widmer-Schlumpf anstelle von Christoph Blocher ein Jahr zuvor.

[2] Entscheidend sind hier Fähigkeiten und Stil – zumindest sollten sie es sein. Inhaltliche Bedingungen an die Kandidaten zu stellen, widerspricht der Idee der Konkordanz. Diese besteht ja genau darin, dass verschiedene Kräfte mit unterschiedlichen Auffassungen in der Regierung zusammenarbeiten.

Was ist eine Durchsetzungsinitiative?

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.

Unterschriften Bundesplatz

Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.

Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.

Knifflige Defintion

Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.

Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.

Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum wirklich erschwert werden?

Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).

Gefahr der Rechtsunsicherheit

Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.

Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.


[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

 


[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel

Zur Zeit des Zweiten Weltkriegs bedrohte das Vollmachtenregime die schweizerische Demokratie. Einer der wenigen, die sich gegen die autoritären Tendenzen auflehnten, war der Bündner Staatsrechtsprofessor Zaccaria Giacometti. Eine Biografie erinnert an den unbequemen Denker.

Zaccaria Giacometti. (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915)

Zaccaria Giacometti (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915).

Publiziert (leicht gekürzt) in der «Südostschweiz» vom 15.05.2014.

In seinem Buch über das Bergell und seine Bewohner schrieb Renato Stampa einst: «Der Bergeller gleicht seinen stolzen Granitgipfeln, die den blauen Himmel berühren und heiter in die weitesten Horizonte schauen, aber auch den Schneestürmen und Orkanen trotzen, die sich dort entfesseln.»

Es gibt wohl keine bessere Beschreibung, um Zaccaria Giacometti zu charakterisieren. In der stürmischen Zeit des Zweiten Weltkriegs machte sich der Staatsrechtler aus dem Bergell als Kämpfer gegen das Vollmachtenregime einen Namen. Gleich einem Granitfelsen inmitten eines Orkans stellte er sich gegen das autoritäre Gebaren der Bundesbehörden – im Blick stets die Ideale von Rechtsstaat und Demokratie. Dem Leben und Schaffen des eigenwilligen Juristen widmet sich ein neues Buch[1].

Bekannt ist der Name Giacometti vor allem in der Kunstwelt. Tatsächlich ist der 1893 geborene Zaccaria mit den berühmten Künstlern verwandt: Die Maler Alberto und Diego sowie der Architekt Bruno waren seine Cousins, der Maler Giovanni sein Onkel und der Maler Augusto ein Cousin über die väterliche Linie. Giovanni und Alberto malten mehrere Portraits von ihm. Sie zeigen Zaccaria Giacometti meist in Gedanken versunken, manchmal lesend, aber stets ernst und nachdenklich.

Mit den Künstlern Giacometti habe Zaccaria mehr als nur den Nachnamen gemein, sagt der Autor der Biografie, der Zürcher Staatsrechtler Andreas Kley. «Wenn man Zaccaria Giacometti liest, spürt man eine grosse Intensität des Schaffens – ganz ähnlich wie bei seinem Cousin Alberto», erklärt er im Gespräch.

Prägende Herkunft

Bereits mit 14 Jahren verliess Zaccaria Giacometti das Bergell, um zunächst das Gymnasium in Schiers zu besuchen und später in Basel und Zürich zu studieren. Dennoch prägte ihn seine Heimat ein Leben lang. Das zeigt sich auch in seinen Werken: Beispielsweise machte ihn die Herkunft aus dem protestantischen Bergell zu einem vehementen Gegner des politischen Katholizismus. Mehrmals sprach er sich etwa gegen die Wiedererrichtung der päpstlichen Nuntiatur aus.

Angesichts dieser Haltung erscheint es etwas paradox, dass Giacometti gleichzeitig tief fasziniert war vom katholischen Kirchenrecht. Er sah dieses als abgeschlossenes und in sich logisches Rechtssystem, das ihm als Vorbild für das «weltliche» Recht diente.

Das ist allerdings nur auf den ersten Blick ein Widerspruch. Denn Giacometti machte eine scharfe Unterscheidung zwischen dem Rechtssystem der katholischen Kirche und ihrer politischen Position, die er als Bedrohung für die Demokratie betrachtete.

Der Kampf gegen autoritäre Tendenzen blieb eine Leidenschaft von Giacometti, der 1927 im Alter von gerade einmal 34 Jahren zum Professor für öffentliches Recht an der Universität Zürich ernannt wurde. Und an solchen Tendenzen sollte es auch in den folgenden Jahren nicht mangeln. Es war eine Zeit, in der demokratische Staaten in ganz Europa in den Faschismus oder den Kommunismus abglitten.

In dieser Zeit nahmen die Bedrohungen für die Demokratie auch in der Schweiz zu. 1939 – unmittelbar vor dem deutschen Angriff auf Polen – liess sich der Bundesrat vom Parlament mit umfangreichen Notrechtskompetenzen ausstatten. Der Entscheid markierte den Beginn des Vollmachtenregimes. Während Jahren betätigte sich die Regierung praktisch in Eigenregie als Gesetzgeber. Sie beschnitt die Gewerbefreiheit, schränkte Liegenschaftsverkäufe ein und erlaubte der Armeeführung weitreichende Eingriffe in die Pressefreiheit.

Direkte Demokratie eingeschränkt

Die Gesetze, welche die Bundesversammlung noch selbst beschloss, stellte sie häufig unter Dringlichkeitsrecht und schaltete damit die Möglichkeit eines Referendums aus. Die damals vorherrschende Haltung auf den Punkt brachte ein Ständerat, der in der Debatte über ein Gesetz zur Lebensmittelversorgung sagte: «Die Vorlage, welche vor uns liegt, scheint mir doch zu wichtig und zu notwendig zu sein, als dass wir es auf das Referendum oder gar eine Volksabstimmung ankommen lassen dürfen.»

Die Bundesbehörden schränkten die direkte Demokratie immer stärker ein. Eingereichte Volksinitiativen wurden teilweise jahrelang schubladisiert. Viele davon liess der Bundesrat nach langem Warten abschreiben, sie kamen damit gar nie zur Abstimmung.

Diese Praktiken waren mit der Bundesverfassung kaum zu vereinbaren. Doch die militärische Bedrohungslage und die viel beschworene Notwendigkeit der nationalen Einheit liessen rechtsstaatliche Bedenken verstummen. Nur wenige Juristen stellten sich gegen das Vollmachtenregime – und kaum einer tat das so hartnäckig wie Zaccaria Giacometti. In Büchern, Aufsätzen und Zeitungsartikeln geisselte er unermüdlich die Notrechtspraxis der Bundesbehörden. Er kritisierte vor allem, dass die Vollmachtenbeschlüsse der Regierung viel zu weit gingen und praktisch keiner Kontrolle unterworfen waren. Darüber hinaus verstiessen sie aus seiner Sicht gegen die Bundesverfassung.

Die Befürworter des Vollmachtenregimes und sogar der Bundesrat gaben implizit selbst zu, dass die verfassungsmässige Grundlage schwach war. Sie wischten diesen Mangel aber mit dem Verweis auf die dringende Notwendigkeit der Massnahmen beiseite. So betonte Bundesrat Edmund Schulthess in einer vielbeachteten Rede, die Regierung müsse in Krisensituationen «ohne Verzug» handeln. Zu diesem Zweck müsse sie sich auf Notrecht abstützen, «und sollten wir es aus den Sternen holen müssen». Dieses Argument liess Giacometti indes nicht gelten. Für ihn stand fest: «Es gibt keine Legalität ausserhalb der Bundesverfassung.»

Mit seinem Widerstand gegen die Regierung machte sich der Staatsrechtsprofessor nicht nur Freunde, auch unter seinen Fachkollegen. Mit Dietrich Schindler, der an der gleichen Fakultät lehrte, lieferte sich über mehrere Zeitschriftenartikel hinweg einen Streit über die Rechtmässigkeit der Notrechtspraxis.

Wachsende Konsternation

Mit zunehmender Dauer des Vollmachtenregimes wurde Giacometti immer konsternierter über die Missachtung der Verfassung durch die Bundesbehörden. In einer Vorlesung bemerkte er einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen.

Die Geschichte sollte Giacometti schliesslich recht geben. 1949 kam die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» zur Abstimmung. Sie wollte das Dringlichkeitsrecht, von dem das Parlament nach Kriegsende weiterhin rege Gebrauch machte, einschränken. Gegen den Widerstand des Bundesrats und aller grossen Parteien stimmte das Volk der Initiative zu. Drei Jahre später hob das Parlament schliesslich die letzten Vollmachtenerlasse des Bundesrats auf und beendete damit das Vollmachtenregime endgültig.

Obwohl Zaccaria Giacometti zu seiner Zeit eine landesweit bekannte Persönlichkeit war, ist die Erinnerung an ihn inzwischen weitgehend verblasst. Zu Unrecht, findet Andreas Kley. «Giacometti hatte eine klare Haltung und stand konsequent für den liberalen Rechtsstaat ein.» Solche Stimmen bräuchte es auch heute mehr, sagt Kley und denkt dabei etwa an die UBS-Rettung 2008, als der Bundesrat per Notrechtsverordnung 6 Milliarden Franken in die Grossbank einschoss. «Solche Massnahmen hätte Giacometti wohl ebenso kritisiert wie damals das Vollmachtenregime.»

 

Veranstaltungshinweis

Eine Vernissage des Buches findet am 19. Mai in Zürich (18.15 Uhr, Universität, Hörsaal RAI-G-041), am 2. Juni in Bern (18.15 Uhr, Haus der Universität) sowie am 19. Juli in Coltura (17 Uhr, Palazzo Castelmur) statt.


[1] Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Verlag Schulthess.

Mani Matter und der Konsens zur Uneinigkeit

Mani Matter im Berner Matte-Quartier.

Mani Matter im Berner Matte-Quartier.

Als Liedermacher ist Mani Matter auch über 40 Jahre nach seinem Tod den meisten Schweizern wohlbekannt. In seinen Stücken nimmt er mit Schalk und Humor die Wunderlichkeiten des Lebens und die Gesellschaft aufs Korn.

Weniger bekannt ist, dass Mani Matter auch eine ernste und nachdenkliche Seite hatte. In seinen Liedern scheint diese zuweilen durch. Und doch würde man, wenn man seine Musik hört, nicht ahnen, dass Matter ein äusserst scharfsinniger Denker und begabter Jurist war.

Mani Matter – der mit bürgerlichem Vornamen Hans Peter hiess – studierte an der Universität Bern Rechtswissenschaft und entwickelte bald ein Interesse für staatsrechtliche Fragen. Seine ursprünglich geplante Dissertation zum Thema «Repräsentation und Referendum» wäre aus staatspolitischer Sicht bestimmt interessant zu lesen gewesen, er verwarf diese Idee jedoch aus Zeitgründen zugunsten einer Arbeit zu einem verfahrensrechtlichen Thema. Nachdem er diese abgeschlossen hatte, war Matter als Assistent an der Universität tätig und begann sich intensiv mit der pluralistischen Staatstheorie zu befassen. Er beschloss, zu diesem Thema eine Habilitationsschrift zu verfassen, und zog zu diesem Zweck für ein Jahr nach England.

Während er an dem Werk schrieb, wuchsen aber seine Zweifel, ob die akademische Laufbahn der richtige Weg für ihn sei. Er entschied sich letztlich dagegen und kehrte nach Bern zurück, um – wie er sich ausdrückte – «die Juristerei ein für allemal zum Broterwerb» zu «degradieren» und eine Beamtenstelle bei der Stadt anzutreten. Seine Habilitation, obschon praktisch fertig, reichte er nie ein. So blieb die Schrift während Jahrzehnten der Öffentlichkeit verborgen – bis Benjamin Schindler darauf stiess und von ihr so fasziniert war, dass er beschloss, das Werk in Buchform zu veröffentlichen. Das Buch «Die Pluralistische Staatstheorie» ist vergangenes Jahr im Zytglogge-Verlag erschienen.

Die pluralistische Theorie bezeichnet eine Denkrichtung des Staatsrechts, die sich gemäss Matter vor allem durch zwei Merkmale charakterisiert:

  • Einerseits stellt sie sich gegen die bis zum Ende des 19. Jahrhunderts vorherrschende Souveränitätslehre. Diese sah den Staat als oberste Autorität und schrieben ihm eine höchste Willensmacht zu, von der sich alles Recht ableitete. Die Pluralisten bestritten diese uneingeschränkte Autorität.
  • Stattdessen sahen sie den Staat als einen Verband unter vielen, die in einer Gesellschaft existieren. Der Staat definiert sich aus Sicht der Pluralisten nicht durch seine Autorität oder seine absolute Willensmacht, sondern durch seinen Zweck, den er in der Gesellschaft leistet.[1]

Freilich unterscheiden sich die Pluralisten in ihren Theorien teilweise deutlich voneinander. Mit seinem Werk wollte Matter einen Überblick über die Ideengeschichte der pluralistischen Theorie bieten. Zu diesem Zweck beschreibt er die Theorien von sechs Denkern, welche aus seiner Sicht massgeblichen Einfluss auf die pluralistische Staatstheorie hatten: Otto von Gierke, Emile Durkheim, William James, Léon Duguit, Hugo Krabbe und Harold Laski.

Mit Ausführungen zu eigenen Theorien und Vorstellungen hält sich Matter dabei zurück. Dennoch sind bei der Lektüre seine Sympathien für die Theorie Laskis nicht zu übersehen (was wohl auch der Grund ist, dass er zum Verfassen der Arbeit nach England ging).

Eine der zentralen Fragen, von denen Matter ausgeht, ist: Wodurch – wenn überhaupt – ist der Staat legitimiert, für die Bürger einer Gesellschaft verbindliche Regeln zu definieren und sie zur Einhaltung dieser Regeln zu verpflichten?

Die Souveränitätslehre beantwortet diese Frage dahingehend, dass es für das Funktionieren einer Gesellschaft unerlässlich ist, dass es eine oberste Instanz gibt, die bestimmt und durchsetzt, was Recht ist und was nicht.

Die Pluralisten wollten aber nicht einfach annehmen, dass der Staat absolute Macht besitzt und sich von ihm alles Recht ableitet. Aus ihrer Sicht muss das Recht aus einer anderen Quelle entstammen. So sehen Duguit und Krabbe das «Rechtsbewusstsein», das innerhalb der Gesellschaft existiert, als Ursprung des Rechts, dem sich auch der Staat unterzuordnen hat. Eine schlüssige Herleitung dieses «Rechtsbewusstseins» bleiben beide schuldig. Sie gehen einfach davon aus, dass in einer Gesellschaft eine allgemeine Auffassung darüber besteht, was Recht ist und was nicht.

Laski ging in der Ablehnung einer obersten Autorität weiter: Er zweifelte nicht nur die allumfassende Autorität des Staates, sondern auch jene des Rechts an. Aus seiner Sicht existiert in jeder Gesellschaft eine Vielzahl von Rechtsauffassungen, und keine, auch wenn sie «allgemein» anerkannt ist, darf legitimerweise über die anderen gestellt werden.

Diese Ausführungen erscheinen zunächst sehr theoretisch. Doch die Frage nach der Quelle des Rechts und der Legitimität ist von hoher praktischer Relevanz. Mani Matter veranschaulicht dies wohl selbst am besten, und zwar in seinem Lied «Dynamit». Darin beschreibt er, wie er eines Nachts einen «bärtigen Kerli» daran hindert, das Bundeshaus in die Luft zu sprengen, indem er in flammenden Worten die Errungenschaften des schweizerischen Bundesstaates beschwört. Doch nach seiner Heldentat befallen ihn Zweifel darüber, ob seine Beschreibung des Staates als höchste Errungenschaft gerechtfertigt war.

Matter überzeugt den verhinderten Attentäter von der legitimen Autorität des Staates, nur um kurz darauf ebendiese Legitimität zu hinterfragen. Das Lied spricht damit eine grundsätzliche Frage an: Ist es legitim, dass der Staat uneingeschränkt darüber befinden kann, welches Recht für seine Bürger gilt? In einer Demokratie führt diese Frage bald zu einem Dilemma: Beantwortet man sie mit Ja, legitimiert man, dass der Staat im Namen einer Mehrheit einzelne Mitglieder der Gesellschaft benachteiligen oder unterdrücken kann. Spricht man ihm aber diese Legitimität ab, stellt man notwendigerweise die Legitimität der Demokratie in Frage.

Laski argumentiert, dass der Staat nicht die absolute und uneingeschränkte Autorität beanspruchen kann, weil der dazu die absolute und uneingeschränkte Zustimmung aller Bürger bräuchte. Diese kann er aber nicht erhalten, weil niemals alle Bürger uneingeschränkt einer Meinung sind.

Diese Begründung mutet nun tatsächlich sehr radikal an, weil man daraus schliessen könnte, dass der Staat überhaupt nichts mehr machen kann, weil immer jemand dagegen ist. Darauf will Laski aber nicht hinaus. Der Staat soll nach seiner Auffassung sehr wohl handeln und das tun, was seinem Zweck entspricht. Dieser Zweck ist nun aber nicht wie bei Duguit und Krabbe die Entsprechung eines diffusen «Rechtsbewusstseins». Vielmehr entscheidet jeder Bürger für sich, worin der Gemeinschaftszweck besteht und ob er tatsächlich erfüllt wird. Der Staat soll versuchen, seinen Zweck für alle Bürger so gut wie möglich zu erfüllen und so die Zustimmung der Bürger zu gewinnen, auch wenn ihm das nicht vollständig gelingen kann. Laski verlangt von jedem Einzelnen eine kritische Prüfung des staatlichen Handelns – genau wie sie Matter im Lied «Dynamit» unternimmt.

Auf der letzten Seite seiner Habilitationsschrift bringt Matter Laskis Lehre mit einem Zitat auf den Punkt: «Ein Mensch muss, vor allem, sich selber treu sein (…) der grösste Beitrag, den er zum Staat leisten kann, ist die Anstrengung eines moralischen Urteils». Die Vielfalt dieser Urteile anzuerkennen, ist der Kern seiner Staatstheorie. Die Arbeit schliesst mit einem weiteren Zitat Laskis, das auch den Untertitel des Buches lieferte:

«We shall make the basis of our State consent to disagreement.»


[1] Im Folgenden wird vor allem der erste Punkt relevant sein.