Tag Archives: Parlamentarisches System

Keine gute Idee, Herr Erdoğan

Der türkische Präsident will sein Land in eine Präsidialrepublik verwandeln. Damit gefährdet er das Überleben der Demokratie.

Wenn man die aktuelle Entwicklung in der Türkei verfolgt, fällt es einem schwer zu glauben, dass der wichtigste Mann in diesem Land formell ein ziemlich unbedeutendes Amt bekleidet. Auf dem Papier hat Recep Tayyip Erdoğan, der Staatspräsident, viel weniger Einfluss als der Ministerpräsident (der Posten, den Erdoğan bis 2014 innehatte). Doch unter Erdoğan gilt das, was auf Papier steht, nicht viel, erst recht nicht in Zeiten wie diesen: Seit dem gescheiterten Putschversuch im vergangenen Juli und der Ausrufung des Notstandes kann Erdoğan per Dekret praktisch uneingeschränkt regieren. Sein «Regierungschef» Binali Yıldırım ist faktisch nicht viel mehr als der Pressesprecher des Präsidenten.

erdogan-wahlkampf

Dominierende Figur: In einem Präsidialsystem könnte Erdoğan noch mehr Macht auf sich vereinigen. Bild: Adam Jones (flickr)

So gesehen ist die von Erdoğan angestrebte Verfassungsänderung, der das Parlament am Samstag zugestimmt hat, eigentlich nur die legale Festschreibung der Situation, wie sie in der Realität längst herrscht. (Die Reform muss noch in einem Referendum angenommen werden, das voraussichtlich Anfang April stattfinden wird.) Der Präsident will die parlamentarische Demokratie in der Türkei durch ein Präsidialsystem ersetzen, in dem das Staatsoberhaupt eine einzigartige Machtfülle erhalten würde. Was wären die Folgen dieses Systemwechsels?

Klare Verantwortlichkeit

Erdoğan verspricht sich vom Präsidialsystem mehr Stabilität und klarere Verantwortlichkeiten: Der gewählte Präsident hätte einen Auftrag des Volkes und er könnte sein Programm durchziehen, ohne auf allfällige Koalitionspartner oder das Parlament Rücksicht nehmen zu müssen. Die Regierungstätigkeit wäre quasi die unmittelbare Umsetzung des «Volkswillens» und nicht das Ergebnis mühsamer Verhandlungen unter den politischen Akteuren – so zumindest die Theorie. (Die Kehrseite davon ist, dass das System relativ unflexibel ist: Der Präsident ist für eine fixe Amtszeit gewählt und kann in aller Regel nicht vorher ersetzt werden, auch wenn er sich als unfähig herausstellt.)

Ein weiterer Vorteil des Präsidialsystems besteht darin, dass der Präsident vom Parlament unabhängig ist – aber auch umgekehrt. Im Idealfall kontrollieren sich Exekutive und Legislative gegenseitig. Ob dieses System der «Checks and Balances», wie man es aus den USA kennt, unter der neuen türkischen Verfassung funktionieren würde, ist allerdings fraglich, da das Machtgleichgewicht gegenüber dem amerikanischen Modell deutlich zugunsten des Präsidenten verschoben wäre (der Dekrete ohne Zustimmung der Legislative erlassen und das Parlament auflösen könnte, das seinerseits nur beschränkte Kontrollmöglichkeiten über die Regierung hätte).

Andererseits kann die Unabhängigkeit von Exekutive und Legislative auch ein Nachteil sein, nämlich dann, wenn die beiden von unterschiedlichen Parteien beziehungsweise Koalitionen beherrscht werden. In diesem Fall besteht die Gefahr, dass sie sich gegenseitig blockieren und die Politik damit praktisch lahmgelegt ist – Barack Obama kann ein Lied davon singen.

Verstärkte Polarisierung?

Die Gefahr des Immobilismus ist umso grösser, je mehr Parteien im Parlament vertreten sind, weil die Chance, dass eine Partei sowohl Exekutive als auch Legislative beherrscht, dann sinkt. Präsidentielle Demokratien funktionieren daher am besten in einem Zweiparteiensystem, wie es die USA kennen. Die Parteienlandschaft in der Türkei ist jedoch vielfältiger. Trotz eines absurd hohen Quorums von 10 Prozent, das für den Einzug ins Parlament nötig ist, sind derzeit vier Parteien in der Legislative vertreten. Es ist natürlich möglich, dass das Präsidialsystem dazu führt, dass sich die Türkei in Richtung eines Zweiparteiensystems bewegt. Dies würde aber die bereits sehr ausgeprägte Polarisierung der türkischen Politik noch verstärken.

Der grosse Vorteil des Präsidialsystems – das klare Mandat und die Verantwortlichkeit des Präsidenten – ist zugleich seine grösste Schwäche: Die Machtkonzentration macht aus den Wahlen einen Kampf um alles oder nichts: Der Sieger gewinnt alles, der Unterlegene verliert alles. Das ist der grösste Kontrast zum proportional-parlamentarischen System, das in Europa vorherrscht und von der Idee geprägt ist, dass alle bedeutenden Gruppen in einer Gesellschaft ihre faire Repräsentation in der Politik erhalten sollten (auch wenn dieses Prinzip in vielen Ländern zum Teil starken Einschränkungen unterworfen ist).

Die Idee des Präsidialsystems (beziehungsweise der Mehrheitsdemokratie im Allgemeinen) ist wie erwähnt eine sehr direkte Umsetzung des Wählerwillens in der Regierung. Umso erstaunlicher ist, dass Politiker in Mehrheitssystemen die Mehrheit nicht sonderlich gut vertreten. In einem Vergleich von 20 Ländern fand der Politologe G. Bingham Powell heraus, dass Regierungen in Mehrheitssystemen weiter weg vom Medianwähler politisieren als solche in proportionalen Systemen.[1]

Instabile Demokratie

Die entscheidende Frage ist letztlich aber natürlich, welches System in der Praxis bessere Resultate erzielt. Das ist nicht einfach zu messen, da es erstens verschiedene Resultate gibt, anhand denen man den Erfolg eines Landes beurteilen kann, und zweitens neben dem Regierungssystem eine ganze Reihe weiterer Faktoren eine Rolle spielen. Dennoch ist es aufschlussreich, dass gemäss einer Analyse von Arend Lijphart proportional-parlamentarische Systeme wirtschaftlich im Durschnitt besser abschneiden als präsidentielle (und auch majoritär-parlamentarische): Das Wirtschaftswachstum lag im untersuchten Zeitraum (1961-1988) höher, die Arbeitslosigkeit geringer. Langwierige Verhandlungen im Parlament statt Machtkonzentration scheinen dem Wohlstand eines Landes also nicht im Weg zu stehen, im Gegenteil.[2] Das sollte Erdoğan bedenken, dessen Land nach Jahren des wirtschaftlichen Booms im dritten Quartal 2016 einen Rückgang des Bruttoinlandprodukts verzeichnete und in eine Rezession zu schlittern droht.

Und noch ein Resultat der politikwissenschaftlichen Forschung sollte dem machthungrigen Staatsoberhaupt – gerade angesichts der jüngeren Vergangenheit – zu denken geben: Putschversuche kommen in präsidentiellen Systemen viel häufiger vor als in parlamentarischen, wie eine Untersuchung von Alfred Stepan und Cindy Skach ergeben hat.[3] Das ist nicht weiter erstaunlich: Wenn bei Wahlen der Sieger alles erhält, hat die unterlegene Seite einen grossen Anreiz, die Macht mit anderen Mitteln zu erlangen. Die gleiche Untersuchung ergab auch, dass parlamentarische Demokratien im Durchschnitt viel länger überleben und stabiler sind. Das Präsidialsystem fördert also nicht nur Blockaden und Polarisierung, sondern gefährdet das Überleben der Demokratie an sich.


[1] Powell interessierte sich vor allem für die Unterschiede zwischen majoritären und proportionalen Demokratien. Zu ersteren können auch parlamentarische Demokratien zählen (etwa Grossbritannien), das Präsidialsystem ist aber eine besonders ausgeprägte Form der majoritären Idee der Demokratie. Siehe G. Bingham Powell (2000): Elections as Instruments of Democracy. Majoritarian and Proportional Visions.

[2] Lijphart weist darauf hin, dass die Präsidialrepubliken, die wirtschaftlich am erfolgreichsten waren (namentlich die USA), jene mit der ausgeprägtesten Machtteilung zwischen Exekutive und Legislative waren. Siehe Arend Lijphart (1991): «Constitutional Choices for New Democracies», Journal of Democracy 2 (1).

[3] Alfred Stepan und Cindy Skach (1994): «Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective», in: Juan J. Linz und Arturo Valanzuela (Hrsg.): The Failure of Presidential Democracy.

Vom «Bicameralismo perfetto» zum «Bicameralismo light»?

Am Sonntag entscheiden die Italiener, ob das Zweikammersystem faktisch abgeschafft werden soll. Ob diese Reform die gewünschte Stabilität und Effizienz bringt, ist fraglich.

«Eine Reform pro Monat!» – Das war das Ziel, das sich der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi bei seinem Amtsantritt 2014 gesetzt hat. Bislang bleibt das Reformtempo indes hinter den Vorgaben des ambitionierten Regierungschefs zurück. Abgesehen von einer Arbeitsmarktreform und die Einführung der eingetragenen Partnerschaft für Homosexuelle hat die Mitte-links-Regierung wenig erreicht.

Dass Reformen in  Italien einen so schweren Stand haben, hat laut Renzi mit dem politischen System zu tun: Es stehe einer effizienten Regierungsführung im Weg. Deshalb will er es mittels Verfassungsreform ändern. Am Sonntag gilt es ernst: Dann findet die Volksabstimmung über die Vorlage statt.

2553552212_f65ce4da8c_b

Bald nur noch ein Abnickergremium? Der Senat in Rom. (Bild: flickr/agenziami)

Die wichtigste Änderung[1] betrifft den Senat: Er soll deutlich verkleinert und von einer gleichberechtigten Parlamentskammer zu einem Anhängsel des Abgeordnetenhauses degradiert werden. Der «Bicameralismo perfetto» würde sozusagen zu einem «Bicameralismo light».

Schweiz und Italien als Ausnahmen

Ist die kleine Kammer verantwortlich für den Reformstau in Italien? Um diese Frage zu beantworten, hilft es, die Eigenschaften des italienischen Bikameralismus mit denen anderer Zweikammersysteme zu vergleichen.

Der Politikwissenschaftler Arend Lijphart hat zwei Dimensionen vorgeschlagen, um die «Stärke» des Bikameralismus (d.h. wie bedeutend die zweite Kammer im politischen Prozess ist) in einem Land zu bewerten.[2] Einerseits unterscheidet er zwischen symmetrischem Bikameralismus (beide Kammern haben die gleichen Kompetenzen) und asymmetrischem Bikameralismus (die erste Kammer hat mehr Kompetenzen), wobei ersterer tendenziell «stärker» ist.[3] Unter den Ländern mit zwei Kammern ist der asymmetrische Bikameralismus die Regel. Dass beide Kammern die gleichen Kompetenzen haben, wie das in Italien der Fall ist, kommt selten vor. Das einzige andere Land in Europa mit solch einem System ist die Schweiz.[4]

Andererseits unterscheidet Lijphart zwischen kongruentem und inkongruentem Bikameralismus, wobei letzterer tendenziell «stärker» ist. Als inkongruent bezeichnet Lijphart ein Zweikammersystem, in welchem beide Kammern auf einer unterschiedlichen Repräsentationsbasis beruhen. Dies ist etwa in der Schweiz der Fall, wo der Nationalrat die Bevölkerung möglichst genau abbilden soll, während im Ständerat alle Kantone unabhängig von ihrer Einwohnerzahl gleichberechtigt[5] vertreten sind.

bicameralism-lijphart

Grafik 1: Typologisierung von Bikameralismus gemäss Lijphart.

Dagegen ist der italienische Bikameralismus laut Lijphart kongruent. Zwar werden die Mitglieder des Senats in den einzelnen Regionen gewählt; die Sitzverteilung richtet sich aber nach den Bevölkerungszahlen der Regionen. Dies begünstigt – wenigstens in der Theorie – eine relativ ähnliche Zusammensetzung der beiden Kammern. Relativiert wird diese Kongruenz indes durch das Wahlsystem: Während im Abgeordnetenhaus die stärkste Partei automatisch eine Mehrheit der Sitze erhält, ist dies im Senat (weil die Mitglieder in den Regionen gewählt wird) nicht möglich.

Generell gilt also nach Lijphart, dass der Bikameralismus umso stärker ist, je symmetrischer und inkongruenter er ist. Grafik 1 veranschaulicht diesen Zusammenhang.

Sagen die Stimmbürger am Sonntag Ja zur Verfassungsreform, würde Italien vom zweiten in den dritten Quadranten rutschen, der Bikameralismus würde also deutlich geschwächt – genau das ist es ja auch, was Renzi will.

Machtkonzentration zugunsten Beppe Grillo?

Doch wäre es für den Regierungschef in einem «Bicameralismo light»-System einfacher, zu regieren? Drei Überlegungen lassen Zweifel aufkommen:

Erstens: Wenn der Bikameralismus tatsächlich schuld sein soll am Reformstau in Italien (wie Renzi sagt), müsste die Schweizer Politik nicht noch dysfunktionaler sein als die italienische? Schliesslich ist der Bikameralismus hierzulande noch stärker. Natürlich gibt es auch in der Schweiz genug Bereiche, wo sich Reformen aufdrängen, namentlich bei der Altersvorsorge. Ein eigentlicher Reformstau lässt sich jedoch nicht feststellen. Das ist ein Hinweis darauf, dass die Stärke der zweiten Kammer nicht das einzige Kriterium für eine effiziente Regierungsführung ist. Eine Rolle spielt etwa auch die konkrete Ausgestaltung des politischen Prozesses im Zweikammersystem. Während in Italien Gesetzesänderungen so lange zwischen den beiden Kammern hin- und hergeschickt werden, bis beide den gleichen Text verabschieden, gibt es in anderen Ländern (so auch in der Schweiz) ein formelles Verfahren zur Auflösung von Uneinigkeiten. Im eidgenössischen Parlament wird nach drei Runden im Differenzbereinigungsverfahren eine Einigungskonferenz einberufen, die sich aus Mitgliedern beider Kammern zusammensetzt. Über ihren Vorschlag stimmen anschliessend beide Kammern verbindlich ab. Dann besteht keine Möglichkeit mehr für taktische Spielchen.

Zweitens: Beim Vergleich zwischen der Schweiz und Italien fällt weiter auf, dass unterschiedliche Zusammensetzung er beiden Kammern in der Schweiz viel weniger ein Problem zu sein scheint. Das dürfte mit der politischen Kultur zusammenhängen, die in der Schweiz stärker auf Konsens angelegt ist. Institutionen sind zwar wichtig, aber eben nicht allein entscheidend in der Politik.

Drittens birgt die Machtkonzentration, die Renzi mit seiner Reform anstrebt, auch beträchtliche Risiken. Die Idee hinter dem Zweikammersystem ist ja nicht zuletzt, zu verhindern, dass eine Institution im Staat zu viel Macht auf sich vereinigt. Nicht ohne Grund fürchteten einige Leute in Italien, dass die Verfassungsreform für Renzi zum Eigentor werden könnte: Dann nämlich, wenn bei den nächsten Wahlen das «Movimento Cinque Stelle» von Komiker Beppe Grillo die meisten Stimmen holen würde (was gemäss Umfragen ein realistisches Szenario ist), den Mehrheitsbonus einstreichen und ohne Opposition aus dem Senat regieren könnte.

Nicht nur könnten also die beabsichtigten Folgen der Reform sich nicht im von Renzi erhofften Mass erfüllen. Die Verfassungsänderung könnte auch unbeabsichtigte Konsequenzen haben, die nicht im Sinne des Regierungschefs wären. Zwar sagen Befürworter der Reform, dass diese vor allem symbolisch wichtig wäre – ein Bekenntnis zu Renzis Reformkurs. Nicht zuletzt deshalb, weil ein Nein auch das Ende des grossen Reformators Renzi als Ministerpräsident bedeuten könnte. (Renzi hatte ursprünglich angekündigt, im Falle eines Neins zurückzutreten; Inzwischen ist er davon aber abgerückt.) Allerdings stellt sich die Frage, ob man als Wähler eine Verfassungsänderung auch dann unterstützen soll, wenn man sie für schlecht hält, nur um der Regierung symbolisch den Rücken zu stärken.

Ohne Zweifel hat Italien ein Governance-Problem. Renzi weist gerne darauf hin, dass das Land in den letzten 70 Jahren 63 Regierungen erlebte. Ob jedoch eine faktische Abschaffung des Zweikammersystems und eine damit einhergehende Machtkonzentration der richtige Weg hin zu mehr Stabilität ist, darf bezweifelt werden. Um die Lebensdauer von Regierungen zu verbessern würde es eher helfen, wenn Regierungschefs davon absehen würden, ihre persönliche Zukunft an Abstimmungen über Sachfragen zu knüpfen.

 


[1] Weitere Punkte sind eine Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen Zentralregierung und Regionen sowie eine Reform der Volksrechte, mit der einerseits das Quorum (unter gewissen Umständen) leicht gesenkt und andererseits das Instrument der Volksinitiative etwas verbindlicher gemacht wird (bisher war dieses eine Art Petitionsrecht, künftig wäre das Parlament verpflichtet, über Volksinitiativen zu beraten; dafür wird das Unterschriftenquorum auf 150’000 erhöht). Nicht zur Reform gehört die (bereits beschlossene) Reform des Wahlsystems, die bereits einmal Thema in diesem Blog war.

[2] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[3] Lijphart sieht ausserdem die direkte Wahl der Mitglieder der zweiten Kammer als Voraussetzung für einen symmetrischen Bikameralismus, da der Kammer sonst die demokratische Legitimität fehlt, um sich auf Augenhöhe mit dem Unterhaus zu bewegen. So gesehen könnte die Bundesversammlung in den Anfangszeiten des schweizerischen Bundesstaats als asymmetrischer Bikameralismus bezeichnet werden, da die Ständeräte in den meisten Kantonen nicht vom Volk gewählt, sondern von der Kantonsregierung oder dem -parlament ernannt wurden.

[4] Ausserhalb Europas sind die USA das bekannteste Beispiel eines symmetrischen Bikameralismus.

[5] Mit der Spezialität der Kantone, die nur einen Ständerat haben.

Die Illusion von mehr Mitsprache

In Deutschland wird die Idee diskutiert, den Bundespräsidenten künftig vom Volk wählen zu lassen. Das Ziel, die Beteiligung der Bürger zu verbessern, wird damit aber nicht erreicht.

Nachdem Joachim Gauck am Montag angekündigt hat, dass er nicht für eine zweite Amtszeit als Bundespräsident antritt, sind in Deutschland grundsätzliche Diskussionen über die Rolle des Staatsoberhaupts aufgekommen. Nicht zum ersten Mal bringen Medien und Politiker die Idee ins Spiel, dass der Bundespräsident direkt vom Volk gewählt werden soll. Die Bevölkerung hat Sympathien dafür: Laut einer Umfrage im Auftrag der «Bild am Sonntag» würden 60 Prozent der Deutschen den Bundespräsidenten gerne direkt wählen.

Bislang wird der Bundespräsident von der Bundesversammlung gewählt – einem Gremium, dessen einzige Kompetenz darin besteht, das Staatsoberhaupt zu ernennen. Die Bundesversammlung besteht zur Hälfte aus den Abgeordneten des Bundestags, zur anderen Hälfte aus Vertretern der Bundesländer.

Politische Systeme Europa

Die politischen Systeme der europäischen Staaten. Blau: Parlamentarische Demokratie, in der der Staatspräsident durch das Parlament oder ein spezielles Gremium gewählt wird. Gelb: Parlamentarische Demokratie, in der der Staatspräsident durch das Volk gewählt wird. Grün: Semi-präsidentielle Demokratie. Violett: Präsidialsystem. Braun: Konstitutionelle Monarchie.[1]

 

Die direkte Wahl des Präsidenten durch das Volk ist in präsidentiellen Demokratien selbstverständlich. Doch auch in vielen europäischen Ländern, wo das parlamentarische System vorherrscht, wird der Staatspräsident durch die Stimmbürger bestimmt (siehe Grafik).

Repräsentative Funktion

Befürworter der Direktwahl versprechen sich davon mehr Mitbestimmung für die Wähler. Die Frage ist bloss: Mehr Mitbestimmung bei was? Der Bundespräsident hat in erster Linie eine repräsentative Funktion. Joachim Gauck kann von sich aus weder die Regierung absetzen noch das Parlament auflösen. Er setzt neue Gesetze durch seine Unterschrift in Kraft, aber das ist eine rein formale Aufgabe.

Wie in diesem Blog schon einmal betont wurde, sind direkte Wahlen und direkte Demokratie zwei Paar Schuhe. Und gerade im Fall des deutschen Bundespräsidenten ist der zusätzliche Einfluss, den die Wähler damit bekommen, sehr bescheiden. Verteidiger des heutigen Systems warnen zudem (ähnlich den Gegnern der Volkswahl des Schweizer Bundesrats), dass eine direkte Wahl zu intensiven Wahlkämpfen führen würde, die dem Amt des Staatspräsidenten nicht würdig wären.

Solche Befürchtungen dürften übertrieben sein, zumal es ja auch unter dem heutigen System im Vorfeld der Wahl keineswegs nur ruhig und würdig zu- und hergeht. Wohl aber würde eine Direktwahl das Amt des Bundespräsidenten stärken. Er hätte dann, im Gegensatz zur Bundeskanzlerin, ein direktes Mandat vom Volk. Nur stellt sich die Frage, was er dann damit anfangen sollte.

Mehr Einfluss oder reine Symbolik?

Damit eine Wahl durch die Bürger mehr als nur symbolische Bedeutung hätte, müsste man wohl die Kompetenzen des Bundespräsidenten erweitern. In anderen Ländern kann der Präsident beispielsweise Dekrete erlassen, Minister absetzen oder die ganze Regierung entlassen.[2]

Damit würde Deutschland in die Nähe eines semi-präsidentiellen Systems rücken, wie es etwa Frankreich kennt. Manche Befürworter der Direktwahl fordern explizit, diese mit erweiterter Macht zu verbinden. Dies könnte allerdings zu einer Verwischung der Verantwortlichkeiten und im schlechteren Fall sogar zu Machtkämpfen an der Spitze des Staates führen, wie sie Frankreich in der Vergangenheit erlebte.[3]

Belässt man es hingegen bei der geltenden Regelung mit beschränkten Kompetenzen für den Bundespräsidenten, erhalten die Wähler lediglich auf dem Papier mehr Mitsprache. Dies könnte nicht nur den Willen schwächen, den Bürgern wirklich mehr Einfluss zu geben (etwa durch Volksabstimmungen auf Bundesebene), sondern auch – und das wäre wesentlich schwerwiegender – zu einer Desillusionierung der Wähler führen. Denn wer über etwas entscheiden soll, das in der Praxis wenig bis nichts ändert, hat möglicherweise weniger Lust, überhaupt noch wählen zu gehen.

Tatsächlich kam die Politologin Margit Tavits in einer vergleichenden Studie zum Schluss, dass in parlamentarischen Demokratien mit direkten Präsidentschaftswahlen die Stimmbeteiligung an Parlamentswahlen sieben Prozentpunkte tiefer liegt als in Ländern, in denen das Parlament oder ein spezielles Gremium das Staatsoberhaupt bestimmt.[4] Natürlich könnte es sein, dass die tiefere Beteiligung damit zusammenhängt, dass der Präsident mehr Macht hat und das Parlament somit weniger wichtig ist. In diesem Fall müsste aber die Beteiligung an Präsidentschaftswahlen umso höher sein, was in der Analyse von Tavits nicht der Fall ist. Ausserdem lag das Vertrauen ins Parlament wie auch in die Regierung in Ländern mit indirekter Wahl des Staatsoberhaupts (leicht) höher, ebenso die Zufriedenheit mit der Demokratie. Dies spricht gegen das Argument, die Direktwahl könnte der weitverbreiteten Politikverdrossenheit entgegenwirken.

Damit soll nicht gesagt werden, dass direkte Wahlen von Staatsoberhäuptern per se schlecht wären.[5] Es sei jedoch vor falschen Hoffnungen gewarnt: Wer glaubt, damit die demokratische Beteiligung der Bürger zu stärken, befindet sich auf dem Holzweg.

 


[1] Bei der Einteilung in parlamentarische und semi-präsidentielle Systeme wurde im Wesentlichen die Einteilung von Udo Kempf und Jürgen Hartmann (2011): Staatsoberhäupter in der Demokratie, Wiesbaden 2011, übernommen. Bei einigen Ländern wie Portugal, der Türkei oder Rumänien ist sich die Wissenschaft nicht einig, ob es sich um parlamentarische oder semi-präsidentielle Demokratien handelt. Jedenfalls wird in allen grünen und gelben Ländern der Präsident durch das Volk gewählt.

[2] Wobei der Präsident in der Regel sehr zurückhaltend von diesen Kompetenzen Gebrauch macht. So kam die Möglichkeit des österreichischen Bundespräsidenten, die Regierung zu entlassen, seit Beginn der Zweiten Republik noch nie zur Anwendung. Vor der Wahl diesen Frühling kündigte FPÖ-Kandidat Norbert Hofer an, dass er von diesem Recht Gebrauch machen werde, sollte die Koalitionsregierung von SPÖ und ÖVP in der Flüchtlingskrise einen zu «weichen» Kurs fahren.

[3] In Frankreich spricht man von «cohabitation», wenn der Präsident und der Premierminister aus unterschiedlichen politischen Lagern kommen. Im Jahr 2000 änderte das Parlament die Verfassung, sodass die Präsidentschafts- und Parlamentswahlen jeweils gleichzeitig stattfinden. Seither gehörten der Präsident und der Regierungschef stets der gleichen Partei an.

[4] Margit Tavits (2009): Direct Presidential Elections and Turnout in Parliamentary Contests, in: Political Research Quarterly, March 2009, vol. 62 no. 1, 42-54. Untersucht wurden insgesamt 58 parlamentarische und semi-präsidentielle Demokratien über den Zeitraum von 1945 bis 2006. Siehe auch Tavits’ Buch «Presidents with Prime Ministers. Do Direct Elections Matter?».

[5] Man kann sich natürlich die Frage stellen, warum es in einer parlamentarischen Demokratie überhaupt einen Staatspräsidenten braucht, wenn er ohnehin meist nur eine repräsentative Funktion hat. Tatsächlich gibt es Länder, in denen der Regierungschef vom Parlament gewählt wird und gleichzeitig Staatsoberhaupt ist, etwa Südafrika (technisch gehört auch die Schweiz in diese Kategorie). Arend Lijphart hält dies für das beste Modell (Lijphart [2004]: Constitutional Design for Divided Societies, in: Journal of Democracy, 2004, S. 104).

Ein gewählter EU-Präsident zur «Stärkung der demokratischen Legitimation»?

Guido Westerwelle

Demokratisierung von oben: Guido Westerwelle. Bild: Wikipedia

Ein Interview Mario Montis hat in den letzten Tagen für Wirbel in Europa gesorgt. Der italienische Premierminister sagte im «Spiegel», die Regierungen der EU-Länder sollten weniger Rücksicht auf ihre Parlamente nehmen. «Wenn sich Regierungen vollständig durch die Entscheidungen ihrer Parlamente binden liessen, ohne einen eigenen Verhandlungsspielraum zu bewahren, wäre das Auseinanderbrechen Europas wahrscheinlicher als eine engere Integration», warnte er.

Dass Montis Aussagen von wenig Einsicht ins Funktionieren von Demokratien zeugen, sondern vielmehr sinnbildlich sind für die Hilfs- und Ideenlosigkeit der europäischen Politik, muss an dieser Stelle nicht nochmals erwähnt werden. Interessanter sind die Reaktionen auf das Interview, die vorab in Deutschland heftig und fast ausschliesslich negativ ausfielen. Kaum ein Politiker, der Monti nicht öffentlich für seine Aussage rügte. Auch Aussenminister Guido Westerwelle stimmte in den Chor der kritischen Stimmen ein. Eine Schwächung der europäischen Parlamente zugunsten der nationalen Regierungen komme nicht in Frage, erklärte er. «Wir brauchen eine Stärkung, nicht Schwächung, der demokratischen Legitimation in Europa.»

Dass sich Westerwelle die Gelegenheit, einem Technokraten – dann noch einem südeuropäischen – an den Karren zu fahren und sich selbst als grossen Demokraten zu präsentieren, nicht entgehen lässt, mag man ihm nicht verübeln. Bei der Art und Weise, wie der Aussenminister diese «Stärkung der demokratischen Legitimation» zu erreichen gedenkt, drängen sich allerdings Zweifel auf.

Im März sinnierte Westerwelle darüber, wie man die EU demokratischer machen könnte. Er brachte dabei die Idee auf, dass der EU-Präsident künftig direkt gewählt werden sollte. «Das könnte der EU neuen Schwung verleihen», meinte er.

Ob ein direkt gewählter Präsident die gewünschte Demokratisierung bringen würde, ist allerdings aus mehreren Gründen fraglich.

Zunächst besteht das Demokratiedefizit der EU nicht darin, dass die Bürger ihre Repräsentanten nicht (direkt) wählen dürften, sondern im mangelnden Einfluss auf die EU-Gesetzgebung. Denn der Einfluss des (gewählten) EU-Parlaments auf die Rechtsetzung ist gegenüber dem EU-Rat stark eingeschränkt. Allerdings dürfte sich daran auch mit einem gewählten Präsidenten nichts ändern, denn dieser dürfte wohl kaum Gesetze im Alleingang verabschieden – und falls doch, dürfte sich Europa bald mit ganz anderen Problemen als Schuldenkrisen herumschlagen…

Problematisch ist darüber hinaus, dass der Präsident in einem einfachen Mehrheitswahlsystem gewählt würde. Das würde dazu führen, dass er nur etwas mehr als die Hälfte der Bürger vertreten würde. Derart disproportionale Wahlergebnisse sind Europa fremd. Die meisten europäischen Länder sind parlamentarische Demokratien mit Proporzsystem – ziemlich exakt das Gegenteil eines präsidentiellen Systems, wie es Westerwelle für die EU vorschwebt. Es ist unwahrscheinlich, dass sich die Bürger in einem solchen System wirklich repräsentiert fühlen würden.

Zudem stellt sich die Frage, weshalb Westerwelle mit seinen Reformideen beim EU-Präsidenten anfängt. Die EU von oben zu demokratisieren, wäre zweifellos ein bequemer Ansatz – bloss funktioniert er nicht. Denn die Ebenen darunter werden durch die Wahl des Präsidenten nicht demokratischer. Die Feststellung, dass die EU undemokratisch ist, basiert aber auf einer Entwicklung am anderen Ende: Die europäische Integration hat den Einfluss nationaler Parlamente zugunsten nationaler Regierungen eingeschränkt. Westerwelles Vorschlag würde daran nichts ändern, dafür würde er einer Exekutive mehr Macht geben, die von gar keinem Parlament kontrolliert wird.

Wie nun derselbe Westerwelle behaupten kann, die «parlamentarische Kontrolle der Europapolitik» stehe «ausserhalb jeder Diskussion», bleibt sein Geheimnis.

Direkte Wahl der Regierung: Die Erfahrungen von Indonesien und Israel

Die SVP will, dass die Schweizer Regierung künftig nicht mehr durch das Parlament, sondern direkt durch das Volk gewählt wird. Bei Annahme ihrer Volksinitiative würde der Bundesrat in Zukunft durch die Stimmbürger mittels Majorzwahl bestimmt.

Der Übergang von der indirekten zur direkten Wahl der Regierung würde das politische System der Schweiz grundsätzlich verändern. Der Einfluss des Bundesrats im politischen Prozess dürfte deutlich vergrössert werden, seine Macht gegenüber dem Parlament würde gestärkt, da er nicht mehr von ihm abhängig wäre.

Die konkreten Auswirkungen des Systemwechsels sind dennoch schwer abzuschätzen. Gibt es international vielleicht Beispiele von anderen Staaten, die einen solchen Wechsel vollzogen haben?

Es gibt sie – allerdings sind sie sehr spärlich gesät. Genaugenommen sind in der jüngeren Geschichte nur zwei Demokratien zu finden, die von der indirekten zur direkten Wahl der Regierung übergegangen sind: Indonesien und Isreal.

In Indonesien hat der Übergang zur Demokratie erst 1998 begonnen, als der langjährige Herrscher Suharto unter dem Druck von der Strasse abtrat. Aber bereits vier Jahre später vollzog die junge Demokratie den Wechsel vom parlamentarischen zum präsidentiellen System: Mit der Verfassungsänderung von 2002 wurde der Präsident nicht mehr durch das Parlament, sondern direkt durch das Volk gewählt.

Interessanterweise wurden in Indonesien damals ähnliche Argumente für den Systemwechsel vorgebracht wie heute in der Schweiz für die Volkswahl des Bundesrats: Viele Politiker und Bürger störten sich an den intransparenten Verhandlungen und Mauscheleien unter den Parteien im Parlament, welche die Wahl der Regierung zu einem unberechenbaren Theater machten. Von der direkten Wahl des Präsidenten erhoffte man sich einen transparenteren und berechenbareren Wahlprozess.

Diese Hoffnung erfüllte sich allerdings nicht wirklich. Die Verhandlungen unter den Parteien im Parlament gehörten mit der Verfassungsänderung zwar der Vergangenheit an. Sie setzten sich dafür vor den Präsidentschaftswahlen fort, wo es für die Parteien darum ging, die Unterstützung möglichst vieler anderer Parteien für den eigenen Kandidaten zu bekommen. Die Mauscheleien verschoben sich somit einfach auf eine andere Ebene des politischen Prozesses.[1]

Mit Blick auf die Schweiz ist eine weitere Veränderung interessant: In den ersten Jahren nach dem Fall Suhartos regierte in Indonesien jeweils eine grosse Koalition, es waren also mehr Parteien in der Regierung, als für eine Mehrheit im Parlament unbedingt nötig. Indonesien hatte damit eine Konsensregierung, wie sie bekanntlich auch in der Schweiz – in ausgeprägterer Form – existiert.

Mit dem Übergang zum Präsidialsystem fand die Ära der Konsensregierungen in Indonesien allerdings ein jähes Ende. Seit 2002 sitzen in der Regierung nur noch die Partei des Präsidenten bzw. jene Parteien, die unmittelbar zu seiner Wahl beitrugen.

Im Gegensatz zu Indonesien hat Israel kein Präsidialsystem eingeführt. Seit seiner Gründung 1948 ist der Staat eine parlamentarische Demokratie. Allerdings hinderte dies Israel nicht daran, während einigen Jahren seinen Regierungschef direkt zu wählen: 1992 verabschiedete die Knesset dazu eine Änderung der Verfassung. Bis dahin war der Ministerpräsident jeweils in Koalitionsverhandlungen bestimmt worden. In aller Regel wurde der Parteichef der grössten Partei auch Regierungschef. Viele Politiker befanden allerdings, dass dieses System keine stabilen Regierungen hervorbrachte, weil das israelische Parteiensystem stark zersplittert war.[2] Ein direkt gewählter Regierungschef, so die Idee der Reformer, würde gegenüber dem Parlament eine stärkere Stellung einnehmen, als einer, der vom Parlament selbst eingesetzt wurde.[3]

Was in der Theorie gut tönte, erwies sich in der Praxis bald als durchschlagender Misserfolg. Nicht ein einziger direktgewählter Ministerpräsident überstand eine volle Amtszeit von vier Jahren. Benjamin Netanyahu, 1996 zum Regierungschef gewählt, wurde 1999 nach einem Misstrauensvotum im Parlament abgewählt. Sein Nachfolger, Ehud Barak, trat nach zwei Jahren zurück und verlor anschliessend die Wahl gegen Ariel Sharon. Es war gleichzeitig die letzte Wahl eines Ministerpräsidenten durch das Volk: Die Israeli machten die Reform rückgängig und kehrten zum «gewöhnlichen» parlamentarischen System zurück.

Der Grund für das Scheitern der direkten Wahl des Regierungschefs lag vor allem in der inkonsequenten Ausgestaltung der Reform. Denn obwohl der Ministerpräsident vom Volk gewählt wurde, brauchte er eine Mehrheit im Parlament und konnte jederzeit mit einem Misstrauensvotum abgesetzt werden. Das untergrub natürlich das Ziel einer grösseren Unabhängigkeit des Regierungschefs vom Parlament.[4] Israel hatte ein System irgendwo zwischen einer reinen parlamentarischen und einer präsidentiellen Demokratie geschaffen, das die Nachteile beider Varianten vereinte.

Hinzu kam ein grundsätzliches Problem mit der Wahl des Regierungschefs, die nach dem Mehrheitsprinzip erfolgte. Mehrheitswahlen eignen sich generell schlecht für Gesellschaften wie die israelische, die von tiefen ideologischen Gräben (zwischen Religiösen und Säkularen, zwischen «Falken» und «Tauben» etc.) durchzogen sind. Eine stärkere Exekutive kann nur über die Schwächung kleinerer Parteien erreicht werden und gefährdet damit die Legitimität der Regierung. Das proportionale System mit vielen kleinen Parteien macht die Regierungsarbeit in Israel zwar kompliziert, ist aber immer noch die bessere Lösung als ein Mehrheitswahlsystem, das die ideologischen Gräben noch vertiefen würde.

Das Fazit aus den Erfahrungen der beiden einzigen Demokratien, die den Wechsel von der direkten zur indirekten Wahl der Regierung vollzogen haben, fällt ernüchternd aus. Weder in Indonesien noch in Israel hatte die Reform die erwünschte Wirkung. Allerdings lassen sich die Erfahrungen der beiden Länder nicht ohne Weiteres auf die Schweiz mit ihrem einzigartigen politischen System übertragen. Insbesondere der Umstand, dass in der Schweiz, anders als in Indonesien und Israel, nicht der Regierungschef, sondern die gesamte Regierung vom Volk gewählt würde, macht einen Vergleich schwierig. Auch bei der Volkswahl des Bundesrats stellt sich aber die Frage, ob die von den Initianten angestrebten Vorteile auch eintreten würden. Die Beispiele Indonesien und Israel zeigen, dass sich die tatsächlichen Wirkungen von Reformen des Regierungssystems stark von den ursprünglich beabsichtigten unterschieden können.


[1] Edward Aspinall (2005) «Elections and the normalization of politics in Indonesia», South East Asia research 13(2).

[2] 1992 lag die effektive Anzahl Parteien (nach Laakso/Taagepera) bei 4,39 [PDF]. Zum Vergleich: In der Schweiz liegt sie gegenwärtig bei 5,57.

[3] Avraham Brichta (2001): Political Reform in Israel: The Quest for a Stable and Effective Government, S. 101.

[4] Emmanuele Ottolenghi (2006): «Why direct election failed in Israel». In: Larry Jay Diamond, Marc F. Plattner: Electoral Systems And Democracy.