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5 Jahre EU-Bürgerinitiative: Ein Papiertiger auf Sinnsuche

Vor fünf Jahren wurde die EU-Bürgerinitiative ins Leben gerufen. Nach anfänglicher Euphorie ist sie zu einem Ladenhüter geworden. Der Grund: Gemessen am sehr aufwendigen Verfahren für das Zustandekommen ist die Wirkungskraft sehr bescheiden.

Gross war die Euphorie, als die Europäische Bürgerinitiative am 1. April 2012 offiziell ins Leben gerufen wurde. Von einem «riesigen Schritt für die EU-Bürger» war die Rede, vom «ersten grenzüberschreitenden direkt-demokratischen Projekt überhaupt». EU-Kommissar Maroš Šefčovič verkündete «ein neues Kapitel im demokratischen Leben der EU».

Dass das Instrument wenig mit direkter Demokratie zu tun hat, übersah man geflissentlich. Stattdessen sprachen die Politiker in Brüssel vollmundig von «Bürgernähe» und «Mitbestimmung».

Bloss: Offenbar haben die Bürger wenig Lust, sich mithilfe dieses Instruments zu beteiligen. Vergangenes Jahr wurden nur gerade 3 Bürgerinitiativen gestartet. Zum Vergleich: Im Geburtsjahr 2012 waren es noch 23 gewesen (siehe Diagramm).

Hohe Hürden und Gültigkeitsvoraussetzungen

Ein Grund für den massiven Rückgang liegt darin, dass die Hürden für Initiativen sehr hoch sind. Eine Million Unterschriften aus mindestens sieben Mitgliedsländern müssen gesammelt werden, damit sich die EU-Kommission mit einem Anliegen befasst. Bevor die Unterschriftensammlung gestartet werden kann, prüft die Kommission das Begehren schon einmal vor. Abgelehnt werden Initiativen, wenn ihr Anliegen nicht in den Kompetenzbereich der EU fällt, sie gegen «europäische Grundwerte» verstossen oder gewisse formale Kriterien nicht erfüllen. Die Prüfung der Kommission ist ziemlich streng: Ein Drittel der bis 2016 lancierten Bürgerinitiativen scheiterten bereits an dieser Hürde.

lancierte-ebi-2012-2016

Die zweite, noch höhere Hürde ist die Unterschriftensammlung: Eine Million Bürger innerhalb von einem Jahr zur Unterzeichnung zu bewegen, ist eine Herausforderung, die nur wenige, gut organisierte Interessengruppen stemmen können.

Das eigentlich Abschreckende an der Bürgerinitiative ist aber, dass, gemessen an diesen Hürden, die Wirkungskraft sehr bescheiden ist. Hat eine Initiative nämlich den Hindernislauf von Vorprüfung und Unterschriftensammlung gemeistert, ist das einzige, was sie damit erreicht hat, dass sich die Kommission mit dem Anliegen auseinandersetzen muss. Diese kann eine Gesetzesänderung vorschlagen, der allerdings der EU-Rat und allenfalls das EU-Parlament als gesetzgebende Behörden zustimmen müssen. Die Initianten können weder Einfluss auf den Prozess nehmen noch beim Inhalt der Vorlage mitreden.

Die Kommission kann nach der Prüfung des Anliegens einer erfolgreichen Initiative aber auch beschliessen, in dieser Sache nichts zu unternehmen. Nach dem Motto: Danke für den Input, aber wir lassen lieber alles, wie es ist.

Diese Antwort gab die Kommission auf zwei der drei Bürgerinitiativen, die bislang zustandegekommen sind (in der einen ging es um eine Verhinderung der Privatisierung der Wasserversorgung, in der anderen um einen Stopp von EU-Fördergeldern für Stammzellenforschung). Im Fall der dritten, die ein Verbot von Tierversuchen anstrebte, prüft sie derzeit strengere Auflagen für Tierversuche, hat aber bereits klargemacht, dass ein absolutes Verbot nicht in Frage kommt. Die Initianten scheinen mit diesem Ergebnis nicht wirklich zufrieden zu sein: Sie haben eine Beschwerde beim EU-Bürgerbeauftragten gegen die Kommission eingereicht.

Reform gefordert

Somit ist die Europäische Bürgerinitiative nicht mehr als ein besseres Petitionsrecht.[1] Kein Wunder, dass kaum noch jemand den Aufwand dieses Instruments auf sich nimmt, wenn die Wirkung am Ende etwa gleich gross ist, wie wenn man einen Brief an Jean-Claude Juncker schreiben würde.

Das hat man inzwischen offenbar auch in Brüssel gemerkt. Jedenfalls sprechen sich namhafte EU-Politiker für eine Reform der Bürgerinitiative aus. In welche Richtung diese gehen soll, ist noch ziemlich schwammig. Möglich, dass der Papiertiger Bürgerinitiative etwas schärfere Zähne erhalten wird. Klar scheint aber schon jetzt, dass ein wirklich direktdemokratisches Instrument auf EU-Ebene auch in Zukunft fehlen wird.


[1] Den besten Beweis dafür lieferten die Initianten der Bürgerinitiative gegen das Freihandelsabkommen TTIP: Nachdem die Kommission ihrem Begehren die Registrierung verweigerte (mit der wenig überzeugenden Begründung, dass die Autorisierung von Verhandlungen bzw. der Rückzug einer solchen Autorisierung nicht in die Kompetenz der Kommission falle), wandelten sie dieses kurzerhand in eine Petition um und sammeln nun für diese Unterschriften.

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Direkte Demokratie à la EU

Gross war der Applaus, als die EU-Kommission jüngst erklärte, die Wasserversorgung aus der umstrittenen EU-Konzessionsrichtlinie zu streichen. Bemerkenswert daran war weniger der Inhalt der Erklärung als ihr Zustandekommen. Denn sie bedeutete den ersten Erfolg einer «Europäischen Bürgerinitiative».

Mit der Richtlinie sollen öffentliche Konzessionsvergaben künftig in allen EU-Ländern einheitlich geregelt werden. Die Allianz «Right2Water» hatte befürchtet, dass die EU-Kommission auf diesem Weg die Wasserversorgung privatisieren wolle. Um dies zu verhindern, startete das Bündnis eine Bürgerinitiative, was seit April 2012 möglich ist. Im letzten Februar war die Zahl von einer Million Unterschriften erreicht, die nötig ist, damit sich die EU-Kommission mit einem Thema beschäftigt. Es war die erste Bürgerinitiative, die dieses Quorum knackte.

Politiker und Medien feierten den Erfolg der Initiative als Sieg für die direkte Demokratie. Sie führen damit die jahrelange Gewohnheit fort, die Bürgerinitiative als direktdemokratisches Instrument zu behandeln. Bereits bei ihrer Einführung wurde die Bürgerinitiative gelobt als einzigartiges «Mittel der direkten Demokratie», als «das erste grenzüberschreitende direkt-demokratische Projekt überhaupt» gar. Auch Wikipedia bezeichnet die Bürgerinitiative ganz selbstverständlich als «Instrument der direkten Demokratie» (egal ob auf Deutsch, Englisch, Esperanto, Französisch, Italienisch, Niederländisch, Polnisch, Rumänisch, Russisch, Schwedisch, Slowakisch, Spanisch, Tschechisch – einzig die dänischefinnische und ungarische Sprachvariante unterstellen keine Direktdemokratie).

Bloss: Was in aller Welt hat die Bürgerinitiative mit direkter Demokratie zu tun?

Wer als Bürger der EU ein Anliegen hat, kann eine Bürgerinitiative einreichen. Gelingt es ihm, innert zwölf Monaten eine Million Unterschriften in mindestens sieben Ländern zu sammeln[1], wird die EU-Kommission dazu verpflichtet, sich mit dem Thema zu beschäftigen. Was sie vorschlägt, um die Forderungen der Initianten zu erfüllen, ist ihr überlassen – sie kann auch vorschlagen, gar nichts zu tun. Ganz nach dem Motto: Danke für den Input, wir schauen uns das mal an. Das Instrument ist damit nicht mehr als eine Art aufgemotztes Petitionsrecht, bezüglich Einfluss vergleichbar mit der in manchen Schweizer Kantonen existierenden Volksmotion.

Die Bürgerinitiative ist ein nettes Instrument politischer Partizipation. Die Initianten können möglicherweise tatsächlich etwas bewegen – bloss liegt der Entscheid letztlich bei der EU-Kommission (die einen Rechtsakt vorschlagen müsste) bzw. dem EU-Rat und allenfalls dem EU-Parlament als gesetzgebende Institutionen. Die Bevölkerung hat nichts zu sagen.

Genau das ist aber das entscheidende Kriterium, damit man von einer direkten Volksherrschaft, also direkter Demokratie sprechen kann. Kürzlich wurden in diesem Blog in einem anderen Zusammenhang bereits verschiedene Definitionen von direkter Demokratie betrachtet. Ihnen allen ist gemeinsam, dass sie die Entscheidung der Stimmbürger ins Zentrum stellen. Es reicht nicht, dass diese ihre Meinung kundtun können.

Das soll kein Urteil darüber sein, ob die EU-Bürgerinitiative gut oder schlecht ist. Es ist aber wichtig, Begriffe korrekt zu verwenden, und nicht einfach, weil sie gut tönen.

Selbst wenn der Druck von einer Million Unterschriften dazu führt, dass die EU letztlich etwas beschliesst, heisst das noch lange nicht, dass sie damit dem Willen des Volkes entspricht. Womöglich entspricht sie nicht einmal dem Willen der Unterzeichnenden, denn auch sie können nicht mitbestimmen, was beschlossen wird.

Und selbst wenn sie damit einverstanden sein sollten, so machen sie doch nur 0.2 Prozent der Stimmberechtigten aus. Der Fall «Stuttgart 21» hat gezeigt, dass die Mobilisierung grosser Menschenmassen für eine Sache noch nicht bedeutet, dass eine Mehrheit der Bürger dahinter steht. Nur wird im Gegensatz zu «Stuttgart 21» die Bevölkerung nie zu einer EU-Bürgerinitiative befragt.

Gerade deshalb droht die Bürgerinitiative statt zu einem Instrument der direkten Demokratie zu einem Instrument starker Interessengruppen zu werden. Es besteht die Gefahr, dass die Politiker in Brüssel – im Bestreben, das Demokratiedefizit der EU zu kompensieren – vorschnell dem Druck mobilisierungsstarker Interessengruppen nachgeben. Nicht ohne Grund sammelt «Right2Water» munter weiter Unterschriften für ihre Initiative, obschon das nötige Quorum längst erreicht ist. Offensichtlich geht es vor allem darum, möglichst viel öffentlichen Druck aufzubauen. Das wiederum führt zu unnötigen bürokratischen Kosten.

Davon kann man sich allerdings nichts kaufen. Vor allem nicht direkte Demokratie.


[1] Wobei für jedes Land wiederum eine Quote gilt, die mindestens erreicht werden muss.