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Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats

Logo_Serie_TrouvaillenViele assoziieren die historische Figur Josef Zemp primär mit dem Bruch der exekutiven Alleinherrschaft des liberal-radikalen Freisinns. Doch die Geschichte rund um Zemp hat weitaus mehr zu bieten.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Der Jurist und Politiker Josef Zemp (1834–1908) aus dem Entlebuch präsentiert eine einzigartige politische Karriere, die 1863 mit seiner Wahl in den Grossen Rat des Kantons Luzern ihren Anfang nahm. Ab 1871 war er Ständerat und prompt ein Jahr später schaffte er den Sprung in den Nationalrat (zu jenen Zeiten war der Umweg übers «Stöckli» in den Nationalrat im Gegensatz zu heute üblich). Dort amtierte er bis 1891, wobei er in der letzten Legislaturperiode den Nationalrat präsidierte. Im Jahre 1891 wurde er als erster Nicht-Freisinniger in einer spektakulären Wahl in den Bundesrat gewählt.[1]

Josef Zemp (1834 – 1908)

Josef Zemp (1834 – 1908)

Bereits früh in seiner politischen Karriere machte Zemp mit seinen institutionellen Revisionsbestrebungen auf sich aufmerksam. So machte er sich zum Beispiel 1882 für Anpassungen am Wahlsystem seines Heimatkantons Luzern stark: Er forderte für die Grossratswahlen einerseits die Einführung des Proporzwahlsystems, andererseits plädierte er für die Urnenwahl, die zu diesem Zeitpunkt mit wenigen Ausnahmen (Freiburg, Basel-Land und Tessin) in allen anderen Kantonen üblich war.[2]

Zemp, der persistente Motionär

Der Grosse Rat lehnte beide Vorschläge auf Antrag der Kantonsregierung mit der Begründung ab, dass erstens das Urnensystem das Missbrauchsrisiko erhöhe (Stimmenkauf und Betrug). Zweitens werde mit dem Urnensystem versucht, den Begriff der Gemeinde aufzulösen und so das gemeinschaftliche Moment beim Wahlverfahren zu unterminieren.[3]

Weder Zemp noch der damalige Bundesrat konnten diesen Begründungen beipflichten, weshalb der Bundesrat im darauffolgenden Jahr auf einen Gesetzesentwurf hin drang, das Urnensystem den Kantonen aufzudiktieren.[4]

Nur zwei Jahre später, 1884, reichte Josef Zemp mit zwei seiner katholisch-konservativen Ratskollegen, dem St. Galler Johann Joseph Keel und dem Tessiner Martino Pedrazzini , eine Motion zur Revision der Bundesverfassung ein, die bis weit über das katholisch-konservative Lager hinaus hohe Beachtung fand.[5] Die Motion bestand aus einem fünfteiligen Paket, welches in den damaligen Medien als «Revisionsbombe» persifliert wurde.

Unter anderem forderten die drei Motionäre die Revision der Wahlgrundlagen basierend auf dem Artikel 73 der Bundesverfassung 1874[6]. Sie schlugen vor, den Artikel dahin zu ergänzen, dass pro innerkantonalem Wahlkreis ein bis höchstens drei Vertreter zu wählen seien. Zudem forderten sie eine akkuratere Umsetzung des Grundsatzes der proportionalen Vertretung – mit anderen Worten: das Proporzwahlsystem.[7] Obwohl die Vorschläge damals keine parlamentarischen Mehrheiten fanden, begründeten sie die ideelle Anfangsphase eines auf Konsens angelegten politischen Systems.

Zemp, der konziliante Pragmatiker

Die Reformbestrebungen Zemps et al. sind vor allem vor ihrem zeitgeschichtlichen Hintergrund interessant. Der Kulturkampf zwischen den zentralistischen und laizistischen Radikal-Liberalen einerseits und den stark föderalistischen Katholisch-Konservativen andererseits schwelte nach der Beilegung des Sonderbundskriegs im Jahre 1847 noch lange weiter. Mit dem durch die Totalrevision der Bundesverfassung 1874 implementierten fakultativen Referendum, hatten die Katholisch-Konservativen fortan ein probates Mittel, der freisinnigen Übermacht Paroli zu bieten.

Die Katholisch-Konservativen realisierten, dass sie mit dem Referendum eine systematische Blockierung der Bundesgesetzgebung herbeiführen können und kippten so auch in den sogenannten Referendumsstürmen von 1874 bis etwa 1884 über ein Dutzend Vorlagen.[8] Insofern sind Zemps Reformvorstösse auch als eine Abkehr von der systematischen Opposition (Stichwort Deblockierung) in Form einer institutionellen Kompromissforderung und als einen Schritt in die konsensdemokratische Verhandlungskultur zu verstehen.

Es ist jedoch wichtig zu erwähnen, dass man die spätere Wahl des katholisch-konservativen Josef Zemp in den Bundesrat nicht als eine Ursache des Annäherungskurses zwischen den beiden rivalisierenden Parteien verstehen sollte, sondern als als eine Wirkung eines umfassenderen Annäherungsprozesses, der bereits einige Jahre vor der Wahl Zemps in den Bundesrat seine Anfänge nahm.[9]

Von besonderer Bedeutung ist auch die Einsicht von Zemp, dass «die fehlende Möglichkeit der Partialrevision geradezu einem Zwang gleichkomme, auch für die Verwirklichung von Einzelpostulaten den mühsamen Weg der Totalrevision in Anspruch nehmen [zu müssen], also den Ausnahmefall zum Regelfall zu machen.»[10] Dieser Gedanke fand seine Vollendung bekanntlich in der Einführung der Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung im Jahre 1891.

Zemp als Begründer des staatlichen Bahnwesens

Eine nicht weniger weitblickende Einsicht Zemps war, dass das Referendum eine minderheiten-begünstigende Wirkung hatte, was ihn und seine Parteikollegen dazu anspornte, das Fakultativum in ein Obligatorium umzuwandeln, um ihm seine ad hoc anwendbare Wirkung zu nehmen. Zudem forderte Zemp, dass das Obligatorium auf Staatsverträge ausgeweitet wird und dass der Anwendungsbereich der Dringlichkeitsklausel normiert wird.[11] Diese Vorschläge fanden ihre Anwendung in der Einführung des obligatorischen beziehungsweise fakultativen Staatsvertragsreferendums von 1921 und einer klaren Definition des Anwendungsbereiches der Dringlichkeitsklausel (auch als Folge deren extensiven Missbrauchs) in der Einführung des resolutiven Referendums von 1949.

Von den institutionellen Reformbestrebungen abgesehen, war Zemp auch als Bundesrat eine treibende Kraft. Von seinem zurückgetretenen freisinnigen Vorgänger Emil Welti erbte er die Leitung des Post- und Eisenbahndepartements. Obwohl oder gerade weil er ein notorischer Gegner der Eisenbahnverstaatlichung war, war es ein ausgesprochen gewiefter Schachzug des Bundesratskollegiums, ihm genau dieses Departement zu übertragen.

So setzte sich Zemp fortan für den Rückkauf der Eisenbahnen ein, der schliesslich 1898 in einer Volksabstimmung angenommen wurde. Die Annahme dieser Vorlage bildete den Ausgangspunkt einer längeren Kaskade von Verstaatlichungsprozessen, was schliesslich den Weg für die Gründung der Schweizerischen Bundesbahnen frei machte. Durch dieses politische Vermächtnis erlangte Zemp grosse Popularität, wenn er dafür parteiintern auch einiges an Kritik einstecken musste.[12]

Dies war nur ein bruchteilhafter Ausschnitt aus der aussergewöhnlichen Geschichte von und rund um Josef Zemp, der das Reformpotenzial auf den verschiedensten Ebenen des politischen Systems früh erkannt hatte und mit imposanter Beharrlichkeit den politischen Diskurs des damals noch jungen schweizerischen Bundesstaates mitprägte.

Dieser Beitrag ist der siebte Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

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[1] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

[2] Die Kantone Luzern, Freiburg, Basel-Land und Tessin kannten zu diesem Zeitpunkt noch die öffentliche Verlesung und Zählung der Stimmzettel, vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 140.

[3] Vgl. ebd., S. 140.

[4] Vgl. ebd., S. 140 f.

[5] Vgl. Ruedi Lustenberger, Beiträge des Katholizismus zur modernen Schweiz. Wissenschaftliche Konferenz. Schwyz, 17. Oktober 2014, Grusswort [Stand: 24.12.2014].

[6] Art. 73 BV 1874: «1 Die Wahlen in den Nationalrat sind direkte. Sie finden nach dem Grundsatze der Proportionalität statt, wobei jeder Kanton und jeder Halbkanton einen Wahlkreis bildet. 2 Die Bundesgesetzgebung trifft über die Ausführung dieses Grundsatzes die näheren Bestimmungen.»

[7] Vgl. Gruner 1978a: S. 357 f.

[8] Vgl. NZZ, Ein Anfang der Konkordanz, 08.12.2008 [Stand: 24.12.2014].

[9] Vgl. Christan Bolliger, Regula Zürcher (2004): Deblockierung durch Kooptation? Eine Fallstudie zur Aufnahme der Katholisch-Konservativen in die schweizerische Landesregierung 1891, Swiss Political Science Review 10 (4): S. 59–92.

[10] Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 705.

[11] Vgl. ebd., S. 705.

[12] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

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Das schweizerische Wahlrecht als föderalistischer Kompromiss

Logo_Serie_TrouvaillenAls bei der Gründung des Schweizer Bundesstaats erstmals die Wahlen für den Nationalrat geregelt wurden, sorgte die Einteilung der Wahlkreise für Diskussionen. Obwohl es sich um nationale Wahlen handelte, behielten die Kantone bei der Durchführung ein bedeutendes Mass an Autonomie.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Die am 12. September 1848 vom Volk angenommene Bundesverfassung sah für die Legislative den Bikameralismus vor, das heisst die Aufteilung der legislativen Macht auf den Nationalrat einerseits und auf den Ständerat andererseits. Während sich der Ständerat aus Abgeordneten der Kantone zusammensetzte[1] und somit die Interessen der Stände/Kantone widerspiegelte, verstand sich der Nationalrat als Kammer der «Abgeordneten des schweizerischen Volkes».

Während für den Ständerat kantonales Recht für die Wahl der Abgeordneten massgebend war, wurden die wahlrechtlichen Grundlagen des Nationalrates durch einige wenige Verfassungsartikel[2] in den Grundzügen geregelt. Den Kantonen wurde jedoch auch bei den Nationalratswahlen ein hohes Mass an wahlrechtlicher Autonomie zugestanden[3].

Bundesverfassung

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848.

Die Frage nach der Deutungshoheit über das Wahlrecht löste ein raues Tauziehen zwischen Bund und Kantonen aus:[4] Ein erster Streitpunkt ergab sich in Bezug auf den Artikel 61, der die Festlegung der Mitgliederzahl des Nationalrates vorsah: Ein Mitglied «je 20’000 Seelen» lautete die allgemein akzeptierte Formel. Gegen diese Festlegung opponierte lediglich der Kanton Zürich, der die Zahlzahl 30’000 vorschlug, da man befürchtete, zu wenige geeignete «weltliche Deputierte» finden zu können.

Säkularer Nationalrat?

Dieser Einwand hatte eine ziemlich klare implizite Botschaft: Man stemmte sich –  ganz im Sinne des radikal-liberalen Laizismus –  gegen die politische Vertretung des geistlichen Standes. Obwohl dieser Einwand abgelehnt wurde, erfuhr der Wunsch nach strikter Säkularität trotzdem indirekte Wirkung und zwar mittels dem 64. Artikel der Bundesverfassung: «Wahlfähig als Mitglied des Nationalrathes ist jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes».

Ein weiterer zentraler Streitpunkt bildete die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise. Die Frage war, ob man einen einzigen Riesenwahlkreis, mehrere mittlere oder viele kleine wolle[5]. Obwohl aus heutiger Perspektive klar ist, dass die Wahlkreiseinteilung Sache der Kantone ist und heute nicht wie damals in den allermeisten Fällen nach Proporzwahlrecht gewählt wird (was die Bedeutung der Wahlkreiseinteilung stark mindert), so deutete der erste Verfassungsentwurf der zuständigen Kommission auf Druck des Bundesrates erstaunlicher Weise auf einen Einheitswahlkreis hin:[6] «Die Wahlen für die Volkskammer finden in der Weise statt, dass jeder Stimmende zur Ernennung sämtlicher Abgeordneter mitwirkt (…).»[7]

Erst in der zweiten Kommissionsberatung einigte man sich darauf, dass die Wahlkreise innerhalb der einzelnen Kantone zu bilden seien: «Die Wahlen für den Nationalrath sind direkte. Sie finden in eidgenössischen Wahlkreisen statt, welche jedoch nicht aus Theilen verschiedener Kantone gebildet werden können.»[8]

Parteitaktisches Kalkül

Die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise war nicht zuletzt deshalb so brisant, weil man sich bewusst war, dass die jeweiligen Zuschnitte wegen des damals allgemein üblichen Majorzwahlrechts bei Nationalratswahlen erhebliche Implikationen auf die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats haben können (siehe hierzu über die Wahlkreise im Kanton Luzern: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde).

Man wollte den vermehrten Einzug Katholisch-Konservativer in den Nationalrat unter allen Umständen vermeiden und das Oppositionspotenzial durch Veto-Möglichkeiten auf einem möglichst tiefen Niveau halten, was übrigens auch der Grund war, weshalb man das Quorum für die Kantonsinitiative bei acht zustimmenden Kantone festlegte. So konnte man die Möglichkeit einer Blockade durch die sieben ehemaligen Sonderbundskantone präventiv unterbinden.

Doch nicht nur in Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts überliess der Bund den Kantonen weitgehende Kompetenzen –  auch in der Durchführung der Wahlen reduzierte sich der eidgenössische Gesetzgeber auf ein Minimum an Vorschriften (Einheitlichkeit des Zeitpunktes und einheitliche Bestimmungen über die Bekanntmachung und Prüfung von Wahlen[9]).

Diese Auseinandersetzungen machen deutlich, dass die zurückhaltende Rolle des Bundes eine Konstante in der Entwicklungsgeschichte des modernen Bundestaates darstellt, die sich bis in die Gegenwart ziehen lässt – eine Konstante des föderalistischen Kompromisses.

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:


[1] Art. 69–72 BV 1848.

[2] Art. 61–68 BV 1848.

[3] Vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 94. Dieser Absatz hätte sich übrigens auch gerade so gut im Präsens schreiben lassen, da sich am Grundauftrag der beiden Räte bis dato nichts geändert hat (an den institutionellen Ausprägungen des Wahlrechts hingegen gab es jedoch erhebliche Anpassungen).

[4] Vgl. Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 491.

[5] Vgl. Gruner (1978a), S. 94.

[6] Vgl. Gruner (1978a), S. 95.

[7] Vgl. Erich Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 30.

[8] Art. 62 BV 1848.

[9] Vgl. Gruner (1978a), S. 95–99.