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Wenn ein Riemenstalder 24 mal mehr zählt als eine Gersauerin

Bei kantonalen Parlamentswahlen unterscheidet sich die Stimmkraft der Bürger in den einzelnen Wahlkreisen teilweise massiv. Das Bundesgericht könnte dies korrigieren – bislang legt es die Vorgaben der Bundesverfassung allerdings grosszügig aus.

«Legislators represent people, not trees or acres.
Legislators are elected by voters,
not farms or cities or economic interests.»
US Supreme Court, 1964

Jeder Kanton erhält zwei Sitze: Nach diesem Prinzip wird der Ständerat gewählt. Damit ist ein ungleiches Gewicht der einzelnen Stimmberechtigten bei der Wahl der kleinen Kammer bereits in der Verfassung angelegt. Eine Urnerin hat 40 mal mehr Gewicht als ein Zürcher. Das ist politisch gewollt – eben wegen des Prinzips, dass jeder Kanton gleich viele Ständeräte hat (auch wenn das Prinzip bekanntlich nicht ganz konsequent umgesetzt wird), unabhängig von der Bevölkerungsgrösse.

Doch auch bei Parlamenten, in denen die Sitze im Verhältnis zur Grösse auf die Wahlkreise verteilt werden, ergeben sich Verzerrungen hinsichtlich der Stimmkraft. Das gilt namentlich für Kantone, die teilweise sehr kleine Wahlkreise haben. Das extremste Beispiel findet sich im Kanton Schwyz: Die kleine Gemeinde Riemenstalden mit lediglich 91 Einwohnern erhält genauso einen Sitz im Kantonsrat wie das 24 mal grössere Gersau. Insgesamt hat Schwyz rund 150’000 Einwohner, für einen Sitz im 100-köpfigen Kantonsrat sind also grob 1500 Einwohner nötig. Gut ein Drittel der 30 Gemeinden, welche die Wahlkreise bilden, liegen unter diesem Wert.

In Uri gibt es ähnlich starke Verzerrungen. Den grössten Stimmkraftsunterschied findet man dort zwischen den Gemeinden Realp und Unterschächen (die je einen Sitz im Landrat haben), deren Repräsentationsverhältnis sich um den Faktor 5 unterscheidet (siehe Grafik).[1]

Solche Verzerrungen sind heikel, können sie doch einen Verstoss gegen das in der Bundesverfassung verankerte Prinzip der Wahlrechtsgleichheit darstellen. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts umfasst dieses Prinzip drei Anforderungen: Die Zählwertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat genau eine Stimme, nicht mehr und nicht weniger), die Stimmkraftgleichheit (jeder Stimmberechtigte zählt bei der Verteilung der Sitze gleich viel) und die Erfolgswertgleichheit (jeder Stimmberechtigte hat die gleichen Aussichten, dass seine Stimme einen zählbaren Erfolg bringt).

Immerhin ist anzufügen, dass in Kantonen wie Schwyz, in denen das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren zur Anwendung kommt, wenigstens die Erfolgswertgleichheit gewahrt bleibt. Damit hat eine Riemenstalderin genau gleich viel Einfluss auf die Verteilung der Mandate auf die Parteien wie ein Gersauer oder eine Freienbacherin. Es ist «nur» die Sitzverteilung auf die Gemeinden, die verzerrt ist. In den Kantonen Uri und Graubünden wirkt sich demgegenüber die ungleiche Stimmkraft direkt auch auf die Erfolgswertgleichheit aus.

 

Unterschiede Repräsentation

Maximale Unterschiede der Stimmkraft bei kantonalen Wahlen sowie bei den Nationalratswahlen (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

 

In ihrem Urteil zum Urner Wahlsystem vom Oktober 2016 stellten die Richter in Lausanne eine Verletzung des Prinzips der Erfolgswertgleichheit fest. Die Stimmkraftgleichheit sahen sie jedoch nicht verletzt, da sich die starken Verzerrungen zwischen den Wahlkreisen «sachlich rechtfertigen» liessen. Überhaupt war das Bundesgericht bisher sehr zurückhaltend darin, Verstösse gegen die Stimmkraftgleichheit zu ahnden.[2]

Wo immer mehrere Wahlkreise gebildet werden, ergeben sich fast zwingend Unterschiede in der Stimmkraft der einzelnen Bürger. Zur Frage, wie gross die Verzerrungen höchstens sein sollte, gibt es keine allgemeingültige Antwort. In den USA gelten gemäss Rechtsprechung des obersten Gerichtshofs bereits Abweichungen vom durchschnittlichen Repräsentationsverhältnis von wenigen Prozentpunkten als verfassungswidrig. In Grossbritannien und Deutschland sind die Gerichte mit einer Toleranzgrenze von 25 Prozent grosszügiger. Allerdings ist das Mehrheitssystem, das in den USA und Grossbritannien (und bei den Direktmandaten in Deutschland) zur Anwendung kommt, mit dem Schweizer Proporzsystem nicht direkt zu vergleichen. Denn während sämtliche amerikanischen Wahlkreise Einerwahlkreise sind, deren Grenzen alle zehn Jahre neu gezogen werden, sind in den meisten Wahlkreise in der Schweiz mehrere Sitze zu vergeben, während die Grenzen der Wahlkreise mehr oder weniger fix sind. Nimmt man die Grenzen der Wahlkreise für gegeben an (z.B. die Kantone bei den Nationalratswahlen), ergeben sich zwangsläufig gewisse Abweichungen bei der Stimmkraft. Klar ist aber, dass diese nicht beliebig hoch sein können – zumal die Wahlkreisgrenzen keineswegs in Stein gemeisselt sind, wie das Beispiel Neuenburg oder die Diskussionen in Uri jüngst wieder gezeigt haben.

Die maximalen Unterschiede beim Repräsentationsverhältnis zwischen den Wahlkreisen  geben einen groben Überblick, wie gross die Abweichungen sind. Aufschluss über Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit gibt auch der Gallagher-Index. Dieser misst die (Dis-)Proportionalität von Sitzverteilungen, indem er die Abweichungen von der perfekt proportionalen Verteilung summiert. In der Regel wird er für die Verteilung von Mandaten auf die Parteien bei Wahlen angewendet. Er lässt sich aber auch einsetzen, um die Verzerrung der Stimmkraft bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlkreise zu messen.

Ein Vergleich der Kantone zeigt, wenig überraschend, eine starke Korrelation zwischen Gallagher-Index und den maximalen Stimmkraftunterschieden. Hohe Gallagher-Werte (und damit eine relativ disproportionale Verteilung der Sitze) weisen darüber hinaus auch Kantone auf, die gewissen oder allen Wahlkreisen eine bestimmte Anzahl Sitze garantieren.[3] So teilt die Berner Verfassung dem Berner Jura im Vornherein 12 von 160 Sitzen im Grossen Rat zu, obwohl der Region rein rechnerisch nur 8 bis 9 zustünden (und nach dem Kantonswechsel von Moutier dereinst noch weniger). In anderen Kantonen erhalten alle Wahlkreise eine garantierte Anzahl Sitze, so in Obwalden (4 Sitze), Nidwalden (2), Appenzell-Innerrhoden (4), Basel-Land (6) und Neuenburg (8). Besonders ungewöhnlich ist die Verteilungsregel im Kanton Jura: Dort werden die garantierten Sitze (3) den Wahlkreisen unabhängig von der Zuteilung nach Bevölkerungszahl zugewiesen. Das bedeutet, dass alle drei Wahlkreise deutlich mehr als drei Sitze bekommen, die Sitzverteilung aber nur sehr entfernt mit den Verhältnissen der Bevölkerungszahlen zusammenhängt. Jura hat von allen Kantonen den höchsten Gallagher-Index, obwohl die Verzerrungen zwischen den einzelnen Wahlkreisen nicht so gross sind wie in anderen Kantonen.

Absurde Auswirkungen

Das Bundesgericht erachtet Abweichungen von der Stimmkraftgleichheit als zulässig, wenn diese durch geografische, sprachliche, historische, kulturelle, religiöse etc. Gegebenheiten bedingt sind (analog zu Einschränkungen des Prinzips der Erfolgswertgleichheit). Bei der Wahl des Nationalrats bilden die Kantone die Wahlkreise, bei den kantonalen Parlamentswahlen in acht Kantonen (in der Innerschweiz sowie den beiden Appenzell) die Gemeinden. Auffallend ist, dass in diesen Kantonen die Stimmkraft-Unterschiede unter den Wahlkreisen mit zu den grössten zählen.

Dass es sich bei den Gemeinden um historisch gewachsene Einheiten mit ausgeprägter Autonomie handelt, kann eine gewisse Einschränkung des Prinzips der Stimmkraftgleichheit legitimieren. Allerdings kann auch in diesen Fällen die Verzerrung nicht beliebig hoch sein. Jedenfalls scheint es wenig überzeugend, dass ein Riemenstalder im Kantonsrat ein 24 mal höheres Gewicht haben soll als eine Gersauerin, bloss weil man von der Idee ausgeht, dass jede Gemeinde einen eigenen Kantonsrat haben soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Einwohner von Kleinstgemeinden kein Gewicht mehr hätten, wenn sie zu einem grösseren Wahlkreis gehörten – bloss eben nicht mehr ein extrem überproportionales. Mit Gersau ist es zudem interessanterweise eine kleine Gemeinde (2200 Einwohner), die im aktuellen System am stärksten benachteiligt wird.

Noch weniger gerechtfertigt erscheinen grobe Verzerrungen der Stimmkraft, wenn die geografischen Einheiten, an denen sich die Wahlkreise orientieren, gänzlich ohne Autonomie sind. Das ist etwa im Kanton Graubünden der Fall, wo die Mitglieder des Grossen Rats in den so genannten Kreisen gewählt werden. Die Kreise sind zwischen der kommunalen und kantonalen Ebene angesiedelt und hatten bis zum Inkrafttreten der 2012 beschlossenen Gebietsreform noch gewisse eigene Kompetenzen. Seither haben sie keine Funktion mehr, abgesehen eben davon, dass sie die Wahlkreise für das kantonale Parlament bilden.

Bundesgericht will keine neue Front eröffnen

Während das Bundesgericht den Kantonen hinsichtlich der Erfolgswertgleichheit wenigstens bei Proporzwahlen relativ strikte Regeln vorgibt, fehlen solche bislang völlig, wenn es um die Stimmkraftgleichheit geht. Ein Wahlkreis mit 8 Sitzen ist verfassungswidrig, weil die Hürde für kleine Parteien zu hoch ist. Ein Wahlkreis, dessen Bevölkerung 24 mal kleiner ist als ein anderer Wahlkreis mit gleich vielen Sitzen, scheint dagegen kein Problem zu sein. Möglicherweise ist die Zurückhaltung der Richter in Lausanne damit zu erklären, dass man angesichts des bereits grossen politischen Widerstands gegen die Rechtsprechung in Wahlrechtsfragen keine neuen Fronten eröffnen möchte. Solche politischen Diskussionen entbinden Gerichte allerdings nicht von der Pflicht, sich nach den Prinzipien zu richten, die in der Verfassung verankert sind.

Denn letztlich geht es um den einzelnen Bürger, der benachteiligt wird, wenn diese Prinzipien missachtet werden. Wie stellte doch der amerikanische Supreme Court in einem Urteil 1964 fest: «Legislators represent people, not trees or acres. Legislators are elected by voters, not farms or cities or economic interests.»[4]

 

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[1] Um das Repräsentationsverhältnis zu berechnen, wurde jeweils auf die für die Verteilung der Sitze massgebliche Grösse abgestützt. In den meisten Kantonen ist das die Wohnbevölkerung, in einigen hingegen (unter anderem Uri) ist es die Schweizer Bevölkerung. Zur Ermittlung der Stimmkraftunterschiede müsste man eigentlich die Zahl der Stimmberechtigten heranziehen. Darauf wurde hier verzichtet, weil die Verzerrungen im Rahmen der jeweiligen kantonalen Regeln ermittelt werden sollte. Zudem dürften die Abweichungen von den Stimmkraftunterschieden minim sein, schliesslich zählt ein Wahlkreis, der mehr Einwohner hat, in aller Regel auch mehr Stimmberechtigte.

[2] Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, S. 78ff.

[3] Viele Kantone garantieren sämtlichen Wahlkreisen mindestens einen Sitz. Hier geht es um grössere Sitzgarantieren.

[4] Zitiert in Poledna 1988, S. 82.

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Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?

Seit 1848 ist die Schweiz eine Demokratie – so lernen wir es in der Schule. Zu Beginn entsprach der Bundesstaat dieser Bezeichnung aber mehr schlecht als recht. Zahlreiche Schweizer waren von der Teilnahme ausgeschlossen.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Die Bundesverfassung von 1848 brachte nach gängiger Auffassung den landesweiten Durchbruch des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts in der Schweiz. Dieses Prinzip basierte auf der aufklärerischen Idee, dass alle Menschen von Natur aus die gleichen Rechte haben, ungeachtet ihrer Herkunft oder wirtschaftlichen Stärke.[1] In der Helvetischen Republik lebte das Ideal des allgemeinen Wahlrechts – um 1798 immerhin zum ersten Mal überhaupt in Europa verwirklicht – zwar kurzzeitig auf.[2] In einigen Kantonen waren in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aber haarsträubende Verletzungen dieses Prinzips wieder gang und gäbe. So hatten im Kanton Thurgau die 16 reichsten Bürger eine zweite Stimme.[3]

Die Bundesverfassung von 1848 legte fest: «Jeder Kantonsbürger ist Schweizerbürger. Als solcher kann er in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten die politischen Rechte in jedem Kanton ausüben, in welchem er niedergelassen ist.»[4] Der Artikel schränkte zugleich ein, dass die Kantone für das kantonale Wahlrecht eine Mindestaufenthaltsdauer als Bedingung festschreiben können, die «jedoch nicht über zwei Jahre ausgedehnt werden darf».

In Bezug auf das Wahlrecht auf nationaler Ebene schrieb die Bundesverfassung für die Nationalratswahlen vor: «Stimmberechtigt ist jeder Schweizer, der das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt hat und im Übrigen nach der Gesetzgebung des Kantons, in welchem er seinen Wohnsitz hat, nicht vom Aktivbürgerrecht ausgeschlossen ist.»[5] Das Wahlrecht auf eidgenössischer Ebene war somit abhängig von jenem auf kantonaler Ebene.

Weil Artikel 4 postulierte, dass alle Schweizer vor dem Gesetz gleich sind, waren frühere Bestimmungen wie jene im Thurgau oder auch ein Zensuswahlrecht verfassungswidrig. Das allgemeine Wahlrecht war somit auf dem Papier gewährleistet.

In der Praxis sah das freilich anders aus. Wie wir wissen, hatten die Kantone bei der Umsetzung bundesrechtlicher Bestimmungen grosse Freiräume und überschritten diese teilweise auch noch. Doch nicht nur deshalb wurde das allgemeine Stimm- und Wahlrecht in den Anfängen des Bundesstaats in vielfacher Hinsicht relativiert.[6] Das illustriert folgender Strauss von Gründen, die zum Ausschluss von diesem Recht führten:

1. Gesetzesverstoss

Sämtliche Kantone schlossen Bürger, die wegen gewisser Vergehen verurteilt worden waren und somit ihre «bürgerlichen Ehren» verloren hatten, vom Wahlrecht aus. Der Katalog von Straftaten, die zum Ausschluss führten, war aber je nach Kanton unterschiedlich umfangreich. In Luzern etwa verloren Bürger schon wegen Bagatelldelikten das Wahlrecht. Erst mit dem Inkrafttreten des Strafgesetzbuches 1942 wurden die Ausschlussgründe wegen Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen schweizweit vereinheitlicht.[7]

2. Konkurs

Zwar waren direkte Zensusbestimmungen im Prinzip unvereinbar mit der Bundesverfassung, wenngleich der Kanton Tessin solche 1848 in den Bundesstaat hinüberretten konnte. Doch auch in den meisten anderen Kantonen gab es Regeln, die faktisch wirtschaftliche Bedingungen für das Wahlrecht festsetzten. Im Jahr 1874 schlossen 20 Kantone Bürger vom Stimmrecht aus, die Konkurs anmelden mussten. (5 Kantone davon waren immerhin so grosszügig, bei unverschuldetem Konkurs auf einen Ausschluss zu verzichten.)[8]

3. Armengenössigkeit

Wer seinen Lebensunterhalt nicht selbständig bestreiten konnte, durfte in den allermeisten Kantonen weder wählen noch abstimmen. Nur gerade vier Kantone verzichteten auf eine solche Bestimmung.[9] In manchen Kantonen erhielt das Stimmrecht erst zurück, wer die Unterstützung vollständig zurückbezahlt hatte. Im Wallis herrschte gar eine Art «Sippenhaft»: Wer die Schulden seiner Eltern nicht bezahlte, dem wurde ebenfalls das Stimmrecht entzogen.[10] Zwar empfand der Bundesrat den Ausschluss der unteren sozialen Schichten bereits 1872 als «Missstand», eine entsprechende Wahlbeschwerde wies er nichtsdestotrotz ab.[11] In vielen Kantonen hielten sich derlei Wahlrechtsausschlüsse von «Sozialhilfebezügern» bis 1978.[12]

4. Steuervermeidung

Wer keine Steuern bezahlte, war früher in einigen Kantonen vom Wahlrecht ausgeschlossen. Das hatte den unbeabsichtigten Nebeneffekt, dass sich zahlreiche (meist ärmere) Bürger absichtlich nicht ins Stimmregister eintrugen, um damit der Steuerpflicht zu entgehen. Erst 1915 wurde diese Praxis aufgegeben, nachdem sie das Bundesgericht für verfassungswidrig befunden hatte.[13]

5. Falscher Wohnort

Grosse Skepsis herrschte gegenüber Zugezogenen aus anderen Kantonen. Zwar bestimmte die Bundesverfassung von 1848, dass Niedergelassene in einem Kanton die gleichen politischen Rechte haben wie Bürger dieses Kantons. Sie gewährte den Kantonen aber einen beträchtlichen Spielraum für eine Karenzfrist: Dadurch konnten Bürger, die sich in einem anderen Kanton niederliessen, bis zu zwei Jahre vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden. Gerade ärmeren und fluktuierenden Volksschichten wurde hierdurch der Zugang zu den politischen Rechten erschwert.[14] – Diese Bestimmung hat es übrigens bis in die geltende Bundesverfassung geschafft. Die Kantone dürfen die Wartefrist indes nicht länger als drei Monate ausgestalten.[15]

Hinzu kam, dass die Kantone gewisse Bedingungen für eine Niederlassungsbewilligung stellen konnten («Zeugnis sittlicher Aufführung», Ausweis über Vermögen, Beruf usw.). Ausserdem galt das Recht auf Niederlassung nur für Schweizer, die «einer der christlichen Konfessionen» angehörten, womit insbesondere Juden ihr Wahlrecht leicht verlieren konnten, wenn sie den Wohnort wechselten.

6. Verpasster Religionsunterricht

Viele Kantone kannten für das kantonale Stimmrecht weitergehende Einschränkungen. So durfte in Appenzell-Innerrhoden nur wählen, wer den Religionsunterricht besucht hatte.[16]

7. Falscher Beruf

Allerdings konnte auch zu viel Religionsunterricht zu einer Einschränkung der politischen Rechte führen, zumindest beim passiven Wahlrecht: Die Bundesverfassung legte fest, dass in den Nationalrat «jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes»[17] gewählt werden konnte. Damit waren katholische Pfarrer[18] von der Wahl in den Nationalrat (und in den Bundesrat) ausgeschlossen. Hintergrund war der Kulturkampf und die Angst der Freisinnigen vor einer Machtübernahme durch papsttreue «Ultramontane». Einige radikal regierte Kantone (Luzern, Solothurn, Freiburg, Zug und Tessin) gingen noch weiter und entzogen den Geistlichen nicht nur das passive, sondern auch das aktive Stimmrecht.[19]

8. Falsche Partei

Während gegen Ende der 1930er Jahre die Kommunistische Partei in einigen Kantonen (und 1940 dann auch vom Bund) verboten wurde, entzog der Kanton Genf 1937 gar allen Personen, die direkt oder indirekt mit den Kommunisten verbunden waren, das Stimmrecht. Der Ausschluss galt auch für jene, die «irgendeiner andern internationalen oder fremden Organisation, deren Tätigkeit für den Staat und die öffentliche Ordnung gefährlich ist, angeschlossen sind».[20] Der Bundesrat erkannte darin das Prinzip der Rechtsgleichheit aller Bürger nicht als verletzt, da die Verschiedenheit in der rechtlichen Behandlung sich durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse.[21]

9. Trunksucht und Wirtshausverbot

Wer gerne über die Stränge schlug, war in einigen Kantonen sein Stimmrecht schnell los. In fünf Kantonen (Aargau, Bern, Freiburg, Schwyz und Solothurn) führte ein Wirtshausverbot zum Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht; in anderen war Trunksucht ein Ausschlussgrund.[22]

10. «Liederlicher Lebenswandel»

Wie heute war auch damals von den politischen Rechten ausgeschlossen, wer entmündigt war. Die Gründe für die Entmündigung wurden damals aber noch durch die Kantone festgelegt und reichten viel weiter als heute. So wurden beispielsweise «Verschwender», «Blödsinnige» oder Personen mit «lasterhaftem» oder «liederlichem Lebenswandel» entmündigt und damit vom Stimmrecht ausgeschlossen.[23]

11. Invalidität und «Ehrlosigkeit»

Man musste jedoch nicht einmal zwingend entmündigt werden. Je nach Kanton kamen noch weitere Ausschlussgründe hinzu, die unter der Kategorie «Ehrlose» subsummiert wurden. Personen, die beispielsweise blind oder taub waren, ebenso wie Landstreichern, Bettlern und «Sittenlosen» sowie Analphabeten konnte das Stimmrecht entzogen werden.[24]

12. Falsches Alter

Das Mündigkeitsalter war früher uneinheitlich gestaltet. Für die Nationalratswahlen schrieb die Verfassung zwar ein einheitliches Mindestalter von 20 Jahren vor.[25] Bei eidgenössischen Abstimmungen hingegen (und ohnehin bei den kantonalen Wahlen und Abstimmungen) konnten die Kantone andere Grenzen ziehen. So variierte das Wahlrechtsalter 1848 zwischen 17 (Graubünden) und 25 (Freiburg und Tessin) Jahren.[26]

Auch das Passivwahlrecht – also die Ermächtigung, gewählt werden zu können – war und ist in einigen Kantonen nach Alter eingeschränkt: In Glarus scheidet aus der Regierung und aus dem Ständerat aus, wer 65 Jahre alt wird. In Genf wiederum dürfen erst 27-Jährige für den Regierungsrat kandidieren.[27]

13. Urnengang zur Unzeit

Um wiederum unselbständige Bevölkerungsschichten, also die Arbeiterschaft vom Urnengang abzuhalten, musste man sie nicht einmal formell des Aktivstimmrechts berauben. Auch indirekt konnten Einschränkungen des allgemeinen Wahlrechts erwirkt werden: Weshalb eigentlich stets Wählen am Sonntagmorgen? Die Behörden konnten auch einfach den Wahltermin auf unübliche Zeiten ansetzen. In Luzern wurden so etwa die Urnen am Mittwoch geöffnet – um elf Uhr vormittags.[28]

14. Falsches Geschlecht

Klar: Wenn die Bundesverfassung von «jeder Schweizer» sprach, meinte sie damit ausschliesslich die Männer. Die Frauen waren die grösste Gruppe, die vom allgemeinen Wahlrecht ausgeschlossen war – und blieben es bekanntlich nicht nur im 19. Jahrhundert, sondern (auf Bundesebene) bis 1971. Und in Appenzell Innerrhoden noch zwei Dekaden länger.[29]

 

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

 

Die Einschränkungen der politischen Rechte waren einschneidend. Selbst wenn man nur die erwachsenen Männer betrachtet, waren bis zu 20 Prozent der potenziell Stimmberechtigten von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen (siehe Grafik oben).[30] Der Anteil reduzierte sich mit der zunehmenden Lockerung der Regeln in den Kantonen und auf Bundesebene.

Aufschlussreich ist, auf wie viel Widerstand Versuche stiessen, die strengen Bedingungen aufzuweichen. Der Bundesrat versuchte schon bald nach Inkrafttreten der ersten Bundesverfassung, insbesondere dem in der Verfassung festgeschriebenen Stimmrecht für Niedergelassene Nachdruck zu verleihen. 1866 kam eine Verfassungsänderung vors Volk, welche die Abschaffung der zweijährigen Wartefrist und damit die vollständige Gleichstellung der Niedergelassenen mit den Ortsbürgern vorsah. Die Vorlage wurde jedoch mit 51.9 Prozent Nein-Stimmen verworfen.[31] So blieb die Entscheidung, wer wählen durfte und wer nicht, in den Händen der Kantone.

Neben dem fehlenden Frauenstimmrecht waren vor allem die Ausschlussgründe Konkurs und Armengenössigkeit stossend, da sie de facto zu einem Zensuswahlrecht führten. Politisch war das durchaus gewollt: Als der Bundesrat 1885 vorschlug, den Ausschluss wegen Konkurs auf Bundesebene zu regeln und die Regeln zu lockern, warnte der konservative Ständerat Theodor Wirz vor einem «halben administrativen Kommunismus, wenn die flottanten, steuerfreien Elemente an der Gemeindeversammlung die Mehrheit bilden und auf die Parole einiger Streber luxuriöse und unproduktive Ausgaben herausmehren, die durch die Minderheit zu bezahlen sind»[32]. Wirz nahm damit gewissermassen die Argumentation des US-amerikanischen Präsidentschaftskandidaten Mitt Romney vorweg, der 125 Jahre später seine Sorge darüber zum Ausdruck brachte, dass fast die Hälfte der Wähler in den USA keine Einkommenssteuern bezahlten. Somit müsse ein immer kleinerer Teil der Bürger die Lasten tragen, die ihnen von der Mehrheit aufgeladen würden.

Wie absurd insbesondere der Ausschluss wegen Konkurs war, zeigte sich zur Zeit des Ersten Weltkriegs, als aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Lage Tausende von Bürgern ihre Schulden nicht mehr zurückzahlen konnten und damit ihre politischen Rechte verloren. In der Folge beschloss das Parlament 1920 ein Gesetz, welches die Kantone in diesem Bereich zu etwas grösserer Toleranz zwang.[33] Gänzlich weg fiel dieser Ausschlussgrund aber erst viel später.

Ab dem Jahr 1971 durften auch strafrechtlich Verurteilte an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen.[34] Und – als gewichtigste Neuerung – die Frauen erhielten auf eidgenössicher Ebene endlich das Stimm- und Wahlrecht.[35] So wurden die Einschränkungen des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts allmählich gelockert und schliesslich fallengelassen.

Die letzte grosse Änderung war die Totalrevision der Bundesverfassung 1999, mit der endlich auch Geistliche in den Nationalrat gewählt werden durften. Heute dürfen Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden, wenn sie «wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt»[36] wurden.

Gegen die Ausweitung des Stimm- und Wahlrechts gab es immer Widerstand. Damit lässt sich auch die zögerliche Ausbreitung des Ausländerstimmrechts erklären. In diesem Blog wurde argumentiert, dass unter gewissen Bedingungen die Beteiligung von Nicht-Bürgern an demokratischen Entscheiden durchaus sinnvoll sein kann. In der Praxis hat sich das Ausländerstimmrecht indes nur in wenigen Kantonen und Gemeinden durchgesetzt.

Ausdehnungen des Stimm- und Wahlrechts geschehen offensichtlich sehr langsam – zumal in der direkten Demokratie. Das mag damit zusammenhängen, dass jene, die entscheiden, das Stimmrecht logischerweise bereits besitzen. Sie ziehen also keinen direkten Nutzen aus einer Ausweitung – im Gegenteil: ihre Stimmkraft sinkt sogar. Kein Wunder, gestehen sie anderen nur zögerlich politische Mitsprache zu.

 


[1] Ein allgemeines (Männer-)Wahlrecht sah als erster der Gironde-Verfassungsentwurf 1793 vor, vgl. Andreas Kley (2011): Die Demokratie einer grossen Republik nach dem Gironde-Verfassungsentwurf vom 15./16. Februar 1793, in: René Roca/Andraes Auer, Wege zur direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen, Zürich 2011, S. 153 ff., insb. S. 163 f.; Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 187, dort Fn. 10, m. w. N., 193.

[2] Poledna (1988), S. 194 f.

[3] Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, Seminararbeit, Universität Bern, S. 12.

[4] Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 BV 1848.

[5] Art. 63 BV 1848.

[6] Gleichwohl muss hier auf die Vorrangstellung der Schweiz bei der Einführung des allgemeinen Wahlrechts hingewiesen werden: «Mit Ausnahme der Schweiz hatte kein anderes europäische Land die im Zusammenhang mit den liberalen Bewegungen von 1848 vorgenommenen Wahlrechtsausweitungen längerfristig beibehalten können.» (Poledna [1988], S. 201, dort Fn. 87)

[7] Kaspar Plüss (2003): Der Ausschluss vom Wahlrecht als Demokratiedefizit – Die Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts bis zur heutigen Forderung nach politischer Mitsprache integrierter Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 133 ff., S. 144. Aufgehoben wurden diese strafrechtlichen Ausschlussgründe 1971.

[8] Lutz (2000), S. 32; Plüss (2003), S. 142. Einzelne Kantone, namentlich Zürich und Aargau, kannten weiterhin explizite Zensusbestimmungen, also die Anforderung eines bestimmten Vermögens, auf Gemeindeebene.

[9] Stand 1880, s. Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919, Band 3, S. 428.

[10] Poledna (1988), S. 205, dort Fn. 108; Lutz (2000), S. 33.

[11] Plüss (2003), S. 143.

[12] In St. Gallen enthielt zwar Art. 38 Abs. 2 KV/SG 1890 in der Fassung vom 01.10.1949 bis zum 17.05.1992 noch den Ausschluss von «aus eigenem Verschulden Armengenössigen», vgl. Poledna (1988), S. 207, dort Fn. 118, der jedoch in der Praxis ab 1979 nicht mehr angewandt wurde, vgl. ders., S. 226 f., dort Fn. 219.

[13] Gruner et. al. (1978), S. 145; Poledna (1988), S. 211. Nach Plüss (2003), S. 143, war dies eine der wenigen Ausweitungen des Stimm- und Wahlrechts, die durch die Judikative forciert wurde.

[14] Poledna (1988), S. 187.

[15] Art. 39 Abs. 4 BV: «Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.» So weit ersichtlich kennt nur noch der Kanton Bern eine kommunale Karenzfrist von drei Monaten (Art. 114 KV/BE) sowie der Kanton Jura (kantonal und kommunal) eine von 30 Tagen (Art. 2 Abs. 1 LDP-JU).

[16] Gruner et. al. (1978), S. 143.

[17] Art. 64 Abs. 1 BV 1848.

[18] Im Gegensatz zu katholischen Priestern können evangelisch-reformierte auf das Pfarramt verzichten und damit den geistlichen Stand verlassen. Es wurden denn auch zahlreiche (ehemalige) Pfarrer in den Nationalrat gewählt (siehe Bundeskanzlei [2002]: Nationalratswahlen. Präzedenzfälle (2), S. 2 ff.). Offenbar legte man den Verfassungsartikel jedoch nicht immer sehr streng aus, waren doch einige reformierte Pfarrer zum Zeitpunkt ihrer Wahl noch im Amt. (Besten Dank an Hans-Urs Wili, Schweizerische Bundeskanzlei, für die sachdienlichen Hinweise.)

[19] Andrea Töndury (2004): Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie – Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV, Diss. Zürich 2004, S. 63.

[20] BBl 1937 II 621 ff., 624. Vgl. Poledna (1988), S. 227.

[21] BBl 1937 II 621 ff., 625.

[22] Gruner et. al. (1978), S. 127; Plüss (2003), S. 136.

[23] Gruner et. al. (1978), S. 127; Poledna (1988), S. 225, dort insb. Fn. 216; Plüss (2003), S. 136. Auch diese Ausschlussgründe wurden erst 1977 schweizweit eingeschränkt, wobei das neu erlassene Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 primär die nationale Ebene tangierte.

[24] Plüss (2003), S. 144; Poledna (1988), S. 203.

[25] Art. 63 BV 1848.

[26] Gruner et. al. (1978), S. 125 f.

[27] Bericht vom 21. April 2004 des Bundesrats über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative.

[28] Poledna (1988), S. 209.

[29] Nach Poledna (1988), S. 185 f., wird «der Ausschluss von Frauen erst seit dem Ersten Weltkrieg in zunehmenden Masse als eine Beschränkung des allgemeinen Wahlrechts angesehen; unter dem traditionell überlieferten Begriff des allgemeinen Wahlrecht [sic] wurde bis dahin einzig das allgemeine Männerwahlrecht verstanden.»

[30] Die Zahlen sind allerdings mit grosser Vorsicht zu geniessen, vgl. Lutz (2000), S. 34 ff.

[31] BBl 1879 I 422. Noch deutlicher scheiterte gleichentags eine weitere Vorlage, welche die Gleichstellung beim Stimmrecht auf Gemeindeebene vorsah.

[32] Zitiert in: Gruner et. al. (1978), S. 144.

[33] Gruner et. al. (1978), S. 144; Poledna (1988), S. 212 f.

[34] Aufhebung von Art. 52 StGB; Poledna (1988), S. 213.

[35] Abgesehen von der Wirtschaft, die zunehmend auf die weiblichen Arbeitskräfte angewiesen war, war insbesondere auch die EMRK ein Treiber hinter der Einführung des Frauenstimmrechts: Die Schweiz stand damals kurz vor der Unterzeichnung der Menschenrechtskonvention, die zur Einführung des Frauenstimmrechts verpflichtete (Plüss [2003], S. 141). Vgl. auch Corina Casanova (2011): Zum 40. Jahrestag des Frauenstimmrechts in der Schweiz, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[36] Art. 136 Abs. 1 BV.

Das schweizerische Wahlrecht als föderalistischer Kompromiss

Logo_Serie_TrouvaillenAls bei der Gründung des Schweizer Bundesstaats erstmals die Wahlen für den Nationalrat geregelt wurden, sorgte die Einteilung der Wahlkreise für Diskussionen. Obwohl es sich um nationale Wahlen handelte, behielten die Kantone bei der Durchführung ein bedeutendes Mass an Autonomie.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Die am 12. September 1848 vom Volk angenommene Bundesverfassung sah für die Legislative den Bikameralismus vor, das heisst die Aufteilung der legislativen Macht auf den Nationalrat einerseits und auf den Ständerat andererseits. Während sich der Ständerat aus Abgeordneten der Kantone zusammensetzte[1] und somit die Interessen der Stände/Kantone widerspiegelte, verstand sich der Nationalrat als Kammer der «Abgeordneten des schweizerischen Volkes».

Während für den Ständerat kantonales Recht für die Wahl der Abgeordneten massgebend war, wurden die wahlrechtlichen Grundlagen des Nationalrates durch einige wenige Verfassungsartikel[2] in den Grundzügen geregelt. Den Kantonen wurde jedoch auch bei den Nationalratswahlen ein hohes Mass an wahlrechtlicher Autonomie zugestanden[3].

Bundesverfassung

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848.

Die Frage nach der Deutungshoheit über das Wahlrecht löste ein raues Tauziehen zwischen Bund und Kantonen aus:[4] Ein erster Streitpunkt ergab sich in Bezug auf den Artikel 61, der die Festlegung der Mitgliederzahl des Nationalrates vorsah: Ein Mitglied «je 20’000 Seelen» lautete die allgemein akzeptierte Formel. Gegen diese Festlegung opponierte lediglich der Kanton Zürich, der die Zahlzahl 30’000 vorschlug, da man befürchtete, zu wenige geeignete «weltliche Deputierte» finden zu können.

Säkularer Nationalrat?

Dieser Einwand hatte eine ziemlich klare implizite Botschaft: Man stemmte sich –  ganz im Sinne des radikal-liberalen Laizismus –  gegen die politische Vertretung des geistlichen Standes. Obwohl dieser Einwand abgelehnt wurde, erfuhr der Wunsch nach strikter Säkularität trotzdem indirekte Wirkung und zwar mittels dem 64. Artikel der Bundesverfassung: «Wahlfähig als Mitglied des Nationalrathes ist jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes».

Ein weiterer zentraler Streitpunkt bildete die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise. Die Frage war, ob man einen einzigen Riesenwahlkreis, mehrere mittlere oder viele kleine wolle[5]. Obwohl aus heutiger Perspektive klar ist, dass die Wahlkreiseinteilung Sache der Kantone ist und heute nicht wie damals in den allermeisten Fällen nach Proporzwahlrecht gewählt wird (was die Bedeutung der Wahlkreiseinteilung stark mindert), so deutete der erste Verfassungsentwurf der zuständigen Kommission auf Druck des Bundesrates erstaunlicher Weise auf einen Einheitswahlkreis hin:[6] «Die Wahlen für die Volkskammer finden in der Weise statt, dass jeder Stimmende zur Ernennung sämtlicher Abgeordneter mitwirkt (…).»[7]

Erst in der zweiten Kommissionsberatung einigte man sich darauf, dass die Wahlkreise innerhalb der einzelnen Kantone zu bilden seien: «Die Wahlen für den Nationalrath sind direkte. Sie finden in eidgenössischen Wahlkreisen statt, welche jedoch nicht aus Theilen verschiedener Kantone gebildet werden können.»[8]

Parteitaktisches Kalkül

Die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise war nicht zuletzt deshalb so brisant, weil man sich bewusst war, dass die jeweiligen Zuschnitte wegen des damals allgemein üblichen Majorzwahlrechts bei Nationalratswahlen erhebliche Implikationen auf die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats haben können (siehe hierzu über die Wahlkreise im Kanton Luzern: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde).

Man wollte den vermehrten Einzug Katholisch-Konservativer in den Nationalrat unter allen Umständen vermeiden und das Oppositionspotenzial durch Veto-Möglichkeiten auf einem möglichst tiefen Niveau halten, was übrigens auch der Grund war, weshalb man das Quorum für die Kantonsinitiative bei acht zustimmenden Kantone festlegte. So konnte man die Möglichkeit einer Blockade durch die sieben ehemaligen Sonderbundskantone präventiv unterbinden.

Doch nicht nur in Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts überliess der Bund den Kantonen weitgehende Kompetenzen –  auch in der Durchführung der Wahlen reduzierte sich der eidgenössische Gesetzgeber auf ein Minimum an Vorschriften (Einheitlichkeit des Zeitpunktes und einheitliche Bestimmungen über die Bekanntmachung und Prüfung von Wahlen[9]).

Diese Auseinandersetzungen machen deutlich, dass die zurückhaltende Rolle des Bundes eine Konstante in der Entwicklungsgeschichte des modernen Bundestaates darstellt, die sich bis in die Gegenwart ziehen lässt – eine Konstante des föderalistischen Kompromisses.

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:


[1] Art. 69–72 BV 1848.

[2] Art. 61–68 BV 1848.

[3] Vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 94. Dieser Absatz hätte sich übrigens auch gerade so gut im Präsens schreiben lassen, da sich am Grundauftrag der beiden Räte bis dato nichts geändert hat (an den institutionellen Ausprägungen des Wahlrechts hingegen gab es jedoch erhebliche Anpassungen).

[4] Vgl. Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 491.

[5] Vgl. Gruner (1978a), S. 94.

[6] Vgl. Gruner (1978a), S. 95.

[7] Vgl. Erich Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 30.

[8] Art. 62 BV 1848.

[9] Vgl. Gruner (1978a), S. 95–99.