Napoleon's Nightmare

In der öffentlichen Wahrnehmung sind die Kantonalbanken die Musterschüler des Schweizer Finanzplatzes. Als grundsolide, kundennah und konservativ in der Anlagepolitik werden sie wahrgenommen und grenzen sich damit deutlich von den Grossbanken ab, die global agieren und gemeinhin als Horte gieriger Spekulanten gelten. «Too big to Fail»-Vorlagen, «Abzocker»- und «1 zu 12»-Initiativen, Leverage-Ratio- und Liquiditätsvorgaben, Finanzmarktaufsicht oder Steuerhinterziehung: Damit werden unsere 24 föderalen Finanzinstitute kaum assoziiert.

Dabei sind auch die Kantonalbanken keineswegs frei von Skandalen. Angesichts des relativ einfachen Auftrags[1], den sie zu erfüllen haben, und der Staatsgarantie, die die meisten von ihnen[2] geniessen, sorgen sie sogar auffallend häufig für negative Schlagzeilen. In mehreren Kantonen, etwa in Genf oder Bern, mussten in jüngerer Vergangenheit die Steuerzahler für Misswirtschaft oder verfehlte Strategien bezahlen, in Solothurn und Appenzell-Ausserrhoden brachen die Kantonalbanken sogar zusammen.

Könnte die Corporate Governance eine Rolle spielen? In den meisten Kantonen ist das Gremium, das den rechtlichen Rahmen für die Kantonalbanken vorgibt und die Oberaufsicht innehat, das gleiche Gremium, das das oberste Lenkungsorgan bestimmt, nämlich das kantonale Parlament. Die Legislative wählt den Bankrat beziehungsweise den Verwaltungsrat, wobei vielfach Parlamentarier zum Zug kommen. Wie bei Richterwahlen sind dabei die Parteistärken ausschlaggebend. Ob die Kandidaten unternehmerische Erfahrung, eine ökonomische Ausbildung oder finanzwirtschaftliches Fachwissen mitbringen, ist zweitrangig. Die wichtigste Qualifikation ist die Parteizugehörigkeit.

Wenn ein Gremium den gesetzlichen Rahmen einer Bank bestimmt, sie beaufsichtigt und gleichzeitig ihr oberstes Führungsorgan wählt, besteht eine Vermischung von Verantwortlichkeiten, die Gefahren birgt. Dennoch sträuben sich die Parlamente dagegen, von dem System abzurücken. Im Fall der Zürcher Kantonalbank liess sich das Parlament nicht einmal von einem Rüffel der Finanzmarktaufsicht (Finma) beeindrucken – der Kantonsrat hält an seiner Doppelrolle fest.

Der Widerstand ist irgendwie verständlich: Wenn man schon über eine Bank mit Staatsgarantie verfügen kann, wird man deren Führung kaum freiwillig abtreten. Zumal die Politiker für ihre Arbeit ein beachtliches Salär beziehen. So erhielten die 13 ZKB-Bankräte 2012 zusammen rund 1,8 Millionen Franken. Davon dürfte – via Mandatssteuern – ein nicht unwesentlicher Teil an die Parteien geflossen sein.

Dennoch stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, wenn Politiker die Geschäfte einer Bank beaufsichtigen, deren regulatorischen Rahmenbedingungen sie selbst festlegen. Insbesondere mit Blick auf die Skandale der Vergangenheit.

Es ist wohl kein Zufall, dass nun die Diskussion über die Organisationsstruktur in einem Kanton wieder aufgekommen ist, dessen Kantonalbank zuletzt wenig erfreuliche Nachrichten lieferte: Die Basler Kantonalbank musste jüngst 50 Millionen Franken zurückstellen, weil sie auf eine betrügerische Anlagefirma hereingefallen war. Zudem steht sie wegen dem Vorwurf der Beihilfe zur Steuerhinterziehung im Visier der US-Steuerbehörde.

Nun unternimmt die Basel-Städtische Regierung den Versuch, eine bessere Trennung der Verantwortlichkeiten zu erreichen. Gemäss dem Entwurf des Kantonalbankengesetzes soll der Bankrat künftig vom Regierungsrat gewählt werden. Mitglieder des Parlaments sind ausdrücklich von dem Gremium ausgeschlossen.

In der Debatte, wer Bankräte wählen soll, geht es letztlich um die grundsätzliche Frage, wann ein Gremium, das im Auftrag des Staates steht, demokratisch rechenschaftspflichtig sein soll und wann nicht. Ein Bankrat, der vom Parlament gewählt wird, so kann argumentiert werden, repräsentiert die unterschiedlichen politischen Ansichten besser als ein Bankrat, der von der Regierung bestimmt wird. Allerdings ist fraglich, ob es zwingend eine solche politische Repräsentation braucht in einem Aufsichtsgremium, das nicht als politisches Organ konzipiert ist, sondern – im Gegenteil – lediglich die Vorgaben der Politik umsetzen soll. Andererseits führt die Wahl durch das Parlament nach parteipolitischen Kriterien zu einer Politisierung, die bei der Führung einer Bank nicht unbedingt wünschenswert ist. Nicht ohne Grund werden Bankrat und Präsidium der Schweizerischen Nationalbank vom Bundesrat gewählt. Es ist zu bezweifeln, ob die SNB unabhängiger agieren und bessere Entscheide treffen würde, wenn das Präsidium durch die Bundesversammlung anstatt durch die Regierung bestimmt würde.

Ein vernünftiger Grundsatz wäre wohl, dass Gremien, von denen politische Entscheide erwartet werden, demokratisch rechenschaftspflichtig sein sollen. Organe, die primär für die Umsetzung von Gesetzen in einem bestimmten Bereich zuständig sind, sollten hingegen durch die Regierung bestimmt werden oder durch ein anderes Gremium, das im Konsens entscheidet und dabei primär auf fachliche Kriterien Rücksicht nimmt.

Natürlich zählen derartige theoretische Überlegungen im politischen Alltag wenig. Es bleibt denn auch abzuwarten, ob die Basel-Städtische Kantonsregierung mit ihrem Vorschlag, dem Parlament die Kompetenz zur Wahl des Bankrats zu entziehen, Erfolg hat. Denn dieser Einschnitt muss letztlich vom Parlament selbst angenommen werden.