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Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.

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Bern bleibt rot-grün regiert – Hagenbach-Bischoff ist unschuldig

Die Stadt Bern hat gewählt – und sowohl Stadtpräsident Alexander Tschäppät als auch die rot-grüne Mehrheit in der Regierung bestätigt. Bei den Wahlen in den Gemeinderat – die nach dem Proporzverfahren durchgeführt wird – legten 59 Prozent der Wähler die Liste von Rot-Grün-Mitte (RGM) ein. Dahinter folgen mit einigem Abstand das Bürgerliche Bündnis (22.8 Prozent) und die Mitte-Liste (18.2 Prozent). Damit holt RGM drei von fünf Sitzen in der Exekutive, die beiden anderen Listen je einen.

Was auch immer die Gründe für den neuerlichen Wahlsieg von RGM sein mögen – dem Zuteilungsverfahren kann die Konkurrenz diesmal nicht die Schuld geben. Vor den Wahlen war eine Kontroverse über das geltende Verfahren Hagenbach-Bischoff entbrannt, nachdem der «Bund» herausgefunden hatte, dass RGM 2004 die Regierungsmehrheit verloren hätte, wenn das Sainte-Laguë-Verfahren zur Anwendung gekommen wäre. Politiker unterschiedlichster Couleur forderten deshalb eine Reform des Wahlsystems.

Bei diesen Wahlen hat das Hagenbach-Bischoff-Verfahren – mindestens bei der Gemeinderatswahl – allerdings keinen Vorteil für RGM gebracht. Unter dem Sainte-Laguë-Verfahren hätte die Sitzverteilung genau gleich ausgesehen, wie die folgende Aufstellung zeigt.

Liste Sitze ungerundet Hagenbach-Bischoff Sainte-Laguë
Rot-Grün-Mitte

3.0

3

3

Bürgerliches Bündnis

1.1

1

1

Mitte

0.9

1

1

Damit dürfte die Diskussion über das Zuteilungsverfahren fürs Erste verstummen. Wünschenswert wäre, wenn man sich stattdessen einmal mit der Frage auseinander setzen könnte, ob das Proporzverfahren bei Exekutivwahlen wirklich sinnvoll ist.

Zunächst wendet man sich in Bern aber den wirklich wichtigen Dingen des Lebens zu.

Exekutivwahlen: Majorz oder Proporz?

Im Kanton Aargau soll die Regierung künftig nicht mehr mittels Mehrheits-, sondern mittels Verhältniswahl bestimmt werden. Das fordern zwei SVP-Grossräte – interessanterweise kurz vor den Regierungsratswahlen in zwei Wochen, wo die Partei einen zweiten Sitz im fünfköpfigen Gremium anstrebt. Bisher muss sich die SVP trotz eines Wähleranteils von 32 Prozent mit einem einzigen Sitz zufrieden geben. Bei einer Proporzwahl würde sich dies wohl ändern. Verlierer wären die Grünen, die heute mit lediglich knapp 9 Prozent Wähleranteil eine Regierungsrätin stellen.

Den Proporz auf Regierungsebene bereits eingeführt hat man in der Stadt Bern. Wenn die Stimmbürger am 25. November den Gemeinderat – die Stadtberner Regierung – bestimmen, kommt wie immer das Verhältniswahlrecht zum Zug. Auch in Bern gibt es Diskussionen über das Wahlverfahren, seit der «Bund» kürzlich ausgerechnet hat, dass das etablierte Hagenbach-Bischoff-Verfahren das Rot-Grün-Mitte-Bündnis bevorzugt. Interessanterweise wird das Proporzwahlrecht an sich in der Debatte nicht in Frage gestellt. Die Diskussion entbrannt sich vielmehr am konkreten mathematischen Verfahren, da das Sainte-Laguë-Verfahren die Machtverteilung entscheidend verschieben würde.

Den Diskussionen in beiden Kantonen ist gemein, dass sie grösstenteils entlang der parteipolitischen Gräben verlaufen. Die oberflächlichen Debatten blenden die Unterschiede zwischen der Mehrheits- und der Verhältniswahl fast vollständig aus.

Dabei sind diese durchaus fundamental. Das Proporzwahlsystem hat den Zweck, dass die Parteien möglichst entsprechend ihrer Unterstützung unter den Wählern im zu wählenden Gremium vertreten sind. Dieses soll ein möglichst genaues Abbild der Bevölkerung darstellen. Demgegenüber wird bei der Majorzwahl die Person bewusst über die Partei gestellt: Jede und jeder der Gewählten soll von einer (zumindest relativen) Mehrheit der Stimmbürger getragen werden. Damit verbunden ist ein klarer Auftrag: Die Gewählten vertreten nicht das Partikularinteresse eines bestimmten Teils der Bevölkerung, sondern das Interesse einer Mehrheit der Wähler. Das ist auch der Grund dafür, dass in fast allen Kantonen das Parlament in einer Verhältniswahl, die Regierung dagegen mittels Mehrheitswahl gewählt wird: In Parlamenten ist eine möglichst wahrheitsgetreue Abbildung der Präferenzen der Wähler gewünscht, während von Regierungsmitgliedern sachorientierte Politik und Übernahme von Verantwortung erwartet wird.

Solche Überlegungen spielen im Aargau und in Bern höchstens am Rande eine Rolle. Stattdessen sind die Diskussionen vor allem von der Frage geprägt, welches System welcher Partei nützen würde. Es zeigt sich einmal mehr das bekannte Phänomen: Fragen des politischen Systems sind auch (und oft in erster Linie) parteipolitische Fragen. Denn ob die Spielregeln geändert werden oder nicht, wird stets unter den bestehenden Regeln entschieden, und gegen eine Änderung stellen sich typischerweise jene, die von den bestehenden Regeln profitieren.

Das ist zwar weder überraschend noch verwerflich. Dennoch wäre es wünschenswert, wenn die Politiker bei der Diskussion über Regierungswahlverfahren einmal die konkreten Vor- und Nachteile von Propoz und Majorz in den Fokus ihrer Überlegungen stellen würden anstatt des Schicksals der eigenen Partei.


Einen interessanten Beitrag zum Thema hat vor einiger Zeit Mark Balsiger in seinem Blog geschrieben.