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Amtswürde wider Willen

In sieben Kantonen kann der Staat Bürger dazu zwingen, ein Amt zu übernehmen, in das sie gewählt worden sind. Die praktische Bedeutung des Amtszwangs schwindet jedoch.

Es mutet ziemlich absurd an, was sich jüngst in der Zürcher Oberländer Gemeinde Fehraltorf abspielte: Der langjährige Gemeindepräsident Wilfried Ott wollte – ein halbes Jahr vor Ende seiner Amtszeit – vorzeitig zurücktreten. Er begründete dies damit, dass er seinem Nachfolger Zeit geben wolle, sich einzuarbeiten, bevor die neue Legislatur beginnt.

Bloss: Aus Otts Plan wurde nichts. Der Bezirksrat liess den Gemeindepräsidenten wissen, dass er ihn nicht zurücktreten lasse. Er verwies auf den im Kanton Zürich geltenden Amtszwang: Laut dem Gesetz über die politischen Rechte ist jeder Bürger verpflichtet, ein Milizamt, in das er gewählt wird, auszuüben. Zwar kann sich davon befreien, wer dasselbe Amt bereits zwei Amtsperioden ausgeübt hat oder wer über 60 Jahre alt ist (was beides auf Ott zutrifft). Nach Interpretation des Bezirksrats gelten diese Ausschlussgründe jedoch nur bei Amtsantritt – wer einmal ein Amt akzeptiert hat, muss die ganze Amtsdauer durchhalten.

Sieben Kantonen kennen heute noch den Amtszwang (zum Vergrössern klicken).

Acht Kantone kennen heute noch den Amtszwang.

Das Milizsystem, so hört und liest man immer wieder, ist das Fundament des schweizerischen Staatswesens. Es baut darauf, dass sich die Bürger freiwillig und nebenamtlich für die Gemeinschaft engagieren, sei es im Bundesparlament, im Kantonsrat, in der Bezirksschulpflege oder eben im Gemeinderat. Aber was, wenn sich nicht genug Bürger finden, die ein solches Engagement auf sich nehmen? In sieben Kantonen heisst die Antwort auf diese Frage: Amtszwang – das heisst, die Bürger sind zur Übernahme des Amtes verpflichtet, in das sie gewählt werden.[1] Der Kanton Bern hat den Amtszwang im Prinzip abgeschafft, stellen es aber den Gemeinden frei, einen solchen einzuführen. Mindestens zwei Dutzend haben das gemacht. Zur Anwendung kam der Amtszwang 2002 in Finsterhennen. Dort wurde ein Bürger, der gegen seinen Willen in den Gemeinderat gewählt worden war, mit 4000 Franken Busse bestraft, weil er nicht an den Sitzungen des Gremiums teilnahm.

Hinsichtlich der Ausgestaltung des Amtszwangs gibt es grosse Unterschiede. Einige Kantone sehen diesen nur für die Gemeindeebene, andere auch für gewisse Ämter auf kantonaler Ebene vor, in anderen gilt er nur für ganz bestimmte Ämter. Fast ausschliesslich handelt es sich jedoch um Ämter, die mittels Wahl (durch das Volk oder eine Behörde) besetzt werden.[2] Ebenfalls ist unbestritten, dass der Amtszwang nur für Nebenämter gilt, da er sonst eine unverhältnismässige Einschränkung der persönlichen Freiheit darstellte.

Kanton Amts-
zwang?
Behörden Ausnahmen Sanktionen
Zürich Ja Gemeindevorsteherschaft, Rechnungsprüfungs-kommission, Kommissionen mit selbstständigen Verwaltungsbefugnissen, Wahlbüro, Beisitzende des Arbeitsgerichts und des Mietgerichts, Handelsrichter, Organe von Zweckverbänden Über 60-jährig, bereits anderes Amt, bereits zwei Amtsdauern absolviert, «andere wichtige Gründe» Weisungen, Ordnungsbussen möglich, werden in der Praxis aber «kaum» ausgesprochen
Luzern Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden Über 65-jährig, Amt bereits eine Amtsdauer ausgeübt, gesundheitliche oder wirtschaftliche Nachteile Nicht definiert
Uri Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Gemeinderat u.a. (alle Ämter, die durch das Volk, eine Gemeindeversammlung, eine Korporation oder das Volk der Landeskirchen gewählt werden) Über 65-jährig, bereits in anderem Amt, bereits einmal  zwei Amtsdauern im selben Amt oder drei Amtsdauern in einem anderen Amt absolviert, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse
Nid-
walden
Ja Regierungsrat, Landrat, Ständerat, Obergericht, Kantonsgericht, Gemeinderat Über 60-jährig, Krankheit oder Gebrechen, schon in anderer Behörde oder drei Amtsdauern in einer Behörde absolviert, bereits einmal wegen Verweigerung einer Amtsausübung gebüsst, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse (abhängig vom Amt)
Solo-
thurn
Ja Alle Nebenämter, die durch Wahlen besetzt werden «wichtige Gründe» Bis zu 3000 Franken Busse
Appen-
zell Inner-rhoden
Ja Standeskommission, Kantonsgericht sowie Ämter, welche durch den Grossen Rat, die Standeskommission, die Bezirks-, Kirchen- oder Schulgemeinde, ferner durch ein Gericht, den Bezirks-, Kirchen- oder Schulrat übertragen werden Über 65-jährig, Amt bereits vier Jahre ausgeübt, acht Jahre in einem Amt mit Amtspflicht absolviert Busse
Wallis Ja Gemeinderat, Gemeinderichter, Burgerbehörden, Wahlbüro «wichtige Gründe» keine Informationen
Bern Optional für Gemeinden Alle Organe der Gemeinde Über 60-jährig, Krankheit, «andere wichtige Gründe» Bis zu 5000 Franken Busse

Unterschiede gibt es auch in Bezug auf mögliche Sanktionen. In den meisten Kantonen droht unwilligen Gewählten eine Busse. In Uri und Nidwalden kann diese bis zu 5000 Franken betragen. Die Höhe ist aber abhängig davon, um welches Amt es sich handelt. Ein Nidwaldner, der sich dem Gemeinderatsamt verweigert, kann auch mit 500 Franken davonkommen. In Zürich wären nach Auskunft der Staatskanzlei Weisungen und Ordnungsbussen «denkbar», es komme aber «kaum» vor, dass Sanktionen ausgesprochen werden. Dem Amt für Gemeinden des Kantons Luzern sind keine Fälle bekannt, in denen der Amtszwang zur Anwendung kam. «Deshalb musste in der Praxis auch noch nie die Frage betreffend allfälliger Sanktionen gegen Personen, die ihr Amt verweigern, geklärt werden.» Fehlen Sanktionen, ist der Amtszwang eigentlich eine Amtspflicht, deren Nichtbeachtung keine Folgen hat.

In der Deutschschweiz stärker verbreitet

Früher war der Amtszwang noch stärker verbreitet. Anfang der 1940er Jahre galt er in 11 Kantonen generell und in 2 weiteren fakultativ für die Gemeinden.[3] In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zwangen sogar «beinahe alle Kantone» ihre Bürger zur Übernahme von Ämtern.[4]

Ebenso wie die Stimmpflicht ist der Amtszwang heute vor allem in den Deutschschweizer Kantonen verbreitet, was möglicherweise mit dem genossenschaftlich-republikanischen Staatsverständnis zusammenhängt, das diesseits der Saane stärker verankert ist. Demnach geniesst der Einzelne eine Reihe von Bürgerrechten, ist im Gegenzug aber auch gewissen Bürgerpflichten unterworfen. Liberalen Vorstellungen läuft das Instrument dagegen zuwider. Dass jemand gegen seinen Willen dazu gezwungen werden kann, ein Amt zu übernehmen, erscheint als sehr weitgehender Eingriff in die persönliche Freiheit. Staatsrechtler sehen denn den Amtszwang auch nur als Ultima ratio gerechtfertigt, um die Funktionsfähigkeit des demokratischen Gemeinwesens aufrechterhalten zu können.[5]

Offenbar war es in der Vergangenheit noch öfter nötig, zu diesem Mittel zu greifen. Dass der Amtszwang an Beliebtheit eingebüsst hat, ist vor allem auf die schwindende praktische Bedeutung zurückzuführen. Im Jahr 1900 hatte die durchschnittliche Gemeinde in der Schweiz rund 1000 Einwohner. Weil die Anzahl Gemeinden seither abgenommen, die Bevölkerung sich hingegen mehr als verdoppelt hat, liegt der Wert heute bei rund 3600. Da sich besonders kleine Gemeinden zusammengeschlossen haben, ist der «Pool» an verfügbaren Kandidaten grösser geworden. Gleichzeitig deutet vieles darauf hin, dass die Leute im Allgemeinen weniger bereit sind, ein Milizamt zu übernehmen.

Kley (1989) nennt als weiteren Faktor die fast flächendeckende Einführung von Urnenwahlen, die dazu führte, dass Kandidaten früher selektioniert werden und auch früher kundtun können, dass sie ein Amt nicht wollen.[6] Hinzu kommt, dass bei der Rekrutierung von politischem Personal die Parteien eine wichtige Rolle spielen. Ihre Bedeutung ist heute gegenüber dem 19. Jahrhundert sicherlich auch in den Gemeinden höher.

Indirekte Wirkung

Jedenfalls teilen die Kantone mit Amtszwang auf Anfrage fast ausnahmslos mit, dieses Instrument komme kaum zur Anwendung, oder man kann sich gar nicht erinnern, wann zum letzten Mal jemand gegen seinen Willen in ein Amt gewählt wurde. Von praktischer Relevanz ist der Amtszwang eigentlich nur in sehr kleinen Gemeinden, bei denen sich ohnehin die Frage nach der Überlebensfähigkeit stellt. Natürlich hat der Amtszwang eine starke «präventive» beziehungsweise indirekte Wirkung, wie mehrere Kantone bestätigen: Leute sind eher bereit, ein Amt anzunehmen oder eine Kandidatur zu akzeptieren, wenn sie wissen, dass sie dazu gezwungen werden können, wenn sie es nicht tun. Ob das aber der sinnvollste Weg ist, um Menschen von einem Engagement im Gemeinwesen zu überzeugen, ist zu bezweifeln.

Es stellt sich denn auch die Frage, ob der Amtszwang tatsächlich (noch) notwendig ist, zumal eine Vielzahl von Gemeinden – auch kleine – ohne dieses Instrument auskommen, und offensichtlich noch nicht untergegangen sind. Zudem lässt sich selbst der strengste Amtszwang umgehen, wie der Fall der Urner Gemeinde Bauen gezeigt hat, wo sich 2008 drei Stimmbürger dem Amtszwang entzogen, indem sie das Dorf verliessen. Um dem Mangel an Kandidaten für Gemeindeämter beizukommen, kann der Amtszwang ohnehin nur das letzte Mittel sein. Wirksamer ist – neben allfälligen Fusionen –, die Posten attraktiver zu gestalten. Vielerorts wäre es auch angebracht, das Engagement für die Gemeinschaft finanziell etwas grosszügiger zu verdanken. Das ist zwar aufwändiger, als die Leute einfach dazu zu zwingen. Mittelfristig zahlt es sich aber aus, wenn Bürger aus eigenem Antrieb ein Amt übernehmen.

Tabellarische Übersicht über die Regelungen der einzelnen Kantone zum Download


[1] Im Kanton Tessin gilt rechtlich der Amtszwang, allerdings nur für offizielle Kandidaten, die zuvor eine schriftliche Erklärung abgegeben haben, dass sie das Amt annehmen werden. Von einem Amtszwang im herkömmlichen Sinne kann daher nicht gesprochen werden. Im Kanton Waadt gilt der Amtszwang nur für die Mitglieder des Wahlbüros und ist daher im Rahmen dieses Vergleichs vernachlässigbar.

[2] In Uri ist der Amtszwang ausdrücklich auf Ämter beschränkt, die durch das Volk (bzw. Korporationen und Angehörige der Landeskirchen) besetzt werden. Demgegenüber sieht die Kantonsverfassung von Appenzell-Innerrhoden den Amtszwang auch für Posten vor, die durch das Parlament oder die Regierung besetzt werden.

[3] Zaccaria Giacometti (1941): Das Staatsrecht der Kantone, S. 287.

[4] BGE 3 I 295, zitiert in: Werner Kuster (1947): Der Amtszwang im Kanton Zürich, Dissertation Universität Zürich.

[5] Siehe etwa Giacometti (1941), Yvo Hangartner und Andreas Kley (2000): Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Urs Flückiger (1947): Der Amtszwang : seine Stellung im liberal-demokratischen Staatsrecht und seine Ausgestaltung im Kanton St. Gallen, Dissertation Universität St. Gallen.

[6] Andreas Kley (1989): Grundpflichten Privater im schweizerischen Verfassungsrecht, Dissertation Universität St. Gallen, S. 219.

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Wenn sich Parlamentarier selbst zu Berufspolitikern machen

Die Schweiz hat nur noch dem Namen nach ein Milizparlament. Dafür sind nicht zuletzt die Volksvertreter selbst verantwortlich. Wir präsentieren drei Reformvorschläge.

«Das Wertvolle an der Milizarbeit ist ja nicht, dass
sie gratis geleistet wird, sondern dass die Miliz-
tätigen ein zweites Standbein im Leben haben.»
Andreas Ladner[1]

Avenir Suisse Bürgerstaat

Der neue Avenir Suisse-Band mit neun Beiträgen zum Milizsystem.

Der Milizpolitik gehen die Politiker aus. So liesse sich – etwas verkürzt – die Lageanalyse zusammenfassen, welche die Denkfabrik Avenir Suisse in einem neuen Buch zum Milizsystem macht. In den vergangenen Tagen drehte sich die Diskussion vor allem um die Gemeindeebene, was vielleicht auch damit zusammenhängt, dass Avenir Suisse den kontroversen (wenn auch nur bedingt neuen) Vorschlag eines «allgemeinen Bürgerdienstes» zur Debatte stellte.

Tatsächlich haben die Gemeinden zunehmend Mühe, ausreichend Personal für ihre Exekutiven zu finden. Kaum jemand will heute noch den Aufwand eines politischen Amtes auf sich nehmen.[2]

Anders sieht es auf Bundesebene aus. Hier können die Parlamentarier scheinbar nicht genug von der Politik bekommen und investieren mit Freude immer mehr ihrer Zeit darin, wie Sarah Bütikofer in ihrem Buchbeitrag aufzeigt.[3]

Inzwischen gibt es demnach im Bundeshaus kaum noch wirkliche Milizpolitiker[4]. Besonders deutlich ist der Trend im Ständerat: Dort machten die Berufspolitiker in den 1970er Jahren noch knapp einen Viertel der Mitglieder aus, heute stellen sie die Mehrheit. Als Hauptgrund dafür kann der steigende Arbeitsaufwand infolge der wachsenden Zahl von Geschäften, aber auch deren zunehmenden Komplexität sowie die höhere internationale Regeldichte identifiziert werden.

Nun kann man sich darüber streiten, ob diese Entwicklung so schlimm ist. Man kann argumentieren, dass Parlamentarier, die mehr Zeit mit Politik verbringen, auch bessere politische Entscheide treffen. Tatsächlich scheint man sich etwa in Deutschland eher Sorgen zu machen, dass Politiker zu wenig ihrer produktiven Zeit in ihr Amt investierten.

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Die Anzahl Vorstösse hat sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt. Dabei erfreuen sich Motionen, vor allem aber Interpellation und die Fragestunde erhöhter Beliebtheit. Dazu wird etwa all 300 Vorstösse eine Volksinitiative ins Parlament getragen.[5]

 

Zusehends homogenere Zusammensetzung des Parlaments

Die Schweiz hat mit ihren «Laienparlamentariern» indes nicht die schlechtesten Erfahrungen gemacht.[6] Es scheint durchaus seine Vorteile zu haben, wenn Politiker noch ein zweites Standbein haben und auch die Welt ausserhalb der Wandelhalle kennen – nur schon um sich der Wirkung der von ihnen beschlossenen Gesetze bewusst zu werden. Wer jedoch sein gesamtes Einkommen aus der Politik bestreitet, wird von seinem Amt abhängig. Es liegt auf der Hand, dass man dadurch eher geneigt ist, allein zur Rechtfertigung seines Amtes Vorstösse einzureichen und den Parlamentsbetrieb auf Trab zu halten. Schliesslich ist es auch ein Teil des Schweizer Staatsverständnisses, dass Politiker aus der Mitte des Volkes stammen und quasi jeder Bürger Parlamentarier werden kann.

Gerade aus dieser Perspektive muss ein zweiter Trend fast noch mehr zu denken geben: Unser Parlament wird in seiner Zusammensetzung immer homogener. Aufgrund der steigenden Belastung dominieren in den Ratskammern Berufsgruppen, die ihre Zeit relativ frei einteilen können: Unternehmer, Anwälte und Berater (und natürlich Berufspolitiker). Demgegenüber sind Angestellte (insbesondere Führungskräfte) im Gegensatz zu früher kaum noch im Ratssaal anzutreffen. Immer mehr Bundesparlamentarier steigen nach dem Studium mehr oder weniger direkt in die Politik ein, praktisch ohne Erfahrung in der Arbeitswelt.[7]

Somit gehen die Vorteile des Milizsystems allmählich verloren und es stellt sich in der Tat die Frage, wie zeitgemäss dieses Modell noch ist. Bevor wir es jedoch leichtfertig über Bord werfen, sollte vielleicht zunächst versucht werden, es durch innere Reformen zu neuem Leben zu erwecken.

Unser Blog präsentiert deshalb drei Denkanstösse:

1. Professionalisierung des Umfelds: Damit Parlamentarier Zeit für andere berufliche Tätigkeiten einsetzen können, sind sie darauf angewiesen, dass sie ihre politischen Verpflichtungen einigermassen effizient erledigen können. Daher sollten (persönliche oder wissenschaftliche) Mitarbeiter sie so weit wie möglich entlasten, sodass sich die Volksvertreter auf ihre wesentlichen Aufgaben konzentrieren können. Die Parlamentarier erhalten schliesslich seit einem guten Jahrzehnt eigens Geld für persönliche Mitarbeiter.[8]

Allerdings machen davon nicht alle Gebrauch: Einige stecken den Batzen lieber in die eigene Tasche und übernehmen selbst einfachere Büroarbeiten wie die Bearbeitung des täglich anfallenden Stapels Post, den Ausdruck von Dokumentationen oder die Terminverwaltung selbst. Auch zeitaufwändige Rechercheaufträge oder das Verfassen von Voten liessen sich gut an Mitarbeiter delegieren.[9]

2. Finanzielle Interessenbindungen offenlegen: Bütikofer weist darauf hin, dass der Aufwand für das Parlamentsmandat heute so gross ist, dass faktisch nur noch Bürger vom passiven Wahlrecht Gebrauch machen können, die über ausreichend zeitliche und finanzielle Ressourcen verfügen. Dies erhöhe die Offenheit «für Mandate und Aufträge im Namen von Interessenorganisationen und Grossfirmen».[10] Sollte dieser Zusammenhang tatsächlich vorhanden sein, wäre dies ein Worst-case-Szenario: Aufgrund der Beanspruchung können Parlamentarier kaum oder nicht mehr einem «normalen» Beruf nachgehen, nehmen zum Ausgleich aber Mandate von Organisationen oder Unternehmen an, die gut bezahlen und wenig verlangen (nämlich im Wesentlichen, dass ihre Interessen vertreten werden).

Diese Entwicklung lässt sich zwar nicht stoppen. Die Parlamentarier würden aber zumindest etwas diszipliniert, wenn sie gezwungen wären, ihre finanziellen Interessenbindungen offenzulegen, also ihre Einkünfte, die sie aus Anstellungen, Mandate usw. beziehen.[11] Es wäre ein Anreiz, das eigene Brot wieder vermehrt auf dem angestammten Beruf zu verdienen.

3. Weniger Vorstösse: Schliesslich sind nicht zuletzt auch die Parlamentarier selbst gefordert. Denn sie sind nicht unwesentlich mitverantwortlich für die Arbeitsbelastung, mit der sie kämpfen. Sie, die gerne über die angebliche «Initiativenflut» klagen[12], produzieren selbst eine eigentliche «Vorstossflut», die alles, was an Volksbegehren in der Pipeline steckt, in den Schatten stellt (siehe Abbildung oben).

Die Zahl der eingereichten Vorstösse hat sich in den letzten zwanzig Jahren verdoppelt. Auch der Umfang der Gesetzessammlung und die Kadenz von Revisionen nimmt unaufhaltsam zu.[13] Natürlich, die Welt ist komplexer geworden; es gibt mehr Dinge, die reguliert werden können. Dennoch stünde dem Parlament etwas mehr gesetzgeberische Zurückhaltung gut an. Nur schon aus Rücksicht auf die eigene Arbeitslast.

 


[1] Andreas Ladner (2015): Die Abhängigkeit der Gemeinden von der Milizpolitik, S. 123, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[2] Vgl. Oliver Dlabac, Andreas Rohner, Thomas Zenger, Daniel Kübler (2014): Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau – Rekrutierungsprobleme und Reformvorschläge, Studienberichte des Zentrums für Demokratie Aarau, Nr. 4, Oktober 2014; Oliver Dlabac (2015): Wie man das Milizsystem verändern muss, damit es überlebt, NZZ am Sonntag 25.01.2015; Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, Baden-Baden 2014, S. 143 ff.

[3] Sarah Bütikofer (2015): Fiktion Milizparlament, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[4] Nach Bütikofer (2015), S. 87 f. sind Milizparlamentarier definiert als Parlamentarier, die höchstens einen Drittel ihrer Arbeitszeit für ihr Amt aufwenden. Vollzeit- oder Berufspolitiker wenden demgegenüber mehr als zwei Drittel dafür auf. (Dazwischen liegen die Teilzeitpolitiker, die zwischen einem und zwei Drittel ihrer Arbeitszeit verwenden.)

[5] Zahlen aus Parlamentsdienste (2012): Gesamtanzahl eingereichter parlamentarischer Vorstösse NR/SR, 14.05.2012; Geschäftsdatenbank Curia Vista (für 2014) sowie (für Volksinitiativen) Bundesblatt der entsprechenden Jahrgänge. Vgl. Bütikofer (2015), S. 86.

[6] Hans Geser (2015): Rückenwind für Amateure, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[7] Bütikofer (2015), S. 90 ff.

[8] «Die Ratsmitglieder erhalten eine Jahresentschädigung von 33’000 Franken als Beitrag zur Deckung der Personal- und Sachausgaben, die der Erfüllung ihres parlamentarischen Mandates dienen.» (Art. 3a Parlamentsressourcengesetz); Bütikofer (2015), S. 95; gleiche Forderung bei Vatter (2014), S. 269 f.

[9] Vgl. Carola Pavia/Oliver Heer (2014): Art. 9, Rz. 19, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014. Um derlei Zweckentfremdung entgegenzuwirken, sah der Nationalrat beim Erlass des oben (Fn. 8) erwähnten Parlamentsressourcengesetzes (PRG) vor, die persönlichen Mitarbeiter direkt durch die Parlamentsdienste zu entschädigen. Der Ständerät jedoch widersetzte sich diesem Ansinnen, wodurch die aktuelle Regelung (Art. 3a PRG) entstand (Pavia/Heer (2014), Rz. 13).

[10] Bütikofer (2015), S. 99. Vgl. ebenso Ruth Lüthi (2014): Die Stellung der Bundesversammlung im politischen System der Schweiz, Rz. 51, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014.

[11] Siehe die bisherigen (allesamt erfolglosen) Vorstösse in diese Richtung:

  • Parlamentarische Initiative Jeanprêtre (89.220), Einkommen der Parlamentarier;
  • Motion Zisyadis (95.3113), Offenlegung von Einkommen und Vermögen der Parlamentsmitglieder;
  • Postulat Rennwald (01.3124), Interessenbindungen, Löhne und Vermögen der Parlamentarier. Transparenz;
  • Interpellation Bühlmann (01.3272), Interessenbindungen. Transparenz und Kontrolle der Offenlegung;
  • Postulat Mörgeli (03.3406), Ämterkumulierung. Offenlegung der Bezüge;
  • Parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission NR (05.469), Offenlegung der Interessenbindungen. Revision des Parlamentsgesetzes;
  • Motion Bühlmann (05.3212), Transparentes Parlament;
  • Parlamentarische Initiative Schelbert (06.462), Offenlegung der finanziellen Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Sommaruga (06.480), Geschenke und andere unentgeltliche Leistungen an Parlamentarierinnen und Parlamentarier;
  • Parlamentarische Initiative Freysinger (07.467), Finanzielle Auswirkung von Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Rielle (10.419), Für mehr Transparenz bei Einkünften, Entschädigungen und anderen Vorteilen von Mitgliedern der eidgenössischen Räte;
  • Postulat Widmer (10.3268), Vertrauen durch Transparenz;
  • Parlamentarische Initiative Tschümperlin (11.463), Offenlegungspflicht für Ratsmitglieder;
  • Parlamentarische Initiative Moret (12.423), Interessenbindungen. Unterscheidung zwischen bezahlten und ehrenamtlichen Tätigkeiten;
  • Petition der Jugendsession 2012 (12.2073), Transparenz bei der Finanzierung der politischen Parteien und bei den Einkünften der Parlamentarier;
  • ebenso die Eidgenössische Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» (BBl 2011 4521).

[12] Vgl. zur dieser Debatte Claudio Kuster/Lukas Leuzinger (2013): Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster (2013): Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies. (2014): Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[13] Vgl. zur Qualität der Gesetzgebung die Beiträge in: Alain Griffel (Hrsg.) (2014): Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Zürich 2014; weniger kritisch hierzu Vatter (2014), S. 285 f.

Das Standardrepertoire der Anti-Transparenz-Argumente

Ende 2011 hatte die Staatengruppe gegen Korruption (GRECO) des Europarats ihren Bericht über die Politikfinanzierung in der Schweiz veröffentlicht. Darin bestätigten die Experten, was ohnehin bereits bekannt war: Die Finanzierung von Parteien und Kampagnen liegt hierzulande völlig im Dunkeln. Es existiert keinerlei Regelung auf nationaler Ebene. Die GRECO empfahl, diese Situation zu ändern und Offenlegungspflichten für Parteien und Abstimmungskomitees einzuführen.

Bis in diesem Monat hatte der Bundesrat Zeit, zu den Empfehlungen Stellung zu nehmen. Gleich zwei Departemente wurden damit beschäftigt. Am Mittwoch trafen Justizministerin Simonetta Sommaruga und Aussenminister Didier Burkhalter mit der Vertretern der GRECO zusammen und präsentierten ihnen das Ergebnis des bundesrätlichen Reflexionsprozesses, das sich so zusammenfassen lässt, dass die Regierung überhaupt nichts zu tun gedenkt.

Bei der Begründung seiner ablehnenden Haltung greift der Bundesrat auf das Standardrepertoire an Argumenten gegen mehr Transparenz zurück. Eine Offenlegungspflicht für Grossspenden wäre demnach nicht mit den «schweizerischen Eigenheiten» zu vereinbaren – konkret mit der direkten Demokratie, dem Föderalismus und dem Milizsystem. Betrachten wir die drei Eigenheiten einmal einzeln.

Direkte Demokratie

Die direkte Demokratie würde es «schwierig machen (…), nur die Wahlen und nicht die Abstimmungen solchen Transparenzregelungen zu unterstellen», schreibt der Bundesrat. Dies sieht auch die GRECO so, die deshalb Offenlegungspflichten sowohl für Parteien als auch Abstimmungskomitees vorschlug. Dies lehnt der Bundesrat aber ebenfalls ab, da es seiner Ansicht nach «einen grossen und kostenintensiven Aufwand verursachen» würde. Wieso ein solch «grosser und kostenintensiver Aufwand» entstehen würde, wird allerdings nicht näher erläutert.

Die Schweiz ist zwar weltweit das Land, in dem am meisten Volksabstimmungen auf nationaler Ebene stattfinden. Es ist aber bei weitem nicht der einzige GRECO-Mitgliedsstaat, dessen politisches System Elemente der direkten Demokratie kennt. In Italien etwa finden regelmässig Abstimmungen statt – und tatsächlich gelten die Offenlegungspflichten in unserem südlichen Nachbarland nicht nur für Wahlen, sondern auch für Abstimmungen.

Einmal abgesehen davon: Wenn der Bundesrat schon auf die direktdemokratische Tradition der Schweiz verweist – wieso schlägt er nicht einfach vor, das Volk über Transparenz in der Politikfinanzierung entscheiden zu lassen?

Föderalismus

Die Kantone, schreibt die Regierung, «haben in der föderalistisch organisierten Schweiz (…) eine grosse Autonomie. Ihnen allen eine unterschiedslose Regelung zur Kontrolle und Beschränkung der Finanzierung von Parteien aufzuerlegen würde sich mit der Tradition unseres Landes nicht vertragen.» Dieses Argument erscheint plausibel.[1] Wahlen und Abstimmungen auf nationaler Ebene haben zunächst einmal gar nichts zu tun mit Wahlen und Abstimmungen auf kantonaler Ebene, was auch der Grund dafür sein dürfte, dass bislang sämtliche Vorstösse im nationalen Parlament für eine Offenlegung von Spenden ausschliesslich auf die nationale Ebene zielten.

Doch auch dem kann der Bundesrat nichts abgewinnen: «Eine Regelung ausschliesslich für Aktivitäten auf nationaler Ebene wäre (…) unvollständig und ineffzient.» Das ist eine interessante Argumentationslogik: Die Schweiz kann keine Regelungen zur Politikfinanzierung einführen, weil dies in einem föderalistischen Staat gar nicht möglich ist!

Nicht ganz in diese Logik passt, dass es in anderen föderalistischen Ländern kein Problem zu sein scheint, Transparenzregeln einzuführen. In Deutschland zum Beispiel, oder Österreich, oder Belgien. Die nationale und die regionale Ebene lassen sich problemlos trennen, genauso wie das in der Schweiz bereits der Fall ist: Mit Genf und Tessin kennen zwei Kantone Offenlegungspflichten, in mehreren anderen (Basel-Land, Aargau und Zürich) stehen entsprechende Entscheide an. Eine Regelung für nationale Wahlen und Abstimmungen würde die Freiheit der Kantone in keinster Form einschränken.

Einmal abgesehen ist es etwas verwirrend, dass der Bundesrat eine Lösung, die der föderalistischen Struktur der Schweiz Rechnung trägt, als «unvollständig und ineffizient» zu bezeichnet. Er trägt auch wenig zur Auflösung dieser Verwirrung bei, macht er doch keine Angaben dazu, was an dieser Lösung denn ineffizient wäre.

Milizsystem

Das Milizsystem darf als Argument gegen Transparenz nicht fehlen. Politische Parteien finanzierten sich in der Schweiz hauptsächlich aus privaten Zuwendungen, erklärt der Bundesrat. «Der Berufs-Teil der Parteien, und damit deren Finanzbedarf, sind damit bedeutend kleiner als bei Parteien in anderen Ländern», schreibt er, um sogleich die Brücke zur staatlichen Parteienfinanzierung zu schlagen: «Aus diesen Gründen gehen Finanzierungsregelungen in vielen Ländern mit einer staatlichen Parteienfinanzierung einher, welche in der Schweiz keine Tradition hat.»

Wieso das Milizprinzip gegen eine Offenlegungspflicht spricht, bleibt unklar. In welcher Form die politische Arbeit geleistet wird, ist ja eine ganz andere Frage als jene, wie sich die Parteien finanzieren. Weshalb soll man diese beiden Dinge in einen Topf werfen?

Ebenso bleibt der kausale Zusammenhang zwischen Transparenz und staatlicher Parteienfinanzierung offen. Auch die Schweizer Parteien werden vom Staat gesponsert,[2] ohne dass das an der Intransparenz irgendetwas ändern würde. Im Verhältnis zur Bevölkerung übersteigt die Höhe dieser (indirekten) Parteienfinanzierung sogar jene in anderen Ländern, etwa Grossbritannien. Dennoch sind die britischen Parteien im Gegensatz zu den schweizerischen zur Offenlegung grösserer Spenden verpflichtet. Mit Blick auf die Schweiz scheint es tatsächlich, dass das Milizprinzip die Notwendigkeit einer (direkten) staatlichen Parteienfinanzierung reduziert, weil die Parteien tendenziell weniger Mittel beanspruchen. Was aber eine Offenlegungspflicht damit zu tun haben soll, bleibt ein Rätsel.

Bei allem Respekt: Wenn gleich zwei Departemente damit beschäftigt werden, die GRECO-Forderungen zu kontern, sollte man erwarten dürfen, dass ihnen etwas stichhaltigere Argumente einfallen als jene, die bereits seit Jahren gebetsmühlenartig wiederholt werden, wenn es um Politikfinanzierung geht. Bis Mitte Jahr will der Bundesrat nun einen ausführlicheren Bericht zuhanden der GRECO verfassen. Vielleicht gelingt es ihm bis dahin ja, seine Position etwas fundierter zu begründen.


[1] zumal eine solche Regelung wohl mit dem Subsidiaritätsprinzip in Konflikt kommen würde.

[2] In Form von Beiträgen an die Parlamentsfraktionen (insgesamt 7.5 Millionen Franken pro Jahr). Ausserdem profitieren die Parteien davon, dass politische Spenden bis 10’000 Franken von den Steuern abgezogen werden können.