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Das Finanzreferendum – ein Eigentor für die SVP?

Die Debatte über die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs hat auch die Forderung nach einem nationalen Finanzreferendum neu entflammt. Doch welche Folgen hätte dies in der Praxis? Eine Auswertung von Umfragedaten zeigt: Die Stimmbürger wollen vor allem bei Armee und Landwirtschaft sparen.

Von Lukas Leuzinger, Lucas Leemann und Claudio Kuster

Es herrscht seltene Einigkeit im Bundeshaus: Eine so bedeutende Ausgabe wie der Kauf neuer Kampfflugzeuge darf nicht ohne Mitsprache des Volkes getätigt werden, beteuerten jüngst Parlamentarier aller Parteien, nachdem die vom Bundesrat eingesetzte Expertengruppe «Neues Kampfflugzeug» ihren Bericht vorgelegt hatte (in welchem sie empfahl, die Flieger über das ordentliche Armeebudget zu beschaffen). Der Kauf müsse dem Referendum unterstellt werden, so der Tenor.

Allerdings: Wenn es nicht gerade um Flugzeuge geht, scheint den Politikern kein Betrag gross genug zu sein, um ihn an den Stimmbürgern vorbei auszugeben. So jedenfalls müssen die Reaktionen auf den Vorschlag von SVP-Nationalrat Thomas Aeschi interpretiert werden, das Finanzreferendum auf Bundesebene einzuführen. SP-Präsident Christian Levrat schimpfte die Idee ein «Ablenkungsmanöver». Auch die CVP spricht sich mehrheitlich dagegen aus und selbst die FDP-Fraktion ist gespalten. Dabei würde die Bundesversammlung keineswegs Neuland betreten: Alle Kantone haben das Finanzreferendum bereits eingeführt.

Mehrere Anläufe

Auf Bundesebene wird dieses direktdemokratische Instrument seit den 1950er Jahren – nicht zufällig also seit dem starken Ausbau des Leistungsstaats nach dem Zweiten Weltkrieg – regelmässig propagiert. Dannzumal gleich mit einer Volksinitiative, deren direkter Gegenvorschlag 1956 beachtliche 46 Prozent Zustimmung erhielt. In der Endphase des Kalten Kriegs wurde 1987 eine Volksinitiative «Rüstungsreferendum» der SP ebenfalls abgelehnt (41 Prozent Ja). Im Gegensatz zur ersten Initiative aus liberalen Kreisen, die ein allgemeines Finanzreferendum vorsah, hätte das sektorielle Finanzreferendum der SP nur Ausgaben (ohne untere Limite!) im Bereich der Beschaffung von Kriegsmaterial und militärischen Bauten anvisiert.

Parlamentarischen Vorstössen für dasselbe Ansinnen ist seither ebenso wenig Erfolg beschieden. Seit 2003 wird das Finanzreferendum praktisch nur noch von der SVP sowie vereinzelten rechtsbürgerlichen Nationalräten (FDP und Lega) vorgeschlagen.[1] Eine vorübergehende Mehrheit erlangte 2004 immerhin eine parlamentarische Initiative der SVP, die sodann ausformuliert und in die öffentliche Vernehmlassung geschickt wurde. Obschon eine komfortable Mehrheit von 17 Kantonen die Einführung des Finanzreferendums befürworteten (7 waren dagegen) und ebenso die FDP und SVP grünes Licht gaben (CVP, SP, EVP und Liberale lehnten ab), bekam die vorberatende Kommission plötzlich kalte Füsse und bat den Nationalrat, den Vorstoss zu kassieren. – Eine Neuauflage der SVP und der bisher letzte Versuch war abermals 2013 traktandiert. Jetzt wollte selbst die FDP nichts mehr von der finanzpolitischen Kompetenzerweiterung des Souveräns wissen, einzig die ausgabendisziplinerte GLP hielt der SVP die Stange.

Interssant ist überdies, dass im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung 1996 auch der Bundesrat ein Finanzreferendum vorschlug – wenngleich eine eher plebiszitäre Form: das Parlament hätte jeweils ad hoc entscheiden müssen, welche Vorlagen vors Volk dürfen und welche nicht. Er begründete dies jedoch nicht – wie die späteren Promotoren – mit finanzpolitischen Überlegungen, sondern brachte vornehmlich demokratietheoretische Überlegungen vor. Denn jenes Finanzreferendum war ein Bestandteil eines (aus bundesrätlicher Sicht) austarierten «Reformpakets Volksrechte», das diverse Schraubendrehungen an den direktdemokratischen Rechten ansetzte (um letztlich in praktisch allen Bereichen zu scheitern).

Finanzreferendum ist nicht gleich Finanzreferendum

Wovor haben die Politiker in Bundesbern eigentlich Angst? Oder anders gefragt: Welche Auswirkungen hätte ein Finanzreferendum? Die Antwort auf diese Frage hängt entscheidend davon ab, wie ein solches Instrument ausgestaltet wäre: Ein Finanzreferendum kann obligatorisch sein (d.h. alle Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen zur Abstimmung) oder fakultativ (d.h. Ausgaben ab einer bestimmten Höhe kommen vors Volk, sofern genug Unterschriften zusammenkommen), die Ausgabenschwelle kann hoch oder tief sein und sie kann differenziert angesetzt werden in Abhängigkeit davon, ob es sich um eine einmalige oder um eine wiederkehrende Ausgabe handelt. Zudem muss definiert werden, was überhaupt als referendumsfähige Ausgabe gilt: Verpflichtungskredite? Voranschlagskredite? Eine (aus den oben genannten Gründen mit Vorsicht zu geniessende) Übersicht gibt eine Auswertung der Finanzverwaltung im Auftrag Aeschis, die untersuchte, was alles unter ein fakultatives Finanzreferendum mit einer Ausgabenschwelle von 250 Millionen Franken fiele. Demnach könnte gegen rund zehn Posten pro Jahr das Referendum ergriffen werden (nur Verpflichtungskredite wurden berücksichtigt). Betroffen wäre etwa die Armee, die Entwicklungszusammenarbeit oder der Strassenverkehr.

Entscheidend wäre aber nicht nur, welche Ausgaben dem Referendum unterstünden, sondern vor allem, welche am ehesten Gefahr liefen, in einer Abstimmung zu scheitern. Um dies beurteilen zu können, haben wir uns angeschaut, in welchen Bereichen die Bürger im Allgemeinen eher mehr und in welchen sie eher weniger Geld ausgeben wollen.

Als Grundlage verwendeten wir Antworten auf der Onlineplattform Smartvote, welche etwas mehr als 11’000 Stimmberechtigte im Nachgang zu den nationalen Wahlen 2015 in einer Umfrage angegeben haben.[2] Die Daten wurden nach Geschlecht, Altersgruppe, Kanton und Parteipräferenz gewichtet. Sie zeigen ein grobes Bild, welche Bundesausgaben im Stimmvolk im Allgemeinen auf Zustimmung stossen und welche nicht.[3]

Nur 10 Prozent wollen höhere Armeeausgaben

Die Auswertung zeigt Interessantes. Zunächst erstaunt nicht, warum der Kauf neuer Kampfflugzeuge so umstritten ist: Gemäss den Zahlen möchten über 60 Prozent der Stimmbürger bei der Armee sparen; ein Drittel will sogar «deutlich weniger» ausgeben – nur rund 10 Prozent möchten die Ausgaben erhöhen (siehe Grafik). Damit herrscht beim Militär der mit Abstand grösste Sparbedarf. (Das sind, wie gesagt, generelle Aussagen, sie bedeuten nicht, dass diese 60 Prozent Nein zu neuen Kampfflugzeugen sagen würden.)

Die zweitbeliebteste Option zur Ausgabensenkung ist die Landwirtschaft. Hier möchten rund 40 Prozent weniger Geld ausgeben. Damit erscheinen ausgerechnet die beiden Bereiche, in denen die finanzpolitisch konservative SVP mehr ausgeben will, durch ein allfälliges Finanzreferendum besonders gefährdet.

Wenig zu befürchten hätte gemäss den Zahlen dagegen der Bereich Bildung und Forschung. Auch bei der öffentlichen Sicherheit und beim öffentlichen Verkehr möchte nur eine kleine Minderheit weniger ausgeben. Bei der sozialen Sicherheit halten sich die Sparwilligen und die Ausgabenfreudigen ziemlich genau die Waage.[4]

Natürlich kann die Sache ziemlich anders aussehen, wenn die Bürger über eine konkrete Ausgabe abstimmen müssen. Die Frage «Wollen Sie in die Bildung investieren?» wird wohl manch einer anders beantworten als die Frage «Sind Sie für den Bau einer neuen Fachhochschule?» (insbesondere, wenn man das Preisschild daneben sieht).

Forderungen nach einem Finanzreferendum sind oft weniger vom Wunsch nach mehr demokratischer Mitbestimmung als von politisch-materiellen Interessen motiviert. Allerdings legt die Auswertung nahe, dass jene, die ein Referendum für Staatsausgaben am stärksten befürworten, nicht zwingend am meisten davon profitieren würden.

 


[1] Folgende Vorstösste seit den 1980er Jahren forderten ein Finanzreferendum in irgendeiner Form:

[2] Wir bedanken uns bei Smartvote für das Zurverfügungstellen der Daten.

[3] Die Zahlen sind natürlich mit Vorsicht zu interpretieren. Denn trotz Gewichtung sind die Daten möglicherweise nicht perfekt repräsentativ für die Gesamtheit der Stimmberechtigten.

[4] Die einzige uns bekannte Umfrage, die Ähnliches erhob, war jene, die das Forschungsinstitut Sotomo kürzlich im Auftrag des Think Tanks Avenir Suisse erstellt hat. Die Daten sind allerdings schlecht vergleichbar, weil einerseits zum Teil andere Kategorien gewählt wurden (so wurde die Armee mit der Polizei zusammengefasst), und weil die Teilnehmer andererseits nicht nur zu den Bundesausgaben befragt wurden, sondern auch zu den Ausgaben von Kantonen und Gemeinden.

Selbstgerechte Kritik am schwedischen Flugmanöver

Dass Saab Geld in den Gripen-Abstimmungskampf steckt, sorgt bei Schweizer Parlamentariern für Empörung. Dabei haben sie dem schwedischen Konzern selbst die Startfreigabe erteilt.

Nein, man werde sich nicht direkt engagieren im Abstimmungskampf über den Gripen-Kauf, hiess es bei Saab im Mai letzten Jahres. Es sei keine gute Idee, sich als Unternehmen direkt einzumischen, erklärte Henry Johansson, Vizepräsident von Gripen Schweiz, damals der Nachrichtenagentur sda.

Mit Plakaten wirbt Saab für seinen Kampfjet.Bild: Blick Online

Mit Plakaten wirbt Saab für seinen Kampfjet. Bild: Blick Online

Tatsächlich mischt sich der schwedische Konzern nicht in die Abstimmung vom 18. Mai ein. Nicht im Geringsten. Er stellt lediglich Plakate auf, auf denen er für sein Flugzeug wirbt. Das sei keine Abstimmungskampagne, klärt uns Saab auf. Man liefere bloss «Fakten und Informationen zum Gripen».

Wo hier der Unterschied zu einer Abstimmungskampagne liegt, wird zwar nicht wirklich klar. Aber es ist im Prinzip auch wenig verwunderlich, dass ein Unternehmen nicht untätig herumsitzt, wenn gerade ein 3,1-Milliarden-Franken-Auftrag auf dem Spiel steht. Bei Schweizer Politiker kommen die «Fakten und Informationen» von Saab dennoch nicht besonders gut an. SP-Nationalrätin Evi Allemann findet es «skandalös, dass sich eine ausländische Rüstungsfirma derart stark und offensichtlich gar mit einer eigenen Kampagne in einen nationalen Abstimmungskampf einmischt». Und selbst Befürworter des Gripen-Kaufs üben Kritik. Das Engagement aus Schweden sei «kontraproduktiv», sagt etwa FDP-Präsident Philipp Müller. Die gleiche Formulierung verwendet sein Kollege Thomas Hurter von der SVP.

Die einhellig vorgetragene Kritik irritiert. Die Parlamentarier nehmen die «Einmischung» aus dem Ausland aufs Korn, gleichzeitig weigern sie sich aber seit Jahren, ebendiese Einmischung klaren Regeln zu unterstellen. Dies liesse sich relativ leicht im Rahmen einer nationalen Regulierung der Politikfinanzierung machen – eine solche existiert in der Schweiz jedoch bis heute nicht. Und die Parteien zeigen keinerlei Interesse, daran etwas zu ändern. Warum auch, es ist schliesslich viel bequemer, wenn die Grossspenden in die eigene Parteikasse weiterhin im Dunkeln bleiben und man dafür nicht noch gegenüber den Wählern Rechenschaft ablegen muss.

Damit unterscheidet sich die Schweiz von praktisch allen europäischen Demokratien, in denen eine Regulierung der Politikfinanzierung auf nationaler Ebene existiert. Die meisten dieser Länder kennen auch Restriktionen für Spenden aus dem Ausland, wie eine Auswertung der Datenbank der Organisation International IDEA zeigt. Demnach sind in 30 von 44 europäischen Staaten Beiträge aus dem Ausland an politische Parteien ganz oder teilweise verboten (siehe Grafik). Bei Spenden an einzelne Kandidaten sind es 26. Dabei unterscheiden sich die Regeln von Land zu Land. So sind in Frankreich sämtliche Spenden ausländischer Staaten und Unternehmen verboten, nicht aber Spenden von natürlichen Personen. In Grossbritannien dagegen sind Spenden von natürlichen Personen, die nicht britischer Nationalität sind und nicht im Land wohnen, verboten. Beiträge ausländischer Unternehmen wiederum sind erlaubt, sofern sie eine Niederlassung in Grossbritannien haben und dort geschäftlich tätig sind.[1]

Die Regulierung ausländischer Spenden an politische Parteien in 44 europäischen Ländern. Grün bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind verboten. Rot bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind erlaubt.Bild: International IDEA

Die Regulierung ausländischer Spenden an politische Parteien in 44 europäischen Ländern. Grün bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind verboten. Rot bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind erlaubt. Bild: International IDEA

Das Skandalöse an den Plakaten von Saab ist nicht, dass sich ein ausländischer Konzern in einen Abstimmungskampf in der Schweiz einmischt. Man kann über ein solches Engagement geteilter Meinung sein, jedenfalls ist es legal. Das Parlament hat bisher keine Anstalten gemacht, dass sich daran etwas ändert.

Stossend ist vielmehr, dass hierzulande bisher überhaupt keine Diskussion darüber stattfindet, wie mit der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskämpfen aus dem Ausland umgegangen werden soll. Sollen Spenden aus anderen Staaten generell erlaubt sein? Oder nur unter bestimmten Bedingungen? Oder überhaupt nicht? Sollen solche Beiträge offengelegt werden müssen oder dürfen sie weiter geheim erfolgen?

Das Fehlen einer öffentlichen Diskussion wurde in diesem Blog bereits vor zwei Jahren kritisiert. Seither hat sich an der Situation nichts geändert. Politiker empören sich lieber über einzelne Fälle, die ans Licht kommen, anstatt sich grundsätzlich mit dem Thema auseinanderzusetzen.

Zu hoffen ist, dass der Gripen-Abstimmungskampf die längst fällige Debatte über Politikfinanzierung aus dem Ausland in Gang setzt. Das wäre der beste Gefallen, den Saab der Schweiz mit dieser Kampagne machen kann.


[1] Die detaillierten Daten können hier (Spenden an Parteien) bzw. hier (Spenden an Kandidaten) eingesehen werden.