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«Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

Political scientist David Altman expects the rise of direct democracy around the world to continue. He warns, however, that referendums can be damaging when initiated top-down instead of bottom-up.

David Altman, in 2016, more countries have made use of direct democracy than ever before (siehe Hauptartikel). What are the reasons for this rise?

David Altman.

David Altman.

David Altman:[*] One reason is that if politicians give citizens the possibility to vote on matters directly, it’s extremely difficult to go back. Many countries have introduced instruments of direct democracy in recent years, for example the Netherlands. It’s almost impossible to take away a right from the citizens once they have it. Another reason is that, from the point of view of the politicians, it can be very appealing to resort to instruments of direct democracy.

Why?

In most cases, a referendum is initiated not by citizens – as is the case most of the times in Switzerland – , but top-down, which means it’s either a mandatory referendum or a plebiscite called by the government or by the legislature. Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest: They want to mobilise people to strengthen their power base.

So you would say that direct democracy is not always a good thing?

No. Like many things, direct democracy is not per se good or bad – it all depends on how the process is designed. Switzerland is, in my opinion, a positive example. Switzerland is the country that holds by far the most direct democratic votes on the national level of all countries. At the same time, it is also the most consensual political system of all European countries. It might seem paradox that the majoritarian idea is weakest in a country with such a frequent use of the majoritarian instrument of direct democracy, but it’s not: if a law can be put before the people, political actors need to negotiate, discuss and find a solution with the broadest possible support. By the way, exactly the same pattern is observable in Latin America: Uruguay is the country with the most frequent use of direct democracy, and it’s also the country with the most consensual political system.

And what are examples of bad use of direct democracy?

Let’s take the example of Brexit: David Cameron used the plebiscite to resolve a power struggle inside his own party. I don’t think this is a sensible way to use direct democracy. Or take Hungary, where Viktor Orban has used a plebiscite to mobilise his supporters. Such moves can be damaging for the democratic culture in a country.

What do you think of quotas that require a certain turnout for a vote to count?

I think that’s really bad idea. Such quotas open the door for demobilisation campaigns, with which politicians are trying to prevent citizens from voting. This contradicts the republican idea that citizens should participate in a democracy and use their rights.

Do you think that direct democracy will continue to spread around the world or are politicians getting tired of it after recent decisions such as the Brexit vote or the one in Italy?

I am convinced that the rise of direct democracy will continue. As I said, it’s almost impossible to take away rights of the citizens once you given them. Of course plebiscites and other forms of direct democracy can be risky for politicians, but their risk is not for the referendum to take place, but for them to lose it. So they will think more carefully about how to design the bills that they present to the people. But they will not refrain from using direct democracy.

 

Siehe auch Hauptartikel Direkte Demokratie liegt im Trend

 


[*] David Altman is Professor of Political Science at the Universidad Católica in Chile and author of the book «Direct Democracy Worldwide».

Direkte Demokratie liegt im Trend

2016 führten so viele Länder Volksabstimmungen durch wie niemals zuvor. Allerdings gibt es sehr grosse Unterschiede, wie stark die Bürger tatsächlich die Politik ihrer Staaten mitbestimmen können.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im St. Galler Tagblatt am 31. Januar 2017.

Für Schweizerinnen und Schweizer gehören sie zum Alltag: die Volksabstimmungen, für die wir alle drei Monate an die Urne gerufen werden, um über Sachfragen zu entscheiden, das nächste Mal am 12. Februar. Die Schweiz ist Weltmeisterin in direkter Demokratie: Rund die Hälfte aller jemals durchgeführten nationalen Volksabstimmungen fand hierzulande statt.

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Anzahl Länder, in denen Volksabstimmungen auf nationaler Ebene stattfanden (1900-2016). Quelle: International IDEA.

 

Diesen Spitzenplatz wird uns so bald niemand streitig machen. Doch andere Länder holen auf. Ob die Brexit-Abstimmung in Grossbritannien, die abgelehnte Verfassungsreform in Italien oder die Abstimmung über das Friedensabkommen mit der Farc-Guerilla in Kolumbien: In immer mehr Staaten können Bürger nicht nur an Wahlen teilnehmen, sondern die Politik in Abstimmungen unmittelbar beeinflussen. Insgesamt fanden vergangenes Jahr weltweit in 26 Ländern Volksabstimmungen statt – das sind so viele wie noch nie. Damit setzt sich der Trend der letzten Jahre und Jahrzehnte fort (siehe Grafik).

Oft bestimmen Regierungen, worüber abgestimmt werden darf

Die wachsende Verbreitung der direkten Demokratie widerspiegle das zunehmende Bedürfnis der Menschen nach Selbstbestimmung, sagt Gerald Häfner. «Die Bürgerinnen und Bürger geben sich immer weniger damit zufrieden, dass über ihre Köpfe hinweg entschieden wird, ohne dass sie gefragt werden.» Häfner hat sich als deutscher EU-Parlamentsabgeordneter und Mitbegründer des Vereins Mehr Demokratie über Jahre für mehr direkte Demokratie eingesetzt.

Die zunehmende Beliebtheit von Volksabstimmungen sieht er grundsätzlich positiv. Bei den Verfahren, nach denen diese Abstimmungen durchgeführt werden, sieht er jedoch teilweise grosse Mängel: «Unter dem Namen direkte Demokratie werden oft Verfahren kaschiert, die eher in autokratische Systeme passen.» Während in der Schweiz Volksinitiative und fakultatives Referendum von den Bürgern angestossen werden und Politiker im Grunde keinen Einfluss darauf haben, ob eine Vorlage vors Volk kommt oder nicht, funktioniert die direkte Demokratie vielerorts von oben nach unten: Regierungen wie jene von Ex-Premier David Cameron in Grossbritannien bestimmen, worüber das Volk abstimmen darf und worüber nicht. «Solche Plebiszite dienen meist der Bestätigung der Machthaber und nicht der demokratischen Mitbestimmung der Bürger », bemängelt Häfner. Er findet, dass in einer direkten Demokratie die Bürger sowohl abstimmen als auch Abstimmungen auslösen können müssen, ohne auf die Grosszügigkeit von Regierung oder Parlament angewiesen zu sein.

Kritik an Plebisziten übt auch David Altman, Politikwissenschaftler und Autor des Buches «Direct Democracy Worldwide». Nach wie vor würden die meisten Volksabstimmungen weltweit nicht von Bürgern initiiert, sondern von oben verordnet. Oft setzten Politiker Plebiszite aus taktischen Gründen ein. «Das kann schädlich sein für die demokratische Kultur in einem Land.» (Siehe Interview «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»)

Keine gute Idee findet Altman auch, dass Volksabstimmungen vielerorts nur dann gültig sind, wenn sich ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten daran beteiligt. In Italien gilt beispielsweise bei Referenden ein Minimum von 50 Prozent. Solche Anforderungen öffnen laut Altman die Tür für Demobilisierungskampagnen, mit denen Politiker die Bürger von der Abstimmung abzuhalten versuchen, damit die Beteiligung unter dem notwendigen Wert bleibt. «Das widerspricht der Idee, dass in einer Demokratie die Bürger sich beteiligen und ihre Rechte nutzen sollen.»

Deutschland könnte bald nachziehen

Nach wie vor ein weisses Blatt, wenn es um nationale Volksabstimmungen geht, ist Deutschland. Zwar hat sich die direkte Demokratie in den Gemeinden und den Bundesländern in den letzten 20 Jahren stark verbreitet. Für Abstimmungen auf Bundesebene gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage – noch nicht. Nach Einschätzung von Gerald Häfner dürfte sich das bald ändern. Die Mehrheit der grossen Parteien spreche sich inzwischen für nationale Volksabstimmungen aus, sagt der Grünen-Politiker. «Nur noch die CDU ist dagegen.» Nach der Bundestagswahl im Herbst stehen die Chancen laut Häfner gut, dass das Parlament das nötige Gesetz beschliesst.

Häfner wie auch Altman sehen die Schweiz in Sachen direkte Demokratie als Vorbild. Es gebe aber auch Dinge, welche die Schweiz von anderen Ländern lernen könne, sagt Häfner. Er verweist auf das dreistufige Verfahren, das in den deutschen Bundesländern zur Anwendung kommt. Dabei wird mit einer Initiative zunächst nur ein Antrag ans Parlament gestellt, sich mit einem Thema zu befassen. Das sogenannte Volksbegehren erfordert eine höhere Zahl von Unterschriften. Lehnt das Parlament das Begehren ab, kommt es in der Regel zu einer Volksabstimmung. Dieses dreistufige Verfahren erlaube eine vertiefte Diskussion über ein Anliegen vor der Volksabstimmung, erklärt Häfner.

 

Siehe auch Interview mit David Altman «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

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Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?

In einigen Kantonen können die Stimmberechtigten bei Abstimmungen ein vorfrankiertes Rücksendecouvert verwenden. Ob diese Massnahme zur Hebung der Beteiligung taugt, ist allerdings fraglich.

Man erfährt einiges über das politische System der Schweiz nur schon, wenn man seinen Wohnort wechselt. Als der Schreibende 2014 aus dem Kanton Zürich in den Kanton Luzern zog, gab es zunächst eine freudige Überraschung: Zwar hatte er bei den bevorstehenden eidgenössischen Abstimmungen bereits abgestimmt. Das Wahl- und Abstimmungsbüro in Luzern liess es sich jedoch nicht nehmen, dem Neuzuzüger die Unterlagen für die lokale Vorlage nachzureichen.[1] Die negative Überraschung folgte kurz darauf beim Blick auf das Stimmcouvert: «Bitte frankieren» stand darauf. Eine böse Überraschung für den ahnungslosen Zürcher, der es bislang als naturgegeben ansah, dass die Abstimmungsunterlagen alle drei Monate mit vorfrankiertem Rücksendecouvert ins Haus flattern.

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In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Tatsächlich gehört der Kanton Zürich zu einer Minderheit von neun Kantonen, welche den Stimmbürgern für die Ausübung ihrer politischen Rechte das Porto abnehmen.[2] Zehn Stände sehen dies in ihren Gesetzen nicht vor. Sieben Kantone schliesslich überlassen es den Gemeinden, ob sie die Couverts vorfrankieren wollen oder nicht (siehe Grafik). Die meisten Gemeinden in diesen Kantonen machen jedoch nicht davon Gebrauch.[3]

In verschiedenen Kantonen (und selbst auf Bundesebene) gab es in jüngerer Vergangenheit Anregungen, dass der Staat das Porto übernehmen soll. Einen entsprechenden Vorstoss machten etwa die Grünen der Stadt Luzern vergangenes Jahr, nachdem die Beteiligung an den Kantonsratswahlen auf ein neues Rekordtief gefallen war. Das Hauptargument für solche Vorschläge ist denn auch meist die Erhöhung der Stimmbeteiligung. Es gibt jedoch keine wissenschaftlichen Untersuchungen, die einen solchen Effekt belegen würden (allerdings auch keine, die ihn widerlegen würden).

Man könnte freilich auch aus demokratietheoretischer Sicht argumentieren. Geht man von einer mittleren Beteiligung von 45 Prozent bei Volksabstimmungen aus und davon, dass etwa 80 Prozent der Stimmenden den brieflichen Abstimmungskanal nutzen, entstehen pro Urnengang Kosten von fast 2 Millionen Franken. Diese Kosten fallen so oder so an, es stellt sich nur noch die Frage, wer sie trägt. Aus republikanischer Warte könnte man argumentieren, dass die Stimmenden einen Dienst an der Gemeinschaft leisten und es somit fairer wäre, wenn die Gemeinschaft dafür aufkommt und nicht sie selbst. Diese Argumentation steht allerdings nicht auf dem dicksten Eis: Schliesslich wird niemand dazu gezwungen, seine Stimme brieflich abzugeben. Die Vorfrankierung ist somit im Grunde keine Entschädigung für die Kosten der Stimmabgabe, sondern lediglich für die Kosten einer bestimmten Art der Stimmabgabe.

Der effizientere (und erst noch finanziell attraktivere) Weg, um die Stimmbeteiligung zu heben, besteht ohnehin darin, nicht den Stimmenden etwas zu geben, sondern die Nichtstimmenden zu bestrafen – sprich: Stimmpflicht. Allerdings ist auch dieses Mittel nicht frei von Nachteilen.

 


[1] Im Gegensatz dazu schickte mir die Stadt Bern kürzlich ausschliesslich die eidgenössischen Stimmzettel – denn für die Beteiligung an kantonalen und kommunalen Urnengängen gilt im Kanton Bern eine (schweizweit längste und höchstzulässige) Karenzfrist von drei Monaten (Art. 39 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 114 KV-BE).

[2] Im Folgenden sind die neun Kantone und die jeweiligen gesetzlichen Grundlagen der portofreien Zustellkuverts dargelegt:

  • Aargau: «Die Stimmberechtigten können ihre Stimme entweder persönlich an der Urne oder brieflich abgeben. Die briefliche Stimmabgabe ist ab Erhalt der Stimmrechtsausweise zulässig. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 17 Abs. 1 GPR/AG)
  • Appenzell Innerrhoden: «Das Fenstercouvert an das Stimmbüro kann unfrankiert an jedem Ort der Schweiz der Post übergeben, in den Briefkasten des Stimmbüros eingeworfen oder an der Urne abgegeben werden.» (Art. 13 Strich 4 VPR/AI)
  • Basel-Stadt (keine gesetzliche Bestimmung)
  • Genf: «L’Etat envoie à l’électeur le matériel nécessaire pour exercer son droit de vote et prend en charge les frais d’acheminement postal, sur territoire suisse, des votes par correspondance.» (Art. 62 Abs. 1 LEDP/GE)
  • Glarus: «Die Stimmberechtigten erhalten das Stimmmaterial von der Gemeindekanzlei bzw. dem Aktuar der betreffenden Vorsteherschaft gebührenfrei so zugestellt, dass sie es kostenlos (Geschäftsantwortsendung) dem Wahlbüro zurücksenden können.» (Art. 15 Abs. 3 AbstG/GL)
  • Obwalden: «Das Stimmmaterial besteht aus: […] dem amtlichen Zustell- und vorfrankierten Rücksendekuvert samt Stimmrechtsausweis.» (Art. 14 Abs. 1 lit. a AbstV/OW)
  • St. Gallen: «Das Zustellkuvert wird mit dem Vermerk ‹Briefliche Stimmabgabe› versehen und an die von der Gemeinde bezeichnete Stelle adressiert. Es kann der Post oder den Stimmenzählern an der Urne übergeben oder in den vom Rat bezeichneten Briefkasten der Gemeinde eingeworfen werden. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 16bis Abs. 4 UAG/SG)
  • Zug: «Die Gemeinde trägt die Portokosten im Inland.» (Art. 12 Abs. 2 WAG/ZG)
  • Zürich: «Wahl- und Abstimmungsunterlagen sind: […] das portofreie Antwortkuvert für die briefliche Stimmabgabe.» (Art. 60 Abs. 1 lit. g GPR/ZH)

[3] Von den 26 Gemeinden des Kantons Schaffhausen etwa hat bisher keine von dieser Option Gebrauch gemacht.