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«Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

Political scientist David Altman expects the rise of direct democracy around the world to continue. He warns, however, that referendums can be damaging when initiated top-down instead of bottom-up.

David Altman, in 2016, more countries have made use of direct democracy than ever before (siehe Hauptartikel). What are the reasons for this rise?

David Altman.

David Altman.

David Altman:[*] One reason is that if politicians give citizens the possibility to vote on matters directly, it’s extremely difficult to go back. Many countries have introduced instruments of direct democracy in recent years, for example the Netherlands. It’s almost impossible to take away a right from the citizens once they have it. Another reason is that, from the point of view of the politicians, it can be very appealing to resort to instruments of direct democracy.

Why?

In most cases, a referendum is initiated not by citizens – as is the case most of the times in Switzerland – , but top-down, which means it’s either a mandatory referendum or a plebiscite called by the government or by the legislature. Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest: They want to mobilise people to strengthen their power base.

So you would say that direct democracy is not always a good thing?

No. Like many things, direct democracy is not per se good or bad – it all depends on how the process is designed. Switzerland is, in my opinion, a positive example. Switzerland is the country that holds by far the most direct democratic votes on the national level of all countries. At the same time, it is also the most consensual political system of all European countries. It might seem paradox that the majoritarian idea is weakest in a country with such a frequent use of the majoritarian instrument of direct democracy, but it’s not: if a law can be put before the people, political actors need to negotiate, discuss and find a solution with the broadest possible support. By the way, exactly the same pattern is observable in Latin America: Uruguay is the country with the most frequent use of direct democracy, and it’s also the country with the most consensual political system.

And what are examples of bad use of direct democracy?

Let’s take the example of Brexit: David Cameron used the plebiscite to resolve a power struggle inside his own party. I don’t think this is a sensible way to use direct democracy. Or take Hungary, where Viktor Orban has used a plebiscite to mobilise his supporters. Such moves can be damaging for the democratic culture in a country.

What do you think of quotas that require a certain turnout for a vote to count?

I think that’s really bad idea. Such quotas open the door for demobilisation campaigns, with which politicians are trying to prevent citizens from voting. This contradicts the republican idea that citizens should participate in a democracy and use their rights.

Do you think that direct democracy will continue to spread around the world or are politicians getting tired of it after recent decisions such as the Brexit vote or the one in Italy?

I am convinced that the rise of direct democracy will continue. As I said, it’s almost impossible to take away rights of the citizens once you given them. Of course plebiscites and other forms of direct democracy can be risky for politicians, but their risk is not for the referendum to take place, but for them to lose it. So they will think more carefully about how to design the bills that they present to the people. But they will not refrain from using direct democracy.

 

Siehe auch Hauptartikel Direkte Demokratie liegt im Trend

 


[*] David Altman is Professor of Political Science at the Universidad Católica in Chile and author of the book «Direct Democracy Worldwide».

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Direkte Demokratie liegt im Trend

2016 führten so viele Länder Volksabstimmungen durch wie niemals zuvor. Allerdings gibt es sehr grosse Unterschiede, wie stark die Bürger tatsächlich die Politik ihrer Staaten mitbestimmen können.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im St. Galler Tagblatt am 31. Januar 2017.

Für Schweizerinnen und Schweizer gehören sie zum Alltag: die Volksabstimmungen, für die wir alle drei Monate an die Urne gerufen werden, um über Sachfragen zu entscheiden, das nächste Mal am 12. Februar. Die Schweiz ist Weltmeisterin in direkter Demokratie: Rund die Hälfte aller jemals durchgeführten nationalen Volksabstimmungen fand hierzulande statt.

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Anzahl Länder, in denen Volksabstimmungen auf nationaler Ebene stattfanden (1900-2016). Quelle: International IDEA.

 

Diesen Spitzenplatz wird uns so bald niemand streitig machen. Doch andere Länder holen auf. Ob die Brexit-Abstimmung in Grossbritannien, die abgelehnte Verfassungsreform in Italien oder die Abstimmung über das Friedensabkommen mit der Farc-Guerilla in Kolumbien: In immer mehr Staaten können Bürger nicht nur an Wahlen teilnehmen, sondern die Politik in Abstimmungen unmittelbar beeinflussen. Insgesamt fanden vergangenes Jahr weltweit in 26 Ländern Volksabstimmungen statt – das sind so viele wie noch nie. Damit setzt sich der Trend der letzten Jahre und Jahrzehnte fort (siehe Grafik).

Oft bestimmen Regierungen, worüber abgestimmt werden darf

Die wachsende Verbreitung der direkten Demokratie widerspiegle das zunehmende Bedürfnis der Menschen nach Selbstbestimmung, sagt Gerald Häfner. «Die Bürgerinnen und Bürger geben sich immer weniger damit zufrieden, dass über ihre Köpfe hinweg entschieden wird, ohne dass sie gefragt werden.» Häfner hat sich als deutscher EU-Parlamentsabgeordneter und Mitbegründer des Vereins Mehr Demokratie über Jahre für mehr direkte Demokratie eingesetzt.

Die zunehmende Beliebtheit von Volksabstimmungen sieht er grundsätzlich positiv. Bei den Verfahren, nach denen diese Abstimmungen durchgeführt werden, sieht er jedoch teilweise grosse Mängel: «Unter dem Namen direkte Demokratie werden oft Verfahren kaschiert, die eher in autokratische Systeme passen.» Während in der Schweiz Volksinitiative und fakultatives Referendum von den Bürgern angestossen werden und Politiker im Grunde keinen Einfluss darauf haben, ob eine Vorlage vors Volk kommt oder nicht, funktioniert die direkte Demokratie vielerorts von oben nach unten: Regierungen wie jene von Ex-Premier David Cameron in Grossbritannien bestimmen, worüber das Volk abstimmen darf und worüber nicht. «Solche Plebiszite dienen meist der Bestätigung der Machthaber und nicht der demokratischen Mitbestimmung der Bürger », bemängelt Häfner. Er findet, dass in einer direkten Demokratie die Bürger sowohl abstimmen als auch Abstimmungen auslösen können müssen, ohne auf die Grosszügigkeit von Regierung oder Parlament angewiesen zu sein.

Kritik an Plebisziten übt auch David Altman, Politikwissenschaftler und Autor des Buches «Direct Democracy Worldwide». Nach wie vor würden die meisten Volksabstimmungen weltweit nicht von Bürgern initiiert, sondern von oben verordnet. Oft setzten Politiker Plebiszite aus taktischen Gründen ein. «Das kann schädlich sein für die demokratische Kultur in einem Land.» (Siehe Interview «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»)

Keine gute Idee findet Altman auch, dass Volksabstimmungen vielerorts nur dann gültig sind, wenn sich ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten daran beteiligt. In Italien gilt beispielsweise bei Referenden ein Minimum von 50 Prozent. Solche Anforderungen öffnen laut Altman die Tür für Demobilisierungskampagnen, mit denen Politiker die Bürger von der Abstimmung abzuhalten versuchen, damit die Beteiligung unter dem notwendigen Wert bleibt. «Das widerspricht der Idee, dass in einer Demokratie die Bürger sich beteiligen und ihre Rechte nutzen sollen.»

Deutschland könnte bald nachziehen

Nach wie vor ein weisses Blatt, wenn es um nationale Volksabstimmungen geht, ist Deutschland. Zwar hat sich die direkte Demokratie in den Gemeinden und den Bundesländern in den letzten 20 Jahren stark verbreitet. Für Abstimmungen auf Bundesebene gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage – noch nicht. Nach Einschätzung von Gerald Häfner dürfte sich das bald ändern. Die Mehrheit der grossen Parteien spreche sich inzwischen für nationale Volksabstimmungen aus, sagt der Grünen-Politiker. «Nur noch die CDU ist dagegen.» Nach der Bundestagswahl im Herbst stehen die Chancen laut Häfner gut, dass das Parlament das nötige Gesetz beschliesst.

Häfner wie auch Altman sehen die Schweiz in Sachen direkte Demokratie als Vorbild. Es gebe aber auch Dinge, welche die Schweiz von anderen Ländern lernen könne, sagt Häfner. Er verweist auf das dreistufige Verfahren, das in den deutschen Bundesländern zur Anwendung kommt. Dabei wird mit einer Initiative zunächst nur ein Antrag ans Parlament gestellt, sich mit einem Thema zu befassen. Das sogenannte Volksbegehren erfordert eine höhere Zahl von Unterschriften. Lehnt das Parlament das Begehren ab, kommt es in der Regel zu einer Volksabstimmung. Dieses dreistufige Verfahren erlaube eine vertiefte Diskussion über ein Anliegen vor der Volksabstimmung, erklärt Häfner.

 

Siehe auch Interview mit David Altman «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

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«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

Soll der Staat pflichtbewussten Bürgern das Porto abnehmen?

In einigen Kantonen können die Stimmberechtigten bei Abstimmungen ein vorfrankiertes Rücksendecouvert verwenden. Ob diese Massnahme zur Hebung der Beteiligung taugt, ist allerdings fraglich.

Man erfährt einiges über das politische System der Schweiz nur schon, wenn man seinen Wohnort wechselt. Als der Schreibende 2014 aus dem Kanton Zürich in den Kanton Luzern zog, gab es zunächst eine freudige Überraschung: Zwar hatte er bei den bevorstehenden eidgenössischen Abstimmungen bereits abgestimmt. Das Wahl- und Abstimmungsbüro in Luzern liess es sich jedoch nicht nehmen, dem Neuzuzüger die Unterlagen für die lokale Vorlage nachzureichen.[1] Die negative Überraschung folgte kurz darauf beim Blick auf das Stimmcouvert: «Bitte frankieren» stand darauf. Eine böse Überraschung für den ahnungslosen Zürcher, der es bislang als naturgegeben ansah, dass die Abstimmungsunterlagen alle drei Monate mit vorfrankiertem Rücksendecouvert ins Haus flattern.

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In welchen Kantonen der Staat das Porto fürs Abstimmen bezahlt (zum Vergrössern klicken).

Tatsächlich gehört der Kanton Zürich zu einer Minderheit von neun Kantonen, welche den Stimmbürgern für die Ausübung ihrer politischen Rechte das Porto abnehmen.[2] Zehn Stände sehen dies in ihren Gesetzen nicht vor. Sieben Kantone schliesslich überlassen es den Gemeinden, ob sie die Couverts vorfrankieren wollen oder nicht (siehe Grafik). Die meisten Gemeinden in diesen Kantonen machen jedoch nicht davon Gebrauch.[3]

In verschiedenen Kantonen (und selbst auf Bundesebene) gab es in jüngerer Vergangenheit Anregungen, dass der Staat das Porto übernehmen soll. Einen entsprechenden Vorstoss machten etwa die Grünen der Stadt Luzern vergangenes Jahr, nachdem die Beteiligung an den Kantonsratswahlen auf ein neues Rekordtief gefallen war. Das Hauptargument für solche Vorschläge ist denn auch meist die Erhöhung der Stimmbeteiligung. Es gibt jedoch keine wissenschaftlichen Untersuchungen, die einen solchen Effekt belegen würden (allerdings auch keine, die ihn widerlegen würden).

Man könnte freilich auch aus demokratietheoretischer Sicht argumentieren. Geht man von einer mittleren Beteiligung von 45 Prozent bei Volksabstimmungen aus und davon, dass etwa 80 Prozent der Stimmenden den brieflichen Abstimmungskanal nutzen, entstehen pro Urnengang Kosten von fast 2 Millionen Franken. Diese Kosten fallen so oder so an, es stellt sich nur noch die Frage, wer sie trägt. Aus republikanischer Warte könnte man argumentieren, dass die Stimmenden einen Dienst an der Gemeinschaft leisten und es somit fairer wäre, wenn die Gemeinschaft dafür aufkommt und nicht sie selbst. Diese Argumentation steht allerdings nicht auf dem dicksten Eis: Schliesslich wird niemand dazu gezwungen, seine Stimme brieflich abzugeben. Die Vorfrankierung ist somit im Grunde keine Entschädigung für die Kosten der Stimmabgabe, sondern lediglich für die Kosten einer bestimmten Art der Stimmabgabe.

Der effizientere (und erst noch finanziell attraktivere) Weg, um die Stimmbeteiligung zu heben, besteht ohnehin darin, nicht den Stimmenden etwas zu geben, sondern die Nichtstimmenden zu bestrafen – sprich: Stimmpflicht. Allerdings ist auch dieses Mittel nicht frei von Nachteilen.

 


[1] Im Gegensatz dazu schickte mir die Stadt Bern kürzlich ausschliesslich die eidgenössischen Stimmzettel – denn für die Beteiligung an kantonalen und kommunalen Urnengängen gilt im Kanton Bern eine (schweizweit längste und höchstzulässige) Karenzfrist von drei Monaten (Art. 39 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 114 KV-BE).

[2] Im Folgenden sind die neun Kantone und die jeweiligen gesetzlichen Grundlagen der portofreien Zustellkuverts dargelegt:

  • Aargau: «Die Stimmberechtigten können ihre Stimme entweder persönlich an der Urne oder brieflich abgeben. Die briefliche Stimmabgabe ist ab Erhalt der Stimmrechtsausweise zulässig. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 17 Abs. 1 GPR/AG)
  • Appenzell Innerrhoden: «Das Fenstercouvert an das Stimmbüro kann unfrankiert an jedem Ort der Schweiz der Post übergeben, in den Briefkasten des Stimmbüros eingeworfen oder an der Urne abgegeben werden.» (Art. 13 Strich 4 VPR/AI)
  • Basel-Stadt (keine gesetzliche Bestimmung)
  • Genf: «L’Etat envoie à l’électeur le matériel nécessaire pour exercer son droit de vote et prend en charge les frais d’acheminement postal, sur territoire suisse, des votes par correspondance.» (Art. 62 Abs. 1 LEDP/GE)
  • Glarus: «Die Stimmberechtigten erhalten das Stimmmaterial von der Gemeindekanzlei bzw. dem Aktuar der betreffenden Vorsteherschaft gebührenfrei so zugestellt, dass sie es kostenlos (Geschäftsantwortsendung) dem Wahlbüro zurücksenden können.» (Art. 15 Abs. 3 AbstG/GL)
  • Obwalden: «Das Stimmmaterial besteht aus: […] dem amtlichen Zustell- und vorfrankierten Rücksendekuvert samt Stimmrechtsausweis.» (Art. 14 Abs. 1 lit. a AbstV/OW)
  • St. Gallen: «Das Zustellkuvert wird mit dem Vermerk ‹Briefliche Stimmabgabe› versehen und an die von der Gemeinde bezeichnete Stelle adressiert. Es kann der Post oder den Stimmenzählern an der Urne übergeben oder in den vom Rat bezeichneten Briefkasten der Gemeinde eingeworfen werden. Die Gemeinde trägt die Portokosten.» (Art. 16bis Abs. 4 UAG/SG)
  • Zug: «Die Gemeinde trägt die Portokosten im Inland.» (Art. 12 Abs. 2 WAG/ZG)
  • Zürich: «Wahl- und Abstimmungsunterlagen sind: […] das portofreie Antwortkuvert für die briefliche Stimmabgabe.» (Art. 60 Abs. 1 lit. g GPR/ZH)

[3] Von den 26 Gemeinden des Kantons Schaffhausen etwa hat bisher keine von dieser Option Gebrauch gemacht.

Der Bürger als störendes Element

Nachdem sich die Briten für den Austritt entschieden haben, steht die EU am Scheideweg. Die Idee, eine politische Union unter Ausschluss der demokratischen Öffentlichkeit zu schaffen, ist kolossal gescheitert. Es wäre an der Zeit, dass die europäischen Politiker damit beginnen, ihre Bürger ernst zu nehmen.

Angesichts der gegenwärtigen Wehklagen vergisst man leicht, dass die EU eine beeindruckende Erfolgsgeschichte ist. Seit ihrer Entstehung gab es keinen Krieg mehr unter ihren Mitgliedstaaten – alles andere als eine Selbstverständlichkeit, wenn man die Jahrhunderte davor betrachtet. Der Abbau von Handelshemmnissen, der freie Verkehr von Waren, Kapital und Personen brachte den Bürgern Wohlstand und machte ihnen das Leben leichter. Das Problem ist nicht, was die EU erreicht hat, sondern wie sie es erreicht hat. Und dieses Problem liegt auch dem Dilemma zugrunde, in dem sich die Union heute befindet.

EU-Parlament

Welche EU wollen die Bürger? Blick auf das EU-Parlament in Brüssel. Bild: EU

Der Traum von der «entpolitisierten» Integration

Die europäische Integration war von Beginn weg ein Elitenprojekt. Das ist keine Kritik, sondern schlicht eine Beschreibung der Tatsachen. Dass internationale Verträge primär von Regierungen abgeschlossen werden und keine breiten innenpolitischen Debatten über ihre Inhalte geführt werden, ist der Normalfall. Die Gründerväter des europäischen Einigungsprojekts haben aber nicht einfach das gemacht, was sie schon immer gemacht haben. Vielmehr war dieser Ansatz ein bewusster Entscheid.

Die Idee war, das Projekt möglichst nicht zum Spielball der Politik in den Mitgliedsstaaten werden zu lassen. Nur eine entpolitisierte europäische Integration, so glaubte man, werde gelingen. Das Problem ist, dass sich die Politik nicht aufhalten lässt. So sehr man sich auch von ihr abzuschotten versucht, dringt sie doch durch alle Ritzen, die sie findet.

Solange es «nur» um Freihandel und wirtschaftliche Zusammenarbeit ging, was das Interesse der Bürger an der europäischen Politik wunschgemäss begrenzt, weil sie davon zwar betroffen waren, den Einfluss der europäischen Integration in der Regel aber nicht sahen. Die Politikwissenschaft spricht von «permissive consensus»: Die nationalen Regierungen handelten untereinander immer weitere Integrationsschritte aus, und die Bürger liessen sie machen und sagten nichts. Die immer weitergehende Regulierung auf europäischer Ebene veränderte die Situation. Von gemeinsamen Produktregulierungen, Landwirtschaftssubventionen oder dem freien Personenverkehr sind die Leute sehr direkt betroffen. Sie nehmen die EU in ihrem Alltag wahr, reden über sie und bilden sich eine Meinung. Das ist es, was Politik ausmacht.

Grossbritannien ist ein aussergewöhnlicher Fall, da dort das Verhältnis zu Europa schon früh zu breiten Diskussionen Anlass gab. Insofern gibt die britische Abstimmung über den Austritt aus der EU jedoch einen Vorgeschmack darauf, was der Union in den nächsten Jahren in den verbleibenden Mitgliedsländern bevorstehen könnte.

Falsche Grundannahmen

Die europäischen Politiker haben falsch auf die «Politisierung» der europäischen Integration reagiert. Anstatt sich der öffentlichen Debatte zu stellen und andere Meinungen über Vor- und Nachteile weitergehender Integrationsschritte anzuhören, ja vielleicht sogar nützliche Inputs und neue Ideen daraus zu gewinnen, verfuhren sie nach der Devise «weiter wie bisher». Auf keinen Fall, so die allgemeine Überzeugung, dürfen die Errungenschaften der europäischen Einigung «gefährdet» werden durch die Stimmbürger, die in die internationale Politik dreinreden. Die nationale Demokratie würde die nötigen Fortschritte blockieren oder gar verhindern. Dieser Haltung liegen zwei Annahmen zugrunde, die beide falsch sind. Erstens: Die Integration muss notwendigerweise immer weitergehen.[1] Und zweitens: Demokratie ist ein Risiko, weil sie den richtigen Weg gefährdet.

Die erste Annahme ist falsch, weil die Verschiebung von Kompetenzen von einer politischen Ebene auf die nächsthöhere nicht zwingend besser ist, oft genug schadet sie mehr als sie nützt. In der Tendenz hat die Globalisierung zwar zur Folge, dass der Regelungsbedarf auf internationaler Ebene steigt. Nicht in allen Bereichen ist es aber sinnvoll und effizient, dass eine supranationale Instanz entscheidet anstatt der National- oder ihrer Gliedstaaten. Dass eine europäische Behörde einheitliche Effizienzstandards für Elektrogeräte festlegt, kann Effizienz bringen, während es möglicherweise ineffizient ist, wenn eine europäische Behörde die Währungspolitik für alle Mitgliedsländer festlegt.

Die zweite Annahme ist falsch, weil die Demokratie nicht gute Lösungen verhindert, sondern oft genug überhaupt erst ermöglicht. Im demokratischen Wettbewerb ist das Ziel nicht fix vorgegeben, sondern kristallisiert sich erst im Laufe des Prozesses heraus und kann immer wieder in Frage gestellt werden. Wer den öffentlichen Diskurs scheut, geht davon aus, dass er die einzig richtige Lösung kennt und folglich jede Diskussion reine Zeitverschwendung ist. Oft stellt man im Verlauf einer Debatte jedoch fest, dass die Nachteile einer Massnahme grösser sind als anfangs gedacht, oder dass eine andere Massnahme, über die man sich gar keine Gedanken gemacht hatte, besser geeignet ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Eine Reihe von Fehlleistungen der EU (wie etwa die Einführung einer gemeinsamen Währung) wären womöglich nie erfolgt, wenn darüber nicht nur Regierungspolitiker und Beamte mit ähnlichen Hintergründen und ähnlichem Denken, sondern auch die Stimmbürger hätten diskutieren und entscheiden können. Die zweite Annahme hat einen kausalen Zusammenhang zur ersten. Nur wer nicht an die Kraft des demokratischen Wettbewerbs glaubt, kann zur Überzeugung gelangen, dass es nur einen richtigen Weg für Europa gibt.

Aushöhlung der Demokratie

Die gegenwärtige Krise der EU steht für ein grundsätzliches Dilemma: Globalisierung, wirtschaftlicher und technischer Fortschritt höhlen die nationale Politik aus. Eine wachsende Zahl von Problemen, aber auch Chancen, betreffen nicht mehr den einzelnen Staat, sondern eine ganze Region, einen ganzen Kontinent, die ganze Welt. Diese Fragen müssen auf internationaler Ebene angegangen werden. Kein Land kann die Klimaerwärmung alleine aufhalten. Es ist sinnvoller, Regeln über den Welthandel oder das internationale Seerecht in einer gemeinsamen Organisation festzulegen als in 50’000 einzelnen Verträgen zwischen jeweils zwei Staaten. Es braucht eine gewisse Koordination unter den Staaten. Damit einher geht jedoch eine Kompetenzverlagerung von den nationalen Gesetzgebern hin zu Regierungen und internationalen Behörden. Die demokratische Kontrolle geht zunehmend verloren. Und weil die EU ein Beispiel besonders weitgehender zwischenstaatlicher Kooperation darstellt, ist diese Tendenz dort besonders ausgeprägt. Wurde irgendein Wähler gefragt, ob er den Rettungspaketen zugunsten Griechenlands zustimmt?

Natürlich konnten sie die Parlamente wählen, die sich zu den Massnahmen äussern konnten. Die «Entscheide» der Gesetzgeber waren aber reine Formalität. Faktisch können die nationalen Parlamente nur noch absegnen, was ihre Regierungen ausgehandelt haben. Die demokratische Kontrolle findet also höchstens sehr indirekt statt. Und wenn die Bevölkerung in einem Land einmal direkt über einen Vertrag befinden kann, lässt man sie so oft abstimmen, bis sie «richtig» entscheidet (wie im Fall von Irland beim Lissabonner Vertrag). Oder man überträgt nach einem Nein den Inhalt in einen anderen Vertrag, der dann aber nicht einer Volksabstimmung unterliegt (wie im Fall der geplanten EU-Verfassung).

Was auch sonst? Schliesslich, so denken die europäischen Eliten, ist ja klar, welcher Weg der richtige ist. Es gibt somit keinen Grund, davon abzuweichen, bloss weil die Wähler das nicht sehen. Oft wird dann erklärt, das demokratische Verdikt sei ein Ausdruck des Protests gegen die Regierung gewesen, eine symbolische Unmutsäusserung des Volkes. Das mag in vielen Fällen sogar richtig sein. Wer nie nach seiner Meinung über die fortschreitenden Souveränitätstransfers nach Brüssel gefragt wird, der nutzt eben den Kanal, der sich ihm bietet, sei es eine Abstimmung über ein harmloses Assoziierungsabkommen oder die nächste Parlamentswahl. Die Politik findet in der Demokratie stets Ritzen, durch die sie dringen kann.

Zwei Alternativen

Wie kann man den Konflikt zwischen Demokratie und internationaler Kooperation auflösen? Denkbar sind zwei Alternativen. Entweder man stärkt die nationale Demokratie im Bereich der Aussenpolitik. Beispielsweise indem man wie in Irland oder in den Niederlanden Volksabstimmungen über die Ergebnisse von internationalen Verträgen ermöglicht. Damit würde gewährleistet, dass die Wähler tatsächlich einverstanden sind mit den Lösungen, die ihre Regierungen in ihrem Namen aushandeln. Im Falle der EU würde diese Variante wohl zu einer Verlangsamung der Integration oder zu einem Rückbau führen, allein schon deshalb, weil es einfacher ist, unter 27 Regierungschefs einen Vertrag auszuhandeln, als 27 Länder dazu zu bringen, zu diesem Vertrag Ja zu sagen.

Man könnte auch eine europäische Perspektive einnehmen und argumentieren, dass auf EU-Ebene getroffene Entscheide nicht von den Bevölkerungen der Nationalstaaten, sondern in erster Linie von der Bevölkerung Europas getragen werden müssen. Die Konsequenz wäre eine stärkere demokratische Kontrolle auf EU-Ebene, etwa, indem man die Kompetenzen des Europäischen Parlaments ausbaut, oder durch EU-weite Volksabstimmungen[2]. Welche Kompetenzen auf EU-Ebene und welche auf nationaler Ebene angesiedelt sind, wäre damit letztlich ein demokratischer Entscheid.

Analog zum Nationalstaat können Entscheide entweder auf einer tieferen Ebene angesiedelt werden, wo man die lokalen Verhältnisse und Bedürfnisse besser kennt, oder auf einer höheren Ebene, wo Effizienzgewinne erzielt werden können.[3] Auch in diesem Fall wäre eine Verlangsamung der Integration denkbar und angesichts des verbreiteten Unmuts über die fortschreitende Zentralisierung der letzten Jahre auch wahrscheinlich. Voraussetzung für ausgebaute demokratische Rechte auf EU-Ebene wäre allerdings, dass so etwas wie ein «Demos» existiert, also ein europäisches Staatsvolk, das nicht homogen ist, aber ein Zusammengehörigkeitsgefühl, eine gemeinsame Identität besitzt. Ob dies heute der Fall ist, ist eine andere Frage, die an dieser Stelle offengelassen werden muss.

Klar ist hingegen, dass ein «weiter wie bisher» für die EU nicht in Frage kommt. Die Vorstellung, dass die europäische Integration naturgesetzgleich immer weitergehen müsse, gleichgültig, was die Bevölkerungen davon halten, hat sich nicht nur als problematisch, sondern auch als gefährlich für die Zukunft der EU und Europas herausgestellt. Es ist zu hoffen, dass der Brexit ein Weckruf für die europäischen Politiker ist. Ihnen sollte nun endgültig klar geworden sein, dass man, wenn man die Stimmbürger als störende Elemente betrachtet, die europäische Einigung nicht vorantreibt, sondern verunmöglicht. Und damit eine einmalige Erfolgsgeschichte aus Arroganz und ideologischer Verblendung auf den Müllhaufen der Geschichte bugsiert.

 


[1] Sinnbildlich dafür ist der Ausspruch, der dem ersten Kommissionspräsidenten der EWG, Walter Hallstein, zugeschrieben wird: «Die europäische Integration ist wie ein Fahrrad: Wenn es nicht weiterfährt, fällt es um.»

[2] Um das nationalstaatliche Element nicht ganz zu begraben, könnte man analog zum Ständemehr in der Schweiz eine Regel schaffen, dass nicht nur die Zustimmung der Mehrheit der Stimmberechtigten, sondern auch der (qualifizierten) Mehrheit der Mitgliedstaaten nötig ist.

[3] Es wäre übrigens falsch, eine Kompetenzverlagerung hin zur EU als Souveränitätsverlust zu bezeichnen. Denn was EU-Skeptiker gerne ausser Acht lassen, ist, dass jedem Souveränitätsverlust des Nationalstaats ein Souveränitätsgewinn auf einer anderen Ebene gegenübersteht (man spricht auch von «pooled sovereignty»). Es geht also vielmehr darum, eine Konvergenz zwischen Souveränität und demokratischen Rechten zu erreichen: Die Souveränität ist zwischen EU, Nationalstaat und unteren Staatsebenen aufgeteilt, aber auf jeder dieser Ebene sollten die Bürger entsprechende demokratische Kontrollmöglichkeiten haben.