Napoleon's Nightmare

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster.

Wenn die Schweizer Stimmberechtigten am Sonntag über die Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» befinden, können sie nur Ja oder Nein stimmen. Bundesrat und Parlament haben zwar erst in Betracht gezogen, jedoch schliesslich darauf verzichtet, dem Volksbegehren einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Das dürfte vor allem mit strategischen Überlegungen zusammenhängen. Am fehlenden Problembewusstsein scheint es jedenfalls nicht zu liegen. Denn mit dem seit 1848 praktisch unverändert geltenden Verfahren zur Wahl der Landesregierung ist niemand vollends zufrieden. Das beweisen die zahlreichen Vorstösse, die in den letzten 30 Jahren im Parlament eingereicht wurden.

Die folgende Übersicht zeigt, welche Ansätze zur Wahlreform des schweizerischen Regierungssystems seit 1983 im Parlament diskutiert wurden:

• Die Idee der Volkswahl der Regierung wurde nicht nur durch zwei Volksinitiativen lanciert (1898 «für die Volkswahl des Bundesrates und die Vermehrung der Mitgliederzahl», 1939 «Wahl des Bundesrates durch das Volk und Erhöhung der Mitgliederzahl»), sondern auch im Parlament mehrfach vorgebracht – interessanterweise kamen die Vorstösse in den letzten drei Dekaden aber vornehmlich aus der linken Ratshälfte (Pa. Iv. Hämmerle, Pa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. Zisyadis, Pa.Iv. Wermuth). Die Vorstösse verlangten die Wahl mal im Proporz, mal im Majorz und die ersteren drei zusätzlich Mindestquoten für die Geschlechter beziehungsweise die Landesregionen. Die hängige Initiative Wermuth nimmt weiter die Forderung nach transparenter Kampagnenfinanzierung mit Obergrenze auf und will den Bundesrat ebenso auf neun Mitglieder aufstocken.
• Ein anderer Reformansatz betrifft die Zusammensetzung des Bundesrats:
  • Mehrere Vorstösse hatten eine bessere Vertretung der Landessprachen bzw. Sprachregionen zum Ziel, wobei insbesondere die italienischsprachige Minderheit besser berücksichtigt werden soll (Po. Comte, Ip. Carobbio). Gleichsam schwebte den Initianten eine bessere regionale Durchmischung vor, zumal derzeit «vier Mitglieder des Bundesrates aus einem Umkreis von 25 Kilometern um Bern stammen, während wichtige Landesgegenden in der Regierung nicht vertreten sind». Sie wollten dies entweder über eine feste Anzahl Mitglieder je Sprachregion (Pa. Iv. Rennwald) erreichen oder aber über die Einschränkung, dass höchstens zwei Bundesräte aus derselben Landesgegend (von deren sieben) kommen dürfen (Kt. Iv. Tessin).
  • Auch die Vertretung der Geschlechter wurde mehrfach thematisiert. Die Pa. Iv. Bär wollte 1993, als nach dem erzwungenen Rücktritt von Elisabeth Kopp zwischenzeitlich keine Frau mehr im Gremium Einsitz nahm, lediglich eine «angemessene Vertretung» in die Verfassung schreiben. Im gleichen Jahr wurde eine Volksinitiative («für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März)») lanciert, welche mitunter wie später die Pa. Iv. Sozialdemokratische Fraktion (nach der Abwahl von Ruth Metzler) und die Pa. Iv. Rennwald eine Garantie von drei Sitzen für beide Geschlechter vorsah.
  • Die Vertretung der Kantone war vor allem in den 1990er Jahren ein Thema, als 1993 die zukünftige Bundesrätin Ruth Dreifuss ihre Niederlassungspapiere von Genf nach Bern verlegte. Denn gemäss der damals geltenden Kantonsklausel, durfte «nicht mehr als ein Mitglied aus demselben Kanton stammen» (Art. 96 Bundesverfassung 1874). Jene umstrittene Einschränkung aus Gründungszeiten wurde daher in diversen parallelen Vorstössen (Pa. Iv. Bircher, Pa. Iv. Ducret, Pa. Iv. Haller, Pa. Iv. Ruf, Pa. Iv. Schiesser, Pa. Iv. Fraktion LdU / EVP, Pa. Iv. Wanner) ins Visier genommen, die eine Abschwächung beziehungsweise Aufhebung verlangten. Die breite Kritik führte schliesslich zur Abschaffung der Kantonsklausel (Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR, Pa. Iv. Ruf) durch eine Volksabstimmung im Vorfeld der neuen Bundesverfassung von 1999. Drei andere Vorstösse wiederum (Mo. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Revision Kommission Nationalrat, Mo. Lauper) wollten die Definition der Kantonszugehörigkeit konkretisieren, was 1986 auch gelang.
• Neben den erwähnten zwei Volkswahl-Volksinitiativen und der Tessiner Standesinitiative forderten weitere Begehren (Ip. Fiala, Kt. Iv. Tessin), die Anzahl der Bundesräte von sieben auf neun zu erhöhen. Das Anliegen floss nach der Jahrtausendwende auch in das bundesrätliche Projekt der Staatsleitungsreform ein, scheiterte aber im Parlament. Die erneute Standesinitiative aus dem Südkanton wurde im letzten Herbst im Nationalrat vergleichsweise knapp mit 92 zu 85, im Ständerat im März gar mit 21 zu 20 verworfen. Zwei gleichlautende Motionen (Mo. de Buman, Mo. Fehr Jacqueline) werden das Ansinnen abermals, wohl 2014, aufs politische Parkett bringen, wobei unterdessen nicht nur mit der Vertretung der Sprachen argumentiert wird, sondern – aufgrund der diversifizierten Parteien- und Fraktionenlandschaft – vermehrt auch jene  Repräsentation in den Fokus rückt. Weitere knappe Zufallsresultate sind daher zu erwarten.
• Eine ganze Reihe von Vorstössen befassten sich mit dem parlamentarischen Verfahren:
  • Die Idee der parallelen Einzelwahl der Bundesräte wurde bereits mehrmals (Mo. Kühne, Mo. Kühne, Mo. Weyeneth, Mo. Weyeneth, Mo. Weyeneth, Pa. Iv. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Pa. Iv. Minder) vorgebracht, wobei sich die Vorschläge in Details unterscheiden. Grundsätzlich sollen hiernach die Mitglieder des Bundesrats zwar weiterhin einzeln, jedoch nicht mehr hintereinander, sondern gleichzeitig gewählt werden. Begründet wurde die synchrone Wahl, weil diese weniger anfällig auf taktische Stimmabgaben und Retourkutschen sei. Zudem würden (durch den Wegfall des Anciennitätsprinzips) die amtsälteren Bundesräte nicht bevorzugt.
  • Ein weitergehender Vorschlag stellt die unveränderbare Listenwahl (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Markwalder, Pa. Iv. Hiltpold, Pa. Iv. Grüne Fraktion) dar. Diese Idee wurde ebenfalls schon in diesem Blog diskutiert. Im Parlament war sie jedoch chancenlos. Kritisiert wurde vor allem, dass ein solcher Systemwechsel das Ende der helvetischen Konkordanzregierung bedeuten würde (was im Falle der Pa. Iv. Zisyadis indessen auch das explizite Ziel war).
  • Mit dem Zeitpunkt der Wahl befasst sich die Pa. Iv. Minder, welche vorschlug, die Bundesratswahl ein Jahr nach hinten zu verschieben, um sie aus dem Eindruck der zeitnah stattfindenden Parlamentswahlen zu bringen.
  • Die Geschehnisse bei der Wahl Eveline Widmer-Schlumpfs 2007 standen am Ursprung der Pa. Iv. Lustenberger, die bei Bundesratswahlen Einschränkungen durch Parteistatuten verhindern wollte.
  • Schliesslich forderten mehrere Vorstösse (Pa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Hodgers), dass die Parlamentarier die Magistratspersonen nicht mehr geheim wählen sollen, sondern durch offene Stimmabgabe.
• Nicht mit der Ernennung von Bundesräten, sondern mit ihrer Absetzung befassten sich eine Hand voll Vorstösse, welche die Möglichkeit der Amtsenthebung forderten. Die Initiative dazu sollte entweder durch einen parlamentarischen Misstrauensantrag (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Grüne Fraktion) kommen oder aber via Abberufungsbegehren aus dem Volk (Pa. Iv. Schlüer). Erfolgreich war indessen nur jene Gesetzesänderung (Pa. Iv. Hochreutener, Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR), welche seit 2009 die Feststellung der Amtsunfähigkeit von Bundesräten bei schwerwiegender gesundheitlicher Probleme ermöglicht.
• Weitere Vorschläge betreffen die Voraussetzung der Wählbarkeit:
  • Auf das Alter fokussierten zwei Vorstösse, wobei der erste eine obere Grenze auf das 67. Altersjahr forderte (Mo. Zapfl) während der andere die Voraussetzung des Mindestalters aufheben wollte (Mo. Müller Geri). Prägnantes Argument: «Ein Baby als Bundesrat? Warum nicht, wenn es das Parlament will?»
  • Die Pa. Iv. Guinand verlangte, dass jemand nur Bundesrat werden kann, wenn eine offizielle Kandidatur vorliegt. Auslöser für den Vorstoss war übrigens nicht die Wahl Widmer-Schlumpfs, sondern jene Francis Mattheys 14 Jahre zuvor.
• Diverse Vorstösse schliesslich befassten sich mit der Amtsdauer, die von vier auf fünf Jahre hätte verlängert werden sollen (Pa. Iv. Chevrier) oder aber die eine Amtszeitbeschränkung von zwei Legislaturen, also von total acht Jahren, vorsahen (Frage Wasserfallen, Pa. Iv. Wasserfallen, Mo. Leutenegger).

Bemerkenswert ist, dass kein klarer Trend hinsichtlich der Urheber der Vorstösse auszumachen ist, sondern dass sie aus sämtlichen Fraktionen des Parlaments stammten. Erfolgreich waren jedoch die allerwenigsten dieser Vorschläge, und jene, die reüssierten, sahen eher Nebensächliches vor. Die weitreichendste Revision am Wahlverfahren seit 1848 war die Abschaffung der Kantonsklausel 1999. (Nein, das sukzessive Einbinden der oppositionellen Katholisch-Konservativen 1891, der BGB 1929 und der Sozialdemokraten 1949, was sodann in der bundesrätlichen Zauberformel von 1959 bis 2003 mündete, stellten sehr wohl politisch relevante Umwälzungen und Zäsuren dar, fusste indessen nicht auf institutionell-rechtlichen Systemänderungen.)

Auch bei der Abstimmung über die Volkswahl-Initiative am Sonntag zeichnet sich ein Nein ab. Damit könnte man die Diskussion als beendet betrachten. Man könnte eine Ablehnung aber auch als Gelegenheit sehen, sich einmal in Ruhe und ohne den Druck des Abstimmungskampfs mit dem schweizerischen Regierungssystem zu befassen und die Optionen neu zu beurteilen. Diese Übersicht mag dabei als Inspiration und Kompass dienen. Chancenreich erscheint aktuell zumindest die Erhöhung der Anzahl Bundesräte auf neun.