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Kämpfer zwischen zwei Fronten

Logo_Serie_TrouvaillenDer vor 200 Jahren geborene Philipp Anton von Segesser wurde als konservativer Oppositionsführer im jungen Bundesstaat bekannt. Doch die Rolle des Luzerners war komplexer.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 16. April 2017.

Geschichte, heisst es, wird von den Siegern geschrieben. So gesehen, war die Aufgabe Philipp Anton von Segessers, des ersten wichtigen Oppositionsführers im schweizerischen Bundesstaat, keine sehr dankbare. Doch die Karriere des Luzerner Politikers zeigt, dass Verlierer manchmal eine mindestens so wichtige Rolle spielen für den weiteren Verlauf der Geschichte wie die Sieger.

Der vor 200 Jahren, am 5. April 1817, geborene Segesser war von seiner Herkunft aus einem alten Luzerner Patriziergeschlecht geprägt. Er studierte Rechtswissenschaften in Deutschland und hielt sich in Paris auf. Zurück in Luzern, trat er 1841 als stellvertretender Staatsschreiber in den Dienst der konservativen Regierung, die gerade an die Macht gekommen war. Deren Ziele unterstützte er zwar, nicht aber ihr Vorgehen. Die Berufung der Jesuiten an die höhere Lehranstalt in Luzern 1845 kritisierte er als «politischen Fehler», weil sie die Liberalen aus seiner Sicht unnötig provozierte. Die Provokation trug zur Verhärtung der Fronten im Konflikt zwischen Freisinnigen und Katholisch-Konservativen bei, die im Sonderbundskrieg 1847 gipfelte.

philippantonvonsegesser

Philipp Anton von Segesser.

Den Bürgerkrieg erlebte Segesser als Offizier mit. Der Sieg der Liberalen, der zur Gründung des Bundesstaats führte, war für den Luzerner eine schwere Niederlage. Nichtsdestotrotz schaffte er als einer der wenigen Katholisch-Konservativen den Sprung in den Nationalrat, der 1848 erstmals gewählt wurde. «Segesser war kein Freund des Bundesstaats, aber er sah es als sinnlos an, ihn zu bekämpfen», sagt die Luzerner Historikerin Heidi Bossard-Borner. Er verwendete fortan seine Energie darauf, innerhalb des neuen Staats die Interessen seines Kantons und der katholischen Minderheit zu vertreten und den Einfluss «Berns» so gering wie möglich zu halten.

Überzeugter Föderalist

In Erinnerung blieb Segesser als konservativer Oppositionsführer, als Gegenspieler des einflussreichen Zürcher Unternehmers und Nationalrats Alfred Escher. Dieser setzte sich für eine starke Rolle des Bundesstaats unter anderem beim Bau des Gotthardtunnels ein – ein Vorhaben, das der überzeugte Föderalist Segesser bis zum Schluss bekämpfte, weil er fürchtete, dass das Projekt das Gewicht des Bundes zu Lasten der Kantone stärken würde.

Um die Freisinnigen politisch zu schwächen, schreckten die Konservativen um Segesser auch vor antisemitischen Kampagnen nicht zurück. 1866 kamen zwei Verfassungsänderungen an die Urne, mit denen Juden bei der Religions- und Niederlassungsfreiheit den christlichen Schweizern gleichgestellt werden sollten. Während die Stimmberechtigten der Niederlassungsfreiheit mehrheitlich zustimmten, lehnten sie die Religionsfreiheit für die Juden knapp ab. In den katholischen Kantonen war die Ablehnung beider Vorlagen stärker als im Rest der Schweiz. Im Vorfeld der Abstimmung hatte Segesser gewarnt, die Juden verfolgten das Ziel der «Zerstörung der christlichen Gesellschaft», und forderte die Ablehnung der «Judenartikel». Der Zuger Historiker Josef Lang erklärt, dass Segesser im Kampf gegen die Judenemanzipation nicht zuletzt ein nützliches Mittel sah, um die Liberalen zu schädigen.

Scharfe Worte gegen die Liberalen

Obwohl Segesser an seiner katholisch-konservativen Haltung nie einen Zweifel liess, war er kein sturer Ideologe. Zwar schenkte er seinen Gegnern im Nationalrat nichts. Als bei der Revision der Bundesverfassung 1871 sein Antrag, die freie Ausübung des Glaubens auf die christlichen Konfessionen zu beschränken, auf freisinnigen Widerstand stiess, spottete er über seine Gegner und schlug ihnen vor, wenn sie sich des Christentums schämten, sollten sie das Kreuz im Wappen durch eine Wurst ersetzen.

So angriffslustig Segesser sein konnte: Persönlich pflegte er enge Freundschaften über das eigene Lager hinaus. Die konfrontative Haltung vieler Konservativer teilte er nicht. Ihm war bewusst, dass Freisinnige und Konservative einen Weg für ein friedliches Zusammenleben im Bundesstaat finden mussten. Mit dem Aufflammen des Kulturkampfs wurde dieser Weg jedoch immer steiniger. Das Erste Vatikanische Konzil (1869–1870) steuerte die katholische Kirche auf einen prononciert antiliberalen und anti-aufklärerischen Kurs. Segesser, im Nationalrat ein unermüdlicher Kämpfer für die katholische Sache, stand dieser Entwicklung kritisch gegenüber. Er war in kirchenrechtlichen Fragen eher liberal eingestellt. So übte er in seiner Schrift «Der Culturkampf» von 1875 deutliche Kritik am Ersten Vatikanischen Konzil und insbesondere am Dogma der päpstlichen Unfehlbarkeit. Damit machte er sich in katholischen Kreisen viele Feinde.

Sonderbundskrieg als Warnung

Segesser betätigte sich auch als Rechtshistoriker und schrieb unter anderem ein einflussreiches Werk über die Rechtsgeschichte des Kantons Luzern. Seine politische Aktivität beschränkte sich nicht nur auf den Nationalrat, dem er 40 Jahre lang angehörte. Er war daneben auch Grossrat und sass über 20 Jahre in der Luzerner Regierung. Dabei lebte er die Machtteilung, die er auf Bundesebene einforderte, auf kantonaler Ebene vor. Er setzte sich 1871 dafür ein, dass die Konservativen den Liberalen drei Sitze im Regierungsrat zugestanden. Segesser habe den Kulturkampf als grosse Gefahr gesehen, sagt Bossard-Borner: «Er befürchtete eine Wiederholung der Situation, die zum Sonderbundskrieg geführt hatte.»

Und er wusste, dass die Radikalisierung auf katholischer Seite jenen Freisinnigen in die Hände spielte, die die Katholiken ausgrenzen wollten – so geschehen mit den konfessionellen Ausnahmeartikeln (unter anderem Klosterverbot und Jesuitenverbot) in der revidierten Bundesverfassung von 1874.

Als moderater, pragmatisch denkender Konservativer kämpfte Segesser in den unruhigen Anfangszeiten des Bundesstaats an zwei Fronten: einerseits gegen die Erzkonservativen innerhalb der katholischen Konfession, andererseits gegen den wachsenden Einfluss des Bundesstaats und für die politische Integration der Katholiken in eben jenen Staat. Deren ersten Höhepunkt erlebte er jedoch nicht mehr: 1891, drei Jahre nach Segessers Tod, wurde mit seinem Luzerner Gesinnungsgenossen Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

Seven Fascinating Facts About Swiss Politics

Swiss citizens will head to the polls to elect the national parliament next Sunday. Well, some of them will – around 50 percent of those eligible to vote are expected to stay at home. They should know better: Switzerland’s political system is one of the most unique and fascinating in the world. Here’s why:

1. The Swiss government is incredibly stable. All the big parties (currently 5) have at least one seat in the federal council (executive branch). Therefore, more than 80 percent of voters are represented in the government. The Swiss even invented their own word for this system: Konkordanz.

2. Once a party gets into the government, it usually stays there. The Liberals hold the record for the longest time in government: 167 years, from 1848 until today – that’s a world record. Mexico’s PRI (in government from 1929 until 2000) doesn’t even come close.

3. Swiss politics is magic, as shows another word that only exists in Switzerland: The Zauberformel, or «magic formula», describes the traditional distribution of seats in the government: 2-2-2-1. Although the formula has changed slightly a few years ago due to a split of one party, the magic has stayed.

4. Switzerland is the country with the most comprehensive system of direct democracy. We have national votes about which products gas station shops can sell between 1 am and 6 am, whether or not we want to have six weeks holidays a year (no, we don’t) and whether or not rich foreigners should be allowed to pay lower taxes than Swiss citizens (yes, they should). The possibility to influence policies directly might be a reason why people show little interest in elections.

5. The Swiss have a political system that makes them happy. No kidding – economist Bruno S. Frey has shown in his work a significant correlation between the degree of direct democracy in a political entity and happiness of the people living there. It seems, therefore, that being able to choose yourself whether you want more holidays or not (and about more important topics, of course) actually makes you happier.

6. Swiss politics is marked by a high degree of stability – not only in government, but also in parliament. The surveys for the next elections predict changes between 0 and 2.5 percent for each party. According to research, Switzerland is one of the countries with the lowest electoral volatility. The reason for this might be the system of government: Since no party has the sole responsibility for the policies of the government, voters don’t punish a particular party in the ballots.

7. Swiss politics is fun – or would you disagree after seeing this speech the former finance minister Hans Rudolf Merz gave in parliament?

Dieser Beitrag wurde zuerst auf Buzzfeed veröffentlicht.

 

Und was wollen die Europäer?

Die Krise der EU lässt sich nicht lösen, wenn man die Bürger als unselbständige Wesen betrachtet, die vor dem Gespenst des Nationalismus gerettet werden müssen.

Die jüngste Ausgabe des «Club» auf SRF zum Thema «Wie angeschlagen ist die EU?» war nicht arm an Kontroversen. In einem Punkt schienen sich die Gesprächsteilnehmer indes einig zu sein: dass sich die Mitglieder der EU stärker integrieren sollen, oder zumindest nicht weniger stark als heute. Der flammendste Verfechter einer völligen und undifferenzierten europäischen Integration war dabei der österreichische Autor Robert Menasse. Sein Weltbild ist simpel: Die Nationalstaaten sind per se schlecht und gehören abgeschafft, die EU ist gut und soll möglichst alles und jeden Lebensbereich einheitlich umschliessen – von Athen bis Helsinki. Die Nationalstaaten müssten überwunden werden, dozierte er, denn sie führten nur zu Nationalismus und zu neuen Konflikten. Dass auch ein europäischer Nationalismus zu Konflikten führen kann, übersah er dabei geflissentlich. Ebenso, dass gerade die Währungsunion als vermeintlich krönender Höhepunkt der europäischen Integration in die jüngsten Konflikte mündete. Und ironischerweise dazu beigetragen hat, dass in den letzten Jahren in ganz Europa nationalistische Parteien Aufwind bekommen haben.

In den Augen Menasses sind jegliche einzelstaatliche Interessen des Teufels. Zur Griechenland-Krise erklärte er: «Das Problem ist inexistent.» Denn die griechischen Staatsschulden beliefen sich auf lediglich 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts der EU. Dass es den Griechen nicht besser geht, wenn sie wissen, dass ihre Schulden 2 Prozent der EU-Wirtschaftsleistung ausmachen, blendete Menasse aus. Denn wenn man alles «durch die europäische Brille betrachtet», wie er es fordert, lassen sich alle Probleme ganz klein reden.

Gemäss Menasse können die Herausforderungen der EU nur bewältigt werden, wenn die Europäer aufhören, auf das eigene Land zu achten, und stattdessen einen paneuropäischen Demos bildeten. «Wir wissen, dass es demokratisch katastrophal ist, ökonomisch katastrophal ist und sozial katastrophal ist, wenn mächtige Nationen beginnen, wieder nationale Interessen zu verteidigen», erklärte er und führte das Beispiel Deutschlands an. Offenbar ist es also eine Katastrophe, dass gewählte Politiker die Interessen ihrer Wähler vertreten (während andere lieber Geld ausgeben, das sie nicht haben, und die Wähler in anderen Staaten dafür bezahlen lassen).

Europäischer Einheitsstaat oder loser Staatenbund?

Aufhorchen lässt demgegenüber Menasses Vision eines «Europa der Regionen», in welchem die Nationalstaaten aufgelöst sind und stattdessen «Regionen» gebildet werden, welche die Bürger im grossen Gebilde EU vertreten sollen. Diese Entitäten böten genug Identität, findet Menasse, und da sie von Natur aus etwa gleich gross seien, werde damit auch – im Gegensatz zur heutigen Übermacht Deutschlands und der wandelnden Rolle Frankreichs und Grossbritanniens – die Parität der subkontinentalen Einheiten wiederhergestellt.

Nur eine Frage wird in der ganzen Sendung nicht gestellt: Was wollen die Europäer? Wollen sie mehr Integration? Wollen sie ein «Europa der Regionen», also letztlich einen europäischen Einheitsstaat mit aufgelösten Nationalstaaten? Oder möchten sie eine bescheidenere Union, ein loser, auf spezifische Kompetenzen zurückgestutzter Staatenbund und damit wieder mehr Souveränitätsrechte für die Mitgliedsländer?

In Menasses Weltbild lässt sich aber auch dieses Problem leicht beheben: Wer keine Souveränitätsrechte vom Nationalstaat an eine supranationale Organisation abtreten will, muss ein Nationalist sein und geht somit ohnehin in die falsche Richtung. Dass bei Wahlen in vielen Mitgliedsländern zuletzt EU-skeptische Parteien gewannen, ist aus seiner Sicht denn auch nicht etwa als Ruf nach weniger Integration und mehr Subsidiarität zu verstehen, sondern belegt lediglich die Gefährlichkeit des Nationalismus. In der Unsicherheit orientiere sich der Mensch an dem, was er kenne, und das sei die althergebrachte Nation. So wird der Bürger in Menasses Vorstellung zu einem hilfsbedürftigen Wesen, das ohne die väterliche Führung durch die europäischen Institutionen wieder in den Nationalismus zurückfällt und eine Spirale in Gang setzt, die geradewegs zum Faschismus führt.

Differenzierte, vertikale Kompetenzausscheidung

Es ist erstaunlich, wie stark ideologisch geprägt die Diskussion über die EU (sowohl in der EU als auch ausserhalb) ist. Dabei geht es doch eigentlich um nichts anderes als die simple Frage, wo Entscheidungsfindungen am besten aufgehoben sind: In der Gemeinde? Im Kanton? Auf der Ebene des Nationalstaats? In supranationalen Institutionen? Oder, was nicht vergessen werden darf: vielleicht doch besser bei privaten Akteuren, Menschen und Unternehmungen, ohne staatliche Eingriffe? Die Antwort lautet: Überall. Manche staatlichen Aufgaben, etwa der Schutz der Umwelt oder die Flüchtlingspolitik, können durch ein supranationales Gebilde effizienter erfüllt werden, manche Bereiche, etwa die Bildungspolitik oder die Infrastruktur, werden besser dezentral gesteuert, nahe an der Bevölkerung und den lokalen Gegebenheiten angepasst.

Welche Aufgabe auf welcher Stufe am besten aufgehoben ist, können die Bürger am besten entscheiden – wenn man ihnen denn die Möglichkeit lässt. Wer aber ein Weltbild hat, das nur schwarz und weiss kennt, – und von diesen Leuten gibt es viele, EU-Befürworter wie -Gegner – der sieht sich immer bestätigt. Sagen die Bürger Ja zu mehr Integration, ist es gut; sagen sie Nein, haben sie eben noch nicht verstanden, was gut für sie ist. Oder umgekehrt.

Chaos, Manipulationen und Rekorde

Dieses Jahr wählt die Schweiz zum 50. Mal ein neues Parlament. Aus diesem Anlass blicken wir zurück auf die bedeutendsten der 49 bisherigen Wahlen. Wir beginnen mit den ersten eidgenössischen Wahlen 1848 – die alles andere als sauber abliefen.

Am 18. Oktober werden National- und Ständerat neu gewählt. Die Vorbereitungen dazu beginnen aber schon lange vorher. Die Bundeskanzlei und die kantonalen Behörden haben bereits kurz nach den Wahlen 2011 damit begonnen.

So viel Zeit für Vorbereitungen stand bei den ersten nationalen Wahlen 1848 nicht zur Verfügung. Nachdem der Sonderbundskrieg im November 1847 mit einer Niederlage der Konservativen endete, ging es Schlag auf Schlag: Die siegreichen Freisinnigen setzten eine Kommission ein, die eine neue Verfassung ausarbeitete. Im Sommer 1848 liess die Tagsatzung darüber abstimmen. 15½ von 22 Kantonen stimmten zu. Daraufhin setzte die Tagsatzung die Bundesverfassung am 12. September in Kraft. Zwei Tage später verabschiedete sie ein Dekret für die eidgenössischen Wahlen.

Bereits am 6. November sollte die erste Sitzung des neuen Parlaments eröffnet werden – es blieben also weniger als zwei Monate. Für die Besetzung des Ständerats, deren Mitglieder zumeist von den kantonalen Parlamenten bestimmt wurden[1], war das weniger ein Problem, wohl aber für die Wahl des Nationalrats. Bedenkt man die Geschwindigkeit der damaligen Kommunikationsmittel, so zeigt sich erst recht, vor welcher logistischen und organisatorischen Herausforderung die Kantone damals standen.

Einer- oder eher Pluralwahlkreise?

Die ersten Wahlen im neuen Bundesstaat waren somit mit Abstand die chaotischsten. Da der neue Staat über kein Wahlgesetz verfügte, überliess die Tagsatzung die Durchführung der Nationalratswahlen vollkommen den Kantonen. (Immerhin verteilte sie vorab noch die damaligen 111 Nationalratssitze: Am meisten erhielt Bern, deren 20.[2]) Das führte dazu, dass überall nach unterschiedlichen Regeln gewählt wurde.[3] So vergaben manche Stände (etwa Tessin oder Aargau) ihre Sitze in einem einzigen grossen Wahlkreis, während andere (etwa Graubünden oder Thurgau) das Kantonsgebiet in lauter Einerwahlkreise aufteilten.[4]

Auch der erforderliche Stimmenanteil für eine erfolgreiche Wahl war nicht überall gleich. Während in 13 Kantonen zwingend das absolute Mehr für eine Wahl nötig war, reichte in den anderen nach dem ersten Wahlgang eine relative Mehrheit.

Nach zahlreichen Wahlgängen endlich versammelt: Der erste Nationalrat nach den Wahlen 1848. Bild: Erich Gruner: Die Schweizerische Bundesversammlung 1848-1920

Nach zahlreichen Wahlgängen endlich versammelt: Der erste Nationalrat nach den Wahlen 1848.[5]

Nicht einmal einen einheitlichen Wahltermin gab es. Als erster Kanton wählte Graubünden am 1. Oktober. Die anderen Kantone folgten im Verlauf des Monats, wobei vielerorts die Entscheidung nicht im ersten Wahlgang fiel. Denn die kurze Vorbereitungszeit erschwerte es auch den «Parteien»[6], sich vorzubereiten und sich auf einen oder mehrere Kandidaten zu einigen. Die Zahl der Kandidaten erreichte denn auch ein Mass, das bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 nie mehr erreicht werden sollte.

Acht Wahlgänge zum Glück

Vielerorts stand hinter der «Kandidatenflut» aber nicht nur mangelnde Organisation, sondern auch Absicht. Parteien portierten Kandidaten oft in mehreren Wahlkreisen, um ihre Wähler zu mobilisieren und ihren Gegnern Stimmen wegzunehmen. So stellten die Berner Freisinnigen den damaligen Regierungsrat Ulrich Ochsenbein gleich in vier von sechs Wahlkreisen des Kantons auf. In dreien wurde er auch tatsächlich gewählt (wobei er die Wahl natürlich nur in einem annehmen konnte).

Geradezu rekordverdächtig war der Auftritt von Guillaume-Henri Dufour: Der siegreiche General im Sonderbundskrieg kandidierte nicht nur in mehreren Wahlkreisen, diese befanden sich auch noch in drei verschiedenen Kantonen. Zunächst stellten ihn im Kanton Aargau die Liberal-Konservativen auf, um am 15. Oktober gegen die Radikalen anzutreten.[7] Im sehr grossen Kandidatenfeld holte Dufour allerdings nur 14.4 Prozent der Stimmen.

Daraufhin versuchte er eine Woche später sein Glück in seinem Heimatkanton Genf als Kandidat der Liberalen. Dort gewann er auch, doch die radikale Regierung annullierte die Wahl wegen angeblicher Unregelmässigkeiten. Aus Protest dagegen boykottierten die Liberalen die Wiederholung der Wahl am 28. Oktober und Dufour erhielt nur noch ein paar Sympathiestimmen.

Damit war der Zug ins Parlament für den General aber noch nicht abgefahren: Im Kanton Bern waren nach zwei Wahlgängen noch nicht alle Sitze besetzt, und so wurde Dufour dort ebenfalls noch in drei Wahlkreisen aufgestellt, diesmal wiederum von den Konservativen.

Am 5. November wurde er im Wahlkreis Emmental glanzvoll gewählt, schlug allerdings die Wahl aus, um am 12. November beim nächsten Wahlgang in den anderen beiden Wahlkreisen nochmals ins Rennen zu gehen. Er siegte in beiden und nahm schliesslich die Wahl im Wahlkreis Seeland an.

Wegen der kurzen Frist für die Durchführung der Wahlen, aber auch wegen taktischer Spielchen der Parteien, brauchte es vielerorts zwei oder mehr Wahlgänge, bis sämtliche Vertreter eines Wahlkreises feststanden. Die Bürger im Wahlkreis Mittelland im Kanton Bern wurden sogar innerhalb weniger Wochen nicht weniger als sechsmal an die Urne gerufen (zum letzten Mal am 26. November, nachdem Ulrich Ochsenbein in den Bundesrat gewählt worden war und ein Nachfolger bestimmt werden musste).[8]

Mit Tricks gegen die Konservativen

Die knappe Zeit liess auch einen eigentlichen Wahlkampf nicht zu. Die Sieger des Sonderbundskriegs konzentrierten sich darauf, die Bedeutung der neuen Verfassung zu betonen und davor zu warnen, das Rad würde zurückgedreht, sollten die Konservativen gewinnen. Die Katholisch-Konservativen ihrerseits waren nach dem Sonderbundskrieg geschwächt und verspürten wenig Lust, am verhassten neuen Staat teilzunehmen. Vielerorts wurden sie allerdings auch benachteiligt, etwa im Kanton Luzern, wo die liberale Regierung die Wahlversammlungen, an denen die Bürger ihre Stimme abgaben, so platzierte, dass die konservativen Wähler teilweise sehr weite Wege zu bewältigen hatten. Zudem wurden die Versammlungen von Regierungsvertretern geleitet, was die Chancen der Konservativen ebenfalls nicht verbesserte. Mit Philipp Anton von Segesser schaffte es in Luzern denn auch nur gerade ein Konservativer ins Parlament (der dafür in den kommenden Jahren zum unangefochtenen Wortführer der Opposition werden sollte).

Nach heutigen Standards waren die ersten nationalen Wahlen in der Schweiz wohl nicht sonderlich demokratisch.[9] Am Ende trug der Freisinn einen ungefährdeten Sieg davon. Eine klare ideologische Zuordnung ist zwar schwierig, doch stützt man sich auf Gruners Auswertung, kam der freisinnige Block[10] auf 96 von 111 Nationalratssitzen, wobei innerhalb dieses Blocks die Radikalen (freisinnige Linke) mit 79 Sitzen dominierten.

Die Katholisch-Konservativen holten nur 9 Sitze. Ihre Zeit im neuen Bundesstaat stand erst bevor – unter anderem mit den Beiträgen zum Ausbau der direkten Demokratie, zur Konkordanz und nicht zuletzt zur Einführung des Proporzwahlrechts. Doch dazu mehr im nächsten Teil unserer Serie.

 

Dieser Beitrag ist der erste Teil der dreiteiligen Serie «Wegweisende eidgenössische Wahlen».

 


[1] Einzig in den beiden Appenzell, Freiburg, Glarus, Ob- und Nidwalden bestimmte die Landsgemeinde die Standesvertreter (vgl. Schweizerische BundeskanzleiWie liefen die ersten Parlamentswahlen 1848 ab?, ch.ch).

[2] Siehe zur Sitzverteilung Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen sowie Nenad Stojanovic/Anja Giudici (2013): Seelen zählen, Sitze verteilen, NZZ 28.08.2013; Werner Seitz (2014): Ein Jahr vor den Nationalratswahlen, Journal21.ch 07.10.2014.

[3] Die Informationen für diesen Beitrag stammen grösstenteils aus Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919.

[4] Zu den Wahlkreismanipulationen, die bald Einzug halten sollten, siehe Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde.

[5] Der Begriff wird hier verwendet, obschon es damals noch keine Parteien im eigentlichen Sinn gab. Vielmehr handelte es sich um ideologische Gruppierungen, die teilweise aber nicht scharf voneinander abzugrenzen waren.

[6] Bild in: Erich Gruner et. al. (1966): Die Schweizerische Bundesversammlung 1848–1920.

[7] Die ideologische Zuordnung basiert auf den Angaben von Erich Gruner et. al. (1978).

[8] Zur Komplimentswahl von Bundesräten siehe Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat.

[9] Von den zahlreichen Menschen, die vom Stimmrecht ausgeschlossen waren, ganz zu schweigen, siehe Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?.

[10] Darin sind protestantische Konservative nicht eingerechnet.

Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde

Logo_Serie_TrouvaillenVor den Kongresswahlen in den USA sorgen die Wahlkreise einmal mehr für hitzige Diskussionen. Die Manipulation von Wahlkreisgrenzen ist ein Trick, der schon im 19. Jahrhundert funktionierte – beispielsweise im Kanton Luzern.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 2.11.2014.

Am kommenden Dienstag sind in den USA Kongresswahlen. Viel zu reden gaben im Vorfeld einmal mehr die Wahlkreise. Wie sie eingeteilt werden, liegt in der Verantwortung der einzelnen Bundesstaaten. Demokraten und Republikaner werfen sich deshalb gegenseitig immer wieder vor, die Wahlkreise in den Staaten, in denen sie an der Macht sind, zu ihrem eigenen Vorteil zu manipulieren.

Der «Gerrymander»: Satirische Karikatur aus dem Jahr 1812 Bild: Wikipedia

Der «Gerrymander»: Satirische Karikatur aus dem Jahr 1812 Bild: Wikipedia

«Gerrymandering» nennt man das. Der Begriff geht auf Elbridge Gerry zurück, der im 19. Jahrhundert als Gouverneur von Massachusetts die Methode im grossen Stil anwandte. Er legte die Wahlkreise in seinem Staat so fest, dass seine Partei in möglichst vielen Distrikten eine knappe Mehrheit der Stimmen erhielt und damit deutlich mehr Sitze errang, als es ihrem Wähleranteil entsprochen hätte.

Durch diese Manipulation nahmen die Wahlkreise teilweise seltsame Formen an. Einer wand sich derart unnatürlich durch Massachusetts, dass Kritiker ihn spöttisch mit einem Salamander verglichen. Der Begriff «Gerrymander» war geboren.

Die heutigen Politiker stehen Gerry in nichts nach. In jüngerer Vergangenheit haben offenbar die Republikaner besonders extensiv vom Gerrymandering Gebrauch gemacht. So halten sie eine Mehrheit im Kongress, obwohl sie bei den letzten Wahlen weniger Stimmen bekamen als die Demokraten.[1]

In den USA ist es inzwischen zu einem beliebten Spiel geworden, Namen für besonders verschachtelte und verwinkelte Wahlkreise zu finden. So gibt es einen Wahlkreis, der an eine Gottesanbeterin erinnert, ein anderer ist als Elefanten-Wahlkreis bekannt und ein dritter als Ohrenschützer-Wahlkreis.

Erbitterte Feindschaft

Im Proporzsystem, wie es die Schweiz seit 1919 kennt, ist Gerrymandering nicht möglich (oder zumindest wenig erfolgversprechend), weil hier Stimmen für eine Minderheitspartei nicht automatisch verloren gehen. Als der Nationalrat aber noch im Majorzsystem gewählt wurde, war es auch hierzulande gang und gäbe, Wahlkreise zum eigenen parteipolitischen Vorteil zu manipulieren. Besonders schön illustriert dies das Beispiel von Luzern.

Zur Zeit der Gründung des Bundesstaats standen sich Liberale und Konservative in dem Kanton unversöhnlich gegenüber. Bereits bei der Abstimmung über die erste Bundesverfassung 1848 schummelte die liberale Regierung: Sie rechnete kurzerhand alle Nicht-Stimmenden dem Ja-Lager zu und erreichte so eine deutliche Zustimmung zum neuen Bundesstaat.

Der «Eschermander»: Die Wahlkreise für die Nationalratswahlen 1851 im Kanton Luzern. Der gelb eingefärbte Wahlkreis repräsentiert die «Kalkregion» (3 Sitze), der orange die «Molasseregion» (2 Sitze) und der grüne die «Ebene» (2 Sitze).

Der «Eschermander»: Die Wahlkreise für die Nationalratswahlen 1851 im Kanton Luzern. Der gelb eingefärbte Wahlkreis repräsentiert die «Kalkregion» (3 Sitze), der orange die «Molasseregion» (2 Sitze) und der grüne die «Ebene» (2 Sitze). Quelle: Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919.

Als der Bund 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen festlegen sollte[2], fürchteten die herrschenden Freisinnigen, dass die Katholisch-Konservativen im ehemaligen Sonderbundskanton Luzern den Sieg davontragen würden. Um dies zu verhindern, griff die zuständige Nationalratskommission unter der Leitung des einflussreichen Eisenbahnunternehmers Alfred Escher zu den gleichen Mitteln, die sich schon bei Elbridge Gerry bewährt hatten. Sie versuchten, möglichst viele Gebiete, die mehrheitlich konservativ stimmten, in einem Wahlkreis zu konzentrieren. Dieser schlängelte sich quer durch den ganzen Kanton – von Luthern im Westen bis Meierskappel im Osten. Auf gewachsene geografische Einheiten wie Amtsbezirke oder Täler nahm die Kommission erst gar keine Rücksicht.

Es war so gut wie sicher, dass die Katholisch-Konservativen in diesem Wahlkreis gewinnen und zwei Nationalratssitze holen würden. Dafür fehlten ihnen in den anderen beiden Wahlkreisen im Norden (zwei Sitze) und Süden (drei Sitze) entscheidende Stimmen, so dass sich dort die Freisinnigen gute Wahlchancen ausrechnen konnten.

«Possierliche Begründung»

Die Konservativen ahnten, dass die unnatürliche Einteilung des Kantons parteitaktische Gründe hatte. Ihr Wortführer im Nationalrat, Philipp Anton von Segesser, griff die Freisinnigen scharf an. Mit der vorgeschlagenen Einteilung würden Ämter und Gerichtskreise willkürlich getrennt und Täler quer durchschnitten, klagte er während der Ratsdebatte.

Die Kommission wies den Vorwurf, sie würde die Konservativen bewusst benachteiligen, weit von sich. Die seltsamen Wahlkreise rechtfertigte sie mit der kreativen Begründung, sie habe bei der Einteilung «geologische» Kriterien berücksichtigt: Ein Wahlkreis umfasse die «Kalkregion», einer die «Molasseregion» und einer die «Ebene».

Für Rücksichten auf Gesteinsarten hatte Segesser indes wenig Verständnis. Die Begründung sei «possierlich», befand er. Doch er konnte nichts ausrichten: Die freisinnige Übermacht im Nationalrat setzte sich durch.

Der Plan der Wahlkreisarchitekten ging auf: Die Freisinnigen sicherten sich in Luzern 5 von 7 Nationalratsmandaten[3] und hielten diese Dominanz über Jahre aufrecht. Erst nachdem die Konservativen in Luzern so stark geworden waren, dass sie einen zweiten Wahlkreis gewannen, stimmten die Freisinnigen 1871 einer Neueinteilung der Wahlkreise zu.

Trotzdem blieb das Thema ein Zankapfel: 1902 ergriffen die Luzerner Konservativen sogar das Referendum gegen das nationale Wahlgesetz, weil sie sich erneut benachteiligt fühlten. Sie schafften es jedoch nicht, innerhalb der gesetzlichen Frist genügend Unterschriften zusammenzubringen. Erst die Einführung des Proporzwahlsystems 1919 setzte den hitzigen Diskussionen ein für allemal ein Ende.

Dieser Beitrag ist der dritte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 


[1] Einzelne Staaten – vor allem demokratisch regierte – haben die Einteilung der Wahlkreise unabhängigen Kommissionen übertragen.

[2]Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 war die Einteilung der Wahlkreise den Kantonen selbst überlassen worden. Luzern hatte damals sechs Sitze und besetzte diese in sechs Einerwahlkreisen (die Freisinnigen gewannen in fünf davon).

[3] Die Wahlkreisgeometrie war dabei nicht das einzige Mittel, das die Katholisch-Konservativen benachteiligte. So platzierten die Liberalen die Wahlorte in den konservativ dominierten Gebieten bewusst an abgelegenen Orten, um den Stimmberechtigten die Wahl zu erschweren.

Die Bürger nicht erst am Schluss fragen

Das Konkordanzsystem stösst an seine Grenzen. Um mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen, muss die schweizerische Demokratie die Bürger besser einbeziehen.

Landsgemeinde Appenzell

Demokratie ist mehr als Ja und Nein sagen: Landsgemeinde in Appenzell-Innerrhoden. Bild: Flickr/hdzimmermann

In den Anfangszeiten des Bundesstaats, als die freisinnige Grossfamilie die politische Macht in der Schweiz monopolisierte, war das Referendum (zuerst das obligatorische, später das fakultative) das wichtigste Instrument der katholisch-konservativen Opposition. Sie fügte den herrschenden Liberalen so viele Abstimmungsniederlagen zu, bis sich diese gezwungen sahen, ihren Erzfeinden einen Sitz in der Regierung zuzugestehen.

Die Einbindung der Opposition war, im Nachhinein betrachtet, ein voller Erfolg. Die Katholisch-Konservativen beendeten ihre Blockadepolitik und vereinigten sich im Laufe der Zeit mit dem Freisinn zum bürgerlichen Block.

Nach dem gleichen Muster bekam später die erstarkende Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) einen Bundesratssitz. Etwas länger dauerte es bei der SP, die bis 1943 auf ihren ersten Sitz warten musste und erst seit 1959 eine vollwertige Regierungspartei ist.

In allen drei Fällen stand hinter der Einbindung das gleiche Motiv. Die herrschenden Kräfte gaben ihre exekutive Macht nicht aus Gutmütigkeit ab, sondern um die ständige Bedrohung durch direktdemokratische Instrumente – insbesondere das Referendum – zu entschärfen. Parteien, die entsprechend ihrer Stärke in die Regierungsverantwortung eingebunden sind, ergreifen seltener das Referendum und fassen seltener Abstimmungsparolen gegen die Regierung – einerseits, weil sie an der Politik der Regierung mitwirken können (und somit eher mit ihr einverstanden sind), andererseits, weil sie auch in den Augen der Wähler zur Regierung gehören und sich mit einer reinen Oppositionspolitik unglaubwürdig machen würden.

Die Konkordanz liegt also im Interesse der Regierung. Sie führt zu breit abgestützten Lösungen, die an der Urne bessere Chancen haben als Vorschläge, die nur eine Partei unterstützt. Aus diesem Grund wurde in diesem Blog auch davor gewarnt, der SVP eine angemessene Vertretung im Bundesrat dauerhaft zu verwehren. Denn in der (Halb-)Opposition könne sie ihre Angriffe gegen die Regierung viel effektiver fahren.

Erodierende Parteibindung

Diese Warnung mag nicht völlig falsch gewesen sein, vernachlässigte indes den grundsätzlichen Wandel, den die Schweizer Politik seit den Anfängen der Konkordanz durchgemacht hat. Damals waren die Verhältnisse relativ klar: Es gab im Wesentlichen zwei Strömungen, und ihre Wählerbasis war mehr oder weniger gegeben. Ein katholischer Bauer im Kanton Obwalden wählte mit hoher Wahrscheinlichkeit sein ganzes Leben lang die Katholisch-Konservativen. Ein protestantischer Gewerbetreibender in Genf gab seine Stimme vermutlich jedes Mal den «Liberaux».

Heute sind die Verhältnisse weit weniger klar. Die Parteibindung der Wähler hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich abgenommen. Der Durchschnittswähler identifiziert sich nicht mehr mit einer Partei und richtet sein Stimmverhalten nach ihrer Parole aus, sondern entscheidet von Abstimmung zu Abstimmung anders. Das zeigt sich auch an der erodierenden Anzahl Parteimitglieder und der praktisch verschwundenen Parteipresse.

Diese Entwicklung ist grundsätzlich zu begrüssen: Es gibt mehr politischen Wettbewerb, und die Parteizentralen können nicht mehr nach Belieben diktieren. Für den Bundesrat bedeutet es allerdings eine wachsende Unberechenbarkeit und Unsicherheit. Und da es langfristig durchaus wünschenswert ist, dass die Regierung mehrheitsfähige Vorschläge ausarbeitet, die beim Stimmvolk auch Unterstützung finden, fragt sich, wie dies am besten erreicht werden kann.

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Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

Die SVP wieder gemäss ihrer Wählerstärke in die Regierung einzubinden, mag auf den ersten Blick vielversprechend wirken. Die meisten Wähler – auch SVP-Wähler – wird das aber in ihrem Stimmverhalten wenig beeinflussen. Denn einerseits lassen sich die Parteien generell weniger in ihrer Oppositionspolitik hemmen, selbst wenn sie gemäss ihrer Stärke in der Regierung vertreten sind. Das gilt nicht nur für die SVP, sondern auch für die SP, ja sogar für FDP, die sich sehr viel häufiger gegen den Bundesrat stellen als noch vor 20 oder 30 Jahren.

Vor allem aber sind die Wähler viel weniger parteigebunden, so dass die Zusammensetzung des Bundesrats auf ihr Abstimmungsverhalten relativ wenig Einfluss hat. Es gibt genug Beispiele von Abstimmungen, bei denen die Verteilung der Ja- und Nein-Anteile völlig von dem abwich, was man aufgrund der Parteistärken und der Abstimmung im Parlament hätte erwarten können. Es sind keineswegs nur «populistische» Initiativen, bei denen der Bundesrat trotz breitem Rückhalt unter den Parteien an der Urne verliert. Die Managed-Care-Vorlage war in jahrelanger Kleinarbeit sorgfältig ausgearbeitet worden, alle wichtigen Interessengruppen waren einbezogen worden und im Parlament hatte sie eine deutliche Mehrheit hinter sich. Doch in der Volksabstimmung erlitt das Projekt mit über drei Viertel Nein-Stimmen Schiffbruch.

Deliberative Demokratie als Lösungsansatz

Das alte Rezept, Parteien in die Regierungsverantwortung einzubeziehen, stösst an seine Grenzen.

Um breit abgestützte Lösungen erreichen zu können, kann nicht allein auf die Parteien Rücksicht genommen werden. Stattdessen müssten die Bürger stärker und vor allem frühzeitig in den politischen Prozess einbezogen werden.

Natürlich haben die Bürger auf lokaler Ebene (insbesondere in Gemeinden sowie in den Landsgemeindekantonen auf kantonaler Ebene) relativ weitgehende Partizipationsmöglichkeiten und können sich an Gemeindeversammlungen in die Diskussionen einbringen. Doch die Diskussionen finden erst ganz am Ende des politischen Prozesses statt, wenn ein Projekt schon fertig ausgearbeitet wurde.

Auf Bundesebene gibt es das Vernehmlassungsverfahren, in dem die wichtigsten Interessengruppen angehört werden. Auch das ist ein Mittel, um das Risiko vor Abstimmungsniederlagen zu minimieren. Doch genauso wie Parteien vermögen Interessengruppen heute die Wähler viel weniger zu binden und abzubilden.

Es führt daher wohl kein Weg daran vorbei, die Wähler selbst direkter in die Ausarbeitung von Gesetzen einzubinden.
Wie das gehen könnte, zeigt das Konzept der «deliberativen Demokratie». Diese Theorie betont die Bedeutung öffentlicher Diskussionen und des Einbezugs der Bürger, um Lösungen im Interesse aller zu finden. In verschiedenen Ländern gab es auf lokaler Ebene bereits Versuche, dieses Konzept in der Praxis anzuwenden. So werden in der Toskana öffentliche Projekte wie ein neuer Dorfplatz in kleinen, repräsentativen Gruppen von einfachen Bürgern diskutiert und Vorschläge ausgearbeitet.  Solche Gruppen finden oft pragmatischere Lösungen als Politiker, die sich an ihren eigenen Machtinteressen orientieren. Ähnliche Versuche gab es etwa in Kanada, Kolumbien oder Bosnien-Herzegowina.[1]

Könnte dieses Modell auch in der Schweiz funktionieren? Vielleicht. Jedenfalls ist die Konkordanz in ihrer heutigen Form immer weniger in der Lage, ihren eigentlichen Zweck zu erfüllen, nämlich mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen.
Es ist nötig, dass die Bürger besser in den politischen Prozess einbezogen werden – nicht trotz, sondern gerade wegen der direkten Demokratie.

 


[1] Jürg Steiner (2012): The Foundations of Deliberative Democracy.

Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat

Logo_Serie_TrouvaillenSchaffhausen wartet seit 166 Jahren auf einen eigenen Bundesrat. Was nur wenige wissen: In den Anfangstagen der Bundesstaats hatte der Kanton für kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung. Möglich machten dies eine ungeschriebene Regel – und ein glückloser Tessiner.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Nach offizieller Statistik haben in der 166-jährigen Geschichte des Bundesstaats nur fünf Kantone noch nie einen eigenen Bundesrat gestellt: Uri, Schwyz, Nidwalden, Jura und Schaffhausen. Allerdings: Im Fall von Schaffhausen trifft diese Aussage nicht ganz zu. Denn im 19. Jahrhundert, nach der Gründung des Bundesstaats, stellte der Kanton für eine kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung – zumindest formell.

In den ersten Dekaden war der junge Bundesstaat liberal-radikal dominiert; die sieben ersten Bundesräte gehörten allesamt der freisinnigen Familie an. Um in den stürmischen Anfangszeiten sicherzustellen, dass die Magistraten einen gewissen Rückhalt im Volk genossen, bürgerte sich eine ungeschriebene Regel ein: Alle Mitglieder der Landesregierung – neu kandidierende wie auch bisherige – mussten die Wahl in den Nationalrat schaffen, um als Bundesräte (wieder-)gewählt werden zu können. Man nannte das «Komplimentswahl». Entsprechende Regeln galten bereits in vielen Kantonen bei der Wahl der Kantonsregierung (bevor die Volkswahl eingeführt wurde).

Opfer «pfäffisch-österreichischer Ränke»?

Statue von Stafano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Statue von Stefano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Die Komplimentswahl wurde dem Tessiner Stefano Franscini 1854 zum Verhängnis. Der Statistiker, alt Regierungsrat, ETH-Mitbegründer sowie Vater der Volksschule und Volkszählung war 1848 noch mit einem Glanzresultat in die grosse Kammer und kurz darauf in den ersten Bundesrat gewählt worden. Doch seine Position war nicht gefestigt. Die im Sonderbundskrieg geschlagenen Katholisch-Konservativen wurden immer stärker – auch im Tessin. Hinzu kam, dass der progressive Franscini innerhalb seines eigenen Lagers, der Freisinnigen, nicht unumstritten war.

Bei den ersten Neuwahlen 1851 (damals dauerte die Legislatur nur drei Jahre) schaffte er die Wahl in den Nationalrat noch ganz knapp als dritter und letzter Vertreter seines Wahlkreises. Doch 1854 verliess ihn das Glück: Im ersten Wahlgang am 29. Oktober erreichte er nur das viertbeste Resultat und verpasste die Wahl. Geschlagen geben musste er sich einem liberalen und zwei katholisch-konservativen Kandidaten.[1]

Damit hätte er eigentlich als Bundesrat zurücktreten müssen. Durch eine glückliche Fügung erhielt er jedoch noch eine Chance. Denn im Kanton Schaffhausen hatte nach zwei Wahlgängen mit etlichen Kandidaten erst der bisherige Nationalrat Johann Georg Fuog das absolute Mehr erreicht, womit der zweite Schaffhauser Sitz noch nicht besetzt war.

Kurzerhand portierten einige Schaffhauser Freisinnige Franscini als Kandidaten für den freien Sitz. In mehreren Zeitungsartikeln rührten sie die Werbetrommel für den Tessiner. Dieser sei in seinem Heimatkanton «durch pfäffisch-österreichische Ränke» unterlegen, heisst es etwa in einem Beitrag im «Tage-Blatt». Darin wird an den Patriotismus der Schaffhauser appelliert: Der Bundesrat drohe «einen würdigen Patrioten» zu verlieren, «wenn nicht eidgenössischer Sinn die Hand bietet». Die Wähler sollten sich deshalb «über den Kantönligeist wegsetzen» und Franscini ihre Stimme geben.[2]

Im dritten Wahlgang holte Franscini zunächst nur 569 Stimmen (10.5 Prozent). Weil aber keiner seiner Konkurrenten das absolute Mehr erreichte, kam es am 19. November zu einem vierten Wahlgang. Da dort nur noch die drei besten des vorhergehenden Wahlgangs antreten durften, klappte es für Franscini schliesslich: Er schaffte die Wahl mit 57.3 Prozent der Stimmen und zog als Vertreter Schaffhausens in den Nationalrat ein. Kurz darauf wurde er am 6. Dezember mit 81 von 147 Stimmen als Bundesrat bestätigt.

Weniger Glück hatte sein Kollege Ulrich Ochsenbein. Der Berner verpasste 1854 die Wahl in den Nationalrat in seinem Wahlkreis ebenfalls. In der Folge verweigerte ihm die Bundesversammlung – wo er indes schon vorher umstritten war – die Wiederwahl als Bundesrat.[3]

Schaler Beigeschmack

Das Comeback Franscinis ist erstaunlich. Zwar gab es im protestantischen Schaffhausen keine katholisch-konservative Opposition, die ein Interesse daran gehabt hätte, einem freisinnigen Bundesrat ein Bein zu stellen. Zudem mussten die Schaffhauser den Sitz Franscini ja nur vorübergehend überlassen und konnten ihn nach dessen Wiederwahl als Bundesrat nach ein paar Monaten wieder mit einem «Einheimischen» besetzen.

Dennoch ist bemerkenswert, wie sich trotz der damals noch umständlichen und langsamen Kommunikation innert neun Tagen eine Mehrheit der Bürger dazu mobilisieren liess, einem nicht-ortsansässigen Kandidaten ihre Stimme zu geben. Weil damals noch im Majorzsystem (mit absolutem Mehr) gewählt wurde und es keine vorgedruckten Stimmzettel gab, konnten sie ja nicht einfach eine vorgedruckte Liste einwerfen, sondern mussten ihn aktiv auf ihren Stimmzettel schreiben.

Trotz des Erfolgs bleibt natürlich ein schaler Beigeschmack: Denn welchen Sinn machte die Anforderung, dass ein Bundesrat vorab als Nationalrat gewählt werden muss, wenn sie einfach umgangen werden konnte?

Revitalisiertes Vertrauensvotum?

Die ungeschriebene Regel der Komplimentswahl blieb noch bis in die 1880er Jahre bestehen, ehe sie zusehends ignoriert und nach 1896 gar nicht mehr angewandt wurde. Die Idee, dass Bundesräte einen gewissen Rückhalt in der Bevölkerung haben sollen, bleibt aber bis heute relevant. Der Politgeograf Michael Hermann nahm die alte Regel zum Vorbild, als er vor einigen Jahren im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative für die Volkswahl des Bundesrates  einen Kompromissvorschlag formulierte.[4] Demnach sollten sich amtierende Bundesräte jeweils zeitgleich mit den Nationalratswahlen einem «Vertrauensvotum» des Volkes stellen: Jene, die eine Mehrheit der Schweizer Stimmbürger hinter sich hätten, wären direkt wiedergewählt. Die anderen müssten sich wie bisher der Bundesversammlung zur Wiederwahl stellen.

Ob Franscini sich nach seiner dritten Amtszeit als Bundesrat erneut in Schaffhausen zur Wahl gestellt hätte, muss offen bleiben: Er verstarb noch vor den Wahlen 1857 im Amt.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 


[1] Sämtliche Angaben zu den Wahlresultaten stammen aus: Erich Gruner (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat 1848–1919.

[2] Walter Wettstein (1918): Eine interessante Schaffhauser Wahl – Die Wahl von Bundesrat Stefano Franscini zum Schaffhauser Nationalrat im Jahre 1854, in: Beiträge zur vaterländischen Geschichte, Heft 9, Hg. vom Hist.-antiquar. Verein Schaffhausen.

[3] Paul Fink (1995): Die «Komplimentswahl» von amtierenden Bundesräten in den Nationalrat 1851-1896, in: Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, Band 45, Heft 2. Später gab es noch weitere Bundesräte, denen die Komplimentswahl im eigenen Kanton misslang. Nicht immer wurde die ungeschriebene Regel allerdings strikt befolgt. Der Genfer Jean-Jacques Challet-Venel wurde 1866 als Bundesrat wiedergewählt, obwohl er bei den Nationalratswahlen unterlegen war. Der Luzerner Josef Martin Knüsel nahm der Bundesversammlung die Entscheidung ab, als er 1875 nach verpasster Komplimentswahl zurücktrat. Andere Magistraten waren weniger mutig: Numa Droz zog 1878, nachdem ihm seine Partei in Neuenburg die Unterstützung verweigert hatte, gar nicht zur Nationalratswahl an und vermied so ein Misstrauensvotum. Paul Ceresole erwartete 1872 in seinem Heimatkandton Waadt ebenfalls eine Niederlage und trat lieber im Berner Oberland zur Wahl an.

[4] Michael Hermann (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung.

Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde

Logo_Serie_TrouvaillenVor 166 Jahren schlossen sich die Schweizer Kantone zu einem Bundesstaat zusammen. Es hätte aber auch alles ganz anders kommen können, wäre da nicht der Bezirk Gaster im Kanton St. Gallen gewesen, der bei den Grossratswahlen die politischen Verhältnisse auf den Kopf stellte.

Publiziert bei «Watson» am 02.08.2014. Der Beitrag ist der Auftakt zur mehrteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats».

Im Jahr 1847 war die Schweiz ein gespaltenes Land. Liberale und Konservative standen sich unversöhnlich gegenüber. Die Freisinnigen strebten danach, den bis dahin losen Staatenbund der Eidgenossenschaft zu einem Bundesstaat zu vereinen; die Konservativen wehrten sich dagegen nach Kräften.

In den 1840er Jahre waren immer mehr Kantone vom konservativen ins liberale Lager gewechselt, so dass die Freisinnigen nahe daran waren, in der Tagsatzung eine Mehrheit zu erlangen. Auf der Kippe stand St. Gallen: In dem konfessionell gemischten Kanton hielten sich Liberale und Katholisch-Konservative die Waage. Im Grossen Rat sassen nach den Wahlen 1845 genau 75 Liberale und 75 Konservative. St. Gallen war das, was man in den USA heute einen «swing state» nennen würde.

1847 spitzten sich die Spannungen zwischen den beiden Seiten immer mehr zu. Nachdem der Konflikt so weit eskaliert war, dass freisinnige Truppen in zwei (erfolglosen) Freischarenzügen Luzern angriffen, schlossen sich die konservativ regierten katholischen Kantone zu einem Verteidigungsbündnis zusammen, dem Sonderbund. Die Liberalen tobten: Sie bezeichneten den Zusammenschluss als illegal und drängten auf seine Auflösung, notfalls mit Gewalt. Dazu fehlte ihnen in der Tagsatzung allerdings genau eine Stimme.

An der Wegscheide

Der Kanton St. Gallen hatte bis dahin keinen Beschluss zum Sonderbund fassen können, weil sich die Stimmen der Liberalen und Konservativen gegenseitig aufhoben. Unter diesen Voraussetzungen wurden die Grossratswahlen 1847 zum wegweisenden Ereignis: Sollten die Liberalen eine Mehrheit erringen, wäre der Weg frei für einen Tagsatzungsbeschluss zur Auflösung des Sonderbunds; sollten die Konservativen gewinnen, konnte die umstrittene Allianz weiterbestehen.

Tatsächlich hätten die Konservativen den Sieg davongetragen, wäre es nicht im Bezirk Gaster zu einer faustdicken Überraschung gekommen. Die katholische Region galt damals als konservative Hochburg. Doch als die Gasterländer am 2. Mai 1847 zu ihrer Wahlversammlung in Schänis zusammenkamen, wählten sie entgegen allen Erwartungen ausschliesslich liberale Kandidaten. Dadurch verschoben sich die Sitzverhältnisse im Kanton: Dank der sechs Sitze aus Gaster hatten die Liberalen im Grossen Rat nun 77 Mandate und damit eine hauchdünne Mehrheit.[1]

Der St. Galler SP-Ständeratskandidat Paul Rechsteiner und der Schäniser Gemeindepräsident Erich Jud weihen die Gedenktafel an die Wahl von 1847 ein. Quelle:

Der St. Galler SP-Ständeratskandidat Paul Rechsteiner und der Schäniser Gemeindepräsident Erich Jud weihen die Gedenktafel an die Wahl von 1847 ein. Bild: Zürichsee-Zeitung, 11. Oktober 2011

Wahlbetrugsvorwürfe

Umstritten war allerdings, ob bei der Wahl alles mit rechten Dingen zugegangen war. So beschuldigten die Gasterländer Konservativen die Liberalen, sie hätten nichtstimmberechtigte Gesinnungsfreunde aus dem Glarnerland in die Wahlversammlung hineingeschmuggelt.

Auch wurde der Vorwurf erhoben, die Liberalen hätten heimlich die Kirchturmuhr in Schänis vorgestellt, sodass die Wähler aus dem konservativen Amden zu spät zur Versammlung erschienen. Ob die Vorwürfe zutrafen und ob das Ergebnis sonst anders ausgefallen wäre, konnte nie geklärt werden.[2]

Gründung der modernen Schweiz

Das änderte nichts daran, dass die Wahl in St. Gallen den Liberalen in der Tagsatzung die letzte nötige Stimme brachte. Am 20. Juli erklärte das Gremium den Sonderbund mit 12 zu 11 Stimmen für illegal und beschloss kurze Zeit später, den Bundesvertrag von 1815 zu revidieren.

Damit war der Grundstein für die Gründung des Bundesstaats gelegt. Nachdem die Freisinnigen den Sonderbundskrieg gewonnen hatten, legten sie den Kantonen 1848 eine neue Verfassung vor. Die St. Galler Stimmbürger scheinen ihre folgenschwere Entscheidung nicht bereut zu haben: Sie nahmen die Bundesverfassung mit 68 Prozent der Stimmen an.

An die entscheidende Rolle des Gasters erinnert seit 2011 eine Gedenktafel am Rathaus in Schänis. Aufgestellt wurde diese allerdings nicht von den Freisinnigen, sondern vom damaligen SP-Ständeratskandidaten Paul Rechsteiner.


[1] Dass die Liberalen trotz der sechs zusätzlichen Sitze aus dem Gaster nur zwei Grossratsmandate mehr erhielten, erklärt sich daraus, dass sie gleichzeitig fast alle ihre Sitze im Bezirk Oberrheintal an die Konservativen verloren.

[2] Martin Röhl (1995): Die politischen Rechte im Kanton St. Gallen.

Ständemehr und Minderheitenrechte

Die Abstimmungsresultate haben am gestrigen Sonntag für böses Blut gesorgt. Grund war nicht etwa die vieldiskutierte «Abzocker»-Initiative, sondern der Familienartikel, der von einer Mehrheit der Bürger befürwortet, aber von einer Mehrheit der Kantone versenkt wurde. Obschon eine solche Konstellation relativ selten vorkommt (in der Geschichte des Bundesstaats waren bisher nur neun Vorlagen am Ständemehr gescheitert), hagelte es sofort Kritik am Ständemehr. Dass eine Verfassungsänderung die Zustimmung einer Mehrheit der Kantone erfordert, sei ein alter Zopf und bevorteile eine Handvoll konservativer Hinterwäldler, die eine fortschrittliche Familienpolitik verhinderten, lautete der Tenor auf Twitter und diversen News-Portalen.

Es ist kein neues Phänomen: Wenn das Abstimmungsresultat nicht den eigenen Wünschen entspricht, werden gerne die institutionellen Grundlagen in Frage gestellt. Viele, die nach dem Ja zur Ausschaffungsinitiative die direkte Demokratie am liebsten abgeschafft hätten, loben nach dem Ja zur «Abzocker»-Initiative das Volk in den Himmel – und umgekehrt.

Die meisten Menschen stimmen wohl zu, dass (auch) in einer Demokratie Minderheiten geschützt werden müssen. Die Idee ist, zu verhindern, dass Minderheiten durch die Mehrheit unterdrückt werden. Das Ständemehr ist ein Instrument des Minderheitenschutzes – es schützt die Minderheit der Bewohner kleiner Kantone und gibt ihnen gegenüber den bevölkerungsreichen Ständen mehr Gewicht.[1] Diese Einschränkung des Mehrheitsprinzips ist an sich legitim. Zumal es letztlich die Kantone gewesen wären, die von der Umsetzung des Familienartikels betroffen gewesen wären. Fraglich ist allenfalls, ob die Kantone in allen Bereichen der Bundespolitik ein solches Gewicht haben sollen, auch dort, wo sie keine direkten Konsequenzen zu tragen haben.

Gleichzeitig muss man sich bewusst sein, dass durch das Ständemehr (ebenso wie durch die Institution des Ständerats) genau eine Minderheit geschützt wird (die Bewohner kleiner, meist ländlicher Kantone). Das hat historische Gründe: Als die Liberalen im 19. Jahrhundert den losen Bund von souveränen Ständen zu einem Bundesstaat vereinigen wollten, mussten sie die Kantone – die Macht an den Zentralstaat abgeben mussten – für den Souveränitätsverlust kompensieren. Die Stände erhielten in der ersten Bundesverfassung deshalb einen weitreichenden Einfluss auf die Bundespolitik.

Andere Minderheiten haben diesen Einfluss nicht. So müssen Verfassungsänderungen zwar von einer Mehrheit der Kantone gutgeheissen werden, nicht aber von einer Mehrheit der Gemeinden. Müsste auch diese Anforderung erfüllt werden, wäre beispielsweise die Zweitwohnungsinitiative an der Urne gescheitert.

Eben jene Initiative ist gleichzeitig ein gutes Beispiel für den Sinn von Minderheitenrechten. Viel war geschrieben worden darüber, dass die urbanen Regionen – die von der Verfassungsänderung nicht betroffen waren – den Berggebieten ihren Willen aufgedrückt hätten. Dabei wurde grosszügig ausgeblendet, dass gerade die Bergkantone dank dem Ständemehr überproportionalen Einfluss auf die Entscheidung hatten. Dass auch eine Mehrheit der Kantone Ja sagte, zeigt, dass die Initiative in den betroffenen Gebieten zumindest nicht auf einhellige Ablehnung stiess. Das trug massgeblich zur Legitimität des Entscheids bei, auch wenn die Kritik dadurch nicht gänzlich entkräftet werden konnte.

Man mag das Ständemehr für überholt und unfair halten. Gleichzeitig muss man eingestehen, dass es für das Funktionieren einer Demokratie unerlässlich ist zu verhindern, dass die Direktbetroffenen einer Entscheidung den Willen einer nicht betroffenen Mehrheit aufgezwungen erhalten.[2]


Mit dem Thema Ständemehr hat sich auch Philippe Wampfler auf seinem Blog auseinandergesetzt.


[1] Im Extremfall können Kantone mit knapp 20 Prozent Bevölkerungsanteil eine Vorlage zu Fall bringen.

[2] Wobei Minderheitenrechte nicht der einzige Weg sind, um dies zu verhindern. Diese Funktion können beispielsweise auch individuelle Grundrechte erfüllen.

Nichts zu feiern am 1. August

Am kommenden Mittwoch ist es wieder so weit: Inmitten von Feuerwerk, Böllern und Rabattaktionen begeht die Schweiz ihren Nationalfeiertag. Politiker von rechts bis links besinnen sich in mehr oder weniger originellen Reden auf die Ursprünge des Landes und beschwören die Tugenden unserer Vorväter.
Dabei ist die die Bedeutung des 1. Augusts 1291 für die Schweizer Geschichte mehr als zweifelhaft. Das scheint bei den Feierlichkeiten auch gar keine Rolle zu spielen. Der 1. August ist nur ein weiterer Mythos im schweizerischen Selbstverständnis. Und beim Zelebrieren von Mythen möchte man sich möglichst gar nicht durch Fakten stören lassen.
Der Blick auf die historische Tatsachen lohnt sich trotzdem, denn er fördert interessante Einsichten über das nationale Bewusstsein der Schweizer zutage. Vor allem zeigt er aber, dass der 1. August als Nationalfeiertag zwar diffuse Sentimentalitäten zu befördern vermag, jedoch denkbar ungeeignet ist, die Errungenschaften des Landes zu würdigen.
Erstens sind vom Bundesbrief wenig mehr als das Jahr und die beteiligten Parteien bekannt. Schon das genaue Datum kennen wir nicht. Auch ist unklar, welche Bedeutung dieses Dokument damals hatte, denn aus dem gleichen Zeitraum stammt eine Reihe weiterer Verträge. Angesichts der unklaren Faktenlage die Gründung der Schweiz an diesem Papier festzumachen, ist mindestens fragwürdig.
Zweitens hat am 1. August genaugenommen nur die Innerschweiz etwas zu feiern. Denn bei der «Gründung» der Schweiz anno 1291 waren lediglich drei der heute 23 Stände vertreten. Unter anderem fehlten die gesamte romanische und protestantische Schweiz. Erst nach und nach kamen weitere Kantone hinzu.
Selbst als die Eidgenossenschaft sich auf ihre heutige Grösse ausgedehnt hatte, waren sich die einzelnen Gebiete nicht gleichgestellt. Aargau, Thurgau, die Waadt und das Tessin waren Untertanengebiete ohne Rechte. Andere Kantone konnten beispielsweise in der Aussenpolitik nicht mitreden. Erst mit der Gründung des Bundesstaats 1848 wurde die Gleichheit der Kantone dauerhaft festgesetzt.
Drittens kann man bei der Unterzeichnung des Bundesbriefs kaum von der Gründung einer Nation sprechen. Vielmehr handelte es sich bei der Eidgenossenschaft zunächst um ein einfaches Bündnis eigenständiger Gebiete. Ähnlich der Nato umfasste der Pakt die Pflicht der Vertragsparteien, sich untereinander nicht anzugreifen und sich bei Angriffen von aussen gegenseitig Beistand zu leisten. In der Praxis funktionierte das allerdings nicht immer nach Plan. So rief Bern, als es 1798 von den Franzosen angegriffen wurde, die anderen Kantone vergeblich um Unterstützung an. Diese waren nicht bereit, für den hoffnungslosen Kampf eigene Soldaten zu opfern, so dass Napoleon Bonaparte die Schweiz ohne Mühe unter seine Kontrolle bringen konnte.
Viertens – und das ist das Entscheidende – haben die Grundwerte der Schweiz wenig bis gar nichts mit dem 1. August zu tun. Selbst wenn man die bisher genannten Punkte als unbedeutende historische Details abtut, ist damit noch nicht erklärt, weshalb wir die Errungenschaften der Schweiz, die wir jedes Jahr feiern, mit dem Jahr 1291 in Verbindung bringen. Die Demokratie, der liberale Rechtsstaat, die Gewaltenteilung, der föderalistische Bundesstaat – dies alles lag 1291 noch in weiter Ferne.
Natürlich waren sich dessen auch die liberalen Politiker des 19. Jahrhunderts bewusst. Die Wahl des 1. Augusts als Nationalfeiertag war damals eine Konzession an die katholisch-konservativen Gegner des Bundesstaats, die man nicht unnötig verärgern wollte, indem man sie am Nationalfeiertag an die Niederlage im Bürgerkrieg erinnerte.
Heute allerdings sind die tiefen ideologischen Gräben von damals überwunden. Es gibt somit keinen Grund mehr, am Nationalfeiertag an ein zweifelhaftes Ereignis in der dunklen Frühzeit der Schweizer Geschichte zu erinnern. Natürlich hat auch das Jahr 1291 seine historische Bedeutung für unser Land. Doch um die Grundwerte, auf denen die heutige Schweiz fusst, zu würdigen, ist nur ein Datum wirklich angemessen: Der 12. September – der Tag der Bundesstaatsgründung 1848.

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Update 6.9.2012: Der Schriftsteller Alex Capus nimmt sich des Themas in einem Artikel in der heutigen WOZ an.