Napoleon's Nightmare

Am nächsten Mittwoch werden wir es hinter uns haben. Nach wochenlangem Parteigezänk, Spekulationen und medialen Schlammschlachten bekommt die Schweiz eine neue Regierung. Der Wahlausgang ist offen, eine ganze Reihe von Szenarien ist denkbar. Wie die Wahlen letztlich ausgehen ist das Ergebnis von Machtspielen, heimlichen Absprachen, offenen Drohungen, Intrigen und anderen Faktoren wie der Reihenfolge, in der die Mitglieder gewählt werden. Die Frage stellt sich, ob es sinnvoll und wünschenswert ist, dass die Zusammensetzung unserer Regierung von solchen Faktoren abhängt.

Angesichts der Art und Weise, wie Bundesräte in jüngerer Zeit gewählt wurden, erstaunt es nicht, dass die Glaubwürdigkeit der Regierung und das Vertrauen in sie auf dem tiefsten Stand seit Langem sind – obwohl der Bundesrat theoretisch noch immer rund 80 Prozent der Wähler vertritt. Die Vertrauenskrise zeigt sich beispielsweise darin, dass der Bundesrat in den letzten Jahren deutlich weniger Volksabstimmungen gewinnen konnte als früher.

Daran wird sich auch nach nächstem Mittwoch nichts ändern – unabhängig davon, ob nun Eveline Widmer-Schlumpf oder Johann Schneider-Ammann ihren Sitz behalten können oder nicht. Denn die Probleme des Bundesrats sind tiefgreifender.

Erstens ist die Konkordanz zu einer leeren Worthülse geworden. Offiziell hält jede Partei die Konkordanz hoch, aber jede definiert sie nach ihrem Gusto, wie es gerade in ihre machtpolitische Strategie passt. Seit 2003 das Tabu der Abwahl eines Mitglieds des Bundesrats (damals Ruth Metzler) gebrochen wurde, greift jede Partei jede an. Das bewährte System hat drastisch an Stabilität verloren. Das Prinzip der Konkordanz – der angemessenen Vertretung sämtlicher bedeutender Parteien in der Regierung – wird in den Sonntagsreden der Politiker noch immer in den höchsten Tönen gelobt, in der Realität ist es längst durch kaltblütige Machtpolitik ersetzt worden.

Zweitens sind Bundesratswahlen immer stärker von Parteiengezänk und undurchsichtigen Machtspielen geprägt. Weil Bundesräte einzeln gewählt werden, gibt es Raum für Allianzen und Absprachen, List und Intrigen. Die Wahlen werden im Hinterzimmer entschieden, ihr Verlauf ist für die Öffentlichkeit intransparent und oft kaum nachvollziehbar.

Drittens fördert das Verfahren der Einzelwahl die persönliche Profilierung und Eigenbrötlerei der Bundesräte. Das Verfahren schadet dem Funktionieren der Regierung als Kollegium, weil jedes Mitglied vor allem darauf bedacht ist, seine eigenen Prestigeprojekte voranzutreiben und sich für die Wiederwahl zu empfehlen. Der Bundesrat funktioniert als Team schlecht, weil seine Mitglieder zugleich Konkurrenten bei der nächsten Wahl sind. Das hat zur Folge, dass sowohl im Bundeshaus als auch in der Öffentlichkeit immer mehr die Personen im Fokus stehen anstatt der Sachpolitik.

Diese Probleme sind mehr oder weniger bekannt, und es gibt auch immer wieder Vorschläge, wie man das Wahlverfahren für den Bundesrat reformieren könnte, um die (Zusammen-)Arbeit in der Regierung zu verbessern. Prominentestes Beispiel ist die neuste Initiative für eine Volkswahl des Bundesrates – diesmal von der SVP.

In der aktuellen Diskussion wird jedoch zu stark darauf fokussiert, wer die Bundesräte wählen soll (das Parlament oder das Volk). Entscheidender ist die Frage, wie sie gewählt werden sollen. Meiner Ansicht nach können die bestehenden Probleme nur behoben werden, wenn die Bundesräte nicht mehr einzeln gewählt werden, sondern das Gremium als Ganzes. Das würde bedeuten, dass die Parteien- und Fraktionsvertreter im Vorfeld der Wahl über die Zusammensetzung der Regierung verhandeln müssten. Die Parteien müssten sich im Konsens auf eine Regierung einigen. Dieses vorgeschlagene Gremium müsste danach den Vertrauenstest vor dem Parlament oder dem Volk bestehen – oder beiden. Würde der neue Bundesrat keine Mehrheit erhalten, müssten die Verhandlungen neu beginnen. Es sind verschiedene Varianten eines solchen Systems denkbar. Beispielsweise könnten die Verhandlungen entweder öffentlich oder vertraulich geführt werden, das Zeitfenster dafür könnte variiert werden und so weiter. Es wäre auch denkbar, dass sich die Parteien auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen müssten, in welchem die wichtigsten Ziele für die nächste Legislatur festgeschrieben werden.

Die Vorteile eines solchen Verfahrens sind offensichtlich: Intransparente Machtspiele, Intrigen und „zufällige“ Wahlresultate würden verhindert. Die Stabilität der Regierungszusammensetzung würde erhöht. Gleichzeitig würde es dem Konkurrenzkampf unter den Bundesräten ein Ende setzen, die Zusammenarbeit innerhalb der Regierung stärken und der Sachpolitik mehr Gewicht verleihen.

Der wichtigste Vorteil eines solchen Verfahrens wäre aber, dass es die Parteien zu einem klaren Bekenntnis zur Konkordanz zwingen würde. Sie könnten sich nicht hinter beliebigen Konkordanzdefinitionen verstecken, um ihre Macht abzusichern, sondern müssten sich mit den anderen verbindlich auf eine Formel der Regierungszusammensetzung einigen. Stehen sie nicht zum Konkordanzmodell, sind sie frei, sich bei den Verhandlungen davon zu verabschieden und zum Modell Regierung/Opposition wechseln, wie man es aus anderen Ländern kennt. Die Konsequenzen hätten sie selbst zu tragen.

Natürlich kann an diesem Modell kritisiert werden, es stelle die Konkordanz in Frage, weil die Gefahr besteht, dass sich die Verhandlungspartner nicht auf die Zusammensetzung der Regierung einigen können und eine Partei deshalb in die Opposition geht. Sollten die Parteien aber tatsächlich nicht mehr zur Konkordanz stehen, würden die Vorteile dieses Systems – Stabilität, breit abgestützte Lösungen, Rückhalt in der Bevölkerung – auch mit dem gegenwärtigen Wahlverfahren nicht mehr zum Tragen kommen. Ob das heute schon der Fall ist, sei einmal offen gelassen.

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Update 28.3.2012: Kurz nach der Publikation des Beitrags hat Ständerat Thomas Minder die Idee in einer Parlamentarischen Initiative ins Parlament eingebracht. Danke für den Hinweis, Claudio.