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Direkte Demokratie liegt im Trend

2016 führten so viele Länder Volksabstimmungen durch wie niemals zuvor. Allerdings gibt es sehr grosse Unterschiede, wie stark die Bürger tatsächlich die Politik ihrer Staaten mitbestimmen können.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im St. Galler Tagblatt am 31. Januar 2017.

Für Schweizerinnen und Schweizer gehören sie zum Alltag: die Volksabstimmungen, für die wir alle drei Monate an die Urne gerufen werden, um über Sachfragen zu entscheiden, das nächste Mal am 12. Februar. Die Schweiz ist Weltmeisterin in direkter Demokratie: Rund die Hälfte aller jemals durchgeführten nationalen Volksabstimmungen fand hierzulande statt.

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Anzahl Länder, in denen Volksabstimmungen auf nationaler Ebene stattfanden (1900-2016). Quelle: International IDEA.

 

Diesen Spitzenplatz wird uns so bald niemand streitig machen. Doch andere Länder holen auf. Ob die Brexit-Abstimmung in Grossbritannien, die abgelehnte Verfassungsreform in Italien oder die Abstimmung über das Friedensabkommen mit der Farc-Guerilla in Kolumbien: In immer mehr Staaten können Bürger nicht nur an Wahlen teilnehmen, sondern die Politik in Abstimmungen unmittelbar beeinflussen. Insgesamt fanden vergangenes Jahr weltweit in 26 Ländern Volksabstimmungen statt – das sind so viele wie noch nie. Damit setzt sich der Trend der letzten Jahre und Jahrzehnte fort (siehe Grafik).

Oft bestimmen Regierungen, worüber abgestimmt werden darf

Die wachsende Verbreitung der direkten Demokratie widerspiegle das zunehmende Bedürfnis der Menschen nach Selbstbestimmung, sagt Gerald Häfner. «Die Bürgerinnen und Bürger geben sich immer weniger damit zufrieden, dass über ihre Köpfe hinweg entschieden wird, ohne dass sie gefragt werden.» Häfner hat sich als deutscher EU-Parlamentsabgeordneter und Mitbegründer des Vereins Mehr Demokratie über Jahre für mehr direkte Demokratie eingesetzt.

Die zunehmende Beliebtheit von Volksabstimmungen sieht er grundsätzlich positiv. Bei den Verfahren, nach denen diese Abstimmungen durchgeführt werden, sieht er jedoch teilweise grosse Mängel: «Unter dem Namen direkte Demokratie werden oft Verfahren kaschiert, die eher in autokratische Systeme passen.» Während in der Schweiz Volksinitiative und fakultatives Referendum von den Bürgern angestossen werden und Politiker im Grunde keinen Einfluss darauf haben, ob eine Vorlage vors Volk kommt oder nicht, funktioniert die direkte Demokratie vielerorts von oben nach unten: Regierungen wie jene von Ex-Premier David Cameron in Grossbritannien bestimmen, worüber das Volk abstimmen darf und worüber nicht. «Solche Plebiszite dienen meist der Bestätigung der Machthaber und nicht der demokratischen Mitbestimmung der Bürger », bemängelt Häfner. Er findet, dass in einer direkten Demokratie die Bürger sowohl abstimmen als auch Abstimmungen auslösen können müssen, ohne auf die Grosszügigkeit von Regierung oder Parlament angewiesen zu sein.

Kritik an Plebisziten übt auch David Altman, Politikwissenschaftler und Autor des Buches «Direct Democracy Worldwide». Nach wie vor würden die meisten Volksabstimmungen weltweit nicht von Bürgern initiiert, sondern von oben verordnet. Oft setzten Politiker Plebiszite aus taktischen Gründen ein. «Das kann schädlich sein für die demokratische Kultur in einem Land.» (Siehe Interview «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»)

Keine gute Idee findet Altman auch, dass Volksabstimmungen vielerorts nur dann gültig sind, wenn sich ein bestimmter Anteil der Stimmberechtigten daran beteiligt. In Italien gilt beispielsweise bei Referenden ein Minimum von 50 Prozent. Solche Anforderungen öffnen laut Altman die Tür für Demobilisierungskampagnen, mit denen Politiker die Bürger von der Abstimmung abzuhalten versuchen, damit die Beteiligung unter dem notwendigen Wert bleibt. «Das widerspricht der Idee, dass in einer Demokratie die Bürger sich beteiligen und ihre Rechte nutzen sollen.»

Deutschland könnte bald nachziehen

Nach wie vor ein weisses Blatt, wenn es um nationale Volksabstimmungen geht, ist Deutschland. Zwar hat sich die direkte Demokratie in den Gemeinden und den Bundesländern in den letzten 20 Jahren stark verbreitet. Für Abstimmungen auf Bundesebene gibt es jedoch keine Rechtsgrundlage – noch nicht. Nach Einschätzung von Gerald Häfner dürfte sich das bald ändern. Die Mehrheit der grossen Parteien spreche sich inzwischen für nationale Volksabstimmungen aus, sagt der Grünen-Politiker. «Nur noch die CDU ist dagegen.» Nach der Bundestagswahl im Herbst stehen die Chancen laut Häfner gut, dass das Parlament das nötige Gesetz beschliesst.

Häfner wie auch Altman sehen die Schweiz in Sachen direkte Demokratie als Vorbild. Es gebe aber auch Dinge, welche die Schweiz von anderen Ländern lernen könne, sagt Häfner. Er verweist auf das dreistufige Verfahren, das in den deutschen Bundesländern zur Anwendung kommt. Dabei wird mit einer Initiative zunächst nur ein Antrag ans Parlament gestellt, sich mit einem Thema zu befassen. Das sogenannte Volksbegehren erfordert eine höhere Zahl von Unterschriften. Lehnt das Parlament das Begehren ab, kommt es in der Regel zu einer Volksabstimmung. Dieses dreistufige Verfahren erlaube eine vertiefte Diskussion über ein Anliegen vor der Volksabstimmung, erklärt Häfner.

 

Siehe auch Interview mit David Altman «Often, leaders use direct democracy for reasons of self-interest»

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Knifflige Aufgabe für die Stimmbürger

Kaum eine Vorlage der letzten Jahre war so komplex wie die Unternehmenssteuerreform III. Unter solchen Umständen spielen die Kampagnen eine entscheidende Rolle – und möglicherweise auch das Geld.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» am 3. Januar 2017.

Patentbox, zinsbereinigte Gewinnsteuer, Entlastungsbegrenzung – es ist keine leichte Kost, die den Stimmbürgern am 12. Februar vorgesetzt wird, wenn sie über die Unternehmenssteuerreform III abstimmen. Mit der Reform sollen Steuerprivilegien, die international unter Beschuss geraten sind, abgeschafft werden; um den Abzug von Firmen zu verhindern, sollen Unternehmen andere Begünstigungen erhalten, etwa, indem Einnahmen aus Patenten nur teilweise besteuert werden.

Die entsprechenden Detailbestimmungen sind aber derart kompliziert, dass selbst Politiker im Parlament Mühe hatten, sie zu verstehen. «Diese Reform ist eine der komplexesten Abstimmungsvorlagen der letzten Jahre», sagt Laurent Bernhard, Politikwissenschaftler an der Universität Zürich. Diese Ausgangslage stellt die Parteien und Verbände vor eine grosse Aufgabe. Denn: «Je anspruchsvoller der Inhalt ist, desto wichtiger wird die Kam-pagne», so Bernhard.

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Die Abstimmungsvorlagen mit der höchsten Komplexität (Anteil der Stimmbürger, die angegeben haben, dass ihnen «eher schwer» fiel, sich ein Bild über die Vorlage zu machen) der letzten 20 Jahre. Quelle: VOX-Analysen, Aufbereitung: Thomas Milic, Sotomo

Anschauungsunterricht bietet die letzte Reform der Unternehmenssteuern, die 2008 mit 50,5 Prozent der Stimmen angenommen wurde. Im Gegensatz zu dieser vollzieht die Schweiz die aktuelle Reform zwar nicht freiwillig. Dennoch ist die Ausgangslage teilweise vergleichbar: Auch damals ging es um eine steuerliche Entlastung gewisser Firmen, auch damals standen Bundesrat und bürgerliche Parteien hinter der Vorlage, auch damals ergriff die Linke das Referendum – und auch damals war die Materie ausserordentlich komplex. In der Nachwahlbefragung gaben 54 Prozent der Befragten an, es sei ihnen eher schwergefallen, sich ein Bild von der Vorlage zu machen (40 Prozent fiel es eher leicht, 6 Prozent antworteten «weiss nicht» oder gaben keine Antwort). Bei keiner anderen Vorlage in den letzten zehn Jahren war dieser Wert höher (siehe Grafik).

Dass die Stimmbürger Mühe mit dem Inhalt der Vorlage hatten, zeigt auch eine Studie von Laurent Bernhard. Er stellte Stimmbürgern Fragen zu drei verschiedenen Vorlagen, um herauszufinden, wie gut sie über den Inhalt informiert waren. Dabei zeigte sich, dass die Leute über die Unternehmenssteuer­reform II deutlich schlechter Bescheid wussten als über die beiden anderen Abstimmungen (Asylgesetzrevision und die SVP-Initiative zu Einbürgerungen).

Angesichts des trockenen Themas setzten im Abstimmungskampf beide Seiten auf radikale Vereinfachung: Die Befürworter der Vorlage dampften ihre Argumente auf den Slogan «I love KMU» zusammen. Die SP konterte mit dem Spruch «Ich bin doch nicht blöd!». Die KMU spielen auch diesmal eine wichtige Rolle in der Kampagne der Befürworter. Diese argumentieren vor allem mit der Standortattraktivität und der Sicherung von Arbeitsplätzen, was sie unter dem Slogan «Schweiz stärken» zusammenfassen. Die Gegenkampagne läuft unter dem Titel «Aufruf zum Schutz des Mittelstandes». Vieles deutet darauf hin, dass der Abstimmungskampf diesmal noch teurer wird als bei der letzten Steuerreform. Damals gaben gemäss dem Forschungsinstitut Sotomo beide Seiten insgesamt 4,5 Millionen Franken allein für Werbeplakate und -inserate aus. Die Befürworter setzten rund 25 Mal mehr Geld ein als die Gegner. Im Abstimmungskampf zur Unternehmenssteuerreform III plant das Nein-Lager, rund 400000 Franken auszugeben, etwa doppelt so viel wie 2008. Das Ja-Komitee macht keine Angaben zum Budget – die bereits jetzt hohe Dichte an Zeitungs­inseraten und Plakaten lässt aber erwarten, dass es nicht weniger sein wird als bei der letzten Steuerreform.

Schlechte Erinnerungen an letzte Reform

Welche Rolle die finanziellen Mittel im Abstimmungskampf spielen, ist umstritten. Die meisten Wissenschaftler gehen davon aus, dass die eingesetzten Mittel einen Einfluss auf das Resultat haben können, dieser jedoch in der Regel nicht sehr gross ist. Aber: «Bei Vorlagen wie der Unternehmenssteuerreform III, die relativ komplex sind und zu denen viele Stimmbürger keine gefestigte Meinung haben, ist der potenzielle Einfluss des Geldes grösser», sagt Politikwissenschaftler Thomas Milic von Sotomo. Er gibt aber zu bedenken, dass Inhalt und Ausrichtung entscheidend dafür sind, ob eine Kampagne dieses Potenzial ausschöpfen kann.

Und noch etwas anderes spielt laut Milic eine Rolle: «Bei schwierigen Vorlagen folgen die Stimmbürger eher dem Bundesrat.» Voraussetzung dafür ist, dass sie ihm vertrauen. Das Vertrauen in die Regierung ist in der Schweiz generell relativ hoch. Wenn es um Unternehmenssteuern geht, hat der Bundesrat allerdings ein Glaubwürdigkeitsproblem: Vor der letzten Reform bezifferte er die zu erwartenden Steuerausfälle bei Bund und Kantonen mit rund 900 Millionen Franken. Tatsächlich wurden es mehrere Milliarden. Dieser Patzer des Bundesrats veranlasste sogar das Bundesgericht zu einer scharfen Rüge. Allerdings sind die Einnahmen aus Firmensteuern unter dem Strich gestiegen. Dennoch dient die damalige Fehlinformation der SP als wichtiges Argument in der aktuellen Kampagne.

Für Wahlen (und Abstimmungen!)

Der belgische Historiker David Van Reybrouck propagiert das Los als Mittel gegen die Demokratiemüdigkeit. Das radikale Plädoyer für Vertrauen in die Bürger ist ein spannender Ansatz, bleibt jedoch auf halbem Weg stecken.

Die Beteiligung an Wahlen sinkt, das Vertrauen in demokratische Institutionen ebenfalls, radikale politische Kräfte erschüttern die Politik, die Debatte im Zeitalter der Mediendemokratie wird immer schneller, dreckiger und oberflächlicher. Die Diagnose, die der belgische Historiker David Van Reybrouck in seinem Buch «Gegen Wahlen» stellt, ist nicht neu. Schon zur Jahrtausendwende prägte Colin Crouch den Begriff «Postdemokratie», und kaum ein Tag vergeht, an dem nicht ein Leitartikel Sorgen über die Zukunft der Demokratie zum Ausdruck bringt.

9783835318717lWas Van Reybrouck von den meisten Besorgten unterscheidet, ist seine Lösung. Das grundlegende Problem, schreibt er, sei das elektoral-repräsentative System, das sich in allen demokratischen Staaten etabliert hat. Dieses sei nämlich gar nicht demokratisch, sondern aristokratisch. Eine wahre Demokratie besetze Posten nicht durch Wahlen – sondern durch das Los.

Um seine These zu untermauern, geht Van Reybrouck zurück zu den Anfängen der Demokratie, ins antike Athen. Dort wurden tatsächlich viele wichtige Stellen im Staat unter den Bürgen ausgelost. Nur bestimmte Positionen, die spezifische Fähigkeiten erforderten (etwa die des Kriegsherrn), wurden durch Wahlen besetzt. Dieses System garantierte laut Van Reybrouck, dass im Grunde keine Unterschiede zwischen Regierten und Politikern bestanden.

Ausgeloster Landammann

Der Historiker nennt weitere historische Beispiele, in denen das Losverfahren zum Einsatz kam, so etwa in Venedig und Florenz in der frühen Neuzeit. Dass die aristokratischen Stadtstaaten als Beispiele für ein angeblich besonders demokratisches Verfahren herhalten müssen, ist eine Ironie in Van Reybroucks Argumentation. Er hat aber recht, wenn er darauf hinweist, dass das Los als Auswahlmechanismus in der Geschichte weiter verbreitet ist, als uns heute bewusst ist.

Auch in der Schweiz fand das Losverfahren Anwendung, und zwar auch in Staaten, die im Gegensatz zu Venedig und Florenz wenigstens dem Grundsatz nach demokratisch organisiert waren. Es ist heute kaum noch bekannt, dass eine Zeitlang einige Landsgemeindeorte sowie Graubünden (ebenso übrigens das aristokratische Bern) wichtige Ämter per Los vergaben. Sie taten dies indes nicht aus demokratischer Überzeugung heraus, sondern, um der weitverbreiteten und teilweise massiven Bestechung bei Wahlen einen Riegel zu schieben. Kandidaten für wichtige Stellen überboten sich darin, massenhaft Stimmen zu kaufen.[1] Dieses Übel zu beenden, war auch im Interesse der reichen Oberschicht, denn einige ihrer Angehörigen trieben den Bestechungswettkampf so weit, dass sie sich selber völlig ruinierten.

Weil weder Verbote noch Eidesbekenntnisse die Korruption aus der Welt zu schaffen vermochten, sah man als einzigen Ausweg die Auslosung der Ämter, um den Anreiz für Bestechungen zu unterbinden. Dabei wurden zunächst Wahlen und Auslosung kombiniert: In Glarus etwa wurde ab 1640 der Regierungschef (Landammann) aus sechs gewählten Kandidaten ausgelost. Weil auch in diesem System Unregelmässigkeiten allzu regelmässig vorkamen, gingen die Glarner 1791 zum reinen Losverfahren über: ein Teil der Ämter (ausgenommen war das Landammannamt und einige andere Positionen) wurde unter sämtlichen Bürgern des Landes ausgelost. Dies führte dazu, dass zuweilen Leute zu einem Amt kamen, die dafür völlig ungeeignet waren (z.B. weil sie nicht lesen konnten). In vielen Fällen verkauften die glücklichen Gewinner ihr Amt daher einfach an den Meistbietenden, womit man wieder dort war, wo man angefangen hatte: beim Ämterkauf.

Dass das Losverfahren nicht aus demokratischen Überlegungen heraus eingeführt wurde, zeigt sich schon daran, dass sämtliche Kantone das Verfahren wieder abschafften, sobald sie das Gefühl hatten, das Problem der Korruption einigermassen im Griff zu haben.

Das Los wurde zwar von namhaften Denkern wie Aristoteles oder Rousseau befürwortet. In der breiten Bevölkerung fand es hingegen wenig Anklang. Die demokratischen Bestrebungen des 19. Jahrhunderts forderten die Ausweitung des Wahlrechts, das Ende der Pressezensur, direktdemokratische Rechte, später proportionale Wahlverfahren – aber nicht die Auslosung von politischen Ämtern. Man kann das Losverfahren als gerechter, effizienter oder besser bezeichnen. Dass es demokratischer sein soll, ist hingegen eine absurde Behauptung. Schon der Begriff Demokratie steht in Konflikt mit der Auslosung von Ämtern. Wie soll das «Volk» «herrschen» können, wenn die Entscheidungsgewalt in den Händen einer kleinen Gruppe von Glücklichen liegt, die das grosse Los gezogen haben?[2] Es zeugt auch nicht gerade von grossem Vertrauen in den mündigen Bürger, wenn man glaubt, ihm einen Gefallen zu machen, indem man ihm ein Recht entzieht.

Der Sozialismus glaubte, eine gerechte Wirtschaftsordnung zu schaffen, indem er den Menschen die Wahlfreiheit wegnahm und wirtschaftliche Transaktionen an eine zentrale Planungsbehörde delegierte. Diese Logik übernimmt, wer glaubt, eine gerechtere Demokratie zu schaffen, indem er den Menschen die Wahlfreiheit wegnimmt.

Erwachsene statt Stimmvieh

Dabei ist die Grundidee Van Reybroucks eigentlich überzeugend: Zwischen Bürgern und Politikern sollte es keine Unterschiede geben. Den Menschen sollte zugetraut werden, mitzureden, Ideen einzubringen und mitzuentscheiden. Sein Ideal ist die deliberative Demokratie, in der die Bürger (und eben nicht nur die Politiker) durch öffentliche Beratung und Diskussion zu (idealerweise) gerechten und sinnvollen Lösungen kommen. Zu Recht weist Van Reybrouck darauf hin, dass es schon vielversprechende Ansätze gab, zufällig ausgeloste Bürger in den politischen Prozess einzubeziehen. Meist geschah dies auf lokaler Ebene (etwa in vielen Gemeinden in der Toskana), aber nicht nur. So erarbeitete in Irland eine Gruppe von 66 ausgelosten Bürgern und 33 Politikern eine Änderung der Verfassung. Es ging um insgesamt acht Themenbereiche. Der umstrittenste Vorschlag, die Einführung der Homo-Ehe, wurde 2015 in einer Volksabstimmung von 62 Prozent der Stimmenden angenommen.

«Behandelt man den mündigen Bürger wie Stimmvieh, so wird er sich wie Stimmvieh verhalten, behandelt man ihn aber wie einen Erwachsenen, so wird er sich wie ein Erwachsener verhalten.»[3] Der Satz von Van Reybrouck ist der beste des ganzen Buches. Umso irritierender ist seine tiefe Ablehnung der direkten Demokratie. Die Bürger sollen zwar mehr mitreden, aber nur wenn sie ausgelost werden und in einer Gruppe unter Anleitung von Experten diskutieren. Die Mitwirkung einer breiteren Öffentlichkeit dagegen ist offenbar nicht erwünscht. Denn bei Referenden «bittet man alle, über ein Thema abzustimmen, mit dem sich meist nur wenige auskennen». «Sehr oft» komme deshalb das «Bauchgefühl» der Stimmenden zum Ausdruck, erklärt uns der Historiker, ohne dafür Belege anzuführen.[4] Damit übernimmt Van Reybrouck letztlich die aristokratischen Vorstellungen, die er so leidenschaftlich kritisiert, wonach der gemeine Bürger im Grunde keine Ahnung habe und Entscheidungen daher richtigerweise von einem auserwählten Zirkel von Experten gefällt werden sollten – bloss, dass dieser Zirkel nun nicht mehr gewählt, sondern ausgelost werden soll.

Aristokratische Vorstellungen

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass hier einmal mehr Kritik an Ergebnissen mit Kritik an Prozessen vermischt wird und die direkte Demokratie als Prügelknabe herhalten muss, weil die Leute nicht immer so entscheiden, wie man es selbst gerne hätte. Dazu passt auch Van Reybroucks Reaktion auf den Entscheid der britischen Stimmbürger, aus der EU auszutreten. Die Abstimmung sei durch «schlecht informierte» Leuten entschieden worden, bemängelte der Wissenschaftler, für den offenbar feststeht, dass jeder «richtig» Informierte für den Verbleib in der Union stimmen muss.

Das Abdriften Van Reybroucks in Richtung solcher aristokratischer und bevormundender Vorstellungen ist vor allem deshalb zu bedauern, weil direkte Demokratie und deliberative Demokratie einander keineswegs «vollkommen entgegengesetzt» sind, wie er es uns glauben machen will – im Gegenteil: Sie könnten sich sogar gut ergänzen. Ausgeloste Gruppen von Bürgern sind gut dazu geeignet, Sachfragen nüchtern und ohne Druck von aussen zu diskutieren, neue Ideen aufzunehmen und geeignete Lösungen zu finden. Was diesen Gruppen jedoch fehlt, ist demokratische Legitimität und demokratische Kontrolle. Möglicherweise ist sich Van Reybrouck dessen selbst bewusst, denn er schreckt letztlich von der Forderung zurück, die endgültige Entscheidungsmacht ausgelosten Gruppen zu übertragen. Stattdessen schlägt er ein Zweikammer-System vor, in dem eine Kammer ausgelost und die andere gewählt wird. Was die ausgelosten Bürger ersinnen, muss also letztlich von gewählten Politikern bestätigt werden. Aber wenn man schon von der Vorstellung ausgeht, dass es keine Unterschiede zwischen Bürgern und Politikern geben soll – sollte man den Bürgern dann nicht auch zutrauen, dass sie diese Aufgabe mindestens so gut wie ihre Politiker erfüllen können?


[1] Oft geschah die Bestechung in Form von Einladungen zum Essen und (vor allem) Trinken: In Zug beispielsweise zechten 1760 die Wähler volle zwei Wochen lang auf Kosten zweier Kandidaten, die sich um das Amt eines Landvogts bewarben. (Quelle: Heinrich Ryffel (1903): Die Schweizerischen Landsgemeinden, S. 146-147)

[2] Bezeichnenderweise mussten im antiken Athen Kandidaten eine Tauglichkeitsprüfung (Dokimasie) absolvieren, bevor sie ein Amt antreten konnten. (Quelle: Bruno S. Frey und Margit Osterloh (2016): Aleatorische Demokratie, Working Paper, CREMA)

[3] David Van Reybrouck (2016): Gegen Wahlen. Warum Abstimmen nicht demokratisch ist, S. 156.

[4] Van Reybrouck 2016, S. 128-129.

«Man kann bei der Auslegung nicht den bissigen Hund zu einer schmeichelnden Katze machen»

Rechtsprofessor Bernhard Ehrenzeller sieht die Zuwanderungsinitiative durch den Inländervorrang light nicht umgesetzt. Seine Kollegin Astrid Epiney widerspricht: Die Initiative selbst gebiete eine Umsetzung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens.

Publiziert in der «Luzerner Zeitung» und im «St. Galler Tagblatt» am 8. November 2016.

Mit Kontingenten und Höchstzahlen soll der Bund die Zuwanderung steuern, verlangte die Masseneinwanderungsinitiative. Nun arbeitet das Parlament an einem Inländervorrang light. Ist der Verfassungsauftrag damit erfüllt?

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: )

Bernhard Ehrenzeller. (Foto: parlament.gv.at)

Bernhard Ehrenzeller:[*] Nein, er ist offensichtlich nicht erfüllt. Wer lesen kann, sieht, dass in diesem Verfassungsartikel nicht nur ein allgemeines Bekenntnis zur eigenständigen Steuerung der Zuwanderung steht. Er verlangt Begrenzungsmassnahmen, namentlich Kontingente, Höchstzahlen und einen wirksamen Inländervorrang. Man kann nicht sagen, dass die vorliegende Umsetzungsvorlage diesem Auftrag entspricht.

Astrid Epiney:[‡] Das sehe ich anders. Die Übergangsbestimmungen schreiben vor, dass der Bundesrat internationale Abkommen neu zu verhandeln hat, so dass sie im Einklang stehen mit der neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das redlich versucht, aber zum Verhandeln gehören immer zwei, und die EU wollte eben nicht über das Freizügigkeitsabkommen verhandeln. Artikel 121a schreibt nicht vor, dass die Schweiz das Abkommen kündigen muss. Daher ist er so auszulegen, dass die Umsetzung im Rahmen der geltenden völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz erfolgen muss.

Es steht aber auch nirgendwo in der Verfassung, dass man das Abkommen nicht kündigen soll.

Epiney: Das darf man natürlich. Aber bislang gibt es, glaube ich, nur wenige, die dies anstreben.

Ehrenzeller: Klar ist, dass eine Kündigung des Freizügigkeitsabkommens weitreichende rechtliche und politische Konsequenzen für unser Verhältnis zur EU hätte. Ein Zwang zu einem solchen Schritt lässt sich nicht aus dem Verfassungstext ableiten.

Christoph Blocher hat angekündigt, eine Initiative zur Kündigung des Personenfreizügigkeitsabkommens zu lancieren, sollte das Parlament die Zuwanderungsinitiative nicht wortgetreu umsetzen. Würden im Fall einer Kündigung auch die Bilateralen I automatisch dahinfallen?

Epiney: Ja, jedes der Abkommen enthält eine sogenannte «Guillotine-Klausel», die das vorsieht. Die Vertragsparteien könnten aber natürlich einvernehmlich beschliessen, den einen oder anderen Vertrag gleichwohl weiterzuführen.

Als Stimmbürger fragt man sich doch, weshalb eine Mehrheit am 8. Februar 2014 den Entscheid für Höchstzahlen und Kontingente gefällt hat, wenn sich das Parlament nun einfach nicht daran hält.

Astrid Epiney. (Foto: )

Astrid Epiney. (Foto: UZH)

Epiney: Es wäre nicht das erste Mal, dass das Parlament eine Volksinitiative nicht so umsetzt, wie sich dies möglicherweise auf den ersten Blick aufgedrängt hat. Das ist so im System angelegt: Das Initiativrecht ist nur sehr wenigen materiellen Schranken unterworfen, so dass auch Initiativen lanciert werden können, die mit anderen Verfassungsbestimmungen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen in Konflikt stehen. Bei der Auslegung solcher Verfassungsnormen ist dann auch dem Gesamtzusammenhang Rechnung zu tragen, und der Wortlaut einer Bestimmung ist nicht das einzige Auslegungskriterium. Im Falle umsetzungsbedürftiger Verfassungsbestimmungen obliegt es dem Parlament, diese Auslegung letztverbindlich vorzunehmen. Die allgemeinen Auslegungsgrundsätze können dazu führen, dass der Wortlaut relativiert wird, wie das zum Beispiel bei der Alpeninitiative oder auch der Ausschaffungsinitiative der Fall war. Und es kommt vor, dass Verfassungsbestimmungen toter Buchstabe bleiben. Die Mutterschaftsversicherung stand 50 Jahre lang in der Verfassung, ohne dass sie umgesetzt wurde.

Ehrenzeller: Die erwähnten Beispiele sind nicht mit der heutigen Situation vergleichbar. Die Mutterschaftsversicherung wurde in der Tat 50 Jahre lang nicht realisiert – aber nicht, weil das Parlament das nicht versucht hätte. Es gab mehrere Anläufe, die jedoch am Referendum scheiterten. Bei der Alpeninitiative gab es das praktische Problem, dass man nicht innert zehn Jahren den ganzen Güterverkehr auf die Schiene verlagern konnte. Es braucht dafür zunächst die nötige Infrastruktur. Das Parlament hat doch Einiges zur Umsetzung unternommen, auch wenn das Ziel der Initiative nicht ganz erreicht wurde. Bei der Masseneinwanderungsinitiative haben wir es hingegen mit einer weitgehenden Nichtumsetzung der Verfassung zu tun.

Was müsste denn das Parlament tun, um dem Verfassungsauftrag gerecht zu werden?

Ehrenzeller: Das Problem ist, dass wir zwei Normen haben, die nicht miteinander kombinierbar sind: Einerseits das Freizügigkeitsabkommen, das die Schweiz bindet, und andererseits einen Verfassungsartikel, der quer steht zur Personenfreizügigkeit. Nun hat der Nationalrat einen politischen Grundsatzentscheid gefällt, indem er der Einhaltung des Abkommens den Vorrang einräumt und damit einen Widerspruch zum ebenso verbindlichen Verfassungsartikel schafft. Die Frage ist nun: Wie beseitigt man diesen rechtlichen Widerspruch, von dem auch der Bundesrat ausgeht? Wenn man das Freizügigkeitsabkommen in der vorgegebenen Frist nicht ändern kann, bleibt nur die Option, in irgendeiner Weise die Verfassung anzupassen.

Das will der Bundesrat ja auch tun: Er hat entschieden, einen direkten Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative vorzulegen. Könnte der Widerspruch damit aufgelöst werden?

Ehrenzeller: Ich begrüsse natürlich den Entscheid des Bundesrates. Noch wissen wir aber nichts über den Inhalt dieses Gegenvorschlags. Aus meiner Sicht sollte der Artikel 121a angesichts der absehbaren politischen Kontroversen nicht angetastet werden. Wenn man da zu schrauben beginnt, dann löst dies eine erneute Einwanderungsdiskussion aus, und es wird nie eine Einigung geben. Mein Vorschlag ist deshalb, den Artikel so stehen zu lassen und nur die Übergangsbestimmungen anzupassen. Man könnte beispielsweise die Übergangsfrist streichen und gleichzeitig den Verhandlungsauftrag an den Bundesrat bestehen lassen.

Ist dieser Ausweg nicht etwas gar billig? Der Widerspruch zwischen Initiative und gesetzlicher Umsetzung bliebe ja bestehen. Das Problem würde einfach hinausgeschoben.

Ehrenzeller: Es ist nun einmal so, dass wir einen Verfassungsartikel haben, der eine harte Begrenzung der Zuwanderung zum Ziel hat. Gleichzeitig bekennt sich die Schweiz dazu, die eingegangenen völkerrechtlichen Verträge einzuhalten. Der Auftrag, diese Verträge anzupassen, würde bei der Streichung der Frist weiter bestehen. Doch im Moment ist die Vertragsänderung offenbar nicht möglich. Das anzuerkennen ist nicht billig, das ist realistisch. Es war kurzsichtig von den Initianten, eine Drei-Jahres-Frist in die Initiative zu schreiben.

Epiney: Das würde bedeuten: Die Umsetzungspflicht von Artikel 121a steht unter dem Vorbehalt, dass man eine Einigung mit der EU erlangt.

Ehrenzeller: Ja, soweit Freizügigkeitsabkommen bestehen. Das ist das Spannungsverhältnis zwischen Verfassung und Völkerrecht. Im Moment versucht das Parlament, die Initiative so weit umzusetzen, wie es mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist. Da werden Spielräume ausgelotet. Aber wir wissen doch nicht, wann eine diplomatische Gelegenheit kommt, weiterzugehen und das Freizügigkeitsabkommen in irgendeiner Form zu ändern. Ausgeschlossen ist dies nicht. Wir müssen aber wohl abwarten, bis die Verhandlungen über den Austritt Grossbritanniens aus der EU abgeschlossen sind.

Sie, Frau Epiney, sind der Ansicht, dass es dazu keine Verfassungsänderung braucht.

Epiney: Genau, und zwar, weil die neue Verfassungsbestimmung wie gesagt die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens nicht verlangt. Da der Versuch der Neuverhandlung gescheitert ist, kann die Pflicht zur Umsetzung nur so weit gehen, wie sie mit dem Abkommen vereinbar ist. Dies ändert nichts daran, dass es politisch klug sein mag, einen Gegenvorschlag zur Rasa-Initiative zu überlegen. Aber ob sich damit das Grundproblem lösen lässt, ist offen.

Generell: Wie gross ist der Spielraum des Parlaments bei der Umsetzung von Volksinitiativen?

Ehrenzeller: Es gibt anerkannte juristische Auslegungsgrundsätze. Man darf auch einen Verfassungsartikel nie isoliert lesen, sondern muss ihn immer im Kontext anderer Bestimmungen verstehen. Zum Beispiel hat das Parlament bei der Verwahrungs- oder der Ausschaffungsinitiative das Gesetz deutlich verschärft, gleichzeitig jedoch den Grundsatz der Verhältnismässigkeit berücksichtigt. Aber man kann auf dem Weg der Auslegung eines Verfassungstextes den bissigen Hund nicht zu einer schmeichelnden Katze machen.

Epiney: Ich bin grundsätzlich einverstanden. Was ich schade finde, ist, dass der Blick auf die wichtigen Fragen oft verstellt wird durch die ständige Berufung auf den Volkswillen. Der Volkswille als solcher ist bei der Interpretation einer Verfassungsbestimmung irrelevant, auch wenn die Diskussionen im Vorfeld der Annahme einer Initiative durchaus im Rahmen der Heranziehung der Entstehungsgeschichte berücksichtigt werden können. Der Hinweis auf den Volkswillen impliziert im Übrigen, dass man allen anderen Meinungen die Legitimität abspricht. Das ist gefährlich.

Das Bundesgericht hat in einem Urteil vor einem Jahr bereits angekündigt, dass es dem Personenfreizügigkeitsabkommen den Vorrang geben würde vor der gesetzlichen Umsetzung der Zuwanderungsinitiative. Welche Bedeutung hat dieses Urteil?

Epiney: Das Urteil hat eine grosse Bedeutung. In der Praxis bedeutet es, dass eine Umsetzung der Zuwanderungsinitiative, die nicht mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar ist, nicht angewandt werden könnte – es sei denn, das Abkommen würde gekündigt.

Wenn das so ist, können wir uns die ganze Umsetzungsdiskussion doch sowieso sparen: Das Bundesgericht wird ohnehin nichts akzeptieren, was dem Freizügigkeitsabkommen widerspricht.

Ehrenzeller: So würde ich das nicht sagen. Aus meiner Sicht war diese Aussage des Bundesgerichts unnötig und unklug. Das Bundesgericht stellte damit das Freizügigkeitsabkommen praktisch auf die gleiche Stufe wie die Verfassung. Es hat dem Parlament quasi präventiv vorgegeben, was es als gesetzgebende Behörde bei der Umsetzung der Initiative tun darf und was nicht. Damit hat es seine Rolle als Gericht überschritten. Verallgemeinert hätte die Aussage des Bundesgerichts im Übrigen stark einschränkende Auswirkungen auf das Initiativrecht.

In den vergangenen Jahren wurden wiederholt Initiativen eingereicht und teilweise angenommen, die in Konflikt zu internationalen Verträgen stehen. Sollte man nicht eine Lösung finden, um solche Widersprüche zu verhindern?

Epiney: Zunächst muss man sagen, dass das Zusammenspiel zwischen Landesrecht und Völkerrecht jahrzehntelang gut funktioniert hat. Spannungen gab es immer, aber dank einer gewissen Disziplinierung der initiativfähigen Gruppierungen kam es nie zu grösseren Problemen. In der jüngeren Vergangenheit ist allerdings eine Verlotterung der Sitten beim Gebrauch des Initiativrechts festzustellen. Ich wäre dafür, dass man das Initiativrecht auf die Form der allgemeinen Anregung beschränkt. Damit könnte das Parlament die Ziele der Initianten flexibler umsetzen. Auf absehbare Zeit sehe ich aber keine konsensfähige Lösung.

Könnte man nicht einfach Landesrecht generell vor Völkerrecht stellen, wie das die SVP mit einer Initiative will?

Ehrenzeller: Es wäre verheerend, den Vorrang des Landesrechts absolut festzuschreiben. Damit würde die Schweiz jede Vertragsglaubwürdigkeit verlieren. Ebenso wäre es unklug, einen absoluten Vorrang des Völkerrechts festzuschreiben. Jedes Land bewahrt sich im Umgang mit internationalem Recht gewisse Spielräume, um notfalls eine Abwägung vornehmen zu können. Es muss den politischen Behörden bei triftigen Gründen möglich sein zu sagen: «Diese Verfassungsbestimmung ist uns so wichtig, dass wir ihr Priorität einräumen vor der Vertragsverpflichtung.» Dann muss man aber auch bereit sein, die Konsequenzen der Vertragsverletzung zu tragen.

 


[*] Bernhard Ehrenzeller ist Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen. Er beschäftigt sich schwergewichtig mit Verfassungsfragen, unter anderem hat er massgeblich am St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung mitgewirkt.

[‡] Astrid Epiney ist Professorin für Europarecht, Völkerrecht und öffentliches Recht an der Universität Freiburg, wo sie zudem als Rektorin amtiert. Sie forscht vor allem zum Verhältnis zwischen nationalem und internationalem, insbesondere europäischem Recht.

125 Jahre Volksinitiative – taugt das Unterschriftenquorum noch als Relevanztest?

Heute feiert das eidgenössische Volksinitiativrecht 125-jähriges Jubiläum. Festfreude kommt gleichwohl keine auf: Wir würden über zu viele Initiativen abstimmen. Und erst noch über die «falschen».

«Aus einer historischen und langfristigen Sicht muss es aufgrund der
Anlage
des Volksinitiativrechts immer wieder Bestrebungen geben, die
es ‹eindämmen›
oder gar abschaffen wollen. Diese Bemühungen sind
verständlich, aber sie richten
sich klar gegen die direkte Demokratie.»
Andreas Kley[1]

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kundtat (BBl 1891 IV 1).

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung vom 5. Juli 1891 kundtat.

Heute «feiert» das Volksinitiativrecht sein 125-jähriges Jubiläum; mit Volksabstimmung vom 5. Juli 1891 wurde das Instrument, nachdem es sich ein halbes Jahrhundert zuvor in den ersten Regenerationskantonen zusehends etablierte[2], auch auf eidgenössischer Ebene eingeführt.[3] Wirklich gefeiert wird dieser «Antrag aus dem Volk an das Volk»[4], immerhin das Instrument als Ausfluss direkter Demokratie schlechthin, dieser Tage jedoch nicht.

Während 1991 der 100-jährige Geburtstag komplett vergessen ging,[5] so ist man heuer schlicht nicht in Festlaune.[6] Zu oft hat das ungebändigte Wesen die letzten Jahre auf die Torte gespuckt (und im Februar 2014 diese gar noch mit Wucht ins Gesicht der versammelten hiesigen Elite gedrückt). Gefeiert wird in Bundesbern demgegenüber lieber das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung – als erhabenes Tagebuch der repräsentativen Demokratie gewissermassen die Antithese zur Volksinitiative –, das derzeit ebenfalls den 125. Geburtstag feiert.[7]

Grundsatzentscheide über Kühe, Velo, Take-Away

Die direktdemokratische Stimmung scheint also gedrückt in der «Musterdemokratie». Nicht nur ob «falschen» Volksentscheiden des uninformierten, emotionalen und wankelmütigen Souveräns, sondern bereits über die unüberblickbare «Flut» von Vorlagen.[8] Solche drehten sich bei kürzlichen Urnengängen um richtungsweisende Grundsatzentscheide wie Take-Away-Mehrwertsteuer, Milchkuh, Grundeinkommen, GLP-«8 Prozent»-Initiative. Und vielleicht bald in unseren Stimmkuverts: Hornkuh, Vollgeld, Stromeffizienz, Verhüllung, Ernährung, Bewegung. Und weil’s wichtig und gesund ist, gleich nochmals Ernähung und Velo. Zugegeben, adressieren diese Stichworte – allesamt hängige, gegebenenfalls darüber zu befindende Volksinitiativen – die drängendsten, relevanten Fragen der Nation? Es mögen prima vista Zweifel aufkommen, ob der Filter noch richtig justiert ist.

So zeigt sich alt Bundesrat Arnold Koller in seiner Autobiografie schon seit einiger Zeit besorgt: «Nach Auffassung des Bundesrates darf erwartet werden, dass, wer viereinhalb Millionen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an die Urne ruft, eine gewisse Repräsentanz seines Anliegens aufzeigt. In den vielen öffentlichen Vorträgen, die ich ihm Rahmen der Verfassungsreform [Ende 1990er-Jahre] hielt, brachte ich diese Mängel auf die Kurzformel: ‹Wir stimmen zu viel und nicht immer über das Wichtige ab!›»[9]

«Schwer auszusprechendes Fremdwort ‹Initiative›»

NZZ-Chefredaktor Eric Gujer hat kürzlich ins gleiche Klagelied eingestimmt: «Dass die direkte Demokratie an einer Überdosis an Initiativen krankt, ist schon oft beklagt worden. Doch es ist vermutlich weniger die schiere Zahl, die zu schaffen macht, sondern eher die Art der eingereichten Initiativen. Zunehmend versprechen deren Urheber Lösungen für Probleme, von deren Existenz die breite Öffentlichkeit noch gar nichts wusste.» Der Gipfel der Ignoranz sei erreicht, wenn eine (Grundeinkommen-)Initiative primär damit beworben werde, sie sei einer vertieften Diskussion wert.[10]

Dass das Volksinitiativrecht (alt) Bundesräte und liberale Leitblätter wenig begeistert, erstaunt kaum – dies war schon im Geburtsjahr 1891 nicht anderes. So schlug dem NZZ-Leser nach dem Urnengang auf der ersten Seite entgegen: «Grosse Schichten des Volks haben gar nicht gewusst, worum es sich handelt; sie haben weder das schwer auszusprechende Fremdwort ‹Initiative› verstanden noch die Sache selbst begriffen. […] Als ungefährliches Ding konnten sie es ja annehmen, aber dass man damit die Welt reformiren könne, das glaubt bei uns Niemand. Welch gefährliche Waffe sie damit in die Hand bekommen haben, das wissen nur die Führer der Ultramontanen und Sozialdemokraten.»[11]

500’000 Franken für Jux?

Sowohl der konservative Koller als auch der liberale Gujer vergessen hierbei jedoch dreierlei: Erstens fusst das Initiativrecht gerade auf der Idee, dass für einmal nicht Bundesräte und Chefredakteure, Parlamentarier und Lobbyisten, sondern eine stattliche Anzahl gemeiner Bürger ihre Reformanträge (nur Anträge!) in den politischen Prozess einspeisen können sollen. Derlei Desiderata mögen zwar manchmal läppisch bis absurd anmuten – wer hierfür indes 200’000 bis 500’000 Franken für die erfolgreiche Lancierung einer Initiative in die Hand nimmt, beweist bereits hinreichend, dass ihm dabei ernst ist.

Zweitens sollen gerade in einem multikulturellen, quadrilingualen, föderalen Bundesstaat durchaus auch Minderheiten ihr Minderheitsanliegen zumindest einmal zur Diskussion bringen dürfen. Eine Verfassungsänderung erzwingen werden sie dabei zwar regelmässig nicht. Ihr Unmut wird dabei jedoch institutionell kanalisiert, was einerseits gewalttätige Aufstände verhindert, andererseits aber das Anliegen auf die eine oder andere Art aufnimmt.[12] So zeitigen Volksinitiativen immerhin zu grob 50 Prozent indirekte Wirkungen, oftmals in Form eines Gegenvorschlags.[13]

Drittens schliesslich ist die These falsch, dass wir vermehrt für «Irrelevantes» an die Urne gerufen werden. Im Gegenteil: Die langjährige Statistik der durchschnittlichen Erfolgsquoten von Volksinitiativen (Ja-Stimmenanteil) pro Legislatur weist geradezu in eine andere Richtung:

Ja-Anteile VI je Legislatur

Die Empirie zeigt also keinerlei Anzeichen von «Initiativmüdigkeit». Aus Sicht des Souveräns – der einzig legitimen Instanz, diese Frage zu beurteilen – werden nicht zu viele Begehren an ihn herangetragen. Die durchschnittlichen Ja-Stimmenanteile sinken nicht etwa, was der Fall wäre, wenn öfters respektive einfacher reine Partikularinteressen an die Urne gelangen würden. Die mittlere Zustimmungsrate steigt über die Legislaturen hinweg sogar leicht an. Die Stimmberechtigten empfinden die ihnen vorgelegten Verfassungsänderungen also als zunehmend relevanter; in den letzten drei Legislaturen (2003 bis 2015) stiessen die «Anträge aus dem Volk» denn immerhin bei durchschnittlich knapp 40 Prozent der Stimmbürger auf Anklang.

Quorum von 2.6 Millionen wie «damals»

Bei der aktuellen Debatte um die «Initiativenflut» und die realitätsfremden Forderungen zur Erhöhung des Unterschriftenquorums – nach BDP-Präsident Martin Landolt sollen’s 250’000 sein, nach «Avenir Suisse» lieber gleich 400’000 – wird just dieser Aspekt komplett ignoriert. Welchen Anteil das Quorum im Verhältnis zu allen Stimmberechtigten anno 1848 auch immer ausmachte, ist für die heutige Debatte schlicht nicht relevant. Die Volksrechte-Kritiker gehen von der irrigen Prämisse aus, eine dannzumalige Quote (etwa 8 Prozent der Stimmberechtigten, was heute über 400’000 entspricht) aus einem fernen Jahrhundert sei die für ewig «richtige». Dabei übersehen sie interessanterweise, dass ein paar Jahre vor Gründung des Bundesstaats teilweise ein Unterschriftenquorum von 50 Prozent (!) vorherrschte. Wieso also nicht gleich zurück zu «damals» und 2.6 Millionen fordern?

Die Hürde ist dann optimal justiert, wenn sie die Spreu vom Weizen trennt, mithin nur solche Begehren in die parlamentarischen Mühlen einspeist, die – vor dem Volk, nicht vor der Parlament! – nicht von vornherein völlig chancenlos erscheinen.

Ebendiese Filterfunktion, dieser Relevanztest funktioniert derzeit so gut wie nie zuvor. Wer dennoch daran herumschräubeln will, rüttelt an den Grundfesten der direkten Demokratie. Selbst dies sei zwar erlaubt. Jedoch sollte der intendierte oder zumindest präferierte Umbau in eine parlamentarische Demokratie immerhin offen gelegt werden.

 


[1] Andreas Kley, Volksinitiativen: Das Parlament als Vermittler zwischen Volk, Regierung und Gerichten?, Parlament, Parlement, Parlamento 1/15, 36 ff., 41.

[2] Vgl. Alfred Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, Bern 1992, 303 ff.

[3] BBl 1891 IV 1 ff. Genau genommen wurde hier das Volksinitiativrecht auf Teilrevision des Bundesverfassung eingeführt; die Initiative auf Totalrevision exisierte seit der Gründung des Bundesstaats 1848 (Art. 113 BV 1848), war und ist jedoch ziemlich bedeutungslos.

[4] Als Urheber dieses Diktums wird sowohl Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 398, als auch als auch eine Formulierung im BGE 25 I 64 ff., 77, E. 5 vom 2. März 1899 erwähnt, vgl. Giovanni Biaggini, Fritz Fleiner (1867–1937), in: Peter Häberle/Michael Kilian/Heinrich Wolff, Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, 111 ff., 120, Fn. 40.

[5] Hans-Urs Wili, Jux Populi? Vox Dei?, 100 Jahre eidgenössische Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung, ZSR 1991, 485 ff., 487.

[6] Vgl. hierzu exemplarisch nur die Beiträge in Georg Kreis (Hrgs.), Reformbedürftige Volksinitiative, Verbesserungsvorschläge und Gegenargumente, Zürich 2016, insb. von Christine Egerszegi-Obrist, Astrid Epiney, Georg Kreis, Giusep Nay, Lukas Rühli und Daniel Thürer.

[7] Vgl. François Comment (Hrsg.), 125 Jahre Amtliches Bulletin der Bundesversammlung / Les 125 ans du Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale / I 125 anni del Bollettino ufficiale dell’Assemblea federale, Bern 2016.

[8] Siehe zur «Initiativenflut» nur die Beiträge Auf der Suche nach der «Initiativenflut», «Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben» und Zu viel des Guten?.

[9] Arnold Koller, Aus der Werkstatt eines Bundesrates, Bern 2014, S. 137.

[10] Eric Gujer, Beschäftigungstherapie für Staatsbürger, NZZ, 30. April 2016.

[11] Die Abstimmung vom 5. Juli, NZZ, 7. Juli 1891, S. 1.

[12] Vgl. zur Protest- und Oppositionsfunktion sowie zur Integrationsfunktion nur Gabriela Rohner, Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012, 43 ff.

[13] Vgl. a. a. O., 233 ff.

E-Voting: «Es gibt immer ein kleines Restrisiko»

E-Voting: Der Präsident der Staatsschreiberkonferenz, Peter Grünenfelder, sieht im elektronischen Abstimmen eine Weiterentwicklung der Demokratie. Der grüne Nationalrat Balthasar Glättli warnt vor Sicherheitsrisiken.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 22.02.2016.

Wählen und Abstimmen übers Internet – das ist bislang fast ausschliesslich Auslandschweizern vorbehalten. Bei den eidgenössischen Wahlen 2015 konnte in den Kantonen Genf und Neuenburg aber erstmals auch ein Teil der im Inland wohnhaften Stimmberechtigten übers Internet wählen. Bislang haben 13 Kantone Versuche mit E-Voting durchgeführt. Im August 2015 verweigerte der Bundesrat allerdings neun Kantonen die Bewilligung für E-Voting für die eidgenössischen Wahlen. Der Grund: Eine Überprüfung hatte ergeben, dass die Daten der Stimmbürger nach der Stimmabgabe nicht vollständig gelöscht werden und somit das Stimmgeheimnis verletzt werden könnte.

Die betroffenen Kantone beschlossen daraufhin, das gemeinsame Projekt «Consortium Vote électronique» abzubrechen. Bei den eidgenössischen Wahlen konnten nur vier Kantone die Stimmabgabe per Internet anbieten (Genf, Luzern, Basel-Stadt und Neuenburg). Nach dem Abbruch des Projekts der neun Kantone gibt es noch zwei E-Voting- Systeme, die in der Schweiz zur Anwendung kommen: Ein vom Kanton Genf entwickeltes System, das 2003 erstmals angewendet wurde. Sowie ein System, das die Post in Zusammenarbeit mit der spanischen Firma Scytl anbietet und das derzeit vom Kanton Neuenburg genutzt wird.

Beide Systeme sind sogenannte Systeme der zweiten Generation. Sie ermöglichen also die individuelle Verifizierbarkeit. Das bedeutet, dass jeder Stimmbürger nachprüfen kann, ob seine Stimme korrekt abgegeben wurde. Das mittelfristige Ziel des Bundes besteht darin, dass die Systeme daneben auch die universelle Verifizierbarkeit garantieren. Das bedeutet, dass der Kanton, der die Stimmabgabe organisiert, überprüfen kann, ob das angegebene Wahlresultat stimmt.

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

 

Nächsten Sonntag sind wieder Abstimmungen. Wir alle können unsere Stimme entweder an der Urne oder brieflich abgeben. Warum reicht Ihnen das nicht, Peter Grünenfelder?

Peter Grünenfelder:[*] Wenn wir sicherstellen wollen, dass alle Stimmberechtigten ihre Rechte wahrnehmen können, müssen wir neben den bisherigen Kanälen auch die elektronische Stimmabgabe, sprich E-Voting, ermöglichen. Denn mit der brieflichen Stimmabgabe kommen die Stimmzettel vieler Auslandschweizer nicht rechtzeitig bei der Staatskanzlei an. Zudem garantiert E-Voting, dass die Stimme gültig abgegeben wird – was heute nicht immer der Fall ist. Bei den eidgenössischen Wahlen 2011 beispielsweise waren 3 Prozent der eingegangenen Wahlzettel ungültig.

Balthasar Glättli, erledigen Sie Einzahlungen heute noch am Postschalter?

Balthasar Glättli:[‡] Nein, allerdings muss ich sagen: Seit ich das elektronisch mache, brauche ich viel mehr Zeit dafür. (schmunzelt)

Wieso soll es denn nicht möglich sein, elektronisch zu wählen, wenn wir doch heute so viele Alltagsgeschäfte online erledigen?

Glättli: Ich bin kein fundamentaler Gegner von E-Voting – aber es gibt einen grundlegenden Unterschied dazwischen, Bankgeschäfte online zu tätigen und abzustimmen. Beim Abstimmen muss nicht nur sichergestellt sein, dass die Stimme richtig ankommt, sondern auch, dass das Stimmgeheimnis sichergestellt ist. Bei der Bank bin ich froh, wenn sie weiss, wer eine Überweisung gemacht hat. Beim elektronischen Abstimmen ist das Gegenteil der Fall: Es geht den Staat nichts an, wie ich abstimme. Ausserdem ist es sehr wichtig, dass das Vertrauen in ein Abstimmungsresultat gewährleistet ist. Wenn ein elektronisches System irgendwo eine Hintertür hat oder gehackt werden kann, besteht die Gefahr, dass das Ergebnis verfälscht wird.

Diese Gefahr besteht auch bei der Stimmabgabe per Post oder an der Urne.

Glättli: Natürlich, es ist schon heute möglich, z. B. einzelne Couverts aus dem Briefkasten zu fischen und die Stimme zu verändern. Beim elektronischen Wählen und Abstimmen kann jedoch mit sehr viel weniger Aufwand das Resultat im Grossen verändert werden. Hier brauchen wir wirklich 100 Prozent Sicherheit, dass das nicht passiert.

Grünenfelder: Balthasar Glättli ist für mich der personifizierte digitale Widerspruch: Er ist hochaktiv in den sozialen Medien, obwohl diese teilweise grosse Sicherheits­lücken aufweisen. Gleichzeitig fordert er für E-Voting 100-prozentige Sicherheit. Ich teile das Anliegen, dass die Sicherheit beim E-Voting das Allerwichtigste ist. Wir haben aber heute zahlreiche Hürden eingebaut, sowohl seitens der Kantone als auch des Bundes. Die Systeme der zweiten Generation erfüllen bereits heute die Bedingung der individuellen Verifizierbarkeit und werden weiterentwickelt zur universellen Verifizierbarkeit. Wir haben in der Schweiz bisher 214 pannenfreie Urnengänge mit E-Voting durchgeführt. Das ist ein Erfolgsausweis. Aber wir sind immer noch in der Pilotphase, und die Systeme werden weiter verbessert.

Vergangenen August versetzte der Bundesrat E-Voting in der Schweiz allerdings einen Rückschlag, als er dem System, das in neun Kantonen zum Einsatz kam, die Bewilligung verweigerte.

Grünenfelder: Ich halte diesen Entscheid nach wie vor für falsch. Das System hat die Anforderungen des Bundes aus unserer Sicht erfüllt. Zudem sind Unterbrüche beim E-Voting für das Vertrauen der Stimmbürger in diesen Abstimmungskanal weit gravierender als Hacker­angriffe; das zeigen auch wissenschaftliche Untersuchungen. Die digitale Revolution, die derzeit im Gang ist, erfordert einen pragmatischen Umgang. Wenn man 100 Prozent risikofreie Urnengänge verlangt, müssten auch das briefliche Abstimmen und das Abstimmen an der Urne verboten werden. Es gibt immer ein kleines Restrisiko – doch wir setzen alle Energie ein, dass das Risiko so nahe bei null liegt wie möglich.

Glättli: Aus meiner Sicht hat der Entscheid des Bundesrats das Vertrauen eher gestärkt. Er hat gezeigt, dass er das Motto «Sicherheit vor Tempo» ernst nimmt. Natürlich wäre es für die Benutzerakzeptanz womöglich besser gewesen, wenn man die Sicherheitslücke einfach unter den Teppich gekehrt hätte. Aber es ist notwendig, Probleme ehrlich zu benennen, wenn es Probleme gibt.

Grünenfelder: Derart auf die leichte Schulter nehmen sollte man diesen Entscheid nicht. In den Kantonen, die E-Voting bei den letzten Wahlen nicht mehr anbieten konnten, ging die Wahlbeteiligung bei den Auslandschweizern zum Teil massiv zurück.

Glättli: Meine Hauptkritik ist, dass man E-Voting ausdehnen will, obwohl nicht alle Systeme individuelle und universelle Verifizierbarkeit bieten und somit nicht auf dem neusten technischen Stand sind. Ich würde erwarten, dass man zuerst den Schritt macht zum sichereren System, bevor man E-Voting auf eine grössere Zahl von Stimmberechtigten ausdehnt.

Grünenfelder: Diese Systeme kommen bereits zum Einsatz. Die Frage ist: Wollen wir warten, bis alle Systeme auf dem maximalen Stand der Technik sind, und dann E-Voting flächendeckend einführen? Oder wollen wir schrittweise vorgehen, indem wir die Pilotphase sukzessive ausdehnen, zuerst auf die Auslandschweizer, dann auf die Stimmberechtigten im Inland?

Sie sehen E-Voting also nach wie vor als Erfolgsgeschichte?

Grünenfelder: Ich möchte daran erinnern: Nachdem man die briefliche Wahl eingeführt hat, dauerte es zehn Jahre, bis 50 Prozent der Stimmenden brieflich wählten. Beim E-Voting haben schon bei der ersten Abstimmung 50 Prozent der Stimmenden, denen dieser Kanal offenstand, elektronisch gewählt. Mittlerweile sind wir bei bis zu 70 Prozent. Wir leben in der digitalen Revolution. Die jungen Leute wachsen mit den elektronischen Medien auf. Hier darf der Staat nicht stehen bleiben.

Glättli: Es ist doch aufschlussreich, dass gerade Politiker und politische Kräfte, die besonders nahe an der digitalen Welt sind, etwa die Piratenpartei, jene sind, die E-Voting am skeptischsten gegenüberstehen. Sie sehen eben nicht nur das Potenzial der digitalen Welt, sondern auch die Risiken und Gefahren, die damit verbunden sind.

Grünenfelder: Wenn man Herrn Glättli zuhört, meint man, es gebe nur Schwierigkeiten und Risiken. Die elektronische Stimmabgabe bietet immense Chancen, und darüber wird kaum geredet. Aber die Kantone werden weitermachen. Heute reden wir über E-Voting, bald wird die Diskussion über die elektronische Unterschriftensammlung geführt werden. Unsere Demokratie muss und wird sich weiterentwickeln.

Viele Politiker erhoffen sich von E-Voting eine höhere Stimm- und Wahlbeteiligung. Wissenschaftliche Studien haben für die Schweiz und andere Länder jedoch keinen signifikanten Effekt gezeigt, sondern eher eine Verschiebung von anderen Kanälen zum E-Voting.

Grünenfelder: Bei den Auslandschweizern ist E-Voting sehr beliebt. Für die Stimmberechtigten im Inland gibt es noch keine ausreichenden Erfahrungswerte. Ich glaube aber nach wie vor, dass der elektronische Kanal geeignet ist, der jungen Generation die Demokratie näherzubringen. Es wird sicher nicht so sein, dass, wenn heute drei von zehn jungen Stimmbürgern regelmässig abstimmen, es mit E-Voting zehn von zehn sein werden. Aber es werden sicher nicht weniger sein, möglicherweise sogar etwas mehr.

Glättli: Beim E-Voting stellen sich auch staatspolitisch schwierige Fragen. Auf Facebook liest man schnell ein Argument und klickt auf «like». Ist es richtig, das Wählen und Abstimmen auf eine «Klickdemokratie» zu reduzieren? Ich finde es eigentlich richtig, wenn man als Stimmbürger drei Momente überlegen muss, bevor man seine Stimme abgibt.

Grünenfelder: Da muss ich dagegenhalten: Bei der elektronischen Stimmabgabe ist es nicht mit einem Klick getan. Es ist ein mehrminütiger staatsbürgerlicher Akt, einfach in elektronischer Form.

Wenn Sie am 28. Februar die Möglichkeit hätten, elektronisch abzustimmen, würden Sie davon Gebrauch machen?

Grünenfelder: Ja.

Glättli: Höchstens, um einmal zu schauen, wie das in der Praxis funktioniert. Wahrscheinlich würde ich aber aus reiner Bequemlichkeit meine Stimme weiterhin brieflich abgeben.

 


[*] Peter Grünenfelder (49) ist Staatsschreiber des Kantons Aargau und Präsident der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz. Ab 1. April leitet er die Denkfabrik Avenir Suisse.

[‡] Balthasar Glättli (44) sitzt seit 2011 für die Zürcher Grünen im Nationalrat. Beruflich führt er eine Firma für Kampagnen und Webdesign.

 

Wieso sich die Demokratie schlecht als Argument gegen (oder für) die Durchsetzungsinitiative eignet

Vor der Abstimmung am 28. Februar sprechen die Gegner der Durchsetzungsinitiative vom drohenden Ende des Rechtsstaats und der Gefahr einer Diktatur. Die Warnungen vor dem «Volksabsolutismus» basieren allerdings auf einem seltsamen Verständnis von Demokratie.

Ebenfalls publiziert (leicht gekürzt) in der «Basler Zeitung» am 17.02.2016.

Landsgemeinde Appenzell 2012

Volksabstimmung an einer Appenzeller Landsgemeinde.
Bild: hdzimmermann

Eigentlich könnte man meinen, bei der Durchsetzungsinitiative, gehe es um Landesverweise für straffällige Ausländer. Wer den aktuellen Abstimmungskampf verfolgt, erhält indes den Eindruck, es stehe nicht weniger als die demokratische Grundordnung auf dem Spiel. Gegner und Befürworter geizen nicht mit grossen Worten. So wähnt SVP-Übervater Christoph Blocher die Schweiz «auf dem Weg zur Diktatur», die offenbar nur durch ein Ja am 28. Februar abgewendet werden kann. Die Gegner argumentieren genau umgekehrt: Es sei gerade der «Volksabsolutismus», der zur Diktatur und zum Niedergang der Schweiz führe. Wenn das Stimmvolk das Parlament und die Gerichte ausschalte, verstosse es gegen die «Grundregeln der Demokratie», warnte auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga an der Medienkonferenz zum Auftakt des Abstimmungskampfs. Bei nüchterner Betrachtung kommen allerdings Zweifel an der These auf, die Durchsetzungsinitiative gefährde die Demokratie.

Vom Volk abhänigig

«Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus», heisst es im deutschen Grundgesetz. Das gilt – vielleicht noch in grösserem Masse – auch für die Schweiz.[1] Parlament, Regierung und Gerichte werden alle direkt oder indirekt durch die Stimmbürger gewählt. Das bedeutet, dass sie demokratisch legitimiert sind, aber auch, dass sie vom Volk abhängig sind. Das Volk verleiht ihnen Macht und schränkt diese gleichzeitig ein. Der Handlungsspielraum von Parlament, Regierung und Gerichten ist stets limitiert durch den Spielraum, der ihnen die Stimmbürger zuzugestehen bereit sind.

Nach Daniel Binswanger «beruht die Erfolgsgeschichte der Schweiz gerade darauf, dass die Volkssouveränität politischen ‹Checks and Balances› unterworfen ist». Das klassische Gewaltendreieck bestehend aus Parlament, Regierung und Gerichte fusst idealerweise tatsächlich auf der Idee, dass sich diese drei Institutionen gegenseitig kontrollieren und hemmen. Der Stimmbürgerschaft als Gesamtheit des Staatsvolks und somit als übergeordnetem Organ kommt der Funktion der «Checks and Balances» jedoch gerade keine Bedeutung zu. Im Gegenteil, erstere drei Institutionen verdanken ihre schiere Existenz gerade der vierten, durch welche sie (direkt wie die Bundesversammlung oder immerhin indirekt) legitimiert sind.[2] [3]

Die Frage der Definitionshoheit

Damit soll keineswegs gesagt werden, das Volk dürfe alles und habe immer recht. Das ist indes eine ganz andere Frage. Wie an anderer Stelle ausgeführt, ist niemand, auch nicht der Verfassungs- und Gesetzgeber, legitimiert, die grundlegenden Rechte und Freiheiten einer Person zu verletzen. Jemanden ohne Grund einzusperren oder ihn zu enteignen, ist falsch, egal ob der Entscheid dazu ein Parlament, eine Regierung, ein Gericht oder eine Mehrheit der Stimmbürger fällt. Die entscheidende Frage ist jedoch, wer diese Grundrechte und -freiheiten definiert und wer entscheidet, ob eine Verletzung vorliegt oder nicht.

Diese Frage stellt sich auch im Zusammenhang mit der Durchsetzungsinitiative. Wer bestimmt, ob die Ausschaffung eines kriminellen Ausländers eine ungerechtfertigte Verletzung oder eine unverhältnismässige Einschränkung seiner Grundrechte darstellt? Über Landesverweise entscheidet in der Schweiz die Judikative – die Richter müssen sich allerdings an den gesetzlichen Rahmen halten, der ihnen letztlich vom Volk vorgegeben wird. Und es steht der Mehrheit der Stimmbürger frei, diesen Rahmen anzupassen und den Entscheidungsspielraum der Gerichte in dieser Frage einzuschränken oder gar aufzuheben. Wie gerecht und wie zielführend diese Lösung ist, darüber kann man geteilter Meinung sein. Es handelt sich aber nicht um eine Aushebelung des Rechtsstaats oder um einen Verstoss gegen die Grundregeln der Demokratie, sondern um einen ganz gewöhnlichen Vorgang, indem das Volk von seinen (verfassungsmässigen) Kompetenzen als Verfassungs- und Gesetzgeber Gebrauch macht.

Aus dem gleichen Grund ist auch die Kritik, mit der Initiative werde das Parlament ausgeschaltet, irreführend. Ehrlicherweise müssten diese Kritiker umgehend die Abschaffung des fakultativen und obligatorischen Referendums fordern, da mit diesen Instrumenten immer wieder Entscheide des Parlaments umgestossen werden. Auch wäre die Volksinitiative, wie sie in sämtlichen Kantonen praktiziert wird, gemäss jener Argumentationdes Teufels, da sie die Gesetzesebene (teilweise gar die Verordnungsebene und Einzelbeschlüsse) betrifft. Es ist ja gerade Sinn und Zweck der direkten Demokratie, dass die Stimmbürger das Parlament korrigieren können, wenn sie mit dessen Entscheiden nicht einverstanden sind – auf welcher Normstufe diese auch immer angesiedelt sind.

Diktatur der Mehrheit oder der Minderheit?

Doch besteht damit nicht die Gefahr einer «Diktatur der Mehrheit», die Gefahr, dass eine Mehrheit des Volkes einzelne Personen oder Minderheiten diskriminiert, ihre Grundrechte verletzt? Definitiv. Aber besteht nicht auch die Gefahr, dass eine Minderheit des Volkes (beispielsweise das Parlament oder die Regierung) dasselbe tut?[4] Hier sind wir wieder bei der Definitionshoheit über die Menschenrechte.

Man kann natürlich der Ansicht sein, dass Menschenrechte am besten gewährleistet sind, wenn sie in der Hand einer kleinen Gruppe von Fachkundigen oder Richtern sind. Es gibt in der Geschichte allerdings genug Beispiele von gravierenden Menschenrechtsverletzungen, von Folterungen bis Völkermorden, für die kleine Gruppen aus der Elite der Gesellschaft verantwortlich waren. Demgegenüber haben die Stimmberechtigten in der Schweiz in der Vergangenheit sehr oft ein feines Sensorium für individuelle Rechte und Freiheiten gezeigt. Zuweilen haben sie sogar Regierung und Parlament zurückgepfiffen, wenn diese sich über die Verfassung hinwegsetzten. Nicht ohne Grund bezeichnete der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti in einer Rede 1954 die Demokratie als «Hüterin der Menschenrechte».

Man kann daher optimistisch sein, dass die Demokratie in der Schweiz unabhängig vom Abstimmungsresultat am 28. Februar weiterbestehen wird. Die Warnungen vor einer drohenden Diktatur mögen ein wirkungsvolles Mobilisierungsinstrument im Abstimmungskampf sein. Der Realität werden sie jedoch nicht gerecht.

 


[1] Erstaunlicherweise ist die Volkssouveränität respektive die direkte Demokratie nicht wörtlich in der Bundesverfassung verankert; sie ergibt sich jedoch implizit daraus. Einige Kantonsverfassungen halten aber einleitend die demokratische Grundordnung mit der Wendung fest: «Die Staatsgewalt beruht auf dem Volk.» (So etwa Art. 1 Abs. 3 KV-ZH, Art. 1 Abs. 2 KV-BE, Art. 2 KV-SH.)

[2] Mit den Kantonen existiert aber durchaus ein paritätischer Gegenspieler zum Volkssouverän: Nur wenn gleichzeitig eine Mehrheit der föderalen Einheiten eine beantragte Verfassungsänderung gutheisst, kann diese in Kraft treten.

[3] Im Übrigen wirkt die These Binswangers auch deshalb seltsam, weil neben Kalifornien noch viele weitere Bundesstaaten in den USA das Instrument der Volksinitiativen kennen, ohne dass sie daran zugrundegegangen wären.

[4] Immerhin setzt sich das Bundesparlament regelmässig über die Verfassung hinweg (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung) und nunmehr bemerkt selbst Binswanger, dass «es auch die Landesregierung mit der Verfassungskultur nicht mehr sehr genau [nimmt]».

Lehrpläne legitimieren statt sakralisieren

In einer direktdemokratischen, föderalen Republik gibt es keinen Grund, Lehrpläne dem Souverän vorzuenthalten. Eine Replik.

Publiziert (leicht gekürzt) in der «ZEIT» vom 19.11.2015.[1]

«L’instruction élémentaire est le besoin de tous,
et la société la doit également à tous ses membres.»
Art. 23 Gironde-Verfassungsentwurf 1793

Unter dem Titel «Das geht die Eltern nichts an», gab uns Christoph Eymann, Präsident der Schweizerischen Erziehungsdirektoren-Konferenz (EDK) letzte Woche zu verstehen, was er von Mitsprache bei der Einführung des Lehrplans 21 hält: Nichts. Dafür brauche es «Fachleute und nicht ein Parlament». Die Eltern und das Stimmvolk gingen diese Fragen schon gar nichts an.

Vorneweg, ich gehöre keineswegs zu jenen religiös motivierten Lehrplan-Kritikern, die sich aus fundamentalen Gründen gegen Aufklärungsunterricht in der Primarschule wehren. Auch bin ich ein Freund des Fremdsprachenlernens und unterstütze daher diese wichtigen Bestandteile des Bildungskanons sehr wohl.

Und doch gehe ich mit den Kritikern und besorgten Eltern völlig einig: Die Art und Weise, wie der Lehrplan 21 nun in den Kantonen eingeführt werden soll, widerspricht unseren demokratischen Usanzen diametral. Derzeit entscheiden ausschliesslich die Kantonsregierungen respektive ihr zugewandte Erziehungsräte, ob, wie und wann die weitreichenden Lehrpläne zu erlassen und eingeführt werden.[2] Solch bildungspolitische Aristokratie widerspricht mir zutiefst.

(Foto: Karin Habegger-Heiniger)

Der Lehrplan geht alle an. (Foto: Karin Habegger-Heiniger)

Um dies zu ändern, sind derzeit von Baselland bis Graubünden Volksbegehren aufgegleist worden, welche im Wesentlichen eines vorsehen: eine Kompetenzverschiebung. Zwar liegt es auf der Hand, dass es die Erziehungsräte als Bildungsexperten braucht, um die Lehrpläne – und ohnehin Lehrmittel und Stundentafeln – auszuarbeiten. Ein Jekami dient niemandem. Es ist indes kein Grund ersichtlich, weshalb der Lehrplan nicht zur definitiven Genehmigung vor das jeweilige Kantonsparlament gelangen soll. Oder, wenn es verlangt wird, via Referendumsabstimmung vor das Volk.

Bildungspolitische Volksabstimmungen sind hierzulande schliesslich direktdemokratischer Courant normal. Im Kanton Zürich etwa fanden alleine zwischen 1995 und 1999 nicht weniger als 15 Volksabstimmungen zu Bildungsfragen statt, also durchschnittlich deren drei pro Jahr. Und bereits in den ersten 25 Jahren des Kantons Zürich mit ausgebauten direktdemokratischen Rechten (1869–1893) wurden die Bürger 23 Mal an die Urne gerufen, alleine um über Bildungspolitik zu befinden. Damals etwa über das Schulgeld, unentgeltliche Lehrmittel, die Dauer der Schulpflicht oder die Einführung einer Webschule sowie die Wahl der Lehrer.[3]

Schweizweit fanden in den letzten 20 Jahren über 300 kantonale Abstimmungen statt, in denen dem Souverän bildungsrelevante Fragen zugemutet wurden. Darunter fanden sich nicht nur Vorlagen über neue Turnhallen, Lehrerbesoldung und den Schulzahnarzt. Sondern ebenso zahlreiche Fragen, die den Schulunterricht unmittelbar betrafen: Mundart im Kindergarten, Limitierung der Klassengrössen, Gestaltung der Schuleingangsstufe, Ethikunterricht, handwerkliches Gestalten oder eben, um die Fremdsprachen.[4] Und vor einigen Jahren haben Volk und Stände sogar den Jugendmusikunterricht in die Bundesverfassung erhoben.

Bei jedem einzelnen Thema kann man freilich geteilter Meinung sein. Die einzig falsche Antwort ist indes, solche Entscheide den Bildungsbürokraten im Elfenbeinturm alleine zu überlassen. Daher gehören die zukünftigen Lehrpläne vom Kantonsparlament oder Stimmvolk abgesegnet und dadurch legitimiert. «Lehrpläne gehen die Eltern nichts an»? Anstatt sie verkrampft zu sakralisieren, sollten sie die Erziehungsdirektoren gelassen den Bürgern kommunizieren.

 


[1] Der Autor ist Co-Initiant der Schaffhauser Volksinitiative «Ja zu Lehrpläne vors Volk» (vgl. Amtsblatt-SH, Nr. 37 / 18.09.2015, 1280).

[2] In den 21 deutschsprachigen Kantonen sind zuständig für den Erlass der Lehrpläne:

  • in zehn Kantonen der Regierungsrat (Staatsrat): AG, AR, GL, GR, LU, NW, OW, SO, TG, VS;
  • in acht Kantonen der Erziehungsrat (Bildungsrat/Landesschulkommission): AI, BL, BS, SH, SZ, UR, ZG, ZH;
  • in zwei Kantonen der Erziehungsdirektor: BE, FR;
  • im Kanton St. Gallen der Erziehungsrat, vorbehältlich der Genehmigung durch die Regierung.

[3] Lucien Criblez, Vox populi – zur Herausforderung der Bildungspolitik durch die halbdirekte Demokratie, Zeitschrift für Pädagogik 57 (2011) 4, S. 471–483, 477 f. Die relativ hohe Anzahl an Volksabstimmungen ergibt sich mitunter durch das obligatorische Gesetzesreferendum, das erst mit der Zürcher Kantonsverfassung 2005 durch ein fakultatives Referendum abgelöst wurde.

[4] Daten aus Direct Democracy Database, Centre for Research on direct democracy (C2D).

Was ist eine Durchsetzungsinitiative?

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.

Unterschriften Bundesplatz

Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.

Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.

Knifflige Defintion

Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.

Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.

Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum wirklich erschwert werden?

Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).

Gefahr der Rechtsunsicherheit

Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.

Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.


[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).

Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?

Seit 1848 ist die Schweiz eine Demokratie – so lernen wir es in der Schule. Zu Beginn entsprach der Bundesstaat dieser Bezeichnung aber mehr schlecht als recht. Zahlreiche Schweizer waren von der Teilnahme ausgeschlossen.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Die Bundesverfassung von 1848 brachte nach gängiger Auffassung den landesweiten Durchbruch des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts in der Schweiz. Dieses Prinzip basierte auf der aufklärerischen Idee, dass alle Menschen von Natur aus die gleichen Rechte haben, ungeachtet ihrer Herkunft oder wirtschaftlichen Stärke.[1] In der Helvetischen Republik lebte das Ideal des allgemeinen Wahlrechts – um 1798 immerhin zum ersten Mal überhaupt in Europa verwirklicht – zwar kurzzeitig auf.[2] In einigen Kantonen waren in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aber haarsträubende Verletzungen dieses Prinzips wieder gang und gäbe. So hatten im Kanton Thurgau die 16 reichsten Bürger eine zweite Stimme.[3]

Die Bundesverfassung von 1848 legte fest: «Jeder Kantonsbürger ist Schweizerbürger. Als solcher kann er in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten die politischen Rechte in jedem Kanton ausüben, in welchem er niedergelassen ist.»[4] Der Artikel schränkte zugleich ein, dass die Kantone für das kantonale Wahlrecht eine Mindestaufenthaltsdauer als Bedingung festschreiben können, die «jedoch nicht über zwei Jahre ausgedehnt werden darf».

In Bezug auf das Wahlrecht auf nationaler Ebene schrieb die Bundesverfassung für die Nationalratswahlen vor: «Stimmberechtigt ist jeder Schweizer, der das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt hat und im Übrigen nach der Gesetzgebung des Kantons, in welchem er seinen Wohnsitz hat, nicht vom Aktivbürgerrecht ausgeschlossen ist.»[5] Das Wahlrecht auf eidgenössischer Ebene war somit abhängig von jenem auf kantonaler Ebene.

Weil Artikel 4 postulierte, dass alle Schweizer vor dem Gesetz gleich sind, waren frühere Bestimmungen wie jene im Thurgau oder auch ein Zensuswahlrecht verfassungswidrig. Das allgemeine Wahlrecht war somit auf dem Papier gewährleistet.

In der Praxis sah das freilich anders aus. Wie wir wissen, hatten die Kantone bei der Umsetzung bundesrechtlicher Bestimmungen grosse Freiräume und überschritten diese teilweise auch noch. Doch nicht nur deshalb wurde das allgemeine Stimm- und Wahlrecht in den Anfängen des Bundesstaats in vielfacher Hinsicht relativiert.[6] Das illustriert folgender Strauss von Gründen, die zum Ausschluss von diesem Recht führten:

1. Gesetzesverstoss

Sämtliche Kantone schlossen Bürger, die wegen gewisser Vergehen verurteilt worden waren und somit ihre «bürgerlichen Ehren» verloren hatten, vom Wahlrecht aus. Der Katalog von Straftaten, die zum Ausschluss führten, war aber je nach Kanton unterschiedlich umfangreich. In Luzern etwa verloren Bürger schon wegen Bagatelldelikten das Wahlrecht. Erst mit dem Inkrafttreten des Strafgesetzbuches 1942 wurden die Ausschlussgründe wegen Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen schweizweit vereinheitlicht.[7]

2. Konkurs

Zwar waren direkte Zensusbestimmungen im Prinzip unvereinbar mit der Bundesverfassung, wenngleich der Kanton Tessin solche 1848 in den Bundesstaat hinüberretten konnte. Doch auch in den meisten anderen Kantonen gab es Regeln, die faktisch wirtschaftliche Bedingungen für das Wahlrecht festsetzten. Im Jahr 1874 schlossen 20 Kantone Bürger vom Stimmrecht aus, die Konkurs anmelden mussten. (5 Kantone davon waren immerhin so grosszügig, bei unverschuldetem Konkurs auf einen Ausschluss zu verzichten.)[8]

3. Armengenössigkeit

Wer seinen Lebensunterhalt nicht selbständig bestreiten konnte, durfte in den allermeisten Kantonen weder wählen noch abstimmen. Nur gerade vier Kantone verzichteten auf eine solche Bestimmung.[9] In manchen Kantonen erhielt das Stimmrecht erst zurück, wer die Unterstützung vollständig zurückbezahlt hatte. Im Wallis herrschte gar eine Art «Sippenhaft»: Wer die Schulden seiner Eltern nicht bezahlte, dem wurde ebenfalls das Stimmrecht entzogen.[10] Zwar empfand der Bundesrat den Ausschluss der unteren sozialen Schichten bereits 1872 als «Missstand», eine entsprechende Wahlbeschwerde wies er nichtsdestotrotz ab.[11] In vielen Kantonen hielten sich derlei Wahlrechtsausschlüsse von «Sozialhilfebezügern» bis 1978.[12]

4. Steuervermeidung

Wer keine Steuern bezahlte, war früher in einigen Kantonen vom Wahlrecht ausgeschlossen. Das hatte den unbeabsichtigten Nebeneffekt, dass sich zahlreiche (meist ärmere) Bürger absichtlich nicht ins Stimmregister eintrugen, um damit der Steuerpflicht zu entgehen. Erst 1915 wurde diese Praxis aufgegeben, nachdem sie das Bundesgericht für verfassungswidrig befunden hatte.[13]

5. Falscher Wohnort

Grosse Skepsis herrschte gegenüber Zugezogenen aus anderen Kantonen. Zwar bestimmte die Bundesverfassung von 1848, dass Niedergelassene in einem Kanton die gleichen politischen Rechte haben wie Bürger dieses Kantons. Sie gewährte den Kantonen aber einen beträchtlichen Spielraum für eine Karenzfrist: Dadurch konnten Bürger, die sich in einem anderen Kanton niederliessen, bis zu zwei Jahre vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden. Gerade ärmeren und fluktuierenden Volksschichten wurde hierdurch der Zugang zu den politischen Rechten erschwert.[14] – Diese Bestimmung hat es übrigens bis in die geltende Bundesverfassung geschafft. Die Kantone dürfen die Wartefrist indes nicht länger als drei Monate ausgestalten.[15]

Hinzu kam, dass die Kantone gewisse Bedingungen für eine Niederlassungsbewilligung stellen konnten («Zeugnis sittlicher Aufführung», Ausweis über Vermögen, Beruf usw.). Ausserdem galt das Recht auf Niederlassung nur für Schweizer, die «einer der christlichen Konfessionen» angehörten, womit insbesondere Juden ihr Wahlrecht leicht verlieren konnten, wenn sie den Wohnort wechselten.

6. Verpasster Religionsunterricht

Viele Kantone kannten für das kantonale Stimmrecht weitergehende Einschränkungen. So durfte in Appenzell-Innerrhoden nur wählen, wer den Religionsunterricht besucht hatte.[16]

7. Falscher Beruf

Allerdings konnte auch zu viel Religionsunterricht zu einer Einschränkung der politischen Rechte führen, zumindest beim passiven Wahlrecht: Die Bundesverfassung legte fest, dass in den Nationalrat «jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes»[17] gewählt werden konnte. Damit waren katholische Pfarrer[18] von der Wahl in den Nationalrat (und in den Bundesrat) ausgeschlossen. Hintergrund war der Kulturkampf und die Angst der Freisinnigen vor einer Machtübernahme durch papsttreue «Ultramontane». Einige radikal regierte Kantone (Luzern, Solothurn, Freiburg, Zug und Tessin) gingen noch weiter und entzogen den Geistlichen nicht nur das passive, sondern auch das aktive Stimmrecht.[19]

8. Falsche Partei

Während gegen Ende der 1930er Jahre die Kommunistische Partei in einigen Kantonen (und 1940 dann auch vom Bund) verboten wurde, entzog der Kanton Genf 1937 gar allen Personen, die direkt oder indirekt mit den Kommunisten verbunden waren, das Stimmrecht. Der Ausschluss galt auch für jene, die «irgendeiner andern internationalen oder fremden Organisation, deren Tätigkeit für den Staat und die öffentliche Ordnung gefährlich ist, angeschlossen sind».[20] Der Bundesrat erkannte darin das Prinzip der Rechtsgleichheit aller Bürger nicht als verletzt, da die Verschiedenheit in der rechtlichen Behandlung sich durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse.[21]

9. Trunksucht und Wirtshausverbot

Wer gerne über die Stränge schlug, war in einigen Kantonen sein Stimmrecht schnell los. In fünf Kantonen (Aargau, Bern, Freiburg, Schwyz und Solothurn) führte ein Wirtshausverbot zum Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht; in anderen war Trunksucht ein Ausschlussgrund.[22]

10. «Liederlicher Lebenswandel»

Wie heute war auch damals von den politischen Rechten ausgeschlossen, wer entmündigt war. Die Gründe für die Entmündigung wurden damals aber noch durch die Kantone festgelegt und reichten viel weiter als heute. So wurden beispielsweise «Verschwender», «Blödsinnige» oder Personen mit «lasterhaftem» oder «liederlichem Lebenswandel» entmündigt und damit vom Stimmrecht ausgeschlossen.[23]

11. Invalidität und «Ehrlosigkeit»

Man musste jedoch nicht einmal zwingend entmündigt werden. Je nach Kanton kamen noch weitere Ausschlussgründe hinzu, die unter der Kategorie «Ehrlose» subsummiert wurden. Personen, die beispielsweise blind oder taub waren, ebenso wie Landstreichern, Bettlern und «Sittenlosen» sowie Analphabeten konnte das Stimmrecht entzogen werden.[24]

12. Falsches Alter

Das Mündigkeitsalter war früher uneinheitlich gestaltet. Für die Nationalratswahlen schrieb die Verfassung zwar ein einheitliches Mindestalter von 20 Jahren vor.[25] Bei eidgenössischen Abstimmungen hingegen (und ohnehin bei den kantonalen Wahlen und Abstimmungen) konnten die Kantone andere Grenzen ziehen. So variierte das Wahlrechtsalter 1848 zwischen 17 (Graubünden) und 25 (Freiburg und Tessin) Jahren.[26]

Auch das Passivwahlrecht – also die Ermächtigung, gewählt werden zu können – war und ist in einigen Kantonen nach Alter eingeschränkt: In Glarus scheidet aus der Regierung und aus dem Ständerat aus, wer 65 Jahre alt wird. In Genf wiederum dürfen erst 27-Jährige für den Regierungsrat kandidieren.[27]

13. Urnengang zur Unzeit

Um wiederum unselbständige Bevölkerungsschichten, also die Arbeiterschaft vom Urnengang abzuhalten, musste man sie nicht einmal formell des Aktivstimmrechts berauben. Auch indirekt konnten Einschränkungen des allgemeinen Wahlrechts erwirkt werden: Weshalb eigentlich stets Wählen am Sonntagmorgen? Die Behörden konnten auch einfach den Wahltermin auf unübliche Zeiten ansetzen. In Luzern wurden so etwa die Urnen am Mittwoch geöffnet – um elf Uhr vormittags.[28]

14. Falsches Geschlecht

Klar: Wenn die Bundesverfassung von «jeder Schweizer» sprach, meinte sie damit ausschliesslich die Männer. Die Frauen waren die grösste Gruppe, die vom allgemeinen Wahlrecht ausgeschlossen war – und blieben es bekanntlich nicht nur im 19. Jahrhundert, sondern (auf Bundesebene) bis 1971. Und in Appenzell Innerrhoden noch zwei Dekaden länger.[29]

 

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

 

Die Einschränkungen der politischen Rechte waren einschneidend. Selbst wenn man nur die erwachsenen Männer betrachtet, waren bis zu 20 Prozent der potenziell Stimmberechtigten von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen (siehe Grafik oben).[30] Der Anteil reduzierte sich mit der zunehmenden Lockerung der Regeln in den Kantonen und auf Bundesebene.

Aufschlussreich ist, auf wie viel Widerstand Versuche stiessen, die strengen Bedingungen aufzuweichen. Der Bundesrat versuchte schon bald nach Inkrafttreten der ersten Bundesverfassung, insbesondere dem in der Verfassung festgeschriebenen Stimmrecht für Niedergelassene Nachdruck zu verleihen. 1866 kam eine Verfassungsänderung vors Volk, welche die Abschaffung der zweijährigen Wartefrist und damit die vollständige Gleichstellung der Niedergelassenen mit den Ortsbürgern vorsah. Die Vorlage wurde jedoch mit 51.9 Prozent Nein-Stimmen verworfen.[31] So blieb die Entscheidung, wer wählen durfte und wer nicht, in den Händen der Kantone.

Neben dem fehlenden Frauenstimmrecht waren vor allem die Ausschlussgründe Konkurs und Armengenössigkeit stossend, da sie de facto zu einem Zensuswahlrecht führten. Politisch war das durchaus gewollt: Als der Bundesrat 1885 vorschlug, den Ausschluss wegen Konkurs auf Bundesebene zu regeln und die Regeln zu lockern, warnte der konservative Ständerat Theodor Wirz vor einem «halben administrativen Kommunismus, wenn die flottanten, steuerfreien Elemente an der Gemeindeversammlung die Mehrheit bilden und auf die Parole einiger Streber luxuriöse und unproduktive Ausgaben herausmehren, die durch die Minderheit zu bezahlen sind»[32]. Wirz nahm damit gewissermassen die Argumentation des US-amerikanischen Präsidentschaftskandidaten Mitt Romney vorweg, der 125 Jahre später seine Sorge darüber zum Ausdruck brachte, dass fast die Hälfte der Wähler in den USA keine Einkommenssteuern bezahlten. Somit müsse ein immer kleinerer Teil der Bürger die Lasten tragen, die ihnen von der Mehrheit aufgeladen würden.

Wie absurd insbesondere der Ausschluss wegen Konkurs war, zeigte sich zur Zeit des Ersten Weltkriegs, als aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Lage Tausende von Bürgern ihre Schulden nicht mehr zurückzahlen konnten und damit ihre politischen Rechte verloren. In der Folge beschloss das Parlament 1920 ein Gesetz, welches die Kantone in diesem Bereich zu etwas grösserer Toleranz zwang.[33] Gänzlich weg fiel dieser Ausschlussgrund aber erst viel später.

Ab dem Jahr 1971 durften auch strafrechtlich Verurteilte an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen.[34] Und – als gewichtigste Neuerung – die Frauen erhielten auf eidgenössicher Ebene endlich das Stimm- und Wahlrecht.[35] So wurden die Einschränkungen des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts allmählich gelockert und schliesslich fallengelassen.

Die letzte grosse Änderung war die Totalrevision der Bundesverfassung 1999, mit der endlich auch Geistliche in den Nationalrat gewählt werden durften. Heute dürfen Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden, wenn sie «wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt»[36] wurden.

Gegen die Ausweitung des Stimm- und Wahlrechts gab es immer Widerstand. Damit lässt sich auch die zögerliche Ausbreitung des Ausländerstimmrechts erklären. In diesem Blog wurde argumentiert, dass unter gewissen Bedingungen die Beteiligung von Nicht-Bürgern an demokratischen Entscheiden durchaus sinnvoll sein kann. In der Praxis hat sich das Ausländerstimmrecht indes nur in wenigen Kantonen und Gemeinden durchgesetzt.

Ausdehnungen des Stimm- und Wahlrechts geschehen offensichtlich sehr langsam – zumal in der direkten Demokratie. Das mag damit zusammenhängen, dass jene, die entscheiden, das Stimmrecht logischerweise bereits besitzen. Sie ziehen also keinen direkten Nutzen aus einer Ausweitung – im Gegenteil: ihre Stimmkraft sinkt sogar. Kein Wunder, gestehen sie anderen nur zögerlich politische Mitsprache zu.

 


[1] Ein allgemeines (Männer-)Wahlrecht sah als erster der Gironde-Verfassungsentwurf 1793 vor, vgl. Andreas Kley (2011): Die Demokratie einer grossen Republik nach dem Gironde-Verfassungsentwurf vom 15./16. Februar 1793, in: René Roca/Andraes Auer, Wege zur direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen, Zürich 2011, S. 153 ff., insb. S. 163 f.; Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 187, dort Fn. 10, m. w. N., 193.

[2] Poledna (1988), S. 194 f.

[3] Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, Seminararbeit, Universität Bern, S. 12.

[4] Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 BV 1848.

[5] Art. 63 BV 1848.

[6] Gleichwohl muss hier auf die Vorrangstellung der Schweiz bei der Einführung des allgemeinen Wahlrechts hingewiesen werden: «Mit Ausnahme der Schweiz hatte kein anderes europäische Land die im Zusammenhang mit den liberalen Bewegungen von 1848 vorgenommenen Wahlrechtsausweitungen längerfristig beibehalten können.» (Poledna [1988], S. 201, dort Fn. 87)

[7] Kaspar Plüss (2003): Der Ausschluss vom Wahlrecht als Demokratiedefizit – Die Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts bis zur heutigen Forderung nach politischer Mitsprache integrierter Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 133 ff., S. 144. Aufgehoben wurden diese strafrechtlichen Ausschlussgründe 1971.

[8] Lutz (2000), S. 32; Plüss (2003), S. 142. Einzelne Kantone, namentlich Zürich und Aargau, kannten weiterhin explizite Zensusbestimmungen, also die Anforderung eines bestimmten Vermögens, auf Gemeindeebene.

[9] Stand 1880, s. Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919, Band 3, S. 428.

[10] Poledna (1988), S. 205, dort Fn. 108; Lutz (2000), S. 33.

[11] Plüss (2003), S. 143.

[12] In St. Gallen enthielt zwar Art. 38 Abs. 2 KV/SG 1890 in der Fassung vom 01.10.1949 bis zum 17.05.1992 noch den Ausschluss von «aus eigenem Verschulden Armengenössigen», vgl. Poledna (1988), S. 207, dort Fn. 118, der jedoch in der Praxis ab 1979 nicht mehr angewandt wurde, vgl. ders., S. 226 f., dort Fn. 219.

[13] Gruner et. al. (1978), S. 145; Poledna (1988), S. 211. Nach Plüss (2003), S. 143, war dies eine der wenigen Ausweitungen des Stimm- und Wahlrechts, die durch die Judikative forciert wurde.

[14] Poledna (1988), S. 187.

[15] Art. 39 Abs. 4 BV: «Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.» So weit ersichtlich kennt nur noch der Kanton Bern eine kommunale Karenzfrist von drei Monaten (Art. 114 KV/BE) sowie der Kanton Jura (kantonal und kommunal) eine von 30 Tagen (Art. 2 Abs. 1 LDP-JU).

[16] Gruner et. al. (1978), S. 143.

[17] Art. 64 Abs. 1 BV 1848.

[18] Im Gegensatz zu katholischen Priestern können evangelisch-reformierte auf das Pfarramt verzichten und damit den geistlichen Stand verlassen. Es wurden denn auch zahlreiche (ehemalige) Pfarrer in den Nationalrat gewählt (siehe Bundeskanzlei [2002]: Nationalratswahlen. Präzedenzfälle (2), S. 2 ff.). Offenbar legte man den Verfassungsartikel jedoch nicht immer sehr streng aus, waren doch einige reformierte Pfarrer zum Zeitpunkt ihrer Wahl noch im Amt. (Besten Dank an Hans-Urs Wili, Schweizerische Bundeskanzlei, für die sachdienlichen Hinweise.)

[19] Andrea Töndury (2004): Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie – Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV, Diss. Zürich 2004, S. 63.

[20] BBl 1937 II 621 ff., 624. Vgl. Poledna (1988), S. 227.

[21] BBl 1937 II 621 ff., 625.

[22] Gruner et. al. (1978), S. 127; Plüss (2003), S. 136.

[23] Gruner et. al. (1978), S. 127; Poledna (1988), S. 225, dort insb. Fn. 216; Plüss (2003), S. 136. Auch diese Ausschlussgründe wurden erst 1977 schweizweit eingeschränkt, wobei das neu erlassene Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 primär die nationale Ebene tangierte.

[24] Plüss (2003), S. 144; Poledna (1988), S. 203.

[25] Art. 63 BV 1848.

[26] Gruner et. al. (1978), S. 125 f.

[27] Bericht vom 21. April 2004 des Bundesrats über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative.

[28] Poledna (1988), S. 209.

[29] Nach Poledna (1988), S. 185 f., wird «der Ausschluss von Frauen erst seit dem Ersten Weltkrieg in zunehmenden Masse als eine Beschränkung des allgemeinen Wahlrechts angesehen; unter dem traditionell überlieferten Begriff des allgemeinen Wahlrecht [sic] wurde bis dahin einzig das allgemeine Männerwahlrecht verstanden.»

[30] Die Zahlen sind allerdings mit grosser Vorsicht zu geniessen, vgl. Lutz (2000), S. 34 ff.

[31] BBl 1879 I 422. Noch deutlicher scheiterte gleichentags eine weitere Vorlage, welche die Gleichstellung beim Stimmrecht auf Gemeindeebene vorsah.

[32] Zitiert in: Gruner et. al. (1978), S. 144.

[33] Gruner et. al. (1978), S. 144; Poledna (1988), S. 212 f.

[34] Aufhebung von Art. 52 StGB; Poledna (1988), S. 213.

[35] Abgesehen von der Wirtschaft, die zunehmend auf die weiblichen Arbeitskräfte angewiesen war, war insbesondere auch die EMRK ein Treiber hinter der Einführung des Frauenstimmrechts: Die Schweiz stand damals kurz vor der Unterzeichnung der Menschenrechtskonvention, die zur Einführung des Frauenstimmrechts verpflichtete (Plüss [2003], S. 141). Vgl. auch Corina Casanova (2011): Zum 40. Jahrestag des Frauenstimmrechts in der Schweiz, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[36] Art. 136 Abs. 1 BV.