Category Archives: Volksrechte

125 Jahre Volksinitiative – taugt das Unterschriftenquorum noch als Relevanztest?

Heute feiert das eidgenössische Volksinitiativrecht 125-jähriges Jubiläum. Festfreude kommt gleichwohl keine auf: Wir würden über zu viele Initiativen abstimmen. Und erst noch über die «falschen».

«Aus einer historischen und langfristigen Sicht muss es aufgrund der
Anlage
des Volksinitiativrechts immer wieder Bestrebungen geben, die
es ‹eindämmen›
oder gar abschaffen wollen. Diese Bemühungen sind
verständlich, aber sie richten
sich klar gegen die direkte Demokratie.»
Andreas Kley[1]

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kundtat (BBl 1891 IV 1).

Bundesblatt, das die Einführung der Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung vom 5. Juli 1891 kundtat.

Heute «feiert» das Volksinitiativrecht sein 125-jähriges Jubiläum; mit Volksabstimmung vom 5. Juli 1891 wurde das Instrument, nachdem es sich ein halbes Jahrhundert zuvor in den ersten Regenerationskantonen zusehends etablierte[2], auch auf eidgenössischer Ebene eingeführt.[3] Wirklich gefeiert wird dieser «Antrag aus dem Volk an das Volk»[4], immerhin das Instrument als Ausfluss direkter Demokratie schlechthin, dieser Tage jedoch nicht.

Während 1991 der 100-jährige Geburtstag komplett vergessen ging,[5] so ist man heuer schlicht nicht in Festlaune.[6] Zu oft hat das ungebändigte Wesen die letzten Jahre auf die Torte gespuckt (und im Februar 2014 diese gar noch mit Wucht ins Gesicht der versammelten hiesigen Elite gedrückt). Gefeiert wird in Bundesbern demgegenüber lieber das Amtliche Bulletin der Bundesversammlung – als erhabenes Tagebuch der repräsentativen Demokratie gewissermassen die Antithese zur Volksinitiative –, das derzeit ebenfalls den 125. Geburtstag feiert.[7]

Grundsatzentscheide über Kühe, Velo, Take-Away

Die direktdemokratische Stimmung scheint also gedrückt in der «Musterdemokratie». Nicht nur ob «falschen» Volksentscheiden des uninformierten, emotionalen und wankelmütigen Souveräns, sondern bereits über die unüberblickbare «Flut» von Vorlagen.[8] Solche drehten sich bei kürzlichen Urnengängen um richtungsweisende Grundsatzentscheide wie Take-Away-Mehrwertsteuer, Milchkuh, Grundeinkommen, GLP-«8 Prozent»-Initiative. Und vielleicht bald in unseren Stimmkuverts: Hornkuh, Vollgeld, Stromeffizienz, Verhüllung, Ernährung, Bewegung. Und weil’s wichtig und gesund ist, gleich nochmals Ernähung und Velo. Zugegeben, adressieren diese Stichworte – allesamt hängige, gegebenenfalls darüber zu befindende Volksinitiativen – die drängendsten, relevanten Fragen der Nation? Es mögen prima vista Zweifel aufkommen, ob der Filter noch richtig justiert ist.

So zeigt sich alt Bundesrat Arnold Koller in seiner Autobiografie schon seit einiger Zeit besorgt: «Nach Auffassung des Bundesrates darf erwartet werden, dass, wer viereinhalb Millionen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an die Urne ruft, eine gewisse Repräsentanz seines Anliegens aufzeigt. In den vielen öffentlichen Vorträgen, die ich ihm Rahmen der Verfassungsreform [Ende 1990er-Jahre] hielt, brachte ich diese Mängel auf die Kurzformel: ‹Wir stimmen zu viel und nicht immer über das Wichtige ab!›»[9]

«Schwer auszusprechendes Fremdwort ‹Initiative›»

NZZ-Chefredaktor Eric Gujer hat kürzlich ins gleiche Klagelied eingestimmt: «Dass die direkte Demokratie an einer Überdosis an Initiativen krankt, ist schon oft beklagt worden. Doch es ist vermutlich weniger die schiere Zahl, die zu schaffen macht, sondern eher die Art der eingereichten Initiativen. Zunehmend versprechen deren Urheber Lösungen für Probleme, von deren Existenz die breite Öffentlichkeit noch gar nichts wusste.» Der Gipfel der Ignoranz sei erreicht, wenn eine (Grundeinkommen-)Initiative primär damit beworben werde, sie sei einer vertieften Diskussion wert.[10]

Dass das Volksinitiativrecht (alt) Bundesräte und liberale Leitblätter wenig begeistert, erstaunt kaum – dies war schon im Geburtsjahr 1891 nicht anderes. So schlug dem NZZ-Leser nach dem Urnengang auf der ersten Seite entgegen: «Grosse Schichten des Volks haben gar nicht gewusst, worum es sich handelt; sie haben weder das schwer auszusprechende Fremdwort ‹Initiative› verstanden noch die Sache selbst begriffen. […] Als ungefährliches Ding konnten sie es ja annehmen, aber dass man damit die Welt reformiren könne, das glaubt bei uns Niemand. Welch gefährliche Waffe sie damit in die Hand bekommen haben, das wissen nur die Führer der Ultramontanen und Sozialdemokraten.»[11]

500’000 Franken für Jux?

Sowohl der konservative Koller als auch der liberale Gujer vergessen hierbei jedoch dreierlei: Erstens fusst das Initiativrecht gerade auf der Idee, dass für einmal nicht Bundesräte und Chefredakteure, Parlamentarier und Lobbyisten, sondern eine stattliche Anzahl gemeiner Bürger ihre Reformanträge (nur Anträge!) in den politischen Prozess einspeisen können sollen. Derlei Desiderata mögen zwar manchmal läppisch bis absurd anmuten – wer hierfür indes 200’000 bis 500’000 Franken für die erfolgreiche Lancierung einer Initiative in die Hand nimmt, beweist bereits hinreichend, dass ihm dabei ernst ist.

Zweitens sollen gerade in einem multikulturellen, quadrilingualen, föderalen Bundesstaat durchaus auch Minderheiten ihr Minderheitsanliegen zumindest einmal zur Diskussion bringen dürfen. Eine Verfassungsänderung erzwingen werden sie dabei zwar regelmässig nicht. Ihr Unmut wird dabei jedoch institutionell kanalisiert, was einerseits gewalttätige Aufstände verhindert, andererseits aber das Anliegen auf die eine oder andere Art aufnimmt.[12] So zeitigen Volksinitiativen immerhin zu grob 50 Prozent indirekte Wirkungen, oftmals in Form eines Gegenvorschlags.[13]

Drittens schliesslich ist die These falsch, dass wir vermehrt für «Irrelevantes» an die Urne gerufen werden. Im Gegenteil: Die langjährige Statistik der durchschnittlichen Erfolgsquoten von Volksinitiativen (Ja-Stimmenanteil) pro Legislatur weist geradezu in eine andere Richtung:

Ja-Anteile VI je Legislatur

Die Empirie zeigt also keinerlei Anzeichen von «Initiativmüdigkeit». Aus Sicht des Souveräns – der einzig legitimen Instanz, diese Frage zu beurteilen – werden nicht zu viele Begehren an ihn herangetragen. Die durchschnittlichen Ja-Stimmenanteile sinken nicht etwa, was der Fall wäre, wenn öfters respektive einfacher reine Partikularinteressen an die Urne gelangen würden. Die mittlere Zustimmungsrate steigt über die Legislaturen hinweg sogar leicht an. Die Stimmberechtigten empfinden die ihnen vorgelegten Verfassungsänderungen also als zunehmend relevanter; in den letzten drei Legislaturen (2003 bis 2015) stiessen die «Anträge aus dem Volk» denn immerhin bei durchschnittlich knapp 40 Prozent der Stimmbürger auf Anklang.

Quorum von 2.6 Millionen wie «damals»

Bei der aktuellen Debatte um die «Initiativenflut» und die realitätsfremden Forderungen zur Erhöhung des Unterschriftenquorums – nach BDP-Präsident Martin Landolt sollen’s 250’000 sein, nach «Avenir Suisse» lieber gleich 400’000 – wird just dieser Aspekt komplett ignoriert. Welchen Anteil das Quorum im Verhältnis zu allen Stimmberechtigten anno 1848 auch immer ausmachte, ist für die heutige Debatte schlicht nicht relevant. Die Volksrechte-Kritiker gehen von der irrigen Prämisse aus, eine dannzumalige Quote (etwa 8 Prozent der Stimmberechtigten, was heute über 400’000 entspricht) aus einem fernen Jahrhundert sei die für ewig «richtige». Dabei übersehen sie interessanterweise, dass ein paar Jahre vor Gründung des Bundesstaats teilweise ein Unterschriftenquorum von 50 Prozent (!) vorherrschte. Wieso also nicht gleich zurück zu «damals» und 2.6 Millionen fordern?

Die Hürde ist dann optimal justiert, wenn sie die Spreu vom Weizen trennt, mithin nur solche Begehren in die parlamentarischen Mühlen einspeist, die – vor dem Volk, nicht vor der Parlament! – nicht von vornherein völlig chancenlos erscheinen.

Ebendiese Filterfunktion, dieser Relevanztest funktioniert derzeit so gut wie nie zuvor. Wer dennoch daran herumschräubeln will, rüttelt an den Grundfesten der direkten Demokratie. Selbst dies sei zwar erlaubt. Jedoch sollte der intendierte oder zumindest präferierte Umbau in eine parlamentarische Demokratie immerhin offen gelegt werden.

 


[1] Andreas Kley, Volksinitiativen: Das Parlament als Vermittler zwischen Volk, Regierung und Gerichten?, Parlament, Parlement, Parlamento 1/15, 36 ff., 41.

[2] Vgl. Alfred Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, Ihre Grundlinien vom Ende der Alten Eidgenossenschaft bis 1848, Bern 1992, 303 ff.

[3] BBl 1891 IV 1 ff. Genau genommen wurde hier das Volksinitiativrecht auf Teilrevision des Bundesverfassung eingeführt; die Initiative auf Totalrevision exisierte seit der Gründung des Bundesstaats 1848 (Art. 113 BV 1848), war und ist jedoch ziemlich bedeutungslos.

[4] Als Urheber dieses Diktums wird sowohl Fritz Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Tübingen 1923, S. 398, als auch als auch eine Formulierung im BGE 25 I 64 ff., 77, E. 5 vom 2. März 1899 erwähnt, vgl. Giovanni Biaggini, Fritz Fleiner (1867–1937), in: Peter Häberle/Michael Kilian/Heinrich Wolff, Staatsrechtslehrer des 20. Jahrhunderts, 111 ff., 120, Fn. 40.

[5] Hans-Urs Wili, Jux Populi? Vox Dei?, 100 Jahre eidgenössische Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung, ZSR 1991, 485 ff., 487.

[6] Vgl. hierzu exemplarisch nur die Beiträge in Georg Kreis (Hrgs.), Reformbedürftige Volksinitiative, Verbesserungsvorschläge und Gegenargumente, Zürich 2016, insb. von Christine Egerszegi-Obrist, Astrid Epiney, Georg Kreis, Giusep Nay, Lukas Rühli und Daniel Thürer.

[7] Vgl. François Comment (Hrsg.), 125 Jahre Amtliches Bulletin der Bundesversammlung / Les 125 ans du Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale / I 125 anni del Bollettino ufficiale dell’Assemblea federale, Bern 2016.

[8] Siehe zur «Initiativenflut» nur die Beiträge Auf der Suche nach der «Initiativenflut», «Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben» und Zu viel des Guten?.

[9] Arnold Koller, Aus der Werkstatt eines Bundesrates, Bern 2014, S. 137.

[10] Eric Gujer, Beschäftigungstherapie für Staatsbürger, NZZ, 30. April 2016.

[11] Die Abstimmung vom 5. Juli, NZZ, 7. Juli 1891, S. 1.

[12] Vgl. zur Protest- und Oppositionsfunktion sowie zur Integrationsfunktion nur Gabriela Rohner, Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012, 43 ff.

[13] Vgl. a. a. O., 233 ff.

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E-Voting: «Es gibt immer ein kleines Restrisiko»

E-Voting: Der Präsident der Staatsschreiberkonferenz, Peter Grünenfelder, sieht im elektronischen Abstimmen eine Weiterentwicklung der Demokratie. Der grüne Nationalrat Balthasar Glättli warnt vor Sicherheitsrisiken.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 22.02.2016.

Wählen und Abstimmen übers Internet – das ist bislang fast ausschliesslich Auslandschweizern vorbehalten. Bei den eidgenössischen Wahlen 2015 konnte in den Kantonen Genf und Neuenburg aber erstmals auch ein Teil der im Inland wohnhaften Stimmberechtigten übers Internet wählen. Bislang haben 13 Kantone Versuche mit E-Voting durchgeführt. Im August 2015 verweigerte der Bundesrat allerdings neun Kantonen die Bewilligung für E-Voting für die eidgenössischen Wahlen. Der Grund: Eine Überprüfung hatte ergeben, dass die Daten der Stimmbürger nach der Stimmabgabe nicht vollständig gelöscht werden und somit das Stimmgeheimnis verletzt werden könnte.

Die betroffenen Kantone beschlossen daraufhin, das gemeinsame Projekt «Consortium Vote électronique» abzubrechen. Bei den eidgenössischen Wahlen konnten nur vier Kantone die Stimmabgabe per Internet anbieten (Genf, Luzern, Basel-Stadt und Neuenburg). Nach dem Abbruch des Projekts der neun Kantone gibt es noch zwei E-Voting- Systeme, die in der Schweiz zur Anwendung kommen: Ein vom Kanton Genf entwickeltes System, das 2003 erstmals angewendet wurde. Sowie ein System, das die Post in Zusammenarbeit mit der spanischen Firma Scytl anbietet und das derzeit vom Kanton Neuenburg genutzt wird.

Beide Systeme sind sogenannte Systeme der zweiten Generation. Sie ermöglichen also die individuelle Verifizierbarkeit. Das bedeutet, dass jeder Stimmbürger nachprüfen kann, ob seine Stimme korrekt abgegeben wurde. Das mittelfristige Ziel des Bundes besteht darin, dass die Systeme daneben auch die universelle Verifizierbarkeit garantieren. Das bedeutet, dass der Kanton, der die Stimmabgabe organisiert, überprüfen kann, ob das angegebene Wahlresultat stimmt.

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

Balthasar Glättli und Peter Grünenfelder. (Foto: Nadia Schärli)

 

Nächsten Sonntag sind wieder Abstimmungen. Wir alle können unsere Stimme entweder an der Urne oder brieflich abgeben. Warum reicht Ihnen das nicht, Peter Grünenfelder?

Peter Grünenfelder:[*] Wenn wir sicherstellen wollen, dass alle Stimmberechtigten ihre Rechte wahrnehmen können, müssen wir neben den bisherigen Kanälen auch die elektronische Stimmabgabe, sprich E-Voting, ermöglichen. Denn mit der brieflichen Stimmabgabe kommen die Stimmzettel vieler Auslandschweizer nicht rechtzeitig bei der Staatskanzlei an. Zudem garantiert E-Voting, dass die Stimme gültig abgegeben wird – was heute nicht immer der Fall ist. Bei den eidgenössischen Wahlen 2011 beispielsweise waren 3 Prozent der eingegangenen Wahlzettel ungültig.

Balthasar Glättli, erledigen Sie Einzahlungen heute noch am Postschalter?

Balthasar Glättli:[‡] Nein, allerdings muss ich sagen: Seit ich das elektronisch mache, brauche ich viel mehr Zeit dafür. (schmunzelt)

Wieso soll es denn nicht möglich sein, elektronisch zu wählen, wenn wir doch heute so viele Alltagsgeschäfte online erledigen?

Glättli: Ich bin kein fundamentaler Gegner von E-Voting – aber es gibt einen grundlegenden Unterschied dazwischen, Bankgeschäfte online zu tätigen und abzustimmen. Beim Abstimmen muss nicht nur sichergestellt sein, dass die Stimme richtig ankommt, sondern auch, dass das Stimmgeheimnis sichergestellt ist. Bei der Bank bin ich froh, wenn sie weiss, wer eine Überweisung gemacht hat. Beim elektronischen Abstimmen ist das Gegenteil der Fall: Es geht den Staat nichts an, wie ich abstimme. Ausserdem ist es sehr wichtig, dass das Vertrauen in ein Abstimmungsresultat gewährleistet ist. Wenn ein elektronisches System irgendwo eine Hintertür hat oder gehackt werden kann, besteht die Gefahr, dass das Ergebnis verfälscht wird.

Diese Gefahr besteht auch bei der Stimmabgabe per Post oder an der Urne.

Glättli: Natürlich, es ist schon heute möglich, z. B. einzelne Couverts aus dem Briefkasten zu fischen und die Stimme zu verändern. Beim elektronischen Wählen und Abstimmen kann jedoch mit sehr viel weniger Aufwand das Resultat im Grossen verändert werden. Hier brauchen wir wirklich 100 Prozent Sicherheit, dass das nicht passiert.

Grünenfelder: Balthasar Glättli ist für mich der personifizierte digitale Widerspruch: Er ist hochaktiv in den sozialen Medien, obwohl diese teilweise grosse Sicherheits­lücken aufweisen. Gleichzeitig fordert er für E-Voting 100-prozentige Sicherheit. Ich teile das Anliegen, dass die Sicherheit beim E-Voting das Allerwichtigste ist. Wir haben aber heute zahlreiche Hürden eingebaut, sowohl seitens der Kantone als auch des Bundes. Die Systeme der zweiten Generation erfüllen bereits heute die Bedingung der individuellen Verifizierbarkeit und werden weiterentwickelt zur universellen Verifizierbarkeit. Wir haben in der Schweiz bisher 214 pannenfreie Urnengänge mit E-Voting durchgeführt. Das ist ein Erfolgsausweis. Aber wir sind immer noch in der Pilotphase, und die Systeme werden weiter verbessert.

Vergangenen August versetzte der Bundesrat E-Voting in der Schweiz allerdings einen Rückschlag, als er dem System, das in neun Kantonen zum Einsatz kam, die Bewilligung verweigerte.

Grünenfelder: Ich halte diesen Entscheid nach wie vor für falsch. Das System hat die Anforderungen des Bundes aus unserer Sicht erfüllt. Zudem sind Unterbrüche beim E-Voting für das Vertrauen der Stimmbürger in diesen Abstimmungskanal weit gravierender als Hacker­angriffe; das zeigen auch wissenschaftliche Untersuchungen. Die digitale Revolution, die derzeit im Gang ist, erfordert einen pragmatischen Umgang. Wenn man 100 Prozent risikofreie Urnengänge verlangt, müssten auch das briefliche Abstimmen und das Abstimmen an der Urne verboten werden. Es gibt immer ein kleines Restrisiko – doch wir setzen alle Energie ein, dass das Risiko so nahe bei null liegt wie möglich.

Glättli: Aus meiner Sicht hat der Entscheid des Bundesrats das Vertrauen eher gestärkt. Er hat gezeigt, dass er das Motto «Sicherheit vor Tempo» ernst nimmt. Natürlich wäre es für die Benutzerakzeptanz womöglich besser gewesen, wenn man die Sicherheitslücke einfach unter den Teppich gekehrt hätte. Aber es ist notwendig, Probleme ehrlich zu benennen, wenn es Probleme gibt.

Grünenfelder: Derart auf die leichte Schulter nehmen sollte man diesen Entscheid nicht. In den Kantonen, die E-Voting bei den letzten Wahlen nicht mehr anbieten konnten, ging die Wahlbeteiligung bei den Auslandschweizern zum Teil massiv zurück.

Glättli: Meine Hauptkritik ist, dass man E-Voting ausdehnen will, obwohl nicht alle Systeme individuelle und universelle Verifizierbarkeit bieten und somit nicht auf dem neusten technischen Stand sind. Ich würde erwarten, dass man zuerst den Schritt macht zum sichereren System, bevor man E-Voting auf eine grössere Zahl von Stimmberechtigten ausdehnt.

Grünenfelder: Diese Systeme kommen bereits zum Einsatz. Die Frage ist: Wollen wir warten, bis alle Systeme auf dem maximalen Stand der Technik sind, und dann E-Voting flächendeckend einführen? Oder wollen wir schrittweise vorgehen, indem wir die Pilotphase sukzessive ausdehnen, zuerst auf die Auslandschweizer, dann auf die Stimmberechtigten im Inland?

Sie sehen E-Voting also nach wie vor als Erfolgsgeschichte?

Grünenfelder: Ich möchte daran erinnern: Nachdem man die briefliche Wahl eingeführt hat, dauerte es zehn Jahre, bis 50 Prozent der Stimmenden brieflich wählten. Beim E-Voting haben schon bei der ersten Abstimmung 50 Prozent der Stimmenden, denen dieser Kanal offenstand, elektronisch gewählt. Mittlerweile sind wir bei bis zu 70 Prozent. Wir leben in der digitalen Revolution. Die jungen Leute wachsen mit den elektronischen Medien auf. Hier darf der Staat nicht stehen bleiben.

Glättli: Es ist doch aufschlussreich, dass gerade Politiker und politische Kräfte, die besonders nahe an der digitalen Welt sind, etwa die Piratenpartei, jene sind, die E-Voting am skeptischsten gegenüberstehen. Sie sehen eben nicht nur das Potenzial der digitalen Welt, sondern auch die Risiken und Gefahren, die damit verbunden sind.

Grünenfelder: Wenn man Herrn Glättli zuhört, meint man, es gebe nur Schwierigkeiten und Risiken. Die elektronische Stimmabgabe bietet immense Chancen, und darüber wird kaum geredet. Aber die Kantone werden weitermachen. Heute reden wir über E-Voting, bald wird die Diskussion über die elektronische Unterschriftensammlung geführt werden. Unsere Demokratie muss und wird sich weiterentwickeln.

Viele Politiker erhoffen sich von E-Voting eine höhere Stimm- und Wahlbeteiligung. Wissenschaftliche Studien haben für die Schweiz und andere Länder jedoch keinen signifikanten Effekt gezeigt, sondern eher eine Verschiebung von anderen Kanälen zum E-Voting.

Grünenfelder: Bei den Auslandschweizern ist E-Voting sehr beliebt. Für die Stimmberechtigten im Inland gibt es noch keine ausreichenden Erfahrungswerte. Ich glaube aber nach wie vor, dass der elektronische Kanal geeignet ist, der jungen Generation die Demokratie näherzubringen. Es wird sicher nicht so sein, dass, wenn heute drei von zehn jungen Stimmbürgern regelmässig abstimmen, es mit E-Voting zehn von zehn sein werden. Aber es werden sicher nicht weniger sein, möglicherweise sogar etwas mehr.

Glättli: Beim E-Voting stellen sich auch staatspolitisch schwierige Fragen. Auf Facebook liest man schnell ein Argument und klickt auf «like». Ist es richtig, das Wählen und Abstimmen auf eine «Klickdemokratie» zu reduzieren? Ich finde es eigentlich richtig, wenn man als Stimmbürger drei Momente überlegen muss, bevor man seine Stimme abgibt.

Grünenfelder: Da muss ich dagegenhalten: Bei der elektronischen Stimmabgabe ist es nicht mit einem Klick getan. Es ist ein mehrminütiger staatsbürgerlicher Akt, einfach in elektronischer Form.

Wenn Sie am 28. Februar die Möglichkeit hätten, elektronisch abzustimmen, würden Sie davon Gebrauch machen?

Grünenfelder: Ja.

Glättli: Höchstens, um einmal zu schauen, wie das in der Praxis funktioniert. Wahrscheinlich würde ich aber aus reiner Bequemlichkeit meine Stimme weiterhin brieflich abgeben.

 


[*] Peter Grünenfelder (49) ist Staatsschreiber des Kantons Aargau und Präsident der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz. Ab 1. April leitet er die Denkfabrik Avenir Suisse.

[‡] Balthasar Glättli (44) sitzt seit 2011 für die Zürcher Grünen im Nationalrat. Beruflich führt er eine Firma für Kampagnen und Webdesign.

 

Wieso sich die Demokratie schlecht als Argument gegen (oder für) die Durchsetzungsinitiative eignet

Vor der Abstimmung am 28. Februar sprechen die Gegner der Durchsetzungsinitiative vom drohenden Ende des Rechtsstaats und der Gefahr einer Diktatur. Die Warnungen vor dem «Volksabsolutismus» basieren allerdings auf einem seltsamen Verständnis von Demokratie.

Ebenfalls publiziert (leicht gekürzt) in der «Basler Zeitung» am 17.02.2016.

Landsgemeinde Appenzell 2012

Volksabstimmung an einer Appenzeller Landsgemeinde.
Bild: hdzimmermann

Eigentlich könnte man meinen, bei der Durchsetzungsinitiative, gehe es um Landesverweise für straffällige Ausländer. Wer den aktuellen Abstimmungskampf verfolgt, erhält indes den Eindruck, es stehe nicht weniger als die demokratische Grundordnung auf dem Spiel. Gegner und Befürworter geizen nicht mit grossen Worten. So wähnt SVP-Übervater Christoph Blocher die Schweiz «auf dem Weg zur Diktatur», die offenbar nur durch ein Ja am 28. Februar abgewendet werden kann. Die Gegner argumentieren genau umgekehrt: Es sei gerade der «Volksabsolutismus», der zur Diktatur und zum Niedergang der Schweiz führe. Wenn das Stimmvolk das Parlament und die Gerichte ausschalte, verstosse es gegen die «Grundregeln der Demokratie», warnte auch Bundesrätin Simonetta Sommaruga an der Medienkonferenz zum Auftakt des Abstimmungskampfs. Bei nüchterner Betrachtung kommen allerdings Zweifel an der These auf, die Durchsetzungsinitiative gefährde die Demokratie.

Vom Volk abhänigig

«Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus», heisst es im deutschen Grundgesetz. Das gilt – vielleicht noch in grösserem Masse – auch für die Schweiz.[1] Parlament, Regierung und Gerichte werden alle direkt oder indirekt durch die Stimmbürger gewählt. Das bedeutet, dass sie demokratisch legitimiert sind, aber auch, dass sie vom Volk abhängig sind. Das Volk verleiht ihnen Macht und schränkt diese gleichzeitig ein. Der Handlungsspielraum von Parlament, Regierung und Gerichten ist stets limitiert durch den Spielraum, der ihnen die Stimmbürger zuzugestehen bereit sind.

Nach Daniel Binswanger «beruht die Erfolgsgeschichte der Schweiz gerade darauf, dass die Volkssouveränität politischen ‹Checks and Balances› unterworfen ist». Das klassische Gewaltendreieck bestehend aus Parlament, Regierung und Gerichte fusst idealerweise tatsächlich auf der Idee, dass sich diese drei Institutionen gegenseitig kontrollieren und hemmen. Der Stimmbürgerschaft als Gesamtheit des Staatsvolks und somit als übergeordnetem Organ kommt der Funktion der «Checks and Balances» jedoch gerade keine Bedeutung zu. Im Gegenteil, erstere drei Institutionen verdanken ihre schiere Existenz gerade der vierten, durch welche sie (direkt wie die Bundesversammlung oder immerhin indirekt) legitimiert sind.[2] [3]

Die Frage der Definitionshoheit

Damit soll keineswegs gesagt werden, das Volk dürfe alles und habe immer recht. Das ist indes eine ganz andere Frage. Wie an anderer Stelle ausgeführt, ist niemand, auch nicht der Verfassungs- und Gesetzgeber, legitimiert, die grundlegenden Rechte und Freiheiten einer Person zu verletzen. Jemanden ohne Grund einzusperren oder ihn zu enteignen, ist falsch, egal ob der Entscheid dazu ein Parlament, eine Regierung, ein Gericht oder eine Mehrheit der Stimmbürger fällt. Die entscheidende Frage ist jedoch, wer diese Grundrechte und -freiheiten definiert und wer entscheidet, ob eine Verletzung vorliegt oder nicht.

Diese Frage stellt sich auch im Zusammenhang mit der Durchsetzungsinitiative. Wer bestimmt, ob die Ausschaffung eines kriminellen Ausländers eine ungerechtfertigte Verletzung oder eine unverhältnismässige Einschränkung seiner Grundrechte darstellt? Über Landesverweise entscheidet in der Schweiz die Judikative – die Richter müssen sich allerdings an den gesetzlichen Rahmen halten, der ihnen letztlich vom Volk vorgegeben wird. Und es steht der Mehrheit der Stimmbürger frei, diesen Rahmen anzupassen und den Entscheidungsspielraum der Gerichte in dieser Frage einzuschränken oder gar aufzuheben. Wie gerecht und wie zielführend diese Lösung ist, darüber kann man geteilter Meinung sein. Es handelt sich aber nicht um eine Aushebelung des Rechtsstaats oder um einen Verstoss gegen die Grundregeln der Demokratie, sondern um einen ganz gewöhnlichen Vorgang, indem das Volk von seinen (verfassungsmässigen) Kompetenzen als Verfassungs- und Gesetzgeber Gebrauch macht.

Aus dem gleichen Grund ist auch die Kritik, mit der Initiative werde das Parlament ausgeschaltet, irreführend. Ehrlicherweise müssten diese Kritiker umgehend die Abschaffung des fakultativen und obligatorischen Referendums fordern, da mit diesen Instrumenten immer wieder Entscheide des Parlaments umgestossen werden. Auch wäre die Volksinitiative, wie sie in sämtlichen Kantonen praktiziert wird, gemäss jener Argumentationdes Teufels, da sie die Gesetzesebene (teilweise gar die Verordnungsebene und Einzelbeschlüsse) betrifft. Es ist ja gerade Sinn und Zweck der direkten Demokratie, dass die Stimmbürger das Parlament korrigieren können, wenn sie mit dessen Entscheiden nicht einverstanden sind – auf welcher Normstufe diese auch immer angesiedelt sind.

Diktatur der Mehrheit oder der Minderheit?

Doch besteht damit nicht die Gefahr einer «Diktatur der Mehrheit», die Gefahr, dass eine Mehrheit des Volkes einzelne Personen oder Minderheiten diskriminiert, ihre Grundrechte verletzt? Definitiv. Aber besteht nicht auch die Gefahr, dass eine Minderheit des Volkes (beispielsweise das Parlament oder die Regierung) dasselbe tut?[4] Hier sind wir wieder bei der Definitionshoheit über die Menschenrechte.

Man kann natürlich der Ansicht sein, dass Menschenrechte am besten gewährleistet sind, wenn sie in der Hand einer kleinen Gruppe von Fachkundigen oder Richtern sind. Es gibt in der Geschichte allerdings genug Beispiele von gravierenden Menschenrechtsverletzungen, von Folterungen bis Völkermorden, für die kleine Gruppen aus der Elite der Gesellschaft verantwortlich waren. Demgegenüber haben die Stimmberechtigten in der Schweiz in der Vergangenheit sehr oft ein feines Sensorium für individuelle Rechte und Freiheiten gezeigt. Zuweilen haben sie sogar Regierung und Parlament zurückgepfiffen, wenn diese sich über die Verfassung hinwegsetzten. Nicht ohne Grund bezeichnete der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti in einer Rede 1954 die Demokratie als «Hüterin der Menschenrechte».

Man kann daher optimistisch sein, dass die Demokratie in der Schweiz unabhängig vom Abstimmungsresultat am 28. Februar weiterbestehen wird. Die Warnungen vor einer drohenden Diktatur mögen ein wirkungsvolles Mobilisierungsinstrument im Abstimmungskampf sein. Der Realität werden sie jedoch nicht gerecht.

 


[1] Erstaunlicherweise ist die Volkssouveränität respektive die direkte Demokratie nicht wörtlich in der Bundesverfassung verankert; sie ergibt sich jedoch implizit daraus. Einige Kantonsverfassungen halten aber einleitend die demokratische Grundordnung mit der Wendung fest: «Die Staatsgewalt beruht auf dem Volk.» (So etwa Art. 1 Abs. 3 KV-ZH, Art. 1 Abs. 2 KV-BE, Art. 2 KV-SH.)

[2] Mit den Kantonen existiert aber durchaus ein paritätischer Gegenspieler zum Volkssouverän: Nur wenn gleichzeitig eine Mehrheit der föderalen Einheiten eine beantragte Verfassungsänderung gutheisst, kann diese in Kraft treten.

[3] Im Übrigen wirkt die These Binswangers auch deshalb seltsam, weil neben Kalifornien noch viele weitere Bundesstaaten in den USA das Instrument der Volksinitiativen kennen, ohne dass sie daran zugrundegegangen wären.

[4] Immerhin setzt sich das Bundesparlament regelmässig über die Verfassung hinweg (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung) und nunmehr bemerkt selbst Binswanger, dass «es auch die Landesregierung mit der Verfassungskultur nicht mehr sehr genau [nimmt]».

Lehrpläne legitimieren statt sakralisieren

In einer direktdemokratischen, föderalen Republik gibt es keinen Grund, Lehrpläne dem Souverän vorzuenthalten. Eine Replik.

Publiziert (leicht gekürzt) in der «ZEIT» vom 19.11.2015.[1]

«L’instruction élémentaire est le besoin de tous,
et la société la doit également à tous ses membres.»
Art. 23 Gironde-Verfassungsentwurf 1793

Unter dem Titel «Das geht die Eltern nichts an», gab uns Christoph Eymann, Präsident der Schweizerischen Erziehungsdirektoren-Konferenz (EDK) letzte Woche zu verstehen, was er von Mitsprache bei der Einführung des Lehrplans 21 hält: Nichts. Dafür brauche es «Fachleute und nicht ein Parlament». Die Eltern und das Stimmvolk gingen diese Fragen schon gar nichts an.

Vorneweg, ich gehöre keineswegs zu jenen religiös motivierten Lehrplan-Kritikern, die sich aus fundamentalen Gründen gegen Aufklärungsunterricht in der Primarschule wehren. Auch bin ich ein Freund des Fremdsprachenlernens und unterstütze daher diese wichtigen Bestandteile des Bildungskanons sehr wohl.

Und doch gehe ich mit den Kritikern und besorgten Eltern völlig einig: Die Art und Weise, wie der Lehrplan 21 nun in den Kantonen eingeführt werden soll, widerspricht unseren demokratischen Usanzen diametral. Derzeit entscheiden ausschliesslich die Kantonsregierungen respektive ihr zugewandte Erziehungsräte, ob, wie und wann die weitreichenden Lehrpläne zu erlassen und eingeführt werden.[2] Solch bildungspolitische Aristokratie widerspricht mir zutiefst.

(Foto: Karin Habegger-Heiniger)

Der Lehrplan geht alle an. (Foto: Karin Habegger-Heiniger)

Um dies zu ändern, sind derzeit von Baselland bis Graubünden Volksbegehren aufgegleist worden, welche im Wesentlichen eines vorsehen: eine Kompetenzverschiebung. Zwar liegt es auf der Hand, dass es die Erziehungsräte als Bildungsexperten braucht, um die Lehrpläne – und ohnehin Lehrmittel und Stundentafeln – auszuarbeiten. Ein Jekami dient niemandem. Es ist indes kein Grund ersichtlich, weshalb der Lehrplan nicht zur definitiven Genehmigung vor das jeweilige Kantonsparlament gelangen soll. Oder, wenn es verlangt wird, via Referendumsabstimmung vor das Volk.

Bildungspolitische Volksabstimmungen sind hierzulande schliesslich direktdemokratischer Courant normal. Im Kanton Zürich etwa fanden alleine zwischen 1995 und 1999 nicht weniger als 15 Volksabstimmungen zu Bildungsfragen statt, also durchschnittlich deren drei pro Jahr. Und bereits in den ersten 25 Jahren des Kantons Zürich mit ausgebauten direktdemokratischen Rechten (1869–1893) wurden die Bürger 23 Mal an die Urne gerufen, alleine um über Bildungspolitik zu befinden. Damals etwa über das Schulgeld, unentgeltliche Lehrmittel, die Dauer der Schulpflicht oder die Einführung einer Webschule sowie die Wahl der Lehrer.[3]

Schweizweit fanden in den letzten 20 Jahren über 300 kantonale Abstimmungen statt, in denen dem Souverän bildungsrelevante Fragen zugemutet wurden. Darunter fanden sich nicht nur Vorlagen über neue Turnhallen, Lehrerbesoldung und den Schulzahnarzt. Sondern ebenso zahlreiche Fragen, die den Schulunterricht unmittelbar betrafen: Mundart im Kindergarten, Limitierung der Klassengrössen, Gestaltung der Schuleingangsstufe, Ethikunterricht, handwerkliches Gestalten oder eben, um die Fremdsprachen.[4] Und vor einigen Jahren haben Volk und Stände sogar den Jugendmusikunterricht in die Bundesverfassung erhoben.

Bei jedem einzelnen Thema kann man freilich geteilter Meinung sein. Die einzig falsche Antwort ist indes, solche Entscheide den Bildungsbürokraten im Elfenbeinturm alleine zu überlassen. Daher gehören die zukünftigen Lehrpläne vom Kantonsparlament oder Stimmvolk abgesegnet und dadurch legitimiert. «Lehrpläne gehen die Eltern nichts an»? Anstatt sie verkrampft zu sakralisieren, sollten sie die Erziehungsdirektoren gelassen den Bürgern kommunizieren.

 


[1] Der Autor ist Co-Initiant der Schaffhauser Volksinitiative «Ja zu Lehrpläne vors Volk» (vgl. Amtsblatt-SH, Nr. 37 / 18.09.2015, 1280).

[2] In den 21 deutschsprachigen Kantonen sind zuständig für den Erlass der Lehrpläne:

  • in zehn Kantonen der Regierungsrat (Staatsrat): AG, AR, GL, GR, LU, NW, OW, SO, TG, VS;
  • in acht Kantonen der Erziehungsrat (Bildungsrat/Landesschulkommission): AI, BL, BS, SH, SZ, UR, ZG, ZH;
  • in zwei Kantonen der Erziehungsdirektor: BE, FR;
  • im Kanton St. Gallen der Erziehungsrat, vorbehältlich der Genehmigung durch die Regierung.

[3] Lucien Criblez, Vox populi – zur Herausforderung der Bildungspolitik durch die halbdirekte Demokratie, Zeitschrift für Pädagogik 57 (2011) 4, S. 471–483, 477 f. Die relativ hohe Anzahl an Volksabstimmungen ergibt sich mitunter durch das obligatorische Gesetzesreferendum, das erst mit der Zürcher Kantonsverfassung 2005 durch ein fakultatives Referendum abgelöst wurde.

[4] Daten aus Direct Democracy Database, Centre for Research on direct democracy (C2D).

Was ist eine Durchsetzungsinitiative?

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.

Unterschriften Bundesplatz

Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.

Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.

Knifflige Defintion

Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.

Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.

Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum wirklich erschwert werden?

Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).

Gefahr der Rechtsunsicherheit

Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.

Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.


[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).

Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?

Seit 1848 ist die Schweiz eine Demokratie – so lernen wir es in der Schule. Zu Beginn entsprach der Bundesstaat dieser Bezeichnung aber mehr schlecht als recht. Zahlreiche Schweizer waren von der Teilnahme ausgeschlossen.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Die Bundesverfassung von 1848 brachte nach gängiger Auffassung den landesweiten Durchbruch des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts in der Schweiz. Dieses Prinzip basierte auf der aufklärerischen Idee, dass alle Menschen von Natur aus die gleichen Rechte haben, ungeachtet ihrer Herkunft oder wirtschaftlichen Stärke.[1] In der Helvetischen Republik lebte das Ideal des allgemeinen Wahlrechts – um 1798 immerhin zum ersten Mal überhaupt in Europa verwirklicht – zwar kurzzeitig auf.[2] In einigen Kantonen waren in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aber haarsträubende Verletzungen dieses Prinzips wieder gang und gäbe. So hatten im Kanton Thurgau die 16 reichsten Bürger eine zweite Stimme.[3]

Die Bundesverfassung von 1848 legte fest: «Jeder Kantonsbürger ist Schweizerbürger. Als solcher kann er in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten die politischen Rechte in jedem Kanton ausüben, in welchem er niedergelassen ist.»[4] Der Artikel schränkte zugleich ein, dass die Kantone für das kantonale Wahlrecht eine Mindestaufenthaltsdauer als Bedingung festschreiben können, die «jedoch nicht über zwei Jahre ausgedehnt werden darf».

In Bezug auf das Wahlrecht auf nationaler Ebene schrieb die Bundesverfassung für die Nationalratswahlen vor: «Stimmberechtigt ist jeder Schweizer, der das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt hat und im Übrigen nach der Gesetzgebung des Kantons, in welchem er seinen Wohnsitz hat, nicht vom Aktivbürgerrecht ausgeschlossen ist.»[5] Das Wahlrecht auf eidgenössischer Ebene war somit abhängig von jenem auf kantonaler Ebene.

Weil Artikel 4 postulierte, dass alle Schweizer vor dem Gesetz gleich sind, waren frühere Bestimmungen wie jene im Thurgau oder auch ein Zensuswahlrecht verfassungswidrig. Das allgemeine Wahlrecht war somit auf dem Papier gewährleistet.

In der Praxis sah das freilich anders aus. Wie wir wissen, hatten die Kantone bei der Umsetzung bundesrechtlicher Bestimmungen grosse Freiräume und überschritten diese teilweise auch noch. Doch nicht nur deshalb wurde das allgemeine Stimm- und Wahlrecht in den Anfängen des Bundesstaats in vielfacher Hinsicht relativiert.[6] Das illustriert folgender Strauss von Gründen, die zum Ausschluss von diesem Recht führten:

1. Gesetzesverstoss

Sämtliche Kantone schlossen Bürger, die wegen gewisser Vergehen verurteilt worden waren und somit ihre «bürgerlichen Ehren» verloren hatten, vom Wahlrecht aus. Der Katalog von Straftaten, die zum Ausschluss führten, war aber je nach Kanton unterschiedlich umfangreich. In Luzern etwa verloren Bürger schon wegen Bagatelldelikten das Wahlrecht. Erst mit dem Inkrafttreten des Strafgesetzbuches 1942 wurden die Ausschlussgründe wegen Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen schweizweit vereinheitlicht.[7]

2. Konkurs

Zwar waren direkte Zensusbestimmungen im Prinzip unvereinbar mit der Bundesverfassung, wenngleich der Kanton Tessin solche 1848 in den Bundesstaat hinüberretten konnte. Doch auch in den meisten anderen Kantonen gab es Regeln, die faktisch wirtschaftliche Bedingungen für das Wahlrecht festsetzten. Im Jahr 1874 schlossen 20 Kantone Bürger vom Stimmrecht aus, die Konkurs anmelden mussten. (5 Kantone davon waren immerhin so grosszügig, bei unverschuldetem Konkurs auf einen Ausschluss zu verzichten.)[8]

3. Armengenössigkeit

Wer seinen Lebensunterhalt nicht selbständig bestreiten konnte, durfte in den allermeisten Kantonen weder wählen noch abstimmen. Nur gerade vier Kantone verzichteten auf eine solche Bestimmung.[9] In manchen Kantonen erhielt das Stimmrecht erst zurück, wer die Unterstützung vollständig zurückbezahlt hatte. Im Wallis herrschte gar eine Art «Sippenhaft»: Wer die Schulden seiner Eltern nicht bezahlte, dem wurde ebenfalls das Stimmrecht entzogen.[10] Zwar empfand der Bundesrat den Ausschluss der unteren sozialen Schichten bereits 1872 als «Missstand», eine entsprechende Wahlbeschwerde wies er nichtsdestotrotz ab.[11] In vielen Kantonen hielten sich derlei Wahlrechtsausschlüsse von «Sozialhilfebezügern» bis 1978.[12]

4. Steuervermeidung

Wer keine Steuern bezahlte, war früher in einigen Kantonen vom Wahlrecht ausgeschlossen. Das hatte den unbeabsichtigten Nebeneffekt, dass sich zahlreiche (meist ärmere) Bürger absichtlich nicht ins Stimmregister eintrugen, um damit der Steuerpflicht zu entgehen. Erst 1915 wurde diese Praxis aufgegeben, nachdem sie das Bundesgericht für verfassungswidrig befunden hatte.[13]

5. Falscher Wohnort

Grosse Skepsis herrschte gegenüber Zugezogenen aus anderen Kantonen. Zwar bestimmte die Bundesverfassung von 1848, dass Niedergelassene in einem Kanton die gleichen politischen Rechte haben wie Bürger dieses Kantons. Sie gewährte den Kantonen aber einen beträchtlichen Spielraum für eine Karenzfrist: Dadurch konnten Bürger, die sich in einem anderen Kanton niederliessen, bis zu zwei Jahre vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden. Gerade ärmeren und fluktuierenden Volksschichten wurde hierdurch der Zugang zu den politischen Rechten erschwert.[14] – Diese Bestimmung hat es übrigens bis in die geltende Bundesverfassung geschafft. Die Kantone dürfen die Wartefrist indes nicht länger als drei Monate ausgestalten.[15]

Hinzu kam, dass die Kantone gewisse Bedingungen für eine Niederlassungsbewilligung stellen konnten («Zeugnis sittlicher Aufführung», Ausweis über Vermögen, Beruf usw.). Ausserdem galt das Recht auf Niederlassung nur für Schweizer, die «einer der christlichen Konfessionen» angehörten, womit insbesondere Juden ihr Wahlrecht leicht verlieren konnten, wenn sie den Wohnort wechselten.

6. Verpasster Religionsunterricht

Viele Kantone kannten für das kantonale Stimmrecht weitergehende Einschränkungen. So durfte in Appenzell-Innerrhoden nur wählen, wer den Religionsunterricht besucht hatte.[16]

7. Falscher Beruf

Allerdings konnte auch zu viel Religionsunterricht zu einer Einschränkung der politischen Rechte führen, zumindest beim passiven Wahlrecht: Die Bundesverfassung legte fest, dass in den Nationalrat «jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes»[17] gewählt werden konnte. Damit waren katholische Pfarrer[18] von der Wahl in den Nationalrat (und in den Bundesrat) ausgeschlossen. Hintergrund war der Kulturkampf und die Angst der Freisinnigen vor einer Machtübernahme durch papsttreue «Ultramontane». Einige radikal regierte Kantone (Luzern, Solothurn, Freiburg, Zug und Tessin) gingen noch weiter und entzogen den Geistlichen nicht nur das passive, sondern auch das aktive Stimmrecht.[19]

8. Falsche Partei

Während gegen Ende der 1930er Jahre die Kommunistische Partei in einigen Kantonen (und 1940 dann auch vom Bund) verboten wurde, entzog der Kanton Genf 1937 gar allen Personen, die direkt oder indirekt mit den Kommunisten verbunden waren, das Stimmrecht. Der Ausschluss galt auch für jene, die «irgendeiner andern internationalen oder fremden Organisation, deren Tätigkeit für den Staat und die öffentliche Ordnung gefährlich ist, angeschlossen sind».[20] Der Bundesrat erkannte darin das Prinzip der Rechtsgleichheit aller Bürger nicht als verletzt, da die Verschiedenheit in der rechtlichen Behandlung sich durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse.[21]

9. Trunksucht und Wirtshausverbot

Wer gerne über die Stränge schlug, war in einigen Kantonen sein Stimmrecht schnell los. In fünf Kantonen (Aargau, Bern, Freiburg, Schwyz und Solothurn) führte ein Wirtshausverbot zum Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht; in anderen war Trunksucht ein Ausschlussgrund.[22]

10. «Liederlicher Lebenswandel»

Wie heute war auch damals von den politischen Rechten ausgeschlossen, wer entmündigt war. Die Gründe für die Entmündigung wurden damals aber noch durch die Kantone festgelegt und reichten viel weiter als heute. So wurden beispielsweise «Verschwender», «Blödsinnige» oder Personen mit «lasterhaftem» oder «liederlichem Lebenswandel» entmündigt und damit vom Stimmrecht ausgeschlossen.[23]

11. Invalidität und «Ehrlosigkeit»

Man musste jedoch nicht einmal zwingend entmündigt werden. Je nach Kanton kamen noch weitere Ausschlussgründe hinzu, die unter der Kategorie «Ehrlose» subsummiert wurden. Personen, die beispielsweise blind oder taub waren, ebenso wie Landstreichern, Bettlern und «Sittenlosen» sowie Analphabeten konnte das Stimmrecht entzogen werden.[24]

12. Falsches Alter

Das Mündigkeitsalter war früher uneinheitlich gestaltet. Für die Nationalratswahlen schrieb die Verfassung zwar ein einheitliches Mindestalter von 20 Jahren vor.[25] Bei eidgenössischen Abstimmungen hingegen (und ohnehin bei den kantonalen Wahlen und Abstimmungen) konnten die Kantone andere Grenzen ziehen. So variierte das Wahlrechtsalter 1848 zwischen 17 (Graubünden) und 25 (Freiburg und Tessin) Jahren.[26]

Auch das Passivwahlrecht – also die Ermächtigung, gewählt werden zu können – war und ist in einigen Kantonen nach Alter eingeschränkt: In Glarus scheidet aus der Regierung und aus dem Ständerat aus, wer 65 Jahre alt wird. In Genf wiederum dürfen erst 27-Jährige für den Regierungsrat kandidieren.[27]

13. Urnengang zur Unzeit

Um wiederum unselbständige Bevölkerungsschichten, also die Arbeiterschaft vom Urnengang abzuhalten, musste man sie nicht einmal formell des Aktivstimmrechts berauben. Auch indirekt konnten Einschränkungen des allgemeinen Wahlrechts erwirkt werden: Weshalb eigentlich stets Wählen am Sonntagmorgen? Die Behörden konnten auch einfach den Wahltermin auf unübliche Zeiten ansetzen. In Luzern wurden so etwa die Urnen am Mittwoch geöffnet – um elf Uhr vormittags.[28]

14. Falsches Geschlecht

Klar: Wenn die Bundesverfassung von «jeder Schweizer» sprach, meinte sie damit ausschliesslich die Männer. Die Frauen waren die grösste Gruppe, die vom allgemeinen Wahlrecht ausgeschlossen war – und blieben es bekanntlich nicht nur im 19. Jahrhundert, sondern (auf Bundesebene) bis 1971. Und in Appenzell Innerrhoden noch zwei Dekaden länger.[29]

 

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

 

Die Einschränkungen der politischen Rechte waren einschneidend. Selbst wenn man nur die erwachsenen Männer betrachtet, waren bis zu 20 Prozent der potenziell Stimmberechtigten von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen (siehe Grafik oben).[30] Der Anteil reduzierte sich mit der zunehmenden Lockerung der Regeln in den Kantonen und auf Bundesebene.

Aufschlussreich ist, auf wie viel Widerstand Versuche stiessen, die strengen Bedingungen aufzuweichen. Der Bundesrat versuchte schon bald nach Inkrafttreten der ersten Bundesverfassung, insbesondere dem in der Verfassung festgeschriebenen Stimmrecht für Niedergelassene Nachdruck zu verleihen. 1866 kam eine Verfassungsänderung vors Volk, welche die Abschaffung der zweijährigen Wartefrist und damit die vollständige Gleichstellung der Niedergelassenen mit den Ortsbürgern vorsah. Die Vorlage wurde jedoch mit 51.9 Prozent Nein-Stimmen verworfen.[31] So blieb die Entscheidung, wer wählen durfte und wer nicht, in den Händen der Kantone.

Neben dem fehlenden Frauenstimmrecht waren vor allem die Ausschlussgründe Konkurs und Armengenössigkeit stossend, da sie de facto zu einem Zensuswahlrecht führten. Politisch war das durchaus gewollt: Als der Bundesrat 1885 vorschlug, den Ausschluss wegen Konkurs auf Bundesebene zu regeln und die Regeln zu lockern, warnte der konservative Ständerat Theodor Wirz vor einem «halben administrativen Kommunismus, wenn die flottanten, steuerfreien Elemente an der Gemeindeversammlung die Mehrheit bilden und auf die Parole einiger Streber luxuriöse und unproduktive Ausgaben herausmehren, die durch die Minderheit zu bezahlen sind»[32]. Wirz nahm damit gewissermassen die Argumentation des US-amerikanischen Präsidentschaftskandidaten Mitt Romney vorweg, der 125 Jahre später seine Sorge darüber zum Ausdruck brachte, dass fast die Hälfte der Wähler in den USA keine Einkommenssteuern bezahlten. Somit müsse ein immer kleinerer Teil der Bürger die Lasten tragen, die ihnen von der Mehrheit aufgeladen würden.

Wie absurd insbesondere der Ausschluss wegen Konkurs war, zeigte sich zur Zeit des Ersten Weltkriegs, als aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Lage Tausende von Bürgern ihre Schulden nicht mehr zurückzahlen konnten und damit ihre politischen Rechte verloren. In der Folge beschloss das Parlament 1920 ein Gesetz, welches die Kantone in diesem Bereich zu etwas grösserer Toleranz zwang.[33] Gänzlich weg fiel dieser Ausschlussgrund aber erst viel später.

Ab dem Jahr 1971 durften auch strafrechtlich Verurteilte an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen.[34] Und – als gewichtigste Neuerung – die Frauen erhielten auf eidgenössicher Ebene endlich das Stimm- und Wahlrecht.[35] So wurden die Einschränkungen des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts allmählich gelockert und schliesslich fallengelassen.

Die letzte grosse Änderung war die Totalrevision der Bundesverfassung 1999, mit der endlich auch Geistliche in den Nationalrat gewählt werden durften. Heute dürfen Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden, wenn sie «wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt»[36] wurden.

Gegen die Ausweitung des Stimm- und Wahlrechts gab es immer Widerstand. Damit lässt sich auch die zögerliche Ausbreitung des Ausländerstimmrechts erklären. In diesem Blog wurde argumentiert, dass unter gewissen Bedingungen die Beteiligung von Nicht-Bürgern an demokratischen Entscheiden durchaus sinnvoll sein kann. In der Praxis hat sich das Ausländerstimmrecht indes nur in wenigen Kantonen und Gemeinden durchgesetzt.

Ausdehnungen des Stimm- und Wahlrechts geschehen offensichtlich sehr langsam – zumal in der direkten Demokratie. Das mag damit zusammenhängen, dass jene, die entscheiden, das Stimmrecht logischerweise bereits besitzen. Sie ziehen also keinen direkten Nutzen aus einer Ausweitung – im Gegenteil: ihre Stimmkraft sinkt sogar. Kein Wunder, gestehen sie anderen nur zögerlich politische Mitsprache zu.

 


[1] Ein allgemeines (Männer-)Wahlrecht sah als erster der Gironde-Verfassungsentwurf 1793 vor, vgl. Andreas Kley (2011): Die Demokratie einer grossen Republik nach dem Gironde-Verfassungsentwurf vom 15./16. Februar 1793, in: René Roca/Andraes Auer, Wege zur direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen, Zürich 2011, S. 153 ff., insb. S. 163 f.; Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 187, dort Fn. 10, m. w. N., 193.

[2] Poledna (1988), S. 194 f.

[3] Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, Seminararbeit, Universität Bern, S. 12.

[4] Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 BV 1848.

[5] Art. 63 BV 1848.

[6] Gleichwohl muss hier auf die Vorrangstellung der Schweiz bei der Einführung des allgemeinen Wahlrechts hingewiesen werden: «Mit Ausnahme der Schweiz hatte kein anderes europäische Land die im Zusammenhang mit den liberalen Bewegungen von 1848 vorgenommenen Wahlrechtsausweitungen längerfristig beibehalten können.» (Poledna [1988], S. 201, dort Fn. 87)

[7] Kaspar Plüss (2003): Der Ausschluss vom Wahlrecht als Demokratiedefizit – Die Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts bis zur heutigen Forderung nach politischer Mitsprache integrierter Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 133 ff., S. 144. Aufgehoben wurden diese strafrechtlichen Ausschlussgründe 1971.

[8] Lutz (2000), S. 32; Plüss (2003), S. 142. Einzelne Kantone, namentlich Zürich und Aargau, kannten weiterhin explizite Zensusbestimmungen, also die Anforderung eines bestimmten Vermögens, auf Gemeindeebene.

[9] Stand 1880, s. Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919, Band 3, S. 428.

[10] Poledna (1988), S. 205, dort Fn. 108; Lutz (2000), S. 33.

[11] Plüss (2003), S. 143.

[12] In St. Gallen enthielt zwar Art. 38 Abs. 2 KV/SG 1890 in der Fassung vom 01.10.1949 bis zum 17.05.1992 noch den Ausschluss von «aus eigenem Verschulden Armengenössigen», vgl. Poledna (1988), S. 207, dort Fn. 118, der jedoch in der Praxis ab 1979 nicht mehr angewandt wurde, vgl. ders., S. 226 f., dort Fn. 219.

[13] Gruner et. al. (1978), S. 145; Poledna (1988), S. 211. Nach Plüss (2003), S. 143, war dies eine der wenigen Ausweitungen des Stimm- und Wahlrechts, die durch die Judikative forciert wurde.

[14] Poledna (1988), S. 187.

[15] Art. 39 Abs. 4 BV: «Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.» So weit ersichtlich kennt nur noch der Kanton Bern eine kommunale Karenzfrist von drei Monaten (Art. 114 KV/BE) sowie der Kanton Jura (kantonal und kommunal) eine von 30 Tagen (Art. 2 Abs. 1 LDP-JU).

[16] Gruner et. al. (1978), S. 143.

[17] Art. 64 Abs. 1 BV 1848.

[18] Im Gegensatz zu katholischen Priestern können evangelisch-reformierte auf das Pfarramt verzichten und damit den geistlichen Stand verlassen. Es wurden denn auch zahlreiche (ehemalige) Pfarrer in den Nationalrat gewählt (siehe Bundeskanzlei [2002]: Nationalratswahlen. Präzedenzfälle (2), S. 2 ff.). Offenbar legte man den Verfassungsartikel jedoch nicht immer sehr streng aus, waren doch einige reformierte Pfarrer zum Zeitpunkt ihrer Wahl noch im Amt. (Besten Dank an Hans-Urs Wili, Schweizerische Bundeskanzlei, für die sachdienlichen Hinweise.)

[19] Andrea Töndury (2004): Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie – Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV, Diss. Zürich 2004, S. 63.

[20] BBl 1937 II 621 ff., 624. Vgl. Poledna (1988), S. 227.

[21] BBl 1937 II 621 ff., 625.

[22] Gruner et. al. (1978), S. 127; Plüss (2003), S. 136.

[23] Gruner et. al. (1978), S. 127; Poledna (1988), S. 225, dort insb. Fn. 216; Plüss (2003), S. 136. Auch diese Ausschlussgründe wurden erst 1977 schweizweit eingeschränkt, wobei das neu erlassene Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 primär die nationale Ebene tangierte.

[24] Plüss (2003), S. 144; Poledna (1988), S. 203.

[25] Art. 63 BV 1848.

[26] Gruner et. al. (1978), S. 125 f.

[27] Bericht vom 21. April 2004 des Bundesrats über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative.

[28] Poledna (1988), S. 209.

[29] Nach Poledna (1988), S. 185 f., wird «der Ausschluss von Frauen erst seit dem Ersten Weltkrieg in zunehmenden Masse als eine Beschränkung des allgemeinen Wahlrechts angesehen; unter dem traditionell überlieferten Begriff des allgemeinen Wahlrecht [sic] wurde bis dahin einzig das allgemeine Männerwahlrecht verstanden.»

[30] Die Zahlen sind allerdings mit grosser Vorsicht zu geniessen, vgl. Lutz (2000), S. 34 ff.

[31] BBl 1879 I 422. Noch deutlicher scheiterte gleichentags eine weitere Vorlage, welche die Gleichstellung beim Stimmrecht auf Gemeindeebene vorsah.

[32] Zitiert in: Gruner et. al. (1978), S. 144.

[33] Gruner et. al. (1978), S. 144; Poledna (1988), S. 212 f.

[34] Aufhebung von Art. 52 StGB; Poledna (1988), S. 213.

[35] Abgesehen von der Wirtschaft, die zunehmend auf die weiblichen Arbeitskräfte angewiesen war, war insbesondere auch die EMRK ein Treiber hinter der Einführung des Frauenstimmrechts: Die Schweiz stand damals kurz vor der Unterzeichnung der Menschenrechtskonvention, die zur Einführung des Frauenstimmrechts verpflichtete (Plüss [2003], S. 141). Vgl. auch Corina Casanova (2011): Zum 40. Jahrestag des Frauenstimmrechts in der Schweiz, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[36] Art. 136 Abs. 1 BV.

Zu viel des Guten?

Die Klagen über eine angebliche «Flut» von Volksinitiativen häufen sich. Die Hürden seien zu tief, bemängeln Politiker und die Denkfabrik Avenir Suisse. Ein Experte widerspricht.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 08.04.2015.

Die direkte Demokratie gehört zum schweizerischen Selbstverständnis. Gleichzeitig wächst das Unbehagen an den Volksrechten. Die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», warnte Jean-Daniel Gerber 2013 in einem Zeitungsbeitrag. Der ehemalige Seco-Direktor und heutige Präsident der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft (SGG), die unter anderem das Rütli verwaltet, wünschte sich höhere Hürden für Volksbegehren – etwa, dass für das Zustandekommen mehr als die bisher 100’000 Unterschriften nötig wären.[1]

Gerber ist nicht der Einzige, der sich an der hohen Zahl von Volksinitiativen stört. Zuletzt sprach auch der Banker Josef Ackermann in einem Essay im «Schweizer Monat» von einer «Flut an Initiativen, die das Parlament aushebeln». Eine ähnliche Schlussfolgerung zieht die Denkfabrik Avenir Suisse in einem gestern präsentierten Diskussionspapier zum Thema.

Bewährt oder reformbedürftig?

Das Parlament diskutiert ebenfalls darüber, die Hürden für Volksinitiativen zu erhöhen. Derzeit ist ein Postulat des Obwaldner CSP-Nationalrats Karl Vogler hängig, welches vom Bundesrat einen Bericht über «limitierende Mechanismen» für Volksinitiativen fordert. Vogler macht sich vor allem Sorgen, dass sich das Instrument von seinem ursprünglichen Zweck entfernt hat. «Volksinitiativen werden vermehrt von Parteien missbraucht, die sich damit medial profilieren wollen», erklärt er gegenüber unserer Zeitung. «Hinzu kommt, dass Initiativen zunehmend extremer werden und nicht mit anderen verfassungsmässigen Prinzipien kompatibel sind.» Nachdenklich stimmen ihn aber auch die Signale, die gewisse Begehren nach aussen senden. «Volksinitiativen wie 1:12 oder die SVP-Zuwanderungsinitiative lassen uns gegenüber dem Ausland verstärkt als nicht mehr verlässlichen Partner erscheinen.»

Um die von ihm diagnostizierten Probleme anzugehen, sei eine Erhöhung der Unterschriftenzahl nicht der einzige denkbare Ansatz, betont Vogler. «Ich könnte mir als Lösung vorstellen, dass für das Zustandekommen einer Initiative die Zustimmung von 50 National- und Ständeräten erforderlich ist.» Es sei jedoch auch möglich, dass der Bericht des Bundesrats zum Schluss kommen werde, dass man besser beim bisherigen System bleibe. «Aber man sollte sich nicht von vornherein der Diskussion verweigern.» Dieser Ansicht ist auch der Bundesrat: Er empfiehlt das Postulat zur Annahme.

Kein Verständnis für Voglers Anliegen hat hingegen sein Nidwaldner Ratskollege Peter Keller (SVP). Die Volksinitiative habe sich bewährt. «Volksinitiativen greifen Probleme auf, die in der Bevölkerung als wichtig erachtet werden», sagt er und kritisiert: «Die Forderungen nach höheren Hürden zielen darauf, die Volksrechte schrittweise auszuschalten.»

Avenir Suisse will «Preis» erhöhen

Viele Stimmen, die mehr Unterschriften fordern, sagen, dass es heute zu einfach sei, eine Initiative zur Abstimmung zu bringen. Avenir Suisse argumentiert, dass die Zahl der Stimmberechtigten seit der Einführung der Volksinitiative 1891 stark gestiegen, die Hürde aber nie angepasst worden sei. Einzige Ausnahme war die Verdoppelung von 50’000 auf 100’000 Unterschriften im Jahr 1978 als Reaktion auf die Einführung des Frauenstimmrechts. Das Diskussionspapier kommt zum Schluss, dass der «Preis» für das Privileg der Volksinitiative «drastisch gesunken» sei.

Lancierte VI 1979-2015

Nicht einverstanden mit dieser Einschätzung ist Andreas Auer, emeritierter Professor für Staatsrecht an der Universität Zürich. «Es ist heute objektiv nicht leichter, 100’000 Unterschriften zu sammeln», sagt er auf Anfrage. Er weist darauf hin, dass es früher üblich war, bei Abstimmungen und Wahlen vor den Stimmlokalen Unterschriften zu sammeln. Seit die briefliche Stimmabgabe eingeführt wurde, erreiche man damit jedoch nur noch wenige Leute. Auer spricht aus Erfahrung: Er ist Mitinitiant der Volksinitiative «Raus aus der Sackgasse», welche die Zuwanderungsinitiative rückgängig machen will.

Entwicklung relativ konstant

Die Klage über zu viele Initiativen sei kein neues Phänomen, sagt Auer. «Man hat sich schon immer beklagt über Initiativen, die einem nicht gefielen.» Die angebliche «Initiativenflut» lasse sich jedoch «zahlenmässig schlicht nicht belegen». Tatsächlich zeigt die Statistik seit 1979 (vorher wurden Initiativen nicht systematisch dokumentiert), dass sich die Zahl der lancierten Initiativen nicht stark verändert hat (siehe Grafik). Zwar wurden im Wahljahr 2011 gleich 23 Volksinitiativen lanciert – ein Rekord. Seither ist die Zahl aber wieder deutlich gesunken.

Zu beachten gilt es ausserdem, dass nicht jede Initiative, die lanciert wird, auch zur Abstimmung kommt. Etwa ein Drittel der Begehren scheitert bereits in der Unterschriftensammlung. Und wenn sie diese Hürde überspringen, können sie vom Parlament noch für ungültig erklärt werden (was allerdings in 124 Jahren erst viermal vorgekommen ist). Häufig ziehen die Initianten zudem ihr Begehren später zurück, etwa weil das Parlament ihre Forderungen auf gesetzlichem Weg erfüllt hat. Im langjährigen Durchschnitt kommen nur etwa 46 Prozent aller lancierten Initiativen später einmal an die Urne.

Initiativen sind erfolgreicher

Einen Unterschied zu früher gibt es aber tatsächlich: Es werden mehr Initiativen angenommen. Seit 1891 fanden 22 Begehren eine Mehrheit – 10 davon fallen in die Zeit nach der Jahrtausendwende.
Andreas Auer stimmt zwar mit Karl Vogler überein, dass Parteien Initiativen vermehrt missbrauchten, um sich im Wahlkampf zu profilieren. Den Vorschlag des Obwaldner Nationalrats, dass eine Initiative für das Zustandekommen von einer gewissen Zahl von Parlamentariern unterstützt werden muss, hält er jedoch für «grundfalsch». «Damit würde die direkte Demokratie der repräsentativen Demokratie unterstellt. Es ist ja genau der Sinn der Volksinitiative, ein Anliegen gegen den Willen des Parlaments vors Volk zu bringen.»

Vogler betont, ihm gehe keineswegs darum, «Volksrechte abzuschaffen oder massiv einzuschränken». Das allein schon deshalb, weil er sie ebenfalls nutzt: Für die CVP-Initiativen für steuerbefreite Kinder- und Ausbildungszulagen sowie für die Abschaffung der Heiratsstrafe sammelte er selbst Unterschriften. Ob es der CVP bei diesen Initiativen in erster Linie um die Sache oder um die eigene Profilierung ging, ist naturgemäss umstritten.

 

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[1] Jean-Daniel Gerber, in: Markus Häfliger, «Wir werden von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», NZZ 22.10.2013. Siehe auch die Replik: Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlaments Gnaden?, NZZ 31.10.2013.

Experten hinter verschlossener Kommissionstür

Die Kommissionen des Bundesparlaments laden öferts Experten zu Anhörungsrunden ein. So wie dieser Tage ein knappes Dutzend Professoren zum emotionalen Thema Volksrechte. Leider werden solche Hearings kaum öffentlich durchgeführt.

Die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – auch die Anhörungen von Experten.

Nicht nur die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – leider auch die Anhörungen von Experten.

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) trifft sich dieser Tage zu einer mehrtägigen Sitzung. Nichts Aussergewöhnliches so weit, die hängige Asylgesetzrevision wird artikelweise durchberaten und ein Strauss von neuen kantonalen Verfassungsbestimmungen steht an, die zu gewährleisten sind. Viel mehr ist dazu nicht bekannt, denn die «Beratungen der Kommissionen sind vertraulich; insbesondere wird nicht bekannt gegeben, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben».

Auf der Traktandenliste fungiert jedoch noch ein weiterer, unscheinbarer Diskussionsgegenstand «Eigene Geschäfte». So nebensächlich und sec wie die «Varia» an der Versammlung des lokalen Turnvereins dürfte dieses Traktandum indes kaum über die Bühne gehen. Denn mutmasslich verbirgt sich dahinter, was SPK-S-Präsidentin Verena Diener in der letzten Herbstsession ankündigte: «Ihre Staatspolitische Kommission wird zur Prüfung dieser Fragen Anhörungen mit Rechtsexperten vornehmen.»

«Democrazia Vivainta 2.0»?

«Diese Fragen»? Offensichtlich will die SPK-S eine Art Neuauflage der Denkgruppe «Democrazia Vivainta» ins Leben rufen, einer Expertenrunde also, die über die «Volksrechte de lege ferenda» (zu Deutsch: Einschränkungen des Initiativrechts) sinnieren und konkrete Lösungsvorschläge skizzieren soll. Denn die Volksbegehren hätten in letzter Zeit eine «bedenkliche Entwicklung» eingeschlagen. Prinzipien wie die Verhältnismässigkeit, die Rückwirkung, die Diskriminierung, aber auch Formalien wie die «Einheit der Materie», ja gar die «harmonisierende Auslegung verschiedener Verfassungsbestimmungen» würden zusehends verletzt. Die SPK-S wolle daher nun «Lösungen finden». – Werden womöglich einigen Politikern nicht einfach zu viele, beziehungsweise die falschen Volksinitiativen angenommen?[1]

An einer Anhörung von Polit- und Rechtsexperten ist grundsätzlich nichts auszusetzen, zumal wenn Kapazitäten wie die Professoren Wolf Linder, Andreas Kley und Andreas Glaser oder die (alt) Bundesrichter Martin Schubarth (SP) und Hansjörg Seiler (SVP) am selben Tisch sitzen.[2] Höchst bedauerlich ist jedoch, dass diese «Geheimrunde» hinter verschlossenen Türen stattfinden muss. Dabei ginge es auch anders. Denn der Eingangs zitierte Parlamentsgesetz-Artikel schliesst mit einer Ausnahmeregelung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips:

«Die Kommissionen können beschliessen, Anhörungen öffentlich durchzuführen.»

Das Ansinnen, immerhin derlei Expertenrunden breiteren Kreisen zugänglich zu machen, fusst auf Überlegungen der Studienkommission «Zukunft des Parlaments» von 1978. Denn «die objektiven Entscheidungsgrundlagen für den Willensbildungsprozess in einer Kommission, wie Hearings und Besichtigungen», sollten «ausnahmsweise öffentlich erklärt werden können». Zwar könne man auch bei Anhörungen die üblichen Argumente anbringen, die für die Vertraulichkeit der Kommissionssitzungen gälten, doch «fallen diese weniger ins Gewicht, da solche Veranstaltungen lediglich der Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen dienen.»[3]

Kaum «Tage der offenen Kommissionstür»

Öffentliche Hearings wurden jedoch erst 1991 ermöglicht. Denn diese drängten «sich vor allem dann auf, wenn ständige Kommissionen die Gesetzgebungsvorarbeiten vermehrt in eigener Regie betreiben und das Vorverfahren der Gesetzgebung nicht dem Bundesrat überlassen.» Die Öffentlichkeit der Anhörungen wurde also als gewisser Ersatz fürs Vernehmlassungsverfahren betrachtet, das gerade dann kürzer oder gar ganz dahinfällt, wenn die Parlamentskommissionen (Stichwort: Parlamentarische Initiative) selbst aktiv werden, was ab jener Zeit vermehrt der Fall war.[4]

Die Kommissionstüren wurden seither aber nur selten der Öffentlichkeit geöffnet. Die paar wenigen öffentlichen Anhörungen fanden vornehmlich in den 1990er Jahren statt, die letzte vor 12 Jahren:[5]

  • Beschaffung der F/A-18-Flugzeuge (1992)
  • Debatte um Genschutz-Initiative (1995)
  • Fragen rund um «Rinderwahnsinn»/BSE (1996)
  • Einsatz der Armee zum Schutz der Grenze (1998)
  • Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes (2003)

 

An diesen Anhörungen durfte indes auch nicht etwa jedermann ins Kommissionszimmer reinspazieren. Es galt die «Medienöffentlichkeit», der Kreis der Eingeladenen beschränkte sich bei der letzten öffentlichen Anhörung auf «die im Bundeshaus akkreditierten Journalisten». Immerhin zeigt die Liste jedoch, dass gerade dann öffentliche Hearings angeordnet wurden, als in Medien und Öffentlichkeit breit und emotional diskutierte Fragen und Probleme angestanden sind. So wie etwa heute die Weiterentwicklung der direkten Demokratie.[6]

Dass heute daher die Staatspolitische Kommission in der Causa Volksrechte im stillen Kämmerlein operiert, statt sich zu öffnen, wird wohl etwaige Reformvorhaben – selbst gerechtfertigte – unter einem schlechten Stern erscheinen lassen. Die vorgebrachten «Lösungen» werden wohl stets als «hinter verschlossenen Türen ersonnen» und «am Volk vorbei» apostrophiert.

Denn letztlich kommt die Politik ohnehin nicht am Souverän vorbei: Ohne Verfassungsänderung läge kaum mehr als eine kosmetische Korrektur drin. Anpassungen und insbesondere Einschränkungen der politischen Rechte der Bürger müssen von ebendiesen stets gutgeheissen werden.[7]

 


[1] Vgl. zur Debatte über die Volksinitiativen Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster, Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies., Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[2] Vgl. Dominik Feusi, Geheimsitzung zur Einschränkung der Volksrechte, Basler Zeitung 21.01.2014; Petar Marjanovic, 7 Rechtsexperten, die morgen an unseren Volksrechten rumschrauben wollen, Watson 22.01.2014.

[3] Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen Räte «Zukunft des Parlaments» vom 29. Juni 1978, BBl 1978 II 996, Ziff. 387.

[4] Bericht der Kommission des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative Parlamentsreform vom 16. Mai 1991, BBl 1991 III 617, 724.

[5] Cornelia Theler in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Kommentar zum ParlG, Basel 2014, Art. 47, N 20.

[6] Vgl. Christoph Blocher, Hände weg von den Volksrechten, Weltwoche 49/2014.

[7] So insb. Art. 34, 39, 136, 138 ff. und 192 ff. BV.

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt im Folgenden ihre Top-10-Buchempfehlungen aus dem Jahr 2014 vor – von historischen und biografischen Werken, über polit- und rechtswissenschaftliche bis hin zu mathematischen und praxisorientierten Handbüchern.

 

Seitz GräbenWerner Seitz: Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz (Rüegger)
Band Nummer 20 der Reihe «Kompaktwissen» widmet sich – passend zum Jahr der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) – den politischen Gräben der Schweiz. Autor und Historiker Werner Seitz leitet die Sektion «Politik» des Bundesamts für Statistik, womit er direkt an der Quelle des Daten- und Zahlenmaterials sitzt, das seinen Untersuchungen zugrunde liegt.

Seitz untersucht primär zwei klassische Konfliktlinien und stellt diese chronologisch, seit Gründung des Bundesstaats, und statistisch-empirisch dar: den konfessionellen sowie den sprachregionalen Graben. Hierzu verwendet er die umfangreichen Abstimmungsdaten aller eidgenössischen Volksabstimmungen auf Ebene Kantone und Bezirke. So wurde beispielsweise die alte Bundesverfassung von 1874 zwar (nachdem die Revision 1872 gescheitert war) mit 63 Prozent Ja-Stimmen und mit ebenso klarem Ständemehr von 13.5 : 8.5 angenommen. Betrachtet man jedoch die Zahlen auf Bezirksebene, so zeigt sich erst der eindrückliche Höhepunkt des damaligen Kulturkampfs: Während die reformierten Bezirke mit 84 Prozent zustimmten, verwarfen die katholischen mit nur 30 Prozent Ja-Stimmen – ein Graben von 54 Prozentpunkten, der nie mehr so tief sein wird.

Während der konfessionelle Graben mittlerweile zugeschüttet ist, keimt der sprachregionale Graben immer wieder auf, besonders stark beim EWR-Nein 1992 und darauf bei weiteren aussenpolitischen Vorlagen. Gerade in diesem Politikfeld schwelt die Konfliktlinie zudem quer durch die lateinische Schweiz: Der öffnungsfreundlichen Westschweiz stellt sich das Tessin stark kritisch gegenüber – wie heuer wieder bei der MEI.

Der Stadt-Land-Graben sowie der Arbeit-Kapital-Konflikt werden leider nur kurz beziehungsweise gar nicht gestreift, weil die hierfür notwendigen Daten (Resultate auf kommunaler Ebene) erst seit ein paar Dekaden greifbar sind (Städte) beziehungsweise nicht geografisch separiert werden können (Arbeit/Kapital).

Kreis InselGeorg Kreis: Insel der unsicheren Geborgenheit: Die Schweiz in den Kriegsjahren 1914–1918 (NZZ Libro)
Pünktlich zum 100-Jahr-Gedenken an den Ausbruch des Ersten Weltkriegs und zur Schweizer Mobilmachung von 1914 legt Historiker Georg Kreis eine knapp 300-seitige Übersicht über die Auswirkungen der «Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts» auf die Schweiz vor. Militärisch blieb das der Neutralität verpflichtete Land zwar verschont. Wie Kreis in acht Kapiteln – allesamt liebevoll gestaltet mit 140 Fotografien und Karikaturen – jedoch darlegt, führte der zehrende Krieg die Schweiz dennoch zusehends in eine innenpolitische Zerreissprobe auf verschiedenen Ebenen.

Bereits die Wahl des Generals sorgte für Unmut. Der Bundesrat setzte dem Parlament den prodeutschen Ulrich Wille vor, bekannt für sein Faible für den «preussischen Drill». Latente Spannungen zwischen der Deutsch- und der französischen Schweiz sollten sich nicht nur dadurch akzentuieren, denn lagen auch die generellen Sympathien in den beiden Landsteilen diametral zueinander: Hier lag man den Mittelmächten (Deutsches Reich / Österreich-Ungarn) näher, dort der Entente (insbesondere Frankreich).

Als anspruchsvoll erwiesen sich darüber hinaus insbesondere die wirtschaftlichen, zivilgesellschaftlichen und sozialpolitischen  Herausforderungen. Ob Getreide, Milchprodukte und Öl wie auch Kohle und Brennstoffe – die Rohmaterialien wurden knapp, der Nachschub folgte aufgrund der kontinentalen Kriegswirren nur zögerlich. Viele Frauen waren zudem plötzlich auf sich (und die Familie, den Landwirtschaftsbetrieb usw.) alleine gestellt – Erwerbsersatz und AHV waren damals noch Fremdworte. Ab 1917 nahmen daher Demonstrationen und Proteste zu, die 1918 im Landesstreik kulminierten. Die dortigen Forderungen (Proporzwahl, Frauenstimmrecht, Arbeitszeitbeschränkung, AHV usw.) wie auch die Einbindung der gestärkten Sozialdemokraten in den Bundesrat wurden zwar erfüllt, wenngleich teilweise erst viel später.

Kley GiacomettiAndreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie (Schulthess)
Die Künstler Giacometti sind weltbekannt. Dass die Familie aus dem Bergell auch einen scharfsinnigen Juristen hervorgebracht hat, der die Staatsrechtslehre der Schweiz prägte, ist dagegen weitgehend in Vergessenheit geraten. Dabei ist Zaccaria Giacometti auch für die heutige Zeit noch relevant. Beispielsweise durch seine Überlegungen zur direkten Demokratie und zur Verfassungsgerichtsbarkeit (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung).

Lehrreich ist zudem sein erbitterter Widerstand gegen das autoritäre Vollmachtenregime zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, der zeigt, dass der Rechtsstaat auch in der Schweiz nicht garantiert ist und immer wieder aufs neue verteidigt werden muss.

Andreas Kley will mit diesem Werk den liberalen Vordenker wieder in Erinnerung rufen. Dafür hat er sich auf eine aufwändige Spurensuche zwischen dem Bergell und Zürich gemacht. Entstanden ist ein Buch, das nicht nur Interessantes über Zaccaria Giacomettis Leben und Schaffen zutage fördert, sondern seine Geschichte auch in jene seiner Familie einbettet. (Siehe auch ausführliche Rezension Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel) (lz)

Koller WerkstattArnold Koller: Aus der Werkstatt eines Bundesrates (Stämpfli)
«Bundesräte können keine Memoiren schreiben», beginnt alt Bundesrat Arnold Koller sein Vorwort zu ebendiesen. Denn der «Bundesrat entscheidet als Kollegium» und «die Beratung unterliegen dem Amtsgeheimnis mit einer Sperrfrist von 30 Jahren». Nicht gerade ein Werbetext, wie PR-Verantwortliche eine Autobiografie, zumal eines Bundesrats der eher spröderen Art, bewerben würden.

Doch gerade der zurückhaltende Habitus des Appenzell-Innerrhodner Wirschaftsrechtsprofessors und damit auch seine Einblicke, heben sich wohltuend von den Schriften seiner Kollegen (von Micheline Calmy-Rey über Kaspar Villiger bis Christoph Blocher) ab. «KK» steht beim Christdemokraten Koller für Kompromiss und Konkordanz. So mischt er sich denn nicht ins Tagesgeschäft seiner Nachfolger ein, sondern beschreibt mit erstaunlicher Genauigkeit die Etappen und zentralen Dossiers und Herausforderungen, Abstimmungssiege und Enttäuschungen seiner Bundesratszeit 1987 bis 1999.

Diese hatte es in sich: Koller wurde gleich ins kalte Wasser des Militärdepartements EMD geworfen, das sich damals mit der Flugzeugbeschaffung des F/A-18 zu befassen hatte, um nur zwei Jahre später ins Justizdepartement EJPD zu wechseln und die dortigen Brandherde «Fall Kopp» und die Fichenaffäre zu löschen. In den 1990er Jahren standen nicht mindere Brocken an wie der EWR und Bilaterale Weg, Asylwesen, Lex Koller, Strafrechtsrevisionen sowie die seit Dekaden hängige Totalrevision der Bundesverfassung. – Eigentlich bedauerlich, dass nach 84 Jahren CVP-Doppelvertretung diese Ära nun vorbei scheint.

Vatter Politisches SystemAdrian Vatter: Das politische System der Schweiz (Nomos)
Vatters Buch ist nicht nur das aktuellste, sondern auch eines der umfangreichsten Standardwerke zur Schweizer Politik. Für Studenten der Politikwissenschaften ist dieses Handbuch ein Pflicht-Bestandteil im Büchergestell. Doch auch für alle anderen, die sich für die schweizerische Demokratie interessieren, eignet es sich zur Einführung und Vertiefung.

Ob Wahlsystem oder Parteienlandschaft, ob direkte Demokratie, Föderalismus oder Verfassung: Das Buch gibt zu allen wichtigen Themen einen historischen Abriss und einen guten Überblick. Dabei stellt es die Informationen jeweils auch in einen internationalen Kontext.

Doch auch die kantonale Ebene kommt nicht zu kurz; zu allen Themenbereichen werden jeweils auch die politischen Systeme der Kantone verglichen. Grafiken und Tabellen veranschaulichen die Informationen. Den Abschluss bildet ein längeres Kapitel, in welchem Vatter auf der Basis seiner Erkenntnisse einen Ausblick wagt und die Aussichten für die schweizerische Demokratie beurteilt. (lz)

Graf ParlamentsrechtMartin Graf, Cornelia Theler und Moritz von Wyss: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung (Helbing Lichtenhahn)
Eigentlich erstaunlich: Die Organisation der Bundesversammlung ist zwar seit 1849 kodifiziert. Praktisch seit Gründung des Bundesstaats regelt also ein Geschäftsverkehrsgesetz die zentralen Entscheidungsprozesse von Nationalrat und Ständerat. Doch bis vor kurzem existierte kein Kommentar, der dieses wichtige Gesetz der hiesigen halbdirekten, ergo auch repräsentativen Demokratie interessierten Kreisen genauer erläutert hätte. Knapp 30 Autoren, viele davon selbst Mitarbeitende der Parlamentsdienste und somit nahe am Geschehen, haben sich daher der verdienstvollen Aufgabe angenommen, das heutige Parlamentsgesetz auf 1215 Seiten (und 1608 Gramm) en détail zu kommentieren.

Wie für Gesetzeskommentare üblich, werden alle 171 Artikel systematisch besprochen und ausgelegt, Praxisbeispiele und Präzedenzfälle dargelegt, ja teilweise auch kritisch gewürdigt und evaluiert. Denn auch wenn das Handbuch massgeblich im Bundeshaus selbst verfasst worden ist, die Herausgeber Martin Graf (Sekretär Staatspolitische Kommissionen), Cornelia Theler (Leiterin Rechtsdienst) und Moritz von Wyss (Leiter Parlamentsdienste ZH) verstehen ihr Werk nicht als «offiziellen Amtskommentar», sondern als unabhängige, wissenschaftliche Arbeit. Der Parlamentskommentar ist zudem nicht «nur» juristisch interessant, er ist im Schnittbereich von Staatsrecht, Politikwissenschaft und Geschichte angesiedelt. So werden alle Normen stets auch nach ihrer Entstehungsgeschichte untersucht und Vorgängerversionen erläutert.

Dieses Nachschlage- und Standardwerk ist zukünftig für alle unabdingbar, die beruflich mit Akteuren der Bundesversammlung verkehren. Und es beantwortet nicht nur eher technisch-prozedurale Fragen, sondern beleuchtet auch durchaus politisch aufgeheizte Themen: Das Verfahren zur Aufhebung der parlamentarischen Immunität («…wurde bis heute noch nie aufgehoben»), dasjenige zur Behandlung, Stellungnahme und Fristverlängerung von Volksinitiativen. Oder was unter «Vorkommnissen von grosser Tragweite» zu verstehen ist, welche die Einsetzung des griffigsten parlamentarischen Oberaufsichts-Organs legitimieren: der parlamentarischen Untersuchungskommission PUK.

Pukelsheim ProportionalFriedrich Pukelsheim: Proportional Representation: Apportionment Methods and Their Applications (Springer)
Friedrich Pukelsheim ist emiritierter Mathematikprofessor und massgeblich «mitschuldig», dass bereits bald ein Viertel aller Kantone nach dem doppeltproportionalen Wahlverfahren ihre Parlamente bestellen. In seiner Monografie Proportional Representation nimmt er sich jedoch ganz generell den unterschiedlichen proportionalen Zuteilungsverfahren an.

Wenngleich er sich in den ersten zwei Kapiteln den Europawahlen 2009 (die 27 EU-Mitgliedstaaten wählen je nach unterschiedlichen, eigens bestimmten Wahlverfahren) sowie den Bundestagswahlen 2009 annimmt und diese detailliert beschreibt: grundsätzlich liegt hier ein Mathematikbuch vor. Interesse und Kenntnisse in höherer Algebra sind unabdingbar. Wer sich jedoch darauf einlässt, erfährt sukzessive, wie und wieso Divisorverfahren (bspw. Nationalratswahlen) und Quotenverfahren (bspw. NR-Sitzverteilung auf die Kantone) funktionieren, was ihre Vor- und Nachteile aus mathematischer Sicht sind und was für Untervarianten, in Theorie und Praxis, existieren.

Weiter werden Seat Biases genauer erläutert, also die unvermeidlichen und manchmal gar unfairen Verzerrungen, die Zuteilungsverfahren mit sich bringen sowie Kriterien, an denen sich die Algorithmen messen lassen können. Und wer sich bis zum finalen Kapitel 14 durchgearbeitet hat, erfährt gar – anhand des Schaffhauser Kantonsrats –, wie die doppeltproportionale Unterzuteilung genau vorgenommen wird. Von «Lotterieeffekten» keine Spur.

Milic AbstimmungsforschungThomas Milic, Bianca Rousselot und Adrian Vatter: Handbuch der Abstimmungsforschung (NZZ Libro)
Das sechsteilige Werk bietet eine profunde Übersicht über die Abstimmungsforschung mit speziellem Fokus auf die Schweiz. Die Autoren differenzieren dabei zwischen einer systemischen (Abstimmungssystemforschung) und einer individuellen Ebene (Abstimmungsverhaltensforschung). Die ersten beiden Teile des Buches sind der Abstimmungssystemforschung zuzuordnen und widmen sich der Analyse der Eigenheiten der direkten Demokratie, deren konstituierenden Instrumente und den potenziellen Wirkungen auf die Performanz verschiedener Systembereiche (Gesellschaft, Wirtschaft, usw.). Der dritte Teil beschreibt die gängigen Datentypen, deren Vor- und Nachteile, als auch die verschiedenen methodischen Erhebungsformen (Fragebogen, Stichproben, Datenauswertung, usw.) und die Probleme, die sich dabei ergeben.

Die letzten drei Buchteile widmen sich der Ebene der Abstimmungsverhaltensforschung. Sie sind im Gegensatz zu den ersten beiden Teilen des Buches nicht ausschliesslich deskriptiv, sondern illustrierten auch konkrete Anwendungen theoretischer Ansätze. So werden im vierten Teil nicht nur theoretische Weiterentwicklungen und konkrete Anwendungen (vor allem aus der US-amerikanischen Abstimmungsforschung) analysiert, sondern auch die Anwendung dieser sozialwissenschaftlichen Dogmen auf die Spezifika des schweizerischen Politsystems diskutiert.

Im fünften Teil wird nach den Grenzen der direkten Demokratie gefragt: Ist die Stimmbürgerschaft tatsächlich ausreichend kompetent? Wie wirken sich Medien, Propaganda, Parteien und Behördenpositionen auf das individuelle Abstimmungsverhalten aus? Ist das Stimmvolk käuflich? Was ist die Rolle der Umfrageforschung? Der letzte Teil schliesslich befasst sich mit dem latent-brisanten Thema der Partizipation bei Schweizer Sachabstimmungen und deren Determinanten. Zentrale Fragen hierbei sind: Führen höhere Beteiligungsraten auch zu anderen Outcomes bei Sachabstimmungen? Was sind die Gründe für Stimmabstinenz? Und: Ist das Schweizer Stimmvolk abstimmungsmüde geworden? (sl)

Scholten AbstimmungskampagnenHeike Scholten und Klaus Kamps (Hrsg.): Abstimmungskampagnen: Politikvermittlung in der Referendumsdemokratie (Springer)
Die beiden Herausgeber Heike Scholten (ehem. Kampagnenleiterin Economiesuisse) und Klaus Kamps (Dozent Politik- und Kommunikationswissenschaften) legen einen umfangreichen Sammelband mit nicht weniger als 31 Kurzaufsätzen von einem breiten Spektrum von Autoren vor. Darin wird vorab der institutionelle Rahmen der Referendumsdemokratie dargestellt (Hanspeter Kriesi und Laurent Bernhard), die politische Kultur derselben aufgezeichnet (Susanne Pickel) und die Spannungsfelder wie der Basis-Elite-Konflikt skizziert (Michael Hermann).

Weiter widmen sich diverse Beiträge den spezifischen mannigfaltigen Akteuren, die in der direkten Demokratie wirken: So wird das «Bundesratszimmer» unter die Lupe genommen (Oswald Sigg), die Behördenkommunikation auf kantonaler Ebene (Peter Grünenfelder) und natürlich die schweizerischen Parteien (Guido Schommer) präsentiert. Das Verhältnis der Wirtschaft (Pascal Gentinetta) sowie der Gewerkschaften (Pietro Cavadini) zur direkten Demokratie kommen ebenso zum Zug.

Diverse Praktiker und somit selbst Akteure vermitteln darauf Einblicke und ihre Sichtweise zu ihrer Rolle. So diejenige von Journalisten (Antonio Antoniazzi sowie Georges Wüthrich), von Campaignern (Heike Scholten), von Umfrageforschern (Claude Longchamp) oder der PR (Urs Rellstab sowie Hermann Strittmatter).

Hervorzuheben ist schliesslich der inter- beziehungsweise immerhin binationale Fokus. Nicht nur stammen Verlag und Herausgeberschaft, sondern auch an ansehnlicher Teil der Autoren aus Deutschland, wodurch in etlichen Beiträgen vergleichende und erhellende Perspektiven eingenommen werden.

Balsiger WahlkampfMark Balsiger: Wahlkampf statt Blindflug (Stämpfli)
Sie wollen Kantons- oder gar Nationalrat werden, haben aber bloss 50 Franken auf der hohen Kante? Investieren Sie sie in dieses einzigartige und umfangreiche Handbuch! Nachdem Politikberater Mark Balsiger bereits in den Wahljahren 2007 und 2011 mit jeweils einer «Wahlkampf-Bibel» aufwartete, ist nun sein Drittling bereits ein wenig früher im Rennen.

Das Erfolgsmodell Balsigers besteht aus 26 zu optimierenden Faktoren, unterteilt in drei Stufen: Grundlegend die 7 Anker-Faktoren, welche im letzten Jahr vor den Wahlen kaum mehr zu verändern sind, wie etwa der Bisherigenbonus oder das Image der eigenen Partei. Darauf aufbauend finden sich 11 Engagement-Faktoren, welche die Kandidaten massgeblich beeinflussen: Ambitionen und Leidenschaft, Fachkompetenz und ein Unterstützungskomitee. Fast etwas beschämt schliesst der Autor diese Liste mit dem – wohl wichtigsten – Punkt «Geld», um ihm leider lediglich zwei, drei Absätze zu widmen. Obendrauf folgen letztlich 8 Verpackungs-Faktoren (vom Online-Profil über die Medienpräsenz bis zum Aussehen), die einen wirkungsvollen Wahlkampf abrunden.

Die weiteren Kapitel widmen sich umfangreichen und vielfältig illustrierten Darstellungen von erfolgreichen Wahlkampagnen auf kommunaler, kantonaler und nationaler Ebene. Es folgt ein sehr praxisorientierter Teil über die Pflege und potentielle Fettnäpfchen der Social Media. Komplettiert wird das Handbuch mit einem abwechslungsreichen, wenngleich etwas selektiven Lexikon über 85 Stichworte, von «Abwahl» über «Leserbriefe» bis «Wahlzeitung».

Kritisch anzumerken gilt leider, dass wahlrechtliche Aspekte oftmals fehlen und falls erwähnt, dann teilweise einseitig bis falsch dargestellt werden. Symptomatisch ist hierfür, dass unter den 26 Erfolgsfaktoren so essenzielle Parameter wie das entsprechende Wahlsystem oder (natürliche oder direkte) Quoren fehlen.

 

Mitarbeit: Lukas Leuzinger und Sandro Lüscher.

Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen

Föderalismusreformen haben’s schwer. Immerhin sollte das Ständemehr für Verfassungsänderungen exakter abgebildet werden: durch stetig-lineare statt diskret-binäre Standesstimmen. Damit gewänne das «doppelte Mehr» wieder an Legitimation.

Änderungen der Bundesverfassung bedürfen bekanntlich seit jeher nicht nur der Mehrheit der Stimmberechtigten, sondern – als Ausfluss des Föderalismusprinzips – auch der Mehrheit der 26 Kantone.[1] Das Prinzip der paritätischen Standesstimmen geht auf die Tagsatzungen und die Erfahrungen mit der unitaristischen Helvetischen Republik zurück. Das zusätzliche Erfordernis und Erschwernis des Ständemehrs war indes immer wieder Gegenstand von Kritik, aufkeimend gerade im Nachgang zu Abstimmungen, bei denen Volks- und Ständemehr divergierten. Erst im März 2013 scheiterte der damals vorgelegte «Familienartikel» – trotz Volksmehr von 54.3 Prozent Ja-Stimmen – mit 13 gegen 10 Standesstimmen.[2]

Unter dem Stichwort Föderalismusreform werden denn in der Lehre und Politik Aktualisierungen am geltenden «doppelten Mehr» angedacht. Begründet werden sie einerseits damit, dass sich die bei der Gründung des Bundesstaats manifesten konfessionellen Konfliktlinien nunmehr ausgelebt hätten beziehungsweise anderen Gräben gewichen seien, etwa der sprachregionale Graben, welche ihrerseits jedoch von keinem Minderheitenschutz begleitet seien.[3] Andererseits habe sich das föderale Korrektiv der Kleinkantone aufgrund der demografisch ungleichen Entwicklung zu stark akzentuiert. Die kleinsten 14 Kantone (mit 11 ½ Standesstimmen) stellen bloss 18.4 Prozent des schweizweiten Stimmvolks. Theoretisch könnte die Hälfte davon, 9.2 Prozent des Elektorats, die anderen, grösseren 12 Kantone (und somit 90.8 Prozent der Stimmbürger!) überstimmen.

Föderales Korrektiv bedürfte demokratischer Korrektur

«Um die heutige Schieflage zwischen Föderalismus- und Demokratieprinzip zu revidieren»[4], wird daher in unzähligen Modellen und Ausgestaltungen folgerichtig gefordert, die bevölkerungsreichen Kantone (beziehungsweise die Städte) bei der Berechnung des Ständemehrs (und analog auch bei der Zusammensetzung des Ständerats) wieder stärker zu gewichten.[5] Solcherlei Bestrebungen wird indes kaum Erfolg beschieden sein: Das Update des Föderalismus würde zwangsläufig an ebendiesem selbst scheitern: Die Kleinkantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung.[6] Und somit des (heutigen) Ständemehrs. Diese Vetomacht der Kleinen wird sich langfristig tendenziell weiter verschärfen und dadurch perpetuieren.[7]

Die Problematik wurde, erstaunlicherweise unbemerkt, auch kürzlich im Nationalrat debattiert. Eine Parlamentarische Initiative Nordmann verlangte die «Ausbalancierung des Föderalismus», ohne sich aber bereits auf ein konkretes Modell zur Neuberechnung des Ständemehrs festzulegen. Das Ansinnen scheiterte klar mit 113 zu 58 Stimmen, der Kommissionssprecher Martin Bäumle führte aus: «Die gleiche Berücksichtigung jedes einzelnen Kantons, unabhängig von seiner Grösse, bei der Berechnung des Ständemehrs und der Zusammensetzung des Ständerates stellt einen der zentralen Pfeiler des schweizerischen Föderalismus dar.»

Diesem suggerierten absoluten Paritätsdogma wurde jedoch ohnehin noch nie nachgekommen, wie die jeweils bloss halben Standesstimmen der beiden Appenzell, der beiden Basel sowie Ob- und Nidwaldens zeigen. Mit der neuen Bundesverfassung von 1999 wurden die sechs ehemaligen Halbkantone zudem formell zu richtigen «Vollkantonen» aufgewertet – ausser eben, dass ihre Vertretung im Ständerat sowie beim Ständemehr weiterhin halbiert bleibt.

Statt zufälliger, binärer Standesstimme…

Noch nie hinterfragt wurde derweil, weshalb eigentlich bei Verfassungsabstimmungen den bejahenden Kantonen jeweils eine binäre Standesstimme zugewiesen wird[8], also beispielsweise den zustimmenden Kantonen Basel-Stadt bzw. Tessin der Wert ½ bzw. 1, während den ablehnenden Wallis und Appenzell Innerrhoden der Wert 0 zukommt.[9]

Diese binär-diskrete Abbildung der Kantonsresultate auf die Standesstimmen hat mehrere Nachteile. Zum einen können sich hierbei Zufallsresultate ergeben, gerade wenn die Ja- und die Nein-Anteile relativ ausgewogen sind – und genau dann kann das Ständemehr matchentscheidend sein. Freilich ist auch ein knappes Resultat beim Volksmehr aus demokratischer Sicht suboptimal. Doch muss das Aufsummieren von diversen «Swing State»-Resultaten als ungleich heikler betrachtet werden.

Zweitens werden durch diese dichotome Betrachtung die Kantone nicht eben motiviert, sich mit Verve für oder gegen eine Vorlage einzusetzen. Denn das Volksmehr beeinflussen sie ohnehin nur unwesentlich, während ihre binäre Standesstimme keinen zusätzlichen Einfluss hat, wenn aus einer knappen Verwerfung eine kantonale Kanterniederlage wird.

…besser ein genaueres, stetig-lineares Ständemehr

Aus diesen Überlegungen heraus erscheint es zweckdienlicher, die Standesstimme als den jeweiligen kantonalen Anteil der Ja-Stimmen am Total aller gültigen Stimmen zu definieren. Diese stetigen Standesstimmen werden daraufhin zum stetigen Ständemehr aufaddiert:[10]

Stetiges StändemehrNimmt also der Kanton Jura eine Volksinitiative mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0.7 gutgeschrieben. Lehnt der Kanton Schwyz das Begehren mit 85 Prozent Nein-Anteil ab, so erhält seine neue Standesstimme den Wert 0.15. Für die sechs Kantone mit halber Standesstimme wird analog verfahren. Heisst demnach Basel-Stadt ein obligatorisches Referendum mit 60 Prozent gut, so resultiert eine Standesstimme von 0.3.

Zugegeben, durch diese stetige Standesstimme würde sich nicht sehr viel ändern. Doch gerade dort, wo das «Doppelte Mehr» nur knapp reüssierte oder dann scheiterte, wären nachhaltigere Entscheide zu erwarten. Ein Beispiel, bei welchem das stetige Ständemehr ein anderes qualitatives Ergebnis zu Tage gefödert hätte, ist der Familienartikel, der letztes Jahr am herkömmlichen Ständemehr scheiterte:

Bundesbeschluss über die Familienpolitik
(3. März 2013
)
Kanton Volksmehr
Ja %
aktuelle (diskrete) Standesstimme stetige Standesstimme
Zürich 53.6% 1 0.536
Bern 49.4% 0 0.494
Luzern 48.8% 0 0.488
Uri 31.8% 0 0.318
Schwyz 36.9% 0 0.369
Obwalden 38.0% 0 0.190
Nidwalden 41.0% 0 0.205
Glarus 42.6% 0 0.426
Zug 47.5% 0 0.475
Freiburg 62.7% 1 0.627
Solothurn 50.4% 1 0.504
Basel-Stadt 65.0% ½ 0.325
Basel-Landschaft 52.8% ½ 0.264
Schaffhausen 44.3% 0 0.443
Appenzell A.-Rh. 40.6% 0 0.203
Appenzell I.-Rh. 27.1% 0 0.136
St. Gallen 42.8% 0 0.428
Graubünden 48.8% 0 0.488
Aargau 47.2% 0 0.472
Thurgau 41.7% 0 0.417
Tessin 66.7% 1 0.667
Waadt 70.8% 1 0.708
Wallis 57.6% 1 0.576
Neuenburg 69.8% 1 0.698
Genf 79.1% 1 0.791
Jura 70.3% 1 0.703
Schweiz 54.3% 10 : 13 11.951 : 11.049

 

Mit der stetigen Standesstimme wäre der Familienartikel also angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54.3% auch mit dem stetigen Ständemehr von 11.951 zu 11.049. Dies deshalb, weil ihn die befürwortenden Kantone (so GE, VD, JU) etwas stärker angenommen haben, als ihn die refüsierenden ablehnten (so AI, UR, OW).

Im Gegensatz zu den zahlreichen, bisher diskutierten Föderalismusreformen, ist das stetige Ständemehr ein neutraler Vorschlag: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone begünstigen. Auch ist die unterschiedliche Stimmbeteiligung in den einzelnen Kantonen weiterhin unerheblich, da grundsätzlich bloss die jeweiligen relativen Ja-Anteile aufaddiert werden. Während also die stetige Standesstimme das Ständemehr akkurater abbildet, wird die Parität der Kantone nicht angetastet.

Interessanterweise wäre erst kürzlich auch ein umgekehrter Fall eingetreten: die Abstimmung über die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative. So wäre diese abgelehnt worden, da sie das stetige Ständemehr (das weiterhin grösser als 23/2 = 11.5 sein muss) knapp verpasst hätte:

Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!»
(11. März 2012)
Kanton Volksmehr
Ja %
aktuelle (diskrete) Standesstimme stetige Standesstimme
Zürich 52.5% 1 0.525
Bern 54.9% 1 0.549
Luzern 47.3% 0 0.473
Uri 38.6% 0 0.386
Schwyz 42.8% 0 0.428
Obwalden 41.4% 0 0.207
Nidwalden 42.0% 0 0.210
Glarus 48.4% 0 0.484
Zug 44.9% 0 0.449
Freiburg 50.8% 1 0.508
Solothurn 56.2% 1 0.562
Basel-Stadt 62.2% ½ 0.311
Basel-Landschaft 56.7% ½ 0.284
Schaffhausen 57.3% 1 0.573
Appenzell A.-Rh. 56.0% ½ 0.280
Appenzell I.-Rh. 46.8% 0 0.234
St. Gallen 51.7% 1 0.517
Graubünden 42.7% 0 0.427
Aargau 50.6% 1 0.506
Thurgau 52.6% 1 0.526
Tessin 46.0% 0 0.460
Waadt 52.6% 1 0.526
Wallis 26.2% 0 0.262
Neuenburg 55.3% 1 0.553
Genf 56.0% 1 0.560
Jura 53.9% 1 0.539
Schweiz 50.6% 13 ½ : 9 ½
11.339 : 11.661

 

Während die ablehnenden (Berg-)Kantone (allen voran VS, UR, OW) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Daher wäre das bisherige Ständmehr von 13 ½ zu 9 ½ in ein knappes Nein von 11.339 zu 11.661 gekippt.

Durch das stetige Ständemehr könnten die unterlegenen Kantone den «Schwarzen Peter» nicht mehr reflexartig der Mehrheit der Kantone zuspielen, also den Gewinnern des heutigen «binären Ständemehrs». Denn fortan hätten es die Kantone und Regionen wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (Fall Zweitwohnungen: Wallis und Bergregionen) oder aber einer starken Zustimmung (Fall Familienartikel: Romandie, Tessin und urbane Gebiete) nicht nur das Volksmehr, sondern auch – jedoch weiterhin paritätisch – das Ständemehr effektiv zu beeinflussen.

Dass mit dem stetigen Ständemehr in den letzten zwei Jahren gleich zwei Volksabstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptierter worden – wären, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass in der Geschichte des Bundesstaats diese Änderungen zu keinen Revolutionen geführt hätte. Die folgende Übersicht zeigt alle Volkabstimmungen mit «doppeltem Mehr», bei welchen das stetige Ständemehr ein divergierendes Resultat gezeitigt hätte:

Volksabstimmungen mit (gegenüber Status quo) divergierendem «stetigen Ständemehr»
Datum Vorlage Volks-
mehr
Ja %
aktuelles diskretes Stände-
mehr
stetiges Stände-
mehr
Änderung des qualitativen Entscheids?
03.03.1957 Ergänzung der Bundes-verfassung durch einen Artikel 22bis über den Zivilschutz 48.1% 14 : 8 10.75 : 11.25 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
04.03.1973 Änderung der Bundes-verfassung betreffend das Bildungswesen 52.8% 10 ½ :
11 ½
11.41 : 10.59 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
01.01.1979 Gründung des Kantons Jura (ab hier total 23 Standesstimmen)
18.02.1979 Volksinitiative «zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen» 48.8% 9 : 14 11.52 : 11.48 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
12.06.1994 Revision der Bürger-rechtsregelung in der Bundesverfassung (Erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer) 52.8% 10 : 13 11.65 : 11.35 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
12.03.1995 Gegenentwurf zur Volksinitiative «für eine umweltgerechte und leistungsfähige bäuerliche Landwirtschaft» 49.1% 9 : 14 11.75 : 11.25 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
26.09.2004 Volksinitiative «Postdienste für alle» 49.8% 9 ½ : 13 ½ 11.82 : 11.18 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
11.03.2012 Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» 50.6% 13 ½ : 9 ½ 11.34 : 11.66 Ständemehr und dadurch Vorlage abgelehnt
03.03.2013 Bundesbeschluss über die Familienpolitik 54.3% 10 : 13 11.95 : 11.05 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen

 

Gegen das stetige Ständemehr könnte hervorgebracht werden, damit würden die Kantone nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist einerseits entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, praktisch verschwunden ist.[11]

«Geteilte Standesstimme»

Zudem erscheint es durchaus legitim, auch den Minderheiten der Minderheiten – beispielsweise den Links-Grünen im Appenzell oder den Rechtskonservativen im Jura – eine minoritäre Stimme zu geben, anstatt diese Stimmen beim Eruieren des Ständemehrs einfach komplett zu übergehen. Und gerade auch der Maxime der «ungeteilten Standesstimme» bei Ständeratswahlen wird in dieser Reinform kaum nachgelebt[12]: Abgesehen vom Kanton Schwyz bestellen alle 20 Kantone ein mehr oder weniger heterogenes Duo in den Ständerat – und repräsentieren dadurch breitere Kreise als bloss die grösste Kantonalpartei. Die «geteilte Standesstimme» ist daher nicht einmal ein völliges Novum.

Das eingangs erwähnte Problem der teilweise krassen und sich akzentuierenden Unterschiede der Stimmenkraft zugunsten der Bevorteilung kleiner, insbesondere konservativer Deutschweizer Kantone bliebe zwar auch mit dem stetigen Ständemehr bestehen. Ebenso die fehlende Protektion anderer Minderheiten wie der Städte und Agglomerationen, der Sprachregionen oder der NFA-Nettozahler.

Nichtsdestotrotz sollte immerhin einmal diese Mini-Reform in Angriff genommen werden. Denn wenn der Schweizer Föderalismus nach 166 Jahren nicht einmal imstande sein sollte, eine solch filigrane Reform über sich ergehen zu lassen: Wie soll dann jemals überhaupt eine Föderalismusreform erfolgreich umgesetzt werden?

 


[1] Von 1848 bis zur Gründung des Kantons Jura per 1. Januar 1979 bestand der Bundesstaat aus 25 Kantonen (19 Kantone und 3 mal 2 Halbkantone), womit bis dahin 22 Standesstimmen zu vergeben waren. Das notwendige absolute Mehr betrug 11 ½ Standesstimmen (vgl. Art. 1 und 123 BV 1874).

[2] Bisher scheiterten neun Verfassungsvorlagen (acht obligatorische Referenden und eine Volksinitiative) am Ständemehr, obschon sie das Volksmehr erreichten.

[3] Vgl. Werner Seitz (2014): Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz sowie Fritz Sager und Adrian Vatter (2013): Föderalismus contra Demokratie.

[4] Wolf Linder (2005): Schweizerische Demokratie – Institutionen – Prozesse – Perspektiven, 187.

[5] Vgl. zu den in den letzten Dekaden aufgeworfenen Reformmodellen Linder (2005), 187 ff.  und ausführlich Adrian Vatter und Fritz Sager (2006): Das Ständemehr: Wirkungsweise und Reformansätze, in: Adrian Vatter (Hrsg.) (2006): Föderalismusreform. Wirkungsweise und Reformansätze föderativer Institutionen in der Schweiz sowie eine Ex-post-Analyse verschiedener Modelle für die Abstimmung über den «Familienartikel» 2013: Deana Gariup (2013): Ständemehr-Debatte: Wichtige Reformvorschläge auf einen Blick.

[6] Einer Änderung bedürfte Art. 142 BV für das Ständemehr, Art. 150 BV für die Zusammensetzung des Ständerats.

[7] Vgl. zu den antizipierten tendenziell überproportionalen Bevölkerungsentwicklungen in den grösseren Kantonen: Bundesamt für Statistik BFS: Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Kantone der Schweiz 2010-2035 – Ständige Wohnbevölkerung nach Kantonen gemäss 3 Szenarien.

[8] Zur Eruierung ab 1848 bis 1874: «Was in den Kantonen als Standesstimme zu gelten hatte, war 1866 noch kantonal geregelt. Die meisten Kantone erklärten per Grossratsbeschluss, dass als Standesvotum die Stimmenmehrheit im Kanton gelte, wie dies heute üblich ist. In den Kantonen Uri und Nidwalden wurde spezielle Landsgemeinden abgehalten, die das Standesvotum abgaben. In den Kantonen Luzern, Obwalden, Basel-Stadt und Schaffhausen wurden die Stimmberechtigten gleichzeitig mit der Abstimmung zu den Vorlagen gebeten, ein Standesvotum abzugeben – allerdings nur die kantonal Stimmberechtigten! In den Kantonen Freiburg und Tessin hat der Grosse Rat das Standesvotum abgegeben. Bei all den Fällen in denen nicht die Stimmenmehrheit im Kanton das Standesvotum bestimmte kam es nur im Kanton Freiburg zu Abweichungen bei einigen Abstimmungen zwischen dem Standesvotum und dem Urnenentscheid. Diese hatte aber keinen Einfluss auf das Gesamtergebnis der Abstimmung.» (Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, S. 17 f.)

[9] Die genannten vier Kantone sind diejenigen mit den durchschnittlich höchsten bzw. tiefsten Ja-Anteilen aller eidgenössischen Volksabstimmungen (inkl. fakultative Referenden) von 1848 bis 2014: BS 58.6% und TI 54.3%; VS 39.9% und AI 41.1%.

[10] Die stetige Standesstimme ist sodann auch mit dem Eventualabstimmungsverfahren bei Volksinitiative und direktem Gegenentwurf (Art. 139b BV) kompatibel, des gleichen mit der Prozentsummenregelung bei divergierenden Volks- und Standesstimmen bei der Stichfrage (Art. 139b Abs. 3 BV).

[11] Vgl. Seitz (2014).

[12] Wahlrechtlich wird ohnehin keine «ungeteilte Standesstimme» verlangt, ansonsten zum Wahlsystem «Winner-takes-all» gewechselt werden müsste (wie bspw. bei den US-Amerikanischen Präsidentschaftswahlen die Wahl des Electoral College).