Wenn sich Parlamentarier selbst zu Berufspolitikern machen

Die Schweiz hat nur noch dem Namen nach ein Milizparlament. Dafür sind nicht zuletzt die Volksvertreter selbst verantwortlich. Wir präsentieren drei Reformvorschläge.

«Das Wertvolle an der Milizarbeit ist ja nicht, dass
sie gratis geleistet wird, sondern dass die Miliz-
tätigen ein zweites Standbein im Leben haben.»
Andreas Ladner[1]

Avenir Suisse Bürgerstaat

Der neue Avenir Suisse-Band mit neun Beiträgen zum Milizsystem.

Der Milizpolitik gehen die Politiker aus. So liesse sich – etwas verkürzt – die Lageanalyse zusammenfassen, welche die Denkfabrik Avenir Suisse in einem neuen Buch zum Milizsystem macht. In den vergangenen Tagen drehte sich die Diskussion vor allem um die Gemeindeebene, was vielleicht auch damit zusammenhängt, dass Avenir Suisse den kontroversen (wenn auch nur bedingt neuen) Vorschlag eines «allgemeinen Bürgerdienstes» zur Debatte stellte.

Tatsächlich haben die Gemeinden zunehmend Mühe, ausreichend Personal für ihre Exekutiven zu finden. Kaum jemand will heute noch den Aufwand eines politischen Amtes auf sich nehmen.[2]

Anders sieht es auf Bundesebene aus. Hier können die Parlamentarier scheinbar nicht genug von der Politik bekommen und investieren mit Freude immer mehr ihrer Zeit darin, wie Sarah Bütikofer in ihrem Buchbeitrag aufzeigt.[3]

Inzwischen gibt es demnach im Bundeshaus kaum noch wirkliche Milizpolitiker[4]. Besonders deutlich ist der Trend im Ständerat: Dort machten die Berufspolitiker in den 1970er Jahren noch knapp einen Viertel der Mitglieder aus, heute stellen sie die Mehrheit. Als Hauptgrund dafür kann der steigende Arbeitsaufwand infolge der wachsenden Zahl von Geschäften, aber auch deren zunehmenden Komplexität sowie die höhere internationale Regeldichte identifiziert werden.

Nun kann man sich darüber streiten, ob diese Entwicklung so schlimm ist. Man kann argumentieren, dass Parlamentarier, die mehr Zeit mit Politik verbringen, auch bessere politische Entscheide treffen. Tatsächlich scheint man sich etwa in Deutschland eher Sorgen zu machen, dass Politiker zu wenig ihrer produktiven Zeit in ihr Amt investierten.

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Die Anzahl Vorstösse hat sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt. Dabei erfreuen sich Motionen, vor allem aber Interpellation und die Fragestunde erhöhter Beliebtheit. Dazu wird etwa all 300 Vorstösse eine Volksinitiative ins Parlament getragen.[5]

 

Zusehends homogenere Zusammensetzung des Parlaments

Die Schweiz hat mit ihren «Laienparlamentariern» indes nicht die schlechtesten Erfahrungen gemacht.[6] Es scheint durchaus seine Vorteile zu haben, wenn Politiker noch ein zweites Standbein haben und auch die Welt ausserhalb der Wandelhalle kennen – nur schon um sich der Wirkung der von ihnen beschlossenen Gesetze bewusst zu werden. Wer jedoch sein gesamtes Einkommen aus der Politik bestreitet, wird von seinem Amt abhängig. Es liegt auf der Hand, dass man dadurch eher geneigt ist, allein zur Rechtfertigung seines Amtes Vorstösse einzureichen und den Parlamentsbetrieb auf Trab zu halten. Schliesslich ist es auch ein Teil des Schweizer Staatsverständnisses, dass Politiker aus der Mitte des Volkes stammen und quasi jeder Bürger Parlamentarier werden kann.

Gerade aus dieser Perspektive muss ein zweiter Trend fast noch mehr zu denken geben: Unser Parlament wird in seiner Zusammensetzung immer homogener. Aufgrund der steigenden Belastung dominieren in den Ratskammern Berufsgruppen, die ihre Zeit relativ frei einteilen können: Unternehmer, Anwälte und Berater (und natürlich Berufspolitiker). Demgegenüber sind Angestellte (insbesondere Führungskräfte) im Gegensatz zu früher kaum noch im Ratssaal anzutreffen. Immer mehr Bundesparlamentarier steigen nach dem Studium mehr oder weniger direkt in die Politik ein, praktisch ohne Erfahrung in der Arbeitswelt.[7]

Somit gehen die Vorteile des Milizsystems allmählich verloren und es stellt sich in der Tat die Frage, wie zeitgemäss dieses Modell noch ist. Bevor wir es jedoch leichtfertig über Bord werfen, sollte vielleicht zunächst versucht werden, es durch innere Reformen zu neuem Leben zu erwecken.

Unser Blog präsentiert deshalb drei Denkanstösse:

1. Professionalisierung des Umfelds: Damit Parlamentarier Zeit für andere berufliche Tätigkeiten einsetzen können, sind sie darauf angewiesen, dass sie ihre politischen Verpflichtungen einigermassen effizient erledigen können. Daher sollten (persönliche oder wissenschaftliche) Mitarbeiter sie so weit wie möglich entlasten, sodass sich die Volksvertreter auf ihre wesentlichen Aufgaben konzentrieren können. Die Parlamentarier erhalten schliesslich seit einem guten Jahrzehnt eigens Geld für persönliche Mitarbeiter.[8]

Allerdings machen davon nicht alle Gebrauch: Einige stecken den Batzen lieber in die eigene Tasche und übernehmen selbst einfachere Büroarbeiten wie die Bearbeitung des täglich anfallenden Stapels Post, den Ausdruck von Dokumentationen oder die Terminverwaltung selbst. Auch zeitaufwändige Rechercheaufträge oder das Verfassen von Voten liessen sich gut an Mitarbeiter delegieren.[9]

2. Finanzielle Interessenbindungen offenlegen: Bütikofer weist darauf hin, dass der Aufwand für das Parlamentsmandat heute so gross ist, dass faktisch nur noch Bürger vom passiven Wahlrecht Gebrauch machen können, die über ausreichend zeitliche und finanzielle Ressourcen verfügen. Dies erhöhe die Offenheit «für Mandate und Aufträge im Namen von Interessenorganisationen und Grossfirmen».[10] Sollte dieser Zusammenhang tatsächlich vorhanden sein, wäre dies ein Worst-case-Szenario: Aufgrund der Beanspruchung können Parlamentarier kaum oder nicht mehr einem «normalen» Beruf nachgehen, nehmen zum Ausgleich aber Mandate von Organisationen oder Unternehmen an, die gut bezahlen und wenig verlangen (nämlich im Wesentlichen, dass ihre Interessen vertreten werden).

Diese Entwicklung lässt sich zwar nicht stoppen. Die Parlamentarier würden aber zumindest etwas diszipliniert, wenn sie gezwungen wären, ihre finanziellen Interessenbindungen offenzulegen, also ihre Einkünfte, die sie aus Anstellungen, Mandate usw. beziehen.[11] Es wäre ein Anreiz, das eigene Brot wieder vermehrt auf dem angestammten Beruf zu verdienen.

3. Weniger Vorstösse: Schliesslich sind nicht zuletzt auch die Parlamentarier selbst gefordert. Denn sie sind nicht unwesentlich mitverantwortlich für die Arbeitsbelastung, mit der sie kämpfen. Sie, die gerne über die angebliche «Initiativenflut» klagen[12], produzieren selbst eine eigentliche «Vorstossflut», die alles, was an Volksbegehren in der Pipeline steckt, in den Schatten stellt (siehe Abbildung oben).

Die Zahl der eingereichten Vorstösse hat sich in den letzten zwanzig Jahren verdoppelt. Auch der Umfang der Gesetzessammlung und die Kadenz von Revisionen nimmt unaufhaltsam zu.[13] Natürlich, die Welt ist komplexer geworden; es gibt mehr Dinge, die reguliert werden können. Dennoch stünde dem Parlament etwas mehr gesetzgeberische Zurückhaltung gut an. Nur schon aus Rücksicht auf die eigene Arbeitslast.

 


[1] Andreas Ladner (2015): Die Abhängigkeit der Gemeinden von der Milizpolitik, S. 123, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[2] Vgl. Oliver Dlabac, Andreas Rohner, Thomas Zenger, Daniel Kübler (2014): Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau – Rekrutierungsprobleme und Reformvorschläge, Studienberichte des Zentrums für Demokratie Aarau, Nr. 4, Oktober 2014; Oliver Dlabac (2015): Wie man das Milizsystem verändern muss, damit es überlebt, NZZ am Sonntag 25.01.2015; Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, Baden-Baden 2014, S. 143 ff.

[3] Sarah Bütikofer (2015): Fiktion Milizparlament, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[4] Nach Bütikofer (2015), S. 87 f. sind Milizparlamentarier definiert als Parlamentarier, die höchstens einen Drittel ihrer Arbeitszeit für ihr Amt aufwenden. Vollzeit- oder Berufspolitiker wenden demgegenüber mehr als zwei Drittel dafür auf. (Dazwischen liegen die Teilzeitpolitiker, die zwischen einem und zwei Drittel ihrer Arbeitszeit verwenden.)

[5] Zahlen aus Parlamentsdienste (2012): Gesamtanzahl eingereichter parlamentarischer Vorstösse NR/SR, 14.05.2012; Geschäftsdatenbank Curia Vista (für 2014) sowie (für Volksinitiativen) Bundesblatt der entsprechenden Jahrgänge. Vgl. Bütikofer (2015), S. 86.

[6] Hans Geser (2015): Rückenwind für Amateure, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[7] Bütikofer (2015), S. 90 ff.

[8] «Die Ratsmitglieder erhalten eine Jahresentschädigung von 33’000 Franken als Beitrag zur Deckung der Personal- und Sachausgaben, die der Erfüllung ihres parlamentarischen Mandates dienen.» (Art. 3a Parlamentsressourcengesetz); Bütikofer (2015), S. 95; gleiche Forderung bei Vatter (2014), S. 269 f.

[9] Vgl. Carola Pavia/Oliver Heer (2014): Art. 9, Rz. 19, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014. Um derlei Zweckentfremdung entgegenzuwirken, sah der Nationalrat beim Erlass des oben (Fn. 8) erwähnten Parlamentsressourcengesetzes (PRG) vor, die persönlichen Mitarbeiter direkt durch die Parlamentsdienste zu entschädigen. Der Ständerät jedoch widersetzte sich diesem Ansinnen, wodurch die aktuelle Regelung (Art. 3a PRG) entstand (Pavia/Heer (2014), Rz. 13).

[10] Bütikofer (2015), S. 99. Vgl. ebenso Ruth Lüthi (2014): Die Stellung der Bundesversammlung im politischen System der Schweiz, Rz. 51, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014.

[11] Siehe die bisherigen (allesamt erfolglosen) Vorstösse in diese Richtung:

  • Parlamentarische Initiative Jeanprêtre (89.220), Einkommen der Parlamentarier;
  • Motion Zisyadis (95.3113), Offenlegung von Einkommen und Vermögen der Parlamentsmitglieder;
  • Postulat Rennwald (01.3124), Interessenbindungen, Löhne und Vermögen der Parlamentarier. Transparenz;
  • Interpellation Bühlmann (01.3272), Interessenbindungen. Transparenz und Kontrolle der Offenlegung;
  • Postulat Mörgeli (03.3406), Ämterkumulierung. Offenlegung der Bezüge;
  • Parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission NR (05.469), Offenlegung der Interessenbindungen. Revision des Parlamentsgesetzes;
  • Motion Bühlmann (05.3212), Transparentes Parlament;
  • Parlamentarische Initiative Schelbert (06.462), Offenlegung der finanziellen Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Sommaruga (06.480), Geschenke und andere unentgeltliche Leistungen an Parlamentarierinnen und Parlamentarier;
  • Parlamentarische Initiative Freysinger (07.467), Finanzielle Auswirkung von Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Rielle (10.419), Für mehr Transparenz bei Einkünften, Entschädigungen und anderen Vorteilen von Mitgliedern der eidgenössischen Räte;
  • Postulat Widmer (10.3268), Vertrauen durch Transparenz;
  • Parlamentarische Initiative Tschümperlin (11.463), Offenlegungspflicht für Ratsmitglieder;
  • Parlamentarische Initiative Moret (12.423), Interessenbindungen. Unterscheidung zwischen bezahlten und ehrenamtlichen Tätigkeiten;
  • Petition der Jugendsession 2012 (12.2073), Transparenz bei der Finanzierung der politischen Parteien und bei den Einkünften der Parlamentarier;
  • ebenso die Eidgenössische Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» (BBl 2011 4521).

[12] Vgl. zur dieser Debatte Claudio Kuster/Lukas Leuzinger (2013): Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster (2013): Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies. (2014): Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[13] Vgl. zur Qualität der Gesetzgebung die Beiträge in: Alain Griffel (Hrsg.) (2014): Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Zürich 2014; weniger kritisch hierzu Vatter (2014), S. 285 f.

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