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Entzauberte Konkordanz

Würde ein zweiter SVP-Sitz den Bundesrat stärken? So einfach ist es nicht.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar herrscht innerhalb der politischen Elite Ratlosigkeit. Eine breite Front – vier von fünf Bundesratsparteien, die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften – hatte sich gegen das Ansinnen gestellt. Die Gegner investierten mehr als doppelt so viel Geld in den Abstimmungskampf wie die Befürworter. Und doch hatte die SVP am Ende die Mehrheit auf ihrer Seite.

Im Zuge der post-votalen «Chropfleerete» wird nun auch die Regierungsbeteiligung der SVP wieder zum Thema. Von verschiedenen Seiten wird angeregt, der Partei einen zweiten Bundesratssitz zu geben und sie damit voll in die Regierungsverantwortung einzubeziehen. Der frühere Chefunterhändler des Bundesrats, Jakob Kellenberger, forderte, dass die SVP nun Verantwortung übernehmen müsse – wozu sich Parteipräsident Toni Brunner umgehend bereiterklärte. Auch der ehemalige SP-Nationalrat Rudolf Strahm befürwortete in der jüngsten «Sternstunde Philosophie» die Idee, den «schweizerischen Weg der Einbindung» zu beschreiten.[1]

Die Überlegung dahinter ist plausibel: Solange die SVP nur mit einem Bein im Bundesrat ist, kann sie die Regierung leicht unter Beschuss nehmen und ihr zudem die Verantwortung für sämtliche Missstände im Land in die Schuhe schieben. Wäre sie hingegen entsprechend ihrer Wählerstärke vertreten, würde sie einen bedeutenden Teil dieser Verantwortung selbst tragen und könnte den Bundesrat nicht mehr beliebig attackieren, ohne unglaubwürdig zu werden.

Durch die Einbindung der SVP – so die Überlegung – könnte die Stabilität der der Regierung erhöht und weitere Fiaskos wie bei der Masseneinwanderungsinitiative verhindert werden.

Zumindest historisch hat sich die Strategie bewährt: Nicht zufälligerweise banden die Freisinnigen die katholisch-konservativen Erzfeinde 1891 in den Bundesrat ein, nachdem diese ihnen eine ganze Reihe empfindlicher Abstimmungsniederlagen an der Urne zugefügt hatten. Auch hinter der Aufnahme der SP in die Regierung stand die Überlegung, den oppositionellen Sozialdemokraten bei Volksabstimmungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die direkte Demokratie förderte so den Konsens; sie zwang die unterschiedlichen politischen Kräfte, zusammenzuarbeiten und breit abgestützte Lösungen zu finden, um das «Risiko der direkten Demokratie» zu minimieren.[2]

Würde diese Strategie auch im Fall der SVP funktionieren? Zweifel sind angebracht.

Das liegt nicht primär an der SVP, sondern an einem grundsätzlichen Wandel der schweizerischen Politik. Die Polarisierung des Parteiensystems hat zugenommen. Sehr schön veranschaulicht dies die Entwicklung der Abstimmungsparolen der vier grössten Parteien.[3] In den 1980er Jahren herrschte bei vielen Abstimmungen ein wirklicher Konsens unter den Bundesratsparteien. Die einzige Partei, die regelmässig von der Regierungsparole abwich, war die SP, und auch sie tat dies in kaum der Hälfte der Fälle.

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Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

In den vergangenen Jahren stieg die Zahl der abweichenden Parolen stetig an. Zwischen 2003 und 2007 wich im Durchschnitt erstmals mehr als eine der grossen Parteien von der Linie des Bundesrats ab. In der laufenden Legislatur liegt der Schnitt bislang bei 1.24. Besonders die SVP hat sich seit Beginn der 1990er Jahren von einer unscheinbaren regierungstreuen Partei zu einem regelmässigen Abstimmungsgegner des Bundesrats gewandelt. Inzwischen schert sie sogar häufiger aus als die traditionell «oppositionellste» Bundesratspartei, die SP. Seit der Abwahl Christoph Blochers 2007 gab die SVP in 29 von 52 Volksabstimmung eine andere Parole aus als der Bundesrat, während die Sozialdemokraten «nur» 24 mal abwichen. Das liegt sicher auch daran, dass die SVP damit begonnen hat, regelmässig Volksinitiativen zu lancieren (die der Bundesrat allesamt ablehnte) – etwas, das früher der SP vorbehalten war.

Hinzu kommt, dass die Parteibindung der Wähler tendenziell abgenommen hat. Die parteiliche Sozialisation ist in den letzten Dekaden deutlich schwächer geworden, was sich exemplarisch an der rückläufigen Zahl der Parteimitglieder, aber beispielsweise auch bei Umfragen zeigt. Die Wähler sind so parteiungebunden wir noch nie in der Geschichte des Bundesstaats. Selbst wenn die Bundesratsparteien also relativ geschlossen für oder gegen eine Vorlage sind, ist eine Mehrheit im Volk alles andere als sicher. Dadurch funktioniert auch die Strategie weniger gut, Parteien in die Regierungsarbeit einzubinden und durch breit abgestützte Vorlagen die Gefahr einer Niederlage an der Urne zu minimieren. Das Nein zur Erhöhung des Vignettenpreises im vergangenen November hat gezeigt, dass es den Stimmbürgern heutzutage relativ egal ist, wie breit abgestützt ein Vorschlag ist.

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In der Legislatur 2003-2007 war die bundesrätliche Erfolgsquote bei Abstimmungen so tief wie nie seit der Einführung der Zauberformel.

Die Folgen zeigen sich deutlich in der Statistik: Nach der Einführung der Zauberformel gewann der Bundesrat während Jahrzehnten konstant etwa vier von fünf Volksabstimmungen. In den letzten Jahren ist die Erfolgsquote gesunken. Paradoxerweise ging sie nach der erstmaligen Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats besonders deutlich zurück: Zwischen 2003 und 2007 war der Bundesrat bei Volksabstimmungen so erfolglos wie noch nie seit der Einführung der Zauberformel.

Seit der Abwahl Christoph Blochers liegt die Quote wieder etwas höher. Daraus den Schluss zu ziehen, dass der Bundesrat ohne angemessene Vertretung der SVP besser fährt, ist allerdings heikel, allein schon wegen den kleinen Fallzahlen. Insbesondere die Zahl der vom Bundesrat verlorenen Abstimmungen je Legislatur ist so tief, dass eine Veränderung zwischen einer Legislatur und der nächsten auch ganz zufällig sein kann. Der generelle Trend, dass die Regierung an der Urne weniger  Erfolg hat als vor einigen Jahrzehnten, lässt sich angesichts der Zahlen jedoch kaum bestreiten.

Interessant ist zudem, dass die Regierung seit 2007 zwar nicht besonders oft verlor, aber auffallend häufig gegen Opposition von rechts. Die drei wichtigsten Abstimmungserfolge der SVP in der jüngeren Vergangenheit – die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative – fallen alle in diesen Zeitraum.

Der dauerhafte Ausschluss der SVP von der Regierungsverantwortung scheint also nicht der Weisheit letzter Schluss zu sein. Gleichzeitig machen die Zahlen deutlich, dass sich das «Risiko der direkten Demokratie» durch Einbindung der politischen Gegner nicht mehr so einfach entschärfen lässt wie noch in den Anfangsjahren des Bundesstaats.

Rohdaten zum Download:


[1] Die Idee wurde auch schon in diesem Blog besprochen.

[2] Vatter, Adrian (2000): «Consensus and direct democracy: Conceptual and empirical linkages», European Journal of Political Research 38: 171–192.

[3] Sämtliche Statistiken basieren auf den Daten von Swissvotes.

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Eine grosse Koalition ist noch keine Konsensdemokratie

CDU/CSU und SPD werden sich aller Voraussicht nach auf eine grosse Koalition einigen. Daraus einen Trend hin zu einer Konsensdemokratie abzuleiten, entbehrt aber der wissenschaflichen Grundlage. Wenn schon, geht der Trend in die andere Richtung.

Nach den Bundestagswahlen vom 22. September wird in Deutschland eine grosse Koalition zwischen CDU/CSU und der SPD immer wahrscheinlicher. Heute Sonntag gab der Parteikonvent der Sozialdemokraten grünes Licht für die Aufnahme von Koalitionsverhandlungen. Erste Gespräche sollen am Mittwoch stattfinden.

Das sich abzeichnende Zusammengehen zwischen den beiden grössten Parteien wertet Thomas Isler in der «NZZ am Sonntag» als Zeichen, dass Deutschland «auf dem Weg zur Konsensdemokratie» sei. Früher, so Isler, habe das Land ein Konkurrenzsystem gehabt und sich damit klar von der Schweiz mit ihrem Konsensmodell unterschieden. Die Bundestagswahlen 2013 hätten diese «Auffassung von deutscher und schweizerischer Politik (…) endgültig widerlegt».

Lijpharts Einteilung von 36 Staaten nach Merkmalen von Konsens- und Konkurrenzdemokratie. Die Pfeile zeigen die Verschiebungen vom Zeitraum von 1945 bis 1971 zur Zeit von 1971 bis 1996.

Lijpharts Einteilung von 36 Staaten nach Merkmalen von Konsens- und Konkurrenzdemokratie. Die Pfeile zeigen die Verschiebungen vom Zeitraum von 1945 bis 1971 zur Zeit von 1971 bis 1996.

Steuert Deutschland tatsächlich auf ein Konsenssystem zu? Um diese Frage zu beantworten, muss zunächst geklärt werden, was eine Konsensdemokratie ist. Die klassische Unterscheidung zwischen Konkurrenz- und Konsensdemokratie stammt vom niederländischen Politikwissenschafter Arend Lijphart. Er fasst die Konkurrenzdemokratie oder Mehrheitsdemokratie als Modell auf, das die Macht konzentriert und in dem starke Parteien möglichst uneingeschränkt und ohne Rücksicht auf Minderheiten regieren können.

Als Musterbeispiel einer Mehrheitsdemokratie sieht er Grossbritannien (er spricht deshalb auch vom «Westminster Model»). Demgegenüber ist die Konsensdemokratie laut Lijphart «a democratic regime that emphasizes consensus instead of opposition, that includes rather than excludes, and that tries to maximize the size of the ruling majority instead of being satisfied with a bare majority».[1] Lijphart analysierte 36 Staaten, inwiefern sie welchem Modell entsprechen (siehe Abbildung).[2] Grundsätzlich gilt: Je weiter links und je weiter unten ein Land in der Grafik, desto mehr entspricht es dem Modell der Konsensdemokratie; je weiter rechts und je weiter oben ein Land, desto stärker tendiert es zur Mehrheitsdemokratie.

Der kurze wissenschaftliche Exkurs ist notwendig, weil die Bezeichnung eines Landes als Konsensdemokratie davon abhängt, wie man Konsensdemokratie definiert. Hier unterscheidet sich Thomas Isler deutlich vom wissenschaftlichen Konsens (im wahrsten Sinne des Wortes). Im Wesentlichen stützt er seine These auf drei Merkmale:

  • Das Vorliegen einer grossen Koalition ist für Isler offenbar ein Indiz für eine Konsensdemokratie. Er weist darauf hin, dass CDU/CSU und SPD zusammen knapp 80 Prozent der Sitze im Bundestag innehaben. Das ist, wie er richtig feststellt, ein ähnlich hoher Wert wie die 84 Prozent der Sitze, die SVP, SP, FDP, CVP und BDP in der Bundesversammlung kontrollieren.[3] Allerdings ist die Grösse einer Koalition allein noch kein Indiz für das Vorliegen einer Konsensdemokratie. Ansonsten müsste auch Grossbritannien mit seiner Koalition aus Konservativen und Liberaldemokraten als Konsensdemokratie aufgefasst werden. Lijphart misst denn auch nicht die Grösse der Koalition, sondern schaut, ob einer Koalition mehr Parteien angehören, als für die absolute Mehrheit im Parlament nötig. Ist das nicht der Fall, spricht man von einer «minimum winning coalition». Sollten Unionsparteien und SPD zusammenspannen, würden sie das nicht tun, weil ihnen eine grosse Koalition besonders gut gefällt, sondern weil sie eine Mehrheit im Bundestag benötigen. Eine solche Koalition wäre eine «minimum winning coalition» – ein klassisches Merkmal einer Mehrheitsdemokratie. In der Schweiz dagegen könnte man jede der fünf Bundesratsparteien aus der Regierung ausschliessen, ohne dass diese die parlamentarische Mehrheit verlieren würde (eine so genannte «oversized coalition» oder übergrosse Koalition).
  • Als weiteres Indiz führt Isler die ideologische Nähe von CDU/CSU und SPD an. Merkel habe die Union zu einer «zweiten sozialdemokratischen Partei» gemacht, die «bestens zur SPD passt». Das mag richtig oder falsch sein. Die ideologische Nähe zwischen den Regierungsparteien ist jedoch kein Hinweis auf eine Konsensdemokratie – im Gegenteil: die Regierungsparteien in Konsensdemokratien liegen politisch tendenziell weiter auseinander als in Konkurrenzdemokratien. Gerade für Gesellschaften, die durch grosse ideologische, sprachliche oder kulturelle Unterschiede geprägt sind – etwa die Schweiz –, eignet sich das Konsenssystem besser, weil es verhindert, dass eine gesellschaftliche Gruppe dauerhaft dominiert. Übergrosse Koalitionen werden nicht geschaffen, weil man sich untereinander besonders gut versteht, sondern weil sie der politischen Stabilität dienen.
  • Schliesslich diagnostiziert Isler in Deutschland ein allgemeines «Bedürfnis nach Harmonie», eine «Sehnsucht nach Konsens». Ironischerweise führt er als Beleg dafür den Ausschluss der FDP und AfD aus dem Parlament durch die 5-Prozent-Hürde an. Dabei zeichnet sich eine Konsensdemokratie gerade dadurch aus, dass möglichst alle Bürger im Parlament vertreten sind und keine relevante gesellschaftliche Gruppierung ausgeschlossen wird. In dieser Hinsicht gleicht Deutschland eher dem britischen Westminster-Modell, das künstliche Mehrheiten schafft, indem es kleine Parteien bewusst schwächt. Davon abgesehen ist auch das Bedürfnis nach Harmonie und Konsens an sich noch kein Indiz für eine Konsensdemokratie, sondern bestenfalls eine günstige Voraussetzung dafür.

Interessanterweise liegt Isler mit seiner Beschreibung Deutschlands als Konsensdemokratie nicht einmal falsch – allerdings aus anderen Gründen als jenen, die er anführt. Das deutsche System zeichnet sich durch eine relativ starke Teilung der Macht aus. So sorgt das proportionale Wahlsystem für eine faire Repräsentation aller Parteien (mit Einschränkung durch die 5-Prozent-Hürde), während die starke Rolle der Bundesländer und des Verfassungsgerichts die Macht der Regierung zusätzlich beschränken. Wie die Analyse Lijpharts zeigt, ist Deutschland bereits seit 1945 durchgehend auf der Seite der Konsensdemokratien anzusiedeln. Wenn es einen Trend gibt, dann eher in die andere Richtung: In der Zeit von 1971 bis 1996 hat sich Deutschland eher in Richtung Mehrheitsdemokratie entwickelt, was Lijphart in erster Linie damit erklärt, dass die in der Anfangsphase nach 1945 zuweilen gebildeten übergrossen Koalitionen[4] verschwanden und nur noch «minimal winning coalitions» gebildet wurden – eine solche zeichnet nun erneut ab.[5]

Man mag eine grosse Koalition gut finden oder schlecht. Bei Schlussfolgerungen auf das politische System ist allerdings Vorsicht angebracht. Ein Konsens unter den zwei grössten Parteien macht noch lange keine Konsensdemokratie.


[1] Lijphart, Arend (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[2] Er teilte die Staaten gemäss zwei Dimensionen auf die beiden Modelle auf und verwendete dazu 10 Indikatoren: für die Exekutive-Parteien-Dimension die Grösse der Regierungskoalition, das Machtverhältnis zwischen Exekutive und Legislative, die (effektive) Anzahl Parteien, die Proportionalität des Wahlsystems und der Interessengruppen-Pluralismus; für die Föderalismus-Zentralismus-Dimension den Grad des Föderalismus, das Zweikammer-System, die Möglichkeit, die Verfassung zu ändern, die Verfassungsgerichtsbarkeit und die Unabhängigkeit der Zentralbank. Adrian Vatter erweiterte 2009 Lijpharts Analyse, indem er die direkte Demokratie mit einbezog (siehe: Vatter, Adrian (2009): «Lijphart Expanded: Three Dimensions of Democracy in Advanced OECD Countries?» [PDF], European Political Science Review 1 (1): 125-153).

[3] Im Unterschied zur Schweiz sind in Deutschland allerdings einige wichtige kleinere Parteien gar nicht im Parlament vertreten, weil sie an der 5-Prozent-Hürde scheiterten. Nimmt man die Wähleranteile als Mass, kommen CDU/CSU und SPD zusammen nur auf 67 Prozent, während die Bundesratsparteien in der Schweiz 78 Prozent der Wähler repräsentieren.

[4] Konrad Adenauer bildete in seinen zwei Amtszeiten als Bundeskanzler von 1953 bis 1957 und 1957 bis 1961 jeweils übergrosse Koalitionen.

[5] Ob die Schweiz noch als Musterbeispiel für eine Konsensdemokratie gesehen werden kann oder ob sie sich ebenfalls in Richtung Konkurrenzdemokratie entwickelt, steht auf einem anderen Blatt.

Die 51 Gegenvorschläge zur Volkswahl

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster.

Wenn die Schweizer Stimmberechtigten am Sonntag über die Volksinitiative «Volkswahl des Bundesrates» befinden, können sie nur Ja oder Nein stimmen. Bundesrat und Parlament haben zwar erst in Betracht gezogen, jedoch schliesslich darauf verzichtet, dem Volksbegehren einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Das dürfte vor allem mit strategischen Überlegungen zusammenhängen. Am fehlenden Problembewusstsein scheint es jedenfalls nicht zu liegen. Denn mit dem seit 1848 praktisch unverändert geltenden Verfahren zur Wahl der Landesregierung ist niemand vollends zufrieden. Das beweisen die zahlreichen Vorstösse, die in den letzten 30 Jahren im Parlament eingereicht wurden.

Die folgende Übersicht zeigt, welche Ansätze zur Wahlreform des schweizerischen Regierungssystems seit 1983 im Parlament diskutiert wurden:

  • Die Idee der Volkswahl der Regierung wurde nicht nur durch zwei Volksinitiativen lanciert (1898 «für die Volkswahl des Bundesrates und die Vermehrung der Mitgliederzahl», 1939 «Wahl des Bundesrates durch das Volk und Erhöhung der Mitgliederzahl»), sondern auch im Parlament mehrfach vorgebracht – interessanterweise kamen die Vorstösse in den letzten drei Dekaden aber vornehmlich aus der linken Ratshälfte (Pa. Iv. HämmerlePa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. ZisyadisPa.Iv. Wermuth). Die Vorstösse verlangten die Wahl mal im Proporz, mal im Majorz und die ersteren drei zusätzlich Mindestquoten für die Geschlechter beziehungsweise die Landesregionen. Die hängige Initiative Wermuth nimmt weiter die Forderung nach transparenter Kampagnenfinanzierung mit Obergrenze auf und will den Bundesrat ebenso auf neun Mitglieder aufstocken.
  • Ein anderer Reformansatz betrifft die Zusammensetzung des Bundesrats:
    • Mehrere Vorstösse hatten eine bessere Vertretung der Landessprachen bzw. Sprachregionen zum Ziel, wobei insbesondere die italienischsprachige Minderheit besser berücksichtigt werden soll (Po. Comte, Ip. Carobbio). Gleichsam schwebte den Initianten eine bessere regionale Durchmischung vor, zumal derzeit «vier Mitglieder des Bundesrates aus einem Umkreis von 25 Kilometern um Bern stammen, während wichtige Landesgegenden in der Regierung nicht vertreten sind». Sie wollten dies entweder über eine feste Anzahl Mitglieder je Sprachregion (Pa. Iv. Rennwald) erreichen oder aber über die Einschränkung, dass höchstens zwei Bundesräte aus derselben Landesgegend (von deren sieben) kommen dürfen (Kt. Iv. Tessin).
    • Auch die Vertretung der Geschlechter wurde mehrfach thematisiert. Die Pa. Iv. Bär wollte 1993, als nach dem erzwungenen Rücktritt von Elisabeth Kopp zwischenzeitlich keine Frau mehr im Gremium Einsitz nahm, lediglich eine «angemessene Vertretung» in die Verfassung schreiben. Im gleichen Jahr wurde eine Volksinitiative («für eine gerechte Vertretung der Frauen in den Bundesbehörden (Initiative 3. März)») lanciert, welche mitunter wie später die Pa. Iv. Sozialdemokratische Fraktion (nach der Abwahl von Ruth Metzler) und die Pa. Iv. Rennwald eine Garantie von drei Sitzen für beide Geschlechter vorsah.
    • Die Vertretung der Kantone war vor allem in den 1990er Jahren ein Thema, als 1993 die zukünftige Bundesrätin Ruth Dreifuss ihre Niederlassungspapiere von Genf nach Bern verlegte. Denn gemäss der damals geltenden Kantonsklausel, durfte «nicht mehr als ein Mitglied aus demselben Kanton stammen» (Art. 96 Bundesverfassung 1874). Jene umstrittene Einschränkung aus Gründungszeiten wurde daher in diversen parallelen Vorstössen (Pa. Iv. BircherPa. Iv. DucretPa. Iv. HallerPa. Iv. RufPa. Iv. Schiesser, Pa. Iv. Fraktion LdU / EVPPa. Iv. Wanner) ins Visier genommen, die eine Abschwächung beziehungsweise Aufhebung verlangten. Die breite Kritik führte schliesslich zur Abschaffung der Kantonsklausel (Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR, Pa. Iv. Ruf) durch eine Volksabstimmung im Vorfeld der neuen Bundesverfassung von 1999. Drei andere Vorstösse wiederum (Mo. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Revision Kommission Nationalrat, Mo. Lauper) wollten die Definition der Kantonszugehörigkeit konkretisieren, was 1986 auch gelang.
  • Neben den erwähnten zwei Volkswahl-Volksinitiativen und der Tessiner Standesinitiative forderten weitere Begehren (Ip. FialaKt. Iv. Tessin), die Anzahl der Bundesräte von sieben auf neun zu erhöhen. Das Anliegen floss nach der Jahrtausendwende auch in das bundesrätliche Projekt der Staatsleitungsreform ein, scheiterte aber im Parlament. Die erneute Standesinitiative aus dem Südkanton wurde im letzten Herbst im Nationalrat vergleichsweise knapp mit 92 zu 85, im Ständerat im März gar mit 21 zu 20 verworfen. Zwei gleichlautende Motionen (Mo. de Buman, Mo. Fehr Jacqueline) werden das Ansinnen abermals, wohl 2014, aufs politische Parkett bringen, wobei unterdessen nicht nur mit der Vertretung der Sprachen argumentiert wird, sondern – aufgrund der diversifizierten Parteien- und Fraktionenlandschaft – vermehrt auch jene  Repräsentation in den Fokus rückt. Weitere knappe Zufallsresultate sind daher zu erwarten.
  • Eine ganze Reihe von Vorstössen befassten sich mit dem parlamentarischen Verfahren:
    • Die Idee der parallelen Einzelwahl der Bundesräte wurde bereits mehrmals (Mo. Kühne, Mo. Kühne, Mo. WeyenethMo. Weyeneth, Mo. Weyeneth, Pa. Iv. Fraktion Schweizerische Volkspartei, Pa. Iv. Minder) vorgebracht, wobei sich die Vorschläge in Details unterscheiden. Grundsätzlich sollen hiernach die Mitglieder des Bundesrats zwar weiterhin einzeln, jedoch nicht mehr hintereinander, sondern gleichzeitig gewählt werden. Begründet wurde die synchrone Wahl, weil diese weniger anfällig auf taktische Stimmabgaben und Retourkutschen sei. Zudem würden (durch den Wegfall des Anciennitätsprinzips) die amtsälteren Bundesräte nicht bevorzugt.
    • Ein weitergehender Vorschlag stellt die unveränderbare Listenwahl (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Markwalder, Pa. Iv. Hiltpold, Pa. Iv. Grüne Fraktion) dar. Diese Idee wurde ebenfalls schon in diesem Blog diskutiert. Im Parlament war sie jedoch chancenlos. Kritisiert wurde vor allem, dass ein solcher Systemwechsel das Ende der helvetischen Konkordanzregierung bedeuten würde (was im Falle der Pa. Iv. Zisyadis indessen auch das explizite Ziel war).
    • Mit dem Zeitpunkt der Wahl befasst sich die Pa. Iv. Minder, welche vorschlug, die Bundesratswahl ein Jahr nach hinten zu verschieben, um sie aus dem Eindruck der zeitnah stattfindenden Parlamentswahlen zu bringen.
    • Die Geschehnisse bei der Wahl Eveline Widmer-Schlumpfs 2007 standen am Ursprung der Pa. Iv. Lustenberger, die bei Bundesratswahlen Einschränkungen durch Parteistatuten verhindern wollte.
    • Schliesslich forderten mehrere Vorstösse (Pa. Iv. Robert-Bächtold, Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Hodgers), dass die Parlamentarier die Magistratspersonen nicht mehr geheim wählen sollen, sondern durch offene Stimmabgabe.
  • Nicht mit der Ernennung von Bundesräten, sondern mit ihrer Absetzung befassten sich eine Hand voll Vorstösse, welche die Möglichkeit der Amtsenthebung forderten. Die Initiative dazu sollte entweder durch einen parlamentarischen Misstrauensantrag (Pa. Iv. Zisyadis, Pa. Iv. Grüne Fraktion) kommen oder aber via Abberufungsbegehren aus dem Volk (Pa. Iv. Schlüer). Erfolgreich war indessen nur jene Gesetzesänderung (Pa. Iv. Hochreutener, Pa. Iv. Staatspolitische Kommission NR), welche seit 2009 die Feststellung der Amtsunfähigkeit von Bundesräten bei schwerwiegender gesundheitlicher Probleme ermöglicht.
  • Weitere Vorschläge betreffen die Voraussetzung der Wählbarkeit:
    • Auf das Alter fokussierten zwei Vorstösse, wobei der erste eine obere Grenze auf das 67. Altersjahr forderte (Mo. Zapfl) während der andere die Voraussetzung des Mindestalters aufheben wollte (Mo. Müller Geri). Prägnantes Argument: «Ein Baby als Bundesrat? Warum nicht, wenn es das Parlament will?»
    • Die Pa. Iv. Guinand verlangte, dass jemand nur Bundesrat werden kann, wenn eine offizielle Kandidatur vorliegt. Auslöser für den Vorstoss war übrigens nicht die Wahl Widmer-Schlumpfs, sondern jene Francis Mattheys 14 Jahre zuvor.
  • Diverse Vorstösse schliesslich befassten sich mit der Amtsdauer, die von vier auf fünf Jahre hätte verlängert werden sollen (Pa. Iv. Chevrier) oder aber die eine Amtszeitbeschränkung von zwei Legislaturen, also von total acht Jahren, vorsahen (Frage Wasserfallen, Pa. Iv. Wasserfallen, Mo. Leutenegger).

Bemerkenswert ist, dass kein klarer Trend hinsichtlich der Urheber der Vorstösse auszumachen ist, sondern dass sie aus sämtlichen Fraktionen des Parlaments stammten. Erfolgreich waren jedoch die allerwenigsten dieser Vorschläge, und jene, die reüssierten, sahen eher Nebensächliches vor. Die weitreichendste Revision am Wahlverfahren seit 1848 war die Abschaffung der Kantonsklausel 1999. (Nein, das sukzessive Einbinden der oppositionellen Katholisch-Konservativen 1891, der BGB 1929 und der Sozialdemokraten 1949, was sodann in der bundesrätlichen Zauberformel von 1959 bis 2003 mündete, stellten sehr wohl politisch relevante Umwälzungen und Zäsuren dar, fusste indessen nicht auf institutionell-rechtlichen Systemänderungen.)

Auch bei der Abstimmung über die Volkswahl-Initiative am Sonntag zeichnet sich ein Nein ab. Damit könnte man die Diskussion als beendet betrachten. Man könnte eine Ablehnung aber auch als Gelegenheit sehen, sich einmal in Ruhe und ohne den Druck des Abstimmungskampfs mit dem schweizerischen Regierungssystem zu befassen und die Optionen neu zu beurteilen. Diese Übersicht mag dabei als Inspiration und Kompass dienen. Chancenreich erscheint aktuell zumindest die Erhöhung der Anzahl Bundesräte auf neun.

Wäre eine Wahlrechtsreform die Lösung für Italiens Probleme?

«Mamma mia» – das ist wohl der geeignete Kommentar zur gegenwärtigen Situation in Italien. Das Land kämpft mit massiven wirtschaftlichen Problemen: Die Wirtschaftsleistung sinkt, Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung steigen an. Doch anstatt sich diesen Problemen zu widmen, beschäftigt sich die Politik seit Wochen vorwiegend mit sich selbst. Seit den Wahlen Ende Februar herrscht politischer Stillstand. Immerhin hat das Land seit heute wieder eine Regierung, wenn auch deren Lebensdauer allgemein als begrenzt eingeschätzt wird.

UBS-Chefökonom Andreas Höfert hat im jüngsten Podcast [MP3] der Grossbank Interessantes zur Situation in Italien zu sagen. Auf die Herausforderungen der neuen Regierung angesprochen, nennt er als Erstes nicht etwa die Senkung der Staatsverschuldung oder die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, sondern die Reform des Wahlsystems:

«Was diese Koalition machen soll, ist, eine Wahlreform einführen. […] Diese Wahlreformen werden vor allem dazu dienen, dass es nicht zu einer Pattsituation kommt, wo die beiden Kammern nicht die gleiche Mehrheit haben. Momentan hat das Parlament[1] eine leicht linke Mehrheit, aber der Senat hat eine rechte Mehrheit. Diese Form von geteiltem Parlament, wo das Unterhaus und das Oberhaus sich nicht einigen können, ist das, was Italien stets blockiert hat.»

Tatsächlich hat das Wahlrecht massgeblich zur politischen Blockade in Italien beigetragen. In einem Ranking der kompliziertesten Wahlsysteme der Welt wäre dem italienischen ein Spitzenplatz garantiert. Aus unerfindlichen Gründen wird das System als proportional bezeichnet, obschon es mit einer proportionalen Verteilung nicht viel gemein hat.

Die wichtigste Eigenschaft des italienischen Wahlsystems ist, dass bei den Wahlen für das Abgeordnetenhaus die grösste Partei automatisch die Mehrheit der Sitze erhält: So holte die Mitte-Links-Koalition bei den letzten Wahlen 29.6 Prozent der Stimmen, erhielt dafür aber 345 der 630 Sitze (54.8 Prozent) – nicht einmal im britischen Mehrheitssystem wird die grösste Partei derart bevorzugt.

Bei diesem «Mehrheitsbonus» scheint es sich um eine mediterrane Spezialität zu handeln, denn Griechenland und Malta sind die einzigen Staaten, die ein ähnliches System anwenden.[2] Man könnte an diesem System loben, dass es stabile Mehrheiten erzeugt. Schade nur, dass Italien – im Gegensatz zu Griechenland und Malta – noch eine zweite Parlamentskammer hat – den Senat –, wo sich das System nicht anwenden lässt, weil die Senatssitze nicht national, sondern (analog zum Schweizer Ständerat) in den einzelnen Regionen verteilt werden.[3] Und die Regierung muss in beiden Parlamentskammern eine Mehrheit haben.

Es ist also durchaus plausibel, dass das italienische Wahlsystem für die politische Blockade verantwortlich ist. Doch ist die Erklärung wirklich so einfach? Gibt es nicht auch in der Schweiz zwei Parlamentskammern? Und werden nicht beide von unterschiedlichen Mehrheiten dominiert? Trotzdem haben wir eine einigermassen funktionierende Regierung und eine politische Blockade ist nicht auszumachen.

Möglicherweise spielt die politische Kultur eine Rolle. In seinem Buch über die Konkordanz schrieb der Politologe Michael Hermann, diese sei in die «politische DNA» der Schweiz eingeschrieben. Hierzulande bilden die Parteien ganz selbstverständlich grosse Koalitionen, weil sie nichts anderes gewohnt sind. Die direkte Demokatie und die Heterogenität hatten irgendwann zu der Einsicht geführt, dass stabile Regierungen nur möglich sind, wenn alle politischen Kräfte daran beteiligt sind. In Italien scheint man vom exakten Gegenteil überzeugt zu sein. Die italienischen Parteien sträuben sich mit Händen und Füssen dagegen, mit ihren Gegnern eine Regierung zu bilden.

Ob eine Wahlrechtsreform die Lösung für das Schlamassel in Italien wäre, kann denn auch bezweifelt werden. Dadurch, dass mit der Fünf-Sterne-Bewegung von Beppe Grillo eine dritte grosse Kraft (neben der Rechten und der Linken) ins Parlament eingezogen ist, ist eine Mehrheit im Senat noch schwerer zu erreichen. Die Bildung von Koalitionen dürfte daher schwierig bleiben, selbst wenn der «Mehrheitsbonus» im Abgeordnetenhaus dereinst wegfallen sollte. Abgesehen davon ist es ohnehin ungewiss, ob sich die Parteien überhaupt auf eine Reform einigen können. Denn wie Andreas Höfert feststellt:

«[Eine Wahlrechtsreform] wird sehr schwierig sein: Es ist klar, dass jede Wahlreform die eine oder andere Partei schwächen könnte.»


[1] Gemeint ist wohl das Abgeordnetenhaus, die grössere der beiden Parlamentskammern.

[2] Im Unterschied zu Italien besteht der Bonus in diesen Ländern aber nicht in einer garantierten Mehrheit, sondern einer fixen Zahl von zusätzlichen Sitzen.

[3] Die meisten Regionen kennen zwar ebenfalls einen «Mehrheitsbonus», damit über das ganze Land hinweg eine absolute Merheit zu bekommen, ist allerdings ziemlich schwierig.

Auf dem Weg zum Konkurrenzsystem?

Die Bundesratswahlen am vergangenen Mittwoch brachten keine Überraschungen. Die Mitte-links-Allianz, die vor vier Jahren Christoph Blocher abgewählt hatte, hielt die Reihen geschlossen und bestätigte seine Nachfolgerin, BDP-Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf, in ihrem Amt. Und der SVP, die stets bis zu den nächsten Gesamterneuerungswahlen hingehalten wurde, verwehrte das Bündnis erneut den zweiten Sitz, der ihr als stärkste Partei eigentlich zustehen würde.

Unabhängig davon, ob sich die SVP nun ganz aus der Regierung zurückziehen wird oder nicht, stellt sich nach diesen Wahlen die Frage, ob damit eine Zeitenwende eingeläutet wurde: Bleibt die Schweiz beim Konkordanzmodell oder befinden wir uns auf dem Weg zu einem Konkurrenzsystem mit wechselnder Regierung und Opposition? Für letzteres Szenario würde die Regelmässigkeit sprechen, mit der die Parteien inzwischen den Begriff „inhaltliche Konkordanz“ in den Mund nehmen. CVP-Fraktionschef Urs Schwaller etwa machte am Mittwochabend eine künftige Vertretung der SVP im Bundesrat davon abhängig, dass diese den Kurs der Regierung mittrage (und kam prompt ins Schwimmen, als er erklären sollte, wie es diesbezüglich bei der SP aussehe). Dazu passt auch der Vorschlag einer „kleinen Konkordanz“ mit vollständigem Ausschluss der SVP, der nicht erst seit letztem Mittwoch im Bundeshaus und in den Medien herumgeistert.

Die Argumente der Gegner der SVP sind scheinheilig. Es geht bei der Konkordanz nicht darum, in völliger Harmonie miteinander zu regieren. Im Gegenteil: Die Idee der Konkordanz besteht gerade darin, dass die wichtigsten politischen Kräfte unabhängig von ihrer politischen Positionierung angemessen in die Regierung eingebunden werden sollen. (Was nicht bedeutet, dass ihre Vertreter die Entscheidungen des Gremiums nach aussen nicht mittragen sollen.) Was die „kleine Konkordanz“ betrifft, so handelt es sich dabei nicht um eine Konkordanz-, sondern nur um eine Koalitionsregierung.

Natürlich ist der Übergang zum Konkurrenzsystem nicht per se etwas Schlechtes. Diverse Staaten haben damit jahrzehntelang durchaus gute Erfahrungen gemacht. Der Vorteil eines solchen Systems wäre vor allem, dass das Volk direkter Einfluss auf die Regierungszusammensetzung nehmen könnte. In Deutschland oder Grossbritannien verliert eine Partei, die schlechte (Regierungs-)Arbeit leistet, mit hoher Wahrscheinlichkeit die nächsten Wahlen. Es besteht ein Anreiz für die Regierung, im Sinne der Wähler zu handeln, um der Abwahl zu entgehen. Hinzu kommt, dass die Regierung in einem Konkurrenzsystem mehr Einfluss auf die Gesetzgebung hat. Sie kann grosse Projekte effizient vorantreiben und ohne Widerstand durch das Parlament bringen.

Dennoch spricht einiges gegen die Etablierung eines Konkurrenzsystems in der Schweiz:[1]

Erstens eignet sich das Konkordanzsystem für ein vielfältiges Land wie die Schweiz in besonderem Masse. Die Eidgenossenschaft ist geprägt von Unterschieden zwischen Sprachregionen, Konfessionen, zwischen Stadt und Land. Unter diesen Bedingungen hat sich die Konkordanz bewährt, weil sie Konflikte zu mildern und zu entschärfen vermag.

Ein noch gewichtigeres Argument gegen eine Änderung des Regierungssystems ist die direkte Demokratie. Die ausgebauten Volksrechte zwingen die Parteien zur Zusammenarbeit in der Regierung. Ansonsten drohen die Vorschläge des Bundesrats an der Urne zu scheitern. Um eine Volksabstimmung zu überstehen (oder von Beginn weg zu verhindern), müssen Lösungen möglichst breit abgestützt sein. Dazu müssen die wichtigsten Parteien entsprechend ihrem Wähleranteil in der Regierung vertreten sein. Es ist kein Zufall, dass der erste katholisch-konservative Bundesrat in einer Zeit gewählt wurde, als der herrschende Freisinn Abstimmung und Abstimmung verlor und der politische Prozess blockiert wurde. Ebenso ist es kein Zufall, dass die SVP gleich mit zwei Initiativen an der Urne Erfolg hatte, als sie nur einen Vertreter in der Regierung besass und keine Regierungsverantwortung zu übernehmen brauchte (von einem „Zustand der konstruktiven Regierungskontrolle“ sprach Christoph Blocher gestern in der NZZ). Wenn wählerstarke Parteien nicht angemessen im Bundesrat vertreten sind, können sie ihre Kräfte umso besser in die Opposition an der Urne stecken.

Schliesslich wäre ein Abschied von der Konkordanz gerade in der gegenwärtigen Situation gefährlich. Die EU befindet sich in der schwersten Krise ihrer Geschichte und die Schweizer Wirtschaft steht vor einer Rezession. In dieser Lage ist das Land besonders auf die Stabilität angewiesen, welche das Konkordanzsystem gewährleistet.

Vieles spricht dafür, die Konkordanz nicht leichtfertig aufzugeben. Man möchte den Vertretern der Mitte-links-Mehrheit im Parlament glauben, wenn sie versprechen, der SVP bei der nächsten Gelegenheit einen zweiten Sitz zuzugestehen. Solche Versprechen sind aber wenig wert, dürfte sich doch bei den Bundesratssitzen von FDP und BDP auf absehbare Zeit keine Vakanz ergeben.

Hat am Ende der Grüne Antonio Hodgers doch recht, wenn er sagt: “Im Grunde will man die SVP nicht wirklich dabei haben, doch wagt niemand, das auch offen zu sagen.”


[1] Vgl. Michael Hermann (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung.