Napoleon's Nightmare

Die Volksinitiative und das Volksreferendum sind in 25 Schweizer Kantonen bekannt. Wer diese direktdemokratischen Instrumente ergreift, braucht nicht nur Tausende von Unterschriften zu sammeln, sondern muss diese in den meisten Kantonen zusätzlich bescheinigen lassen. Dieser Beitrag beleuchtet die mannigfaltigen Verfahren zur Bescheinigung des Stimmrechts von Unterzeichnenden.

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung / Einheitliche Phase für Sammlung/Bescheinigung/Einreichung»

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung»
Die Mehrheit der Kantone, wie auch der Bund, kennen ein Verfahren, welches die Bescheinigung der Stimmrechte der Unterzeichnenden vor der finalen Einreichung bei der Staatskanzlei vorsieht. Die Komitees müssen somit die Bescheinigung selbst organisieren.
Unterschriften, die unbescheinigt eingereicht werden, werden somit als ungültig betrachtet. In einigen Kanton kann die Staatskanzlei immerhin Mängel der Bescheinigung auch nach der Einreichung beheben – insbesondere falls dies für das Zustandekommen ausschlaggebend ist.

Verfahren «Einheitliche Phase für Sammlung/Bescheinigung/Einreichung»
13 Kantone kennen eine einheitliche Phase (Sammelfrist). Während dieser müssen sowohl die Unterschriften gesammelt, als auch bei den Gemeinden zur Bescheinigung eingereicht und schliesslich gesamthaft bei der Staatskanzlei eingereicht werden.

Modell «Keine (fixe) Frist für Gemeindekanzleien» (Aargau / Graubünden / Jura / Luzern / Neuenburg / Schaffhausen / St. Gallen / Thurgau / Uri / Zug)
Zehn Kantone kennen gar keine oder zumindest keine zeitlich klar definierte Frist für die Gemeindekanzleien zur Bescheinigung. Die meisten dieser Kantone kennen jedoch eine Bestimmung, welche analog beim Bund («gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück») die Gemeinden auffordert, die Bescheinigung verhältnismässig schnell zu erteilen:

• AG: «gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück»
• GR: «gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück»
• LU: «gibt die Listen unverzüglich dem Komitee zurück»
• SG: «gibt Bogen und Karten so rasch als möglich zurück»
• TG: «sendet die überprüften Listen unverzüglich zurück»
• UR: «Danach gibt sie die Listen unverzüglich den Absendern zurück.»

Drei Kantone (JU, SH, ZG) sehen keine gesetzlichen Vorgaben zur Bescheinigungsfrist für die Gemeinden vor.

Variante «Verfallende Bescheinigung» (Uri / Schaffhausen)
Zwei Kantone (UR, SH) kennen bei der Volksinitiative eine zusätzliche, einschränkende Vorschrift für die Bescheinigung: Sie darf zum Zeitpunkt der Einreichung bei der Staatskanzlei höchstens zwei Monate alt sein, ältere Bescheinigung verfallen, wodurch solche Unterschriften ungültig werden. In diesen zwei Kantonen (wie auch in fünf weiteren: AR, BL, OW, SZ, ZG) existiert dafür keine Sammelfrist: Für Volksinitiativen kann hier unbeschränkt lange gesammelt werden.

Variante «Brutto-Eingangsbestätigung bei Engpässen» (Neuenburg)
In Neuenburg gilt grundsätzlich ebenfalls das Modell «keine Frist für die Gemeindekanzleien» – jedoch mit einem wesentlichen Unterschied: Falls die Gemeinde die Bescheinigung der Unterschriften nicht vor dem Einreichungsdatum erteilen kann, bestätigt sie dem Komitee den Eingang der Unterschriftenlisten und die provisorische Anzahl der Unterschriften.
Können also dem Komitee nicht rechtzeitig vor Ablauf der First die Unterschriftenlisten bearbeitet retourniert werden, so wird ihm umgehend eine Empfangsbestätigung ausgestellt. Diese «certificats de leur dépôt auprès des Conseils communaux» können sodann als Substitution zusammen mit den weiteren Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei eingereicht werden.

Modell «Fixe Frist für Gemeindekanzleien» (Nidwalden / Solothurn / Wallis)
In drei Kantonen bestehen fixe Fristen, während denen die Gemeindekanzleien die Bescheinigungen auszustellen haben: In Nidwalden «gibt [die zuständige Gemeindekanzlei] die Bogen binnen dreier Tage zurück», während in Solothurn «die Behörde die Unterschriftenliste spätestens nach 10 Tagen den Einreichenden zurückzugeben [hat]».
Im Wallis müssen die Listen «innert einer Frist von acht Tagen dem Absender zurückgegeben werden». Doch «ist der Gemeindepräsident nicht in der Lage, die Unterschriften fristgemäss zu bescheinigen, so vermerkt er dies, unter Angabe des Eingangsdatums, auf der Unterschriftenliste.»

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung / Getrennte Phasen für Sammlung sowie Bescheinigung/Einreichung»

Verfahren «Getrennte Phasen für Sammlung sowie Bescheinigung/Einreichung»
In vier Kantonen findet zwar die Bescheinigung ebenfalls vor der Einreichung bei der Staatskanzlei statt; die Komitees müssen auch hier selbst um die Zustellung der Unterschriftenlisten an die Gemeinden bemüht sein. Für die Bescheinigung der letzten Unterschriften wird den Komitees und Gemeinden jedoch eine separate und (ausser in AI) zusätzliche Frist eingeräumt. Während jener zweiten Phase dürfen natürlich keine weiteren Unterschriften mehr gesammelt oder eingereicht werden.
Das Verfahren «getrennte Phasen» bedeutet nicht, dass erst kurz vor der zweiten Phase die Unterschriftenlisten überhaupt den Gemeinden zugestellt werden dürfen – dies ist von Beginn an möglich, ja geradezu sinnvoll und Usanz. Die Zusatzfrist von einigen Wochen erlaubt jedoch, auch jene in den letzten Tagen der regulären Sammelfrist erlangten Signaturen noch verwerten zu können, so wie es schliesslich der Intention der Unterzeichnenden entspricht.
Man könnte nun hervorbringen, es bestehe hier die Gefahr, dass dennoch in der Nachfrist zusätzliche Unterschriften gesammelt würden, um hierdurch die effektive Sammelfrist um ein paar Wochen zu verlängern. Diese Sorge ist jedoch unbegründet, da die Gemeindekanzleien nur jene Unterschriftenlisten überhaupt in Betracht ziehen, welche rechtzeitig, also bis zum Ende der eigentlichen, primären Sammelfrist bei ihnen eintreffen. Später, also erst in der Nachfrist eintreffende Listen werden als ungültig erachtet.

Modell «Rollende Bescheinigungsfrist für Gemeindekanzleien» (Bern)
Der Kanton Bern kennt eine rollende Bescheinigungsfrist für die Gemeinden: «Die Unterschriftenbogen und -karten sind mit der Bescheinigung spätestens drei Wochen nach dem Eingang den Einreichern zurückzusenden.» Im Gegensatz zum Modell «Fixe Frist für Gemeindekanzleien» stoppt diese Frist jedoch nicht mit dem Ende der Sammelfrist, sondern läuft über diese hinaus. Denn ausschlaggebend ist, dass (im Fall des Referendums) «die Unterschriftenbogen und -karten spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung des Erlasses oder Beschlusses […] dem Stimmregisterführer der […] Gemeinde […] eingereicht werden [müssen]» – und nicht bereits bei der Staatskanzlei.
Darauf erst «[müssen] spätestens 30 Tage nach Ablauf der Referendumsfrist die Unterschriftenbogen und -karten mit den Stimmrechtsbescheinigungen […] der Staatskanzlei […] übergeben werden». Bei der Volksinitiative wird das gleiche Verfahren angewandt, wobei die Sammelphase doppelt so lange (6 Monate) dauert.
Genau genommen besteht das Berner Modell also sogar aus drei Phasen:

1. Sammelfrist, bis an deren Ende alle Unterschriften den Gemeinden zugestellt werden müssen (Referendum max. 3 Monate; Volksinitiative max. 6 Monate).
2. Nachfrist, in welcher die Gemeinden die letzten Unterschriften bescheinigen und den Einreichern zurücksenden; entspricht der auch vorher geltenden Bescheinigungsfrist für die Gemeinden (max. 3 Wochen).
3. Frist zur Einreichung aller Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei (max. 30 Tage ab Ende der Sammelfrist).

Modell «Bescheinigungsfrist für Gemeindekanzleien ab Sammelende» (Waadt)
In der Waadt wird ein sehr ähnliches Verfahren angewandt wie im Kanton Bern. Abgesehen von der Länge der Fristen unterscheidet es sich bloss dahingehend, dass die Bescheinigungsfrist für die Gemeinden erst ab Ende der Sammelphase gilt: «Dans les quinze jours au plus tard suivant l’échéance du délai de dépôt, les listes de signatures attestées doivent être retournées par la municipalité au comité d’initiative.» Werden bereits während der Sammelphase frühzeitig Listen zur Bescheinigung eingereicht, so unterliegen diese noch keiner speziellen Regelung.

1. Sammelfrist, bis an deren Ende alle Unterschriften den Gemeinden zugestellt werden müssen (Referendum max. 40 Tage; Volksinitiative max. 4 Monate).
2. Nachfrist, in welcher die Gemeinden die letzten Unterschriften bescheinigen und dem Komitee zurücksenden (max. 15 Tage).
3. Frist zur Einreichung aller Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei (max. 3 Wochen ab Ende der Sammelfrist).

Modell «Aufbewahrung und Weiterleitung an Staatskanzlei durch Gemeinden» (Tessin)
Das «Tessiner Modell» zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass «die Initianten auf den Gemeindekanzleien die Unterschriftenliste hinterlegen [können], damit diese den Stimmbürgern während den Öffnungszeiten der Gemeindeverwaltung zur Verfügung steht».
Werden dann während der Sammelphase Unterschriftenlisten zur Bescheinigung an die Gemeinden eingereicht, so verbleiben diese dort und werden nicht an die Komitees zurückgesandt. Diese können die Listen jedoch auf Wunsch bei den Gemeinden wieder abholen.
Die finale Einreichung wird schlussendlich differenziert gehandhabt: Bereits bescheinigte «Unterschriftenlisten müssen von den Initianten bis spätestens um 18.00 Uhr des letzten Tages der Unterschriftensammlung auf der Staatskanzlei eingereicht werden».
Die Listen können aber auch bis zum gleichen Zeitpunkt bei den jeweiligen Gemeindekanzleien eingereicht werden, sofern sie nicht sowieso bereits dort aufbewahrt sind. Wurden die Listen durch die Initianten also «nicht zurückgeholt, so sendet die Gemeindekanzlei diese innert fünf Tagen direkt an die Staatskanzlei, sofern sie vor 18.00 Uhr des letzten Tages der Unterschriftensammlung eingereicht wurden».

Modell «Sperrfirst innerhalb Sammelfrist» (Appenzell Innerrhoden)
Im Landsgemeindekanton Appenzell Innerrhoden existiert keine Volksinitiative, jedoch ein fakultatives Finanzreferendum, welches 200 Stimmberechtigten erlaubt, bestimmte Grossratsbeschlüsse der Landsgemeinde zu unterstellen. Die Referendumsfrist beträgt 30 Tage.
Speziell ist sodann das Verfahren zur Stimmrechtsbescheinigung: «Die Referendumsbogen und Karten sind spätestens drei Tage vor Ablauf der Referendumsfrist dem zuständigen Stimmregisterführer zur Beglaubigung einzureichen. Der Stimmregisterführer hat auf dem Bogen oder der Karte zu beglaubigen, dass das Stimmrecht der Unterzeichner in kantonalen Angelegenheiten im Zeitpunkt der Unterzeichnung bestand.»
Die Sammelfrist wird hier also nicht bloss de facto, sondern explizit von 30 Tagen auf deren 27 verkürzt, wobei den Gemeinden keine zeitlichen Vorgaben zur Bescheinigung gemacht werden. Gleichsam sind «die Bogen und Karten mit den Referendumsbegehren innert der Referendumsfrist der Ratskanzlei einzureichen».

Modell «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» /
Modell «Bescheinigung vor oder nach Einreichung» / Landsgemeinde

Modell «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» (Appenzell Ausserrhoden / Basel-Stadt  / Freiburg / Genf / Obwalden / Zürich)
In einigen Kantonen muss das Komitee die Unterschriftenlisten nicht vorab zur Bescheinigung an die Gemeinden senden. Stattdessen werden am Ende der Sammlung die Signaturen direkt und gesamthaft an die Staatskanzlei gesandt, welcher sodann diese Aufgabe obliegt. Den Gemeinden wird hierfür keine bestimmte Bescheinigungsfrist auferlegt (Ausnahme: FR).
Im Kanton Zürich «[lässt] die Direktion so viele Unterzeichnungen durch die Stimmregisterführenden auf ihre Gültigkeit hin prüfen, wie für das Zustandekommen der Initiative erforderlich ist», wodurch der Anreiz verkleinert wird, allzu viele Unterschriften über dem notwendigen Quorum einzureichen.

Variante «Fixe Frist für Gemeindekanzleien » (Freiburg)
Innerhalb des Verfahrens «Bescheinigung nach Einreichung» kennt der Kanton Freiburg als einziger eine fixe Bescheinigungsfrist für die Kommunen. So haben die «Gemeinden 20 Tage Zeit, um die Unterschriftenbogen zu prüfen und sie der Staatskanzlei zur Auszählung zurückzuschicken».

Varianten «Zentrale Bescheinigung» und «ausgesetzte Referendumsfrist» (Genf)
Im Kanton Genf kommt – als einziger Stand überhaupt – ein zentralisiertes Bescheinigungsverfahren zum Zug, da hier die kommunalen Stimmregister zusammengelegt und dem kantonalen Service des votations et élections zugeführt wurden. Dort sind schliesslich die Volksbegehren auch innerhalb der Sammelfrist einzureichen. Aufgrund dessen ergibt sich für die Komitees ein weiterer, schweizweit einzigartiger Vorteil: Die Unterschriftenlisten müssen hier nicht mit einer je einzigen politischen Gemeinde bezeichnet werden, aus welcher alle Unterzeichnenden der Liste stammen. Stattdessen können auf jedem Bogen alle Stimmberechtigen in kantonalen Angelegenheiten unterzeichnen.
Ein zweites Novum wurde mit der neuen Kantonsverfassung eingeführt: Die weiterhin bloss 40-tägige Referendumsfrist wird künftig während den Sommer- und den Weihnachtsferien ausgesetzt: «Ce délai est suspendu du 15 juillet au 15 août inclus et du 23 décembre au 3 janvier inclus.» Die Frist kann sich somit, wenn sie beispielsweise zwischen dem 5. Juni und 15. Juli beginnt, auf total 72 Tage verlängern.

Modell «Bescheinigung vor oder nach Einreichung» (Basel-Landschaft / Basel Stadt / Schwyz)
Die Kantone Basel-Landschaft, Basel-Stadt  und Schwyz kennen ein Kombinationsmodell: So steht den Komitees sowohl das Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung/Einheitliche Phase» wie auch das Verfahren «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» zur Verfügung.

Dieser Beitrag basiert auf der Vernehmlassungsantwort des Autors zum Entwurf einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 8. März 2013, die hier integral abgerufen werden kann.