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Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?

Seit 1848 ist die Schweiz eine Demokratie – so lernen wir es in der Schule. Zu Beginn entsprach der Bundesstaat dieser Bezeichnung aber mehr schlecht als recht. Zahlreiche Schweizer waren von der Teilnahme ausgeschlossen.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Du kommst hier nicht rein: Wer Wirtshausverbot hatte, war mancherorts vom Stimmrecht ausgeschlossen.

Die Bundesverfassung von 1848 brachte nach gängiger Auffassung den landesweiten Durchbruch des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts in der Schweiz. Dieses Prinzip basierte auf der aufklärerischen Idee, dass alle Menschen von Natur aus die gleichen Rechte haben, ungeachtet ihrer Herkunft oder wirtschaftlichen Stärke.[1] In der Helvetischen Republik lebte das Ideal des allgemeinen Wahlrechts – um 1798 immerhin zum ersten Mal überhaupt in Europa verwirklicht – zwar kurzzeitig auf.[2] In einigen Kantonen waren in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aber haarsträubende Verletzungen dieses Prinzips wieder gang und gäbe. So hatten im Kanton Thurgau die 16 reichsten Bürger eine zweite Stimme.[3]

Die Bundesverfassung von 1848 legte fest: «Jeder Kantonsbürger ist Schweizerbürger. Als solcher kann er in eidgenössischen und kantonalen Angelegenheiten die politischen Rechte in jedem Kanton ausüben, in welchem er niedergelassen ist.»[4] Der Artikel schränkte zugleich ein, dass die Kantone für das kantonale Wahlrecht eine Mindestaufenthaltsdauer als Bedingung festschreiben können, die «jedoch nicht über zwei Jahre ausgedehnt werden darf».

In Bezug auf das Wahlrecht auf nationaler Ebene schrieb die Bundesverfassung für die Nationalratswahlen vor: «Stimmberechtigt ist jeder Schweizer, der das zwanzigste Altersjahr zurückgelegt hat und im Übrigen nach der Gesetzgebung des Kantons, in welchem er seinen Wohnsitz hat, nicht vom Aktivbürgerrecht ausgeschlossen ist.»[5] Das Wahlrecht auf eidgenössischer Ebene war somit abhängig von jenem auf kantonaler Ebene.

Weil Artikel 4 postulierte, dass alle Schweizer vor dem Gesetz gleich sind, waren frühere Bestimmungen wie jene im Thurgau oder auch ein Zensuswahlrecht verfassungswidrig. Das allgemeine Wahlrecht war somit auf dem Papier gewährleistet.

In der Praxis sah das freilich anders aus. Wie wir wissen, hatten die Kantone bei der Umsetzung bundesrechtlicher Bestimmungen grosse Freiräume und überschritten diese teilweise auch noch. Doch nicht nur deshalb wurde das allgemeine Stimm- und Wahlrecht in den Anfängen des Bundesstaats in vielfacher Hinsicht relativiert.[6] Das illustriert folgender Strauss von Gründen, die zum Ausschluss von diesem Recht führten:

1. Gesetzesverstoss

Sämtliche Kantone schlossen Bürger, die wegen gewisser Vergehen verurteilt worden waren und somit ihre «bürgerlichen Ehren» verloren hatten, vom Wahlrecht aus. Der Katalog von Straftaten, die zum Ausschluss führten, war aber je nach Kanton unterschiedlich umfangreich. In Luzern etwa verloren Bürger schon wegen Bagatelldelikten das Wahlrecht. Erst mit dem Inkrafttreten des Strafgesetzbuches 1942 wurden die Ausschlussgründe wegen Zuchthaus- oder Gefängnisstrafen schweizweit vereinheitlicht.[7]

2. Konkurs

Zwar waren direkte Zensusbestimmungen im Prinzip unvereinbar mit der Bundesverfassung, wenngleich der Kanton Tessin solche 1848 in den Bundesstaat hinüberretten konnte. Doch auch in den meisten anderen Kantonen gab es Regeln, die faktisch wirtschaftliche Bedingungen für das Wahlrecht festsetzten. Im Jahr 1874 schlossen 20 Kantone Bürger vom Stimmrecht aus, die Konkurs anmelden mussten. (5 Kantone davon waren immerhin so grosszügig, bei unverschuldetem Konkurs auf einen Ausschluss zu verzichten.)[8]

3. Armengenössigkeit

Wer seinen Lebensunterhalt nicht selbständig bestreiten konnte, durfte in den allermeisten Kantonen weder wählen noch abstimmen. Nur gerade vier Kantone verzichteten auf eine solche Bestimmung.[9] In manchen Kantonen erhielt das Stimmrecht erst zurück, wer die Unterstützung vollständig zurückbezahlt hatte. Im Wallis herrschte gar eine Art «Sippenhaft»: Wer die Schulden seiner Eltern nicht bezahlte, dem wurde ebenfalls das Stimmrecht entzogen.[10] Zwar empfand der Bundesrat den Ausschluss der unteren sozialen Schichten bereits 1872 als «Missstand», eine entsprechende Wahlbeschwerde wies er nichtsdestotrotz ab.[11] In vielen Kantonen hielten sich derlei Wahlrechtsausschlüsse von «Sozialhilfebezügern» bis 1978.[12]

4. Steuervermeidung

Wer keine Steuern bezahlte, war früher in einigen Kantonen vom Wahlrecht ausgeschlossen. Das hatte den unbeabsichtigten Nebeneffekt, dass sich zahlreiche (meist ärmere) Bürger absichtlich nicht ins Stimmregister eintrugen, um damit der Steuerpflicht zu entgehen. Erst 1915 wurde diese Praxis aufgegeben, nachdem sie das Bundesgericht für verfassungswidrig befunden hatte.[13]

5. Falscher Wohnort

Grosse Skepsis herrschte gegenüber Zugezogenen aus anderen Kantonen. Zwar bestimmte die Bundesverfassung von 1848, dass Niedergelassene in einem Kanton die gleichen politischen Rechte haben wie Bürger dieses Kantons. Sie gewährte den Kantonen aber einen beträchtlichen Spielraum für eine Karenzfrist: Dadurch konnten Bürger, die sich in einem anderen Kanton niederliessen, bis zu zwei Jahre vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden. Gerade ärmeren und fluktuierenden Volksschichten wurde hierdurch der Zugang zu den politischen Rechten erschwert.[14] – Diese Bestimmung hat es übrigens bis in die geltende Bundesverfassung geschafft. Die Kantone dürfen die Wartefrist indes nicht länger als drei Monate ausgestalten.[15]

Hinzu kam, dass die Kantone gewisse Bedingungen für eine Niederlassungsbewilligung stellen konnten («Zeugnis sittlicher Aufführung», Ausweis über Vermögen, Beruf usw.). Ausserdem galt das Recht auf Niederlassung nur für Schweizer, die «einer der christlichen Konfessionen» angehörten, womit insbesondere Juden ihr Wahlrecht leicht verlieren konnten, wenn sie den Wohnort wechselten.

6. Verpasster Religionsunterricht

Viele Kantone kannten für das kantonale Stimmrecht weitergehende Einschränkungen. So durfte in Appenzell-Innerrhoden nur wählen, wer den Religionsunterricht besucht hatte.[16]

7. Falscher Beruf

Allerdings konnte auch zu viel Religionsunterricht zu einer Einschränkung der politischen Rechte führen, zumindest beim passiven Wahlrecht: Die Bundesverfassung legte fest, dass in den Nationalrat «jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes»[17] gewählt werden konnte. Damit waren katholische Pfarrer[18] von der Wahl in den Nationalrat (und in den Bundesrat) ausgeschlossen. Hintergrund war der Kulturkampf und die Angst der Freisinnigen vor einer Machtübernahme durch papsttreue «Ultramontane». Einige radikal regierte Kantone (Luzern, Solothurn, Freiburg, Zug und Tessin) gingen noch weiter und entzogen den Geistlichen nicht nur das passive, sondern auch das aktive Stimmrecht.[19]

8. Falsche Partei

Während gegen Ende der 1930er Jahre die Kommunistische Partei in einigen Kantonen (und 1940 dann auch vom Bund) verboten wurde, entzog der Kanton Genf 1937 gar allen Personen, die direkt oder indirekt mit den Kommunisten verbunden waren, das Stimmrecht. Der Ausschluss galt auch für jene, die «irgendeiner andern internationalen oder fremden Organisation, deren Tätigkeit für den Staat und die öffentliche Ordnung gefährlich ist, angeschlossen sind».[20] Der Bundesrat erkannte darin das Prinzip der Rechtsgleichheit aller Bürger nicht als verletzt, da die Verschiedenheit in der rechtlichen Behandlung sich durch sachliche Gründe rechtfertigen lasse.[21]

9. Trunksucht und Wirtshausverbot

Wer gerne über die Stränge schlug, war in einigen Kantonen sein Stimmrecht schnell los. In fünf Kantonen (Aargau, Bern, Freiburg, Schwyz und Solothurn) führte ein Wirtshausverbot zum Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht; in anderen war Trunksucht ein Ausschlussgrund.[22]

10. «Liederlicher Lebenswandel»

Wie heute war auch damals von den politischen Rechten ausgeschlossen, wer entmündigt war. Die Gründe für die Entmündigung wurden damals aber noch durch die Kantone festgelegt und reichten viel weiter als heute. So wurden beispielsweise «Verschwender», «Blödsinnige» oder Personen mit «lasterhaftem» oder «liederlichem Lebenswandel» entmündigt und damit vom Stimmrecht ausgeschlossen.[23]

11. Invalidität und «Ehrlosigkeit»

Man musste jedoch nicht einmal zwingend entmündigt werden. Je nach Kanton kamen noch weitere Ausschlussgründe hinzu, die unter der Kategorie «Ehrlose» subsummiert wurden. Personen, die beispielsweise blind oder taub waren, ebenso wie Landstreichern, Bettlern und «Sittenlosen» sowie Analphabeten konnte das Stimmrecht entzogen werden.[24]

12. Falsches Alter

Das Mündigkeitsalter war früher uneinheitlich gestaltet. Für die Nationalratswahlen schrieb die Verfassung zwar ein einheitliches Mindestalter von 20 Jahren vor.[25] Bei eidgenössischen Abstimmungen hingegen (und ohnehin bei den kantonalen Wahlen und Abstimmungen) konnten die Kantone andere Grenzen ziehen. So variierte das Wahlrechtsalter 1848 zwischen 17 (Graubünden) und 25 (Freiburg und Tessin) Jahren.[26]

Auch das Passivwahlrecht – also die Ermächtigung, gewählt werden zu können – war und ist in einigen Kantonen nach Alter eingeschränkt: In Glarus scheidet aus der Regierung und aus dem Ständerat aus, wer 65 Jahre alt wird. In Genf wiederum dürfen erst 27-Jährige für den Regierungsrat kandidieren.[27]

13. Urnengang zur Unzeit

Um wiederum unselbständige Bevölkerungsschichten, also die Arbeiterschaft vom Urnengang abzuhalten, musste man sie nicht einmal formell des Aktivstimmrechts berauben. Auch indirekt konnten Einschränkungen des allgemeinen Wahlrechts erwirkt werden: Weshalb eigentlich stets Wählen am Sonntagmorgen? Die Behörden konnten auch einfach den Wahltermin auf unübliche Zeiten ansetzen. In Luzern wurden so etwa die Urnen am Mittwoch geöffnet – um elf Uhr vormittags.[28]

14. Falsches Geschlecht

Klar: Wenn die Bundesverfassung von «jeder Schweizer» sprach, meinte sie damit ausschliesslich die Männer. Die Frauen waren die grösste Gruppe, die vom allgemeinen Wahlrecht ausgeschlossen war – und blieben es bekanntlich nicht nur im 19. Jahrhundert, sondern (auf Bundesebene) bis 1971. Und in Appenzell Innerrhoden noch zwei Dekaden länger.[29]

 

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

Anteil der Wahlberechtigten an den männlichen Volljährigen (violette Linie). Quelle: Lutz (2000)

 

Die Einschränkungen der politischen Rechte waren einschneidend. Selbst wenn man nur die erwachsenen Männer betrachtet, waren bis zu 20 Prozent der potenziell Stimmberechtigten von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen (siehe Grafik oben).[30] Der Anteil reduzierte sich mit der zunehmenden Lockerung der Regeln in den Kantonen und auf Bundesebene.

Aufschlussreich ist, auf wie viel Widerstand Versuche stiessen, die strengen Bedingungen aufzuweichen. Der Bundesrat versuchte schon bald nach Inkrafttreten der ersten Bundesverfassung, insbesondere dem in der Verfassung festgeschriebenen Stimmrecht für Niedergelassene Nachdruck zu verleihen. 1866 kam eine Verfassungsänderung vors Volk, welche die Abschaffung der zweijährigen Wartefrist und damit die vollständige Gleichstellung der Niedergelassenen mit den Ortsbürgern vorsah. Die Vorlage wurde jedoch mit 51.9 Prozent Nein-Stimmen verworfen.[31] So blieb die Entscheidung, wer wählen durfte und wer nicht, in den Händen der Kantone.

Neben dem fehlenden Frauenstimmrecht waren vor allem die Ausschlussgründe Konkurs und Armengenössigkeit stossend, da sie de facto zu einem Zensuswahlrecht führten. Politisch war das durchaus gewollt: Als der Bundesrat 1885 vorschlug, den Ausschluss wegen Konkurs auf Bundesebene zu regeln und die Regeln zu lockern, warnte der konservative Ständerat Theodor Wirz vor einem «halben administrativen Kommunismus, wenn die flottanten, steuerfreien Elemente an der Gemeindeversammlung die Mehrheit bilden und auf die Parole einiger Streber luxuriöse und unproduktive Ausgaben herausmehren, die durch die Minderheit zu bezahlen sind»[32]. Wirz nahm damit gewissermassen die Argumentation des US-amerikanischen Präsidentschaftskandidaten Mitt Romney vorweg, der 125 Jahre später seine Sorge darüber zum Ausdruck brachte, dass fast die Hälfte der Wähler in den USA keine Einkommenssteuern bezahlten. Somit müsse ein immer kleinerer Teil der Bürger die Lasten tragen, die ihnen von der Mehrheit aufgeladen würden.

Wie absurd insbesondere der Ausschluss wegen Konkurs war, zeigte sich zur Zeit des Ersten Weltkriegs, als aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Lage Tausende von Bürgern ihre Schulden nicht mehr zurückzahlen konnten und damit ihre politischen Rechte verloren. In der Folge beschloss das Parlament 1920 ein Gesetz, welches die Kantone in diesem Bereich zu etwas grösserer Toleranz zwang.[33] Gänzlich weg fiel dieser Ausschlussgrund aber erst viel später.

Ab dem Jahr 1971 durften auch strafrechtlich Verurteilte an Wahlen und Abstimmungen teilnehmen.[34] Und – als gewichtigste Neuerung – die Frauen erhielten auf eidgenössicher Ebene endlich das Stimm- und Wahlrecht.[35] So wurden die Einschränkungen des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts allmählich gelockert und schliesslich fallengelassen.

Die letzte grosse Änderung war die Totalrevision der Bundesverfassung 1999, mit der endlich auch Geistliche in den Nationalrat gewählt werden durften. Heute dürfen Schweizer Bürgerinnen und Bürger nur noch vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden, wenn sie «wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt»[36] wurden.

Gegen die Ausweitung des Stimm- und Wahlrechts gab es immer Widerstand. Damit lässt sich auch die zögerliche Ausbreitung des Ausländerstimmrechts erklären. In diesem Blog wurde argumentiert, dass unter gewissen Bedingungen die Beteiligung von Nicht-Bürgern an demokratischen Entscheiden durchaus sinnvoll sein kann. In der Praxis hat sich das Ausländerstimmrecht indes nur in wenigen Kantonen und Gemeinden durchgesetzt.

Ausdehnungen des Stimm- und Wahlrechts geschehen offensichtlich sehr langsam – zumal in der direkten Demokratie. Das mag damit zusammenhängen, dass jene, die entscheiden, das Stimmrecht logischerweise bereits besitzen. Sie ziehen also keinen direkten Nutzen aus einer Ausweitung – im Gegenteil: ihre Stimmkraft sinkt sogar. Kein Wunder, gestehen sie anderen nur zögerlich politische Mitsprache zu.

 


[1] Ein allgemeines (Männer-)Wahlrecht sah als erster der Gironde-Verfassungsentwurf 1793 vor, vgl. Andreas Kley (2011): Die Demokratie einer grossen Republik nach dem Gironde-Verfassungsentwurf vom 15./16. Februar 1793, in: René Roca/Andraes Auer, Wege zur direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen, Zürich 2011, S. 153 ff., insb. S. 163 f.; Tomas Poledna (1988): Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 187, dort Fn. 10, m. w. N., 193.

[2] Poledna (1988), S. 194 f.

[3] Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, Seminararbeit, Universität Bern, S. 12.

[4] Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und 2 BV 1848.

[5] Art. 63 BV 1848.

[6] Gleichwohl muss hier auf die Vorrangstellung der Schweiz bei der Einführung des allgemeinen Wahlrechts hingewiesen werden: «Mit Ausnahme der Schweiz hatte kein anderes europäische Land die im Zusammenhang mit den liberalen Bewegungen von 1848 vorgenommenen Wahlrechtsausweitungen längerfristig beibehalten können.» (Poledna [1988], S. 201, dort Fn. 87)

[7] Kaspar Plüss (2003): Der Ausschluss vom Wahlrecht als Demokratiedefizit – Die Entwicklung des allgemeinen Wahlrechts bis zur heutigen Forderung nach politischer Mitsprache integrierter Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 133 ff., S. 144. Aufgehoben wurden diese strafrechtlichen Ausschlussgründe 1971.

[8] Lutz (2000), S. 32; Plüss (2003), S. 142. Einzelne Kantone, namentlich Zürich und Aargau, kannten weiterhin explizite Zensusbestimmungen, also die Anforderung eines bestimmten Vermögens, auf Gemeindeebene.

[9] Stand 1880, s. Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919, Band 3, S. 428.

[10] Poledna (1988), S. 205, dort Fn. 108; Lutz (2000), S. 33.

[11] Plüss (2003), S. 143.

[12] In St. Gallen enthielt zwar Art. 38 Abs. 2 KV/SG 1890 in der Fassung vom 01.10.1949 bis zum 17.05.1992 noch den Ausschluss von «aus eigenem Verschulden Armengenössigen», vgl. Poledna (1988), S. 207, dort Fn. 118, der jedoch in der Praxis ab 1979 nicht mehr angewandt wurde, vgl. ders., S. 226 f., dort Fn. 219.

[13] Gruner et. al. (1978), S. 145; Poledna (1988), S. 211. Nach Plüss (2003), S. 143, war dies eine der wenigen Ausweitungen des Stimm- und Wahlrechts, die durch die Judikative forciert wurde.

[14] Poledna (1988), S. 187.

[15] Art. 39 Abs. 4 BV: «Die Kantone können vorsehen, dass Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen.» So weit ersichtlich kennt nur noch der Kanton Bern eine kommunale Karenzfrist von drei Monaten (Art. 114 KV/BE) sowie der Kanton Jura (kantonal und kommunal) eine von 30 Tagen (Art. 2 Abs. 1 LDP-JU).

[16] Gruner et. al. (1978), S. 143.

[17] Art. 64 Abs. 1 BV 1848.

[18] Im Gegensatz zu katholischen Priestern können evangelisch-reformierte auf das Pfarramt verzichten und damit den geistlichen Stand verlassen. Es wurden denn auch zahlreiche (ehemalige) Pfarrer in den Nationalrat gewählt (siehe Bundeskanzlei [2002]: Nationalratswahlen. Präzedenzfälle (2), S. 2 ff.). Offenbar legte man den Verfassungsartikel jedoch nicht immer sehr streng aus, waren doch einige reformierte Pfarrer zum Zeitpunkt ihrer Wahl noch im Amt. (Besten Dank an Hans-Urs Wili, Schweizerische Bundeskanzlei, für die sachdienlichen Hinweise.)

[19] Andrea Töndury (2004): Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie – Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV, Diss. Zürich 2004, S. 63.

[20] BBl 1937 II 621 ff., 624. Vgl. Poledna (1988), S. 227.

[21] BBl 1937 II 621 ff., 625.

[22] Gruner et. al. (1978), S. 127; Plüss (2003), S. 136.

[23] Gruner et. al. (1978), S. 127; Poledna (1988), S. 225, dort insb. Fn. 216; Plüss (2003), S. 136. Auch diese Ausschlussgründe wurden erst 1977 schweizweit eingeschränkt, wobei das neu erlassene Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 primär die nationale Ebene tangierte.

[24] Plüss (2003), S. 144; Poledna (1988), S. 203.

[25] Art. 63 BV 1848.

[26] Gruner et. al. (1978), S. 125 f.

[27] Bericht vom 21. April 2004 des Bundesrats über Altersschranken auf kantonaler und kommunaler Ebene für Mitglieder der Exekutive und der Legislative.

[28] Poledna (1988), S. 209.

[29] Nach Poledna (1988), S. 185 f., wird «der Ausschluss von Frauen erst seit dem Ersten Weltkrieg in zunehmenden Masse als eine Beschränkung des allgemeinen Wahlrechts angesehen; unter dem traditionell überlieferten Begriff des allgemeinen Wahlrecht [sic] wurde bis dahin einzig das allgemeine Männerwahlrecht verstanden.»

[30] Die Zahlen sind allerdings mit grosser Vorsicht zu geniessen, vgl. Lutz (2000), S. 34 ff.

[31] BBl 1879 I 422. Noch deutlicher scheiterte gleichentags eine weitere Vorlage, welche die Gleichstellung beim Stimmrecht auf Gemeindeebene vorsah.

[32] Zitiert in: Gruner et. al. (1978), S. 144.

[33] Gruner et. al. (1978), S. 144; Poledna (1988), S. 212 f.

[34] Aufhebung von Art. 52 StGB; Poledna (1988), S. 213.

[35] Abgesehen von der Wirtschaft, die zunehmend auf die weiblichen Arbeitskräfte angewiesen war, war insbesondere auch die EMRK ein Treiber hinter der Einführung des Frauenstimmrechts: Die Schweiz stand damals kurz vor der Unterzeichnung der Menschenrechtskonvention, die zur Einführung des Frauenstimmrechts verpflichtete (Plüss [2003], S. 141). Vgl. auch Corina Casanova (2011): Zum 40. Jahrestag des Frauenstimmrechts in der Schweiz, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[36] Art. 136 Abs. 1 BV.

Wie das Tessin zum Schweizer Proporzpionier wurde

Logo_Serie_TrouvaillenImmer wieder war das Tessin im 19. Jahrhundert Schauplatz hitziger Konflikte zwischen Liberalen und Konservativen. Den Frieden brachten schliesslich zwei Neuerungen, die den Kanton zum Vorbild für die ganze Schweiz machen sollten.

In keinem anderen Kanton war im 19. Jahrhundert der Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen derart heftig wie im Tessin. Der Höhepunkt der Auseinandersetzungen war der Putsch von 1890, der den Kanton an den Rand eines Bürgerkriegs brachte. Am Ursprung der blutigen Ereignisse stand das Wahlrecht – dieses sollte sich zugleich als der Schlüssel zur Befriedung des Konflikts herausstellen.

1830 nahm das Tessin ein erstes Mal eine Pionierrolle innerhalb der Eidgenossenschaft ein, als es als erster Kanton eine liberale Regenerationsverfassung in Kraft setzte. Diese basierte auf den Ideen der französischen Revolution und proklamierte Freiheit, Gleichheit sowie die Trennung von Kirche und Staat. Gegen diese Grundsätze formierte sich bald Widerstand kirchentreuer Konservativer.

Die beiden politischen Blöcke lieferten sich in der Folge einen erbitterten Streit um die Macht, bei dem beide Seiten wenig zimperlich vorgingen. So enteignete die radikale Regierung 1848 – als infolge der Gründung des Bundesstaats die Zolleinnahmen wegfielen – kurzerhand die Klöster, um die maroden Staatsfinanzen aufzubessern. 1855 ging sie noch weiter, als sie den verhassten Klerus vom Wahlrecht ausschloss, ein klarer Widerspruch zur Bundesverfassung.

Das geltende Wahlsystem verstärkte die Polarisierung. Gewählt wurde das Parlament – wie damals üblich – im Majorzsystem, und zwar in 38 Wahlkreisen mit je 3 Sitzen. Das Mehrheitssystem hatte den bekannten Effekt, dass kleine Unterschiede an erhaltenen Stimmen die Kräfteverhältnisse im Kanton gänzlich umkehren konnten. Umso erbitterter kämpften die beiden Parteien um die Macht, weil der Mehrheit im Parlament alles, der Minderheit nichts zukam. Ein italienischer Besucher beschrieb die politische Kultur so: «Bei jedem Machtwechsel im Kanton Tessin unterdrückt die Siegerpartei moralisch alle Anhänger der Besiegten und besetzt alle Ämter, auch die geringsten, mit den eigenen Parteigängern.»[1]

Nach dem Wahlsieg der Konservativen 1875 nahmen die Spannungen weiter zu. Die unterlegenen Radikalen reichten beim Bundesrat Rekurs gegen die Grossratswahlen ein mit der Begründung, durch das Wahlsystem benachteiligt zu werden. Tatsächlich verletzte dieses den Grundsatz der politischen Gleichheit in grober Weise, weil die einzelnen Wahlkreise zwar unterschiedlich grosse Bevölkerungen zählten, trotzdem aber alle Anrecht auf genau drei Sitze hatten.[2] Bevorteilt wurden vor allem kleine Kreise in den Tälern, wo die Konservativen besonders stark waren.[3]

Auch der Bundesrat sah die Verfassung durch das Tessiner Wahlsystem verletzt, sah sich aber nicht dafür zuständig und überwies die Angelegenheit an die Bundesversammlung, das den fraglichen Artikel in der Tessiner Verfassung schliesslich ausser Kraft setzte.

Die Auseinandersetzung um die Ausgestaltung des neuen Wahlsystems verschärfte den Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen weiter. 1876 kam es in Stabio zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit mehreren Todesopfern. Daraufhin intervenierte der Bundesrat und sendete zum ersten Mal einen Kommissär ins Tessin. Unter seiner Vermittlung einigten sich die verfeindeten Gruppen darauf, die Wahlen von 1879 um zwei Jahre vorzuverschieben und unter einem neuen Wahlsystem durchzuführen, das die Sitze nach Massgabe der Bevölkerung auf die Wahlkreise verteilte.

Vom Regen in die Traufe

Die Konservativen gewannen die Wahlen erneut und machten sich sogleich daran, ihre Macht zu sichern. Mit der Mehrheit im Grossen Rat konnten sie die Wahlkreise nach Belieben einteilen und griffen dabei zur mehrfach bewährten Methode des «Gerrymandering». So teilte sie dem Wahlkreis Gambarogno, der bis dahin zuverlässig liberal gewählt hatte, die beiden konservativen Gemeinden Gordola und Cugnasco zu, woraus sich ein Wahlkreis mit vier Sitzen ergab, die fortan alle an die Konservativen fielen. Angesichts solcher Manipulationen[4] bezeichnete der Jurist Albert Schneider in einem Bericht die Wahlgeografie im Kanton Tessin als «artifiziell und monstruös».[5] Hinzu kam, dass für die Berechnung der Sitzzahlen auch Bürger gezählt wurden, die längst nicht mehr in der Gemeinde wohnten. Das gab den mehrheitlich konservativen Gemeinden in den Tälern, deren Einwohner vielfach nach Italien emigriert waren, zusätzliches Gewicht.

Für die Liberalen war die Änderung des «ungerechten» Wahlsystems somit ein Wechsel vom Regen in die Traufe. Exemplarisch zeigte sich dies bei den Wahlen 1889, bei denen die Konservativen mit 51 Prozent der Stimmen 69 Prozent der Sitze im Grossen Rat holten.[6] Die radikale Zeitung «Il Dovere» (die heutige «La Regione») kommentierte sarkastisch: «Es lebe die Gleichberechtigung!»

Das Wahlresultat bestätigte die Liberalen in ihrer Befürchtung, trotz ausgeglichener Kräfteverhältnisse auf lange Frist von der Macht ausgeschlossen zu bleiben. Ihre Empörung entlud sich zunächst in der rekordverdächtigen Zahl von 726 Rekursen, die gegen das Ergebnis beim Bundesrat eingingen. Bald schon griffen sie allerdings zu drastischeren Mitteln: Am 11. September 1890 stürmte eine Gruppe radikaler Aufständischer das Regierungsgebäude in Bellinzona und verhaftete die anwesenden Regierungsmitglieder. Im Getümmel wurde der Staatsrat Luigi Rossi durch einen Revolverschuss getötet. Die Revolutionäre riefen eine provisorische Regierung aus und setzten das Parlament ab.

Oberst Arnold Künzli

Oberst Arnold Künzli.

Der Bundesrat reagierte sofort und beschloss eine Bundesintervention. Er schickte zwei Berner Infanteriebataillone – die gerade einen WK in der Nähe leisteten – unter der Führung von Nationalrat und Oberst Arnold Künzli ins Tessin. Er hatte den Auftrag, die provisorische Regierung aufzulösen und vorübergehend selbst die Regierungsgewalt zu übernehmen.

Am 12. September trafen Künzlis Truppen mit einem Sonderzug in Bellinzona ein. Er ermahnte das Volk zunächst in einer Proklamation zur Ruhe und machte sich dann daran, die verhafteten Staatsräte wieder auf freien Fuss zu setzen.

Dann allerdings kam es zu einem Missverständnis, das beinahe folgenschwer gewesen wäre. Der Bundesrat hatte Künzli nämlich in einer ergänzenden Weisung am 13. September beauftragt, ihm «zu berichten, in welchem Momente die gesprengte Regierung im Stande und gewillt sei, ihre Funktionen wieder auszuüben». Künzli leitete daraus die Aufforderung ab, die konservative Regierung wieder einzusetzen. Das, so seine Befürchtung, würde jedoch neue Unruhen und Blutvergiessen zur Folge haben. Künzli telegrafierte nach Bern, der Auftrag erscheine ihm «so folgenschwer, ernst und bedenklich für Zukunft des Kantons und der Eidgenossenschaft, dass ich meinen Namen mit dieser Massregel nicht verknüpfen kann». Der Oberst verweigerte den Befehl und ersuchte den Bundesrat um Entlassung als Kommissär.

Die Regierung antwortete umgehend und erklärte: «Wir haben Sie nicht beauftragt, die alte Regierung wieder einzusetzen, sondern über die Frage zu berichten, in welchem Moment dieselbe im Stande und Willens sei, die Staatsgeschäfte wieder an die Hand zu nehmen.» Der Bundesrat lehnte das Demissionsgesuch ab, nicht ohne aber Künzli zu ermuntern: «Wir verkennen die Schwierigkeit Ihrer Aufgabe nicht, appellieren aber an Ihren Patriotismus.»

In der Folge setzte Künzli die provisorische Regierung ab und setzte die von den Liberalen verlangte Abstimmung über die Ausarbeitung einer neuen Verfassung an. Nachdem das Volk dieser am 5. Oktober zugestimmt hatte, ging es nun darum, ein politisches System zu finden, das dem Kanton endlich friedliche und stabile Verhältnisse bringen würde. Oberst Künzli sollte recht behalten mit seinen Worten, die er bereits kurz nach seiner Ankunft im Tessin geäussert hatte: «Frieden und bessere Zustände können nur wiederkehren, wenn jede Partei die Vertretung in den administrativen und richterlichen Behörden erhält, die ihr nach ihrer Stärke gebührt, und wenn die vernünftigen Theile beider Parteien auf dieser Grundlage zu einer Verständigung gelangen.»

«Zu kompliziert»

Auf Anregung von Künzli organisierte der Bundesrat eine Reihe von Versöhnungskonferenzen zwischen den zerstrittenen Fraktionen und versuchte einen Kompromiss zwischen ihnen zu vermitteln. Zunächst verlangte die bundesrätliche Delegation die Wahl einer «gemischten Regierung», also eines Staatsrats, der aus Konservativen und Liberalen zusammengesetzt ist.

Was das Wahlsystem angeht, verzichtete der Bundesrat zunächst auf eine konkrete Empfehlung und sprach sich stattdessen grundsätzlich für ein System aus, das «die gerechte Vertretung der Parteien» gewährleisten würde. Die Einführung des Proporzsystems wurde im Grossen Rat diskutiert, allerdings schreckte man davor zurück, da die Anwendung dieses Systems «zu kompliziert» sei und «unser Volk mit der Idee derselben noch zu wenig vertraut» sei, wie es der gemässigt konservative Abgeordnete Agostino Soldati ausdrückte.[7] Die Konservativen schlugen stattdessen das System der «limitierten Stimmabgabe» vor.[8]

Allerdings kam eine vom Bundesrat in Auftrag gegebene statistische Untersuchung zum Schluss, dass dieses System die konservative Dominanz nur leicht vermindern würde. Weil die Liberalen zudem die limitierte Stimmabgabe ablehnten und damit eine neue Staatskrise drohte, ging der Bundesrat schliesslich in die Offensive und sprach sich offen für das «System der Proportionalvertretung» aus.

Unter dem Druck der Landesregierung stimmten die verfeindeten Parteien den bundesrätlichen Vorschlägen schliesslich zu. Am 5. Dezember 1890 verabschiedete der Grosse Rat ein Gesetz zur Wahl des Verfassungsrats nach dem Proporzsystem.[9] Gleichzeitig wählte er zwei Liberale in den fünfköpfigen Staatsrat (der damals noch nicht vom Volk gewählt wurde). Zum ersten Mal wurde das Tessin im Konkordanzsystem regiert.

Die erstmalige Anwendung des Proporzsystems in der Schweiz verlief allerdings nicht wie gewünscht: Denn die Konservativen versuchten das neue System zu ihrem Vorteil auszunutzen, indem sie in einigen Wahlkreisen mehrere Listen aufstellten in der Hoffnung, damit mehr Sitze zu gewinnen. Die Liberalen waren darüber derart erbost, dass sie die Wahl am 11. Januar kurzerhand boykottierten. Als Folge davon bestand der Verfassungsrat vollständig aus Konservativen. Immerhin führte dieser Verfassungsrat das Proporzsystem auch für die Wahlen des Grossen Rats ein und sorgte damit für eine fairere Verteilung der Parlamentssitze.

Die Debatte über das Wahlsystem war damit im Tessin zwar noch lange nicht abgeschlossen.[10] Fortan wurde diese Debatte aber im Rahmen eines geordneten demokratischen Prozesses ausgetragen. Gewaltsame Auseinandersetzungen gehörten der Vergangenheit an.

Vorbild für den Bund

Die Ironie der Geschichte ist, dass der freisinnige Bundesrat den Kanton Tessin zu zwei Neuerungen zwang, denen er sich auf Bundesebene vehement widersetzte: die Proporzwahl und die Konkordanz. Während er die Tessiner Konservativen dazu drängte, den Liberalen eine angemessene Vertretung in der Regierung zuzugestehen, verweigerte er genau das den Konservativen im Bundesstaat. Immerhin wurde 1891 mit Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt. Auch von einer «gerechten Vertretung der Parteien» im Parlament, wie er sie im Tessin forderte, wollte der Bundesrat im Bezug auf den Nationalrat nichts wissen und sträubte sich bis 1918 dagegen, als das Volk die Proporzwahl der grossen Kammer annahm.

Das doppelte Spiel der freisinnigen Mehrheit in Bundesbern sorgte schon damals für kritische Töne. So klagte der Zürcher Konservative Georg von Wyss 1890 in einem Brief: «Welch trauriges Spektakel, dass die [eidgenössischen] Räte (…) die Tessiner Revolutionäre schützen und für sie Konzessionen fordern, die sie gleichzeitig all jenen verweigern, welche nicht gleich denken wie sie.»[11]

Schliesslich ist noch eine weitere Neuerung im Kanton Tessin aufschlussreich: 1892 führte der Südkanton nicht nur die Volkswahl der Regierung (nach dem Proporzverfahren) ein, sondern auch die Möglichkeit, dieselbe mittels Volksabstimmung abzuberufen. Diese Reform wurde explizit damit begründet, dass dadurch gewaltsame Umstürze verhindert werden könnten.

Dieser Beitrag ist der sechste Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

 


[1] Dossi, Carlo (1964): Note azzurre, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[2] Gemäss dem Bundesrat hatte etwa eine Stimme im Kreis Levizzara fast sechsmal mehr Gewicht als eine in Lugano. Quelle: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[3] Die Liberalen, die sich nun darüber beklagten, hatten es aber offenbar nicht für nötig befunden, während ihrer über 30 Jahre an der Macht das Wahlsystem anzupassen.

[4] Für weitere Beispiele siehe Ghiringhelli, Andrea (1995): Il cittadino e il voto.

[5] Schneider, Albert (1889): Rapporto sui ricorsi concernenti le elezioni al Gran Consiglio presentato all’alto Consiglio Federale, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[6] Die Konservativen erhielten 12’653 Stimmen und 77 Sitze, die Liberalen 12’018 Stimmen und 35 Sitze. Quelle: Ghiringhelli (1995).

[7] Man beachte die Parallelen zur Diskussion, die später auf Bundesebene geführt wurde.

[8] Dabei handelt es sich um eine Mehrheitswahl in Mehrpersonenwahlkreisen (wie sie damals in der Schweiz üblich war) mit der Besonderheit, dass die Wähler weniger Stimmen zur Verfügung haben, als Sitze zu vergeben sind. Das gibt Minderheitsparteien bessere Chancen auf eine Vertretung.

[9] Für die Aufteilung der Sitze auf die Parteien kam das Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren) zur Anwendung und nicht das Hagenbach-Bischoff-Verfahren, das sich später in den meisten Kantonen und auf Bundesebene durchsetzen sollte. Das Tessin ist heute neben Waadt der einzige Kanton, der sein Parlament nach dem Bruchzahl-Verfahren wählt.

[10] Insbesondere wurde die Zahl der Wahlkreise von 17 kontinuierlich verkleinert, bis 1920 ein Einheitswahlkreis für den ganzen Kanton eingeführt wurde.

[11] Brief an Ernest Naville, zitiert in: Wisler, Dominique (2008): La démocratie genevoise.

Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen

Föderalismusreformen haben’s schwer. Immerhin sollte das Ständemehr für Verfassungsänderungen exakter abgebildet werden: durch stetig-lineare statt diskret-binäre Standesstimmen. Damit gewänne das «doppelte Mehr» wieder an Legitimation.

Änderungen der Bundesverfassung bedürfen bekanntlich seit jeher nicht nur der Mehrheit der Stimmberechtigten, sondern – als Ausfluss des Föderalismusprinzips – auch der Mehrheit der 26 Kantone.[1] Das Prinzip der paritätischen Standesstimmen geht auf die Tagsatzungen und die Erfahrungen mit der unitaristischen Helvetischen Republik zurück. Das zusätzliche Erfordernis und Erschwernis des Ständemehrs war indes immer wieder Gegenstand von Kritik, aufkeimend gerade im Nachgang zu Abstimmungen, bei denen Volks- und Ständemehr divergierten. Erst im März 2013 scheiterte der damals vorgelegte «Familienartikel» – trotz Volksmehr von 54.3 Prozent Ja-Stimmen – mit 13 gegen 10 Standesstimmen.[2]

Unter dem Stichwort Föderalismusreform werden denn in der Lehre und Politik Aktualisierungen am geltenden «doppelten Mehr» angedacht. Begründet werden sie einerseits damit, dass sich die bei der Gründung des Bundesstaats manifesten konfessionellen Konfliktlinien nunmehr ausgelebt hätten beziehungsweise anderen Gräben gewichen seien, etwa der sprachregionale Graben, welche ihrerseits jedoch von keinem Minderheitenschutz begleitet seien.[3] Andererseits habe sich das föderale Korrektiv der Kleinkantone aufgrund der demografisch ungleichen Entwicklung zu stark akzentuiert. Die kleinsten 14 Kantone (mit 11 ½ Standesstimmen) stellen bloss 18.4 Prozent des schweizweiten Stimmvolks. Theoretisch könnte die Hälfte davon, 9.2 Prozent des Elektorats, die anderen, grösseren 12 Kantone (und somit 90.8 Prozent der Stimmbürger!) überstimmen.

Föderales Korrektiv bedürfte demokratischer Korrektur

«Um die heutige Schieflage zwischen Föderalismus- und Demokratieprinzip zu revidieren»[4], wird daher in unzähligen Modellen und Ausgestaltungen folgerichtig gefordert, die bevölkerungsreichen Kantone (beziehungsweise die Städte) bei der Berechnung des Ständemehrs (und analog auch bei der Zusammensetzung des Ständerats) wieder stärker zu gewichten.[5] Solcherlei Bestrebungen wird indes kaum Erfolg beschieden sein: Das Update des Föderalismus würde zwangsläufig an ebendiesem selbst scheitern: Die Kleinkantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung.[6] Und somit des (heutigen) Ständemehrs. Diese Vetomacht der Kleinen wird sich langfristig tendenziell weiter verschärfen und dadurch perpetuieren.[7]

Die Problematik wurde, erstaunlicherweise unbemerkt, auch kürzlich im Nationalrat debattiert. Eine Parlamentarische Initiative Nordmann verlangte die «Ausbalancierung des Föderalismus», ohne sich aber bereits auf ein konkretes Modell zur Neuberechnung des Ständemehrs festzulegen. Das Ansinnen scheiterte klar mit 113 zu 58 Stimmen, der Kommissionssprecher Martin Bäumle führte aus: «Die gleiche Berücksichtigung jedes einzelnen Kantons, unabhängig von seiner Grösse, bei der Berechnung des Ständemehrs und der Zusammensetzung des Ständerates stellt einen der zentralen Pfeiler des schweizerischen Föderalismus dar.»

Diesem suggerierten absoluten Paritätsdogma wurde jedoch ohnehin noch nie nachgekommen, wie die jeweils bloss halben Standesstimmen der beiden Appenzell, der beiden Basel sowie Ob- und Nidwaldens zeigen. Mit der neuen Bundesverfassung von 1999 wurden die sechs ehemaligen Halbkantone zudem formell zu richtigen «Vollkantonen» aufgewertet – ausser eben, dass ihre Vertretung im Ständerat sowie beim Ständemehr weiterhin halbiert bleibt.

Statt zufälliger, binärer Standesstimme…

Noch nie hinterfragt wurde derweil, weshalb eigentlich bei Verfassungsabstimmungen den bejahenden Kantonen jeweils eine binäre Standesstimme zugewiesen wird[8], also beispielsweise den zustimmenden Kantonen Basel-Stadt bzw. Tessin der Wert ½ bzw. 1, während den ablehnenden Wallis und Appenzell Innerrhoden der Wert 0 zukommt.[9]

Diese binär-diskrete Abbildung der Kantonsresultate auf die Standesstimmen hat mehrere Nachteile. Zum einen können sich hierbei Zufallsresultate ergeben, gerade wenn die Ja- und die Nein-Anteile relativ ausgewogen sind – und genau dann kann das Ständemehr matchentscheidend sein. Freilich ist auch ein knappes Resultat beim Volksmehr aus demokratischer Sicht suboptimal. Doch muss das Aufsummieren von diversen «Swing State»-Resultaten als ungleich heikler betrachtet werden.

Zweitens werden durch diese dichotome Betrachtung die Kantone nicht eben motiviert, sich mit Verve für oder gegen eine Vorlage einzusetzen. Denn das Volksmehr beeinflussen sie ohnehin nur unwesentlich, während ihre binäre Standesstimme keinen zusätzlichen Einfluss hat, wenn aus einer knappen Verwerfung eine kantonale Kanterniederlage wird.

…besser ein genaueres, stetig-lineares Ständemehr

Aus diesen Überlegungen heraus erscheint es zweckdienlicher, die Standesstimme als den jeweiligen kantonalen Anteil der Ja-Stimmen am Total aller gültigen Stimmen zu definieren. Diese stetigen Standesstimmen werden daraufhin zum stetigen Ständemehr aufaddiert:[10]

Stetiges StändemehrNimmt also der Kanton Jura eine Volksinitiative mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0.7 gutgeschrieben. Lehnt der Kanton Schwyz das Begehren mit 85 Prozent Nein-Anteil ab, so erhält seine neue Standesstimme den Wert 0.15. Für die sechs Kantone mit halber Standesstimme wird analog verfahren. Heisst demnach Basel-Stadt ein obligatorisches Referendum mit 60 Prozent gut, so resultiert eine Standesstimme von 0.3.

Zugegeben, durch diese stetige Standesstimme würde sich nicht sehr viel ändern. Doch gerade dort, wo das «Doppelte Mehr» nur knapp reüssierte oder dann scheiterte, wären nachhaltigere Entscheide zu erwarten. Ein Beispiel, bei welchem das stetige Ständemehr ein anderes qualitatives Ergebnis zu Tage gefödert hätte, ist der Familienartikel, der letztes Jahr am herkömmlichen Ständemehr scheiterte:

Bundesbeschluss über die Familienpolitik
(3. März 2013
)
Kanton Volksmehr
Ja %
aktuelle (diskrete) Standesstimme stetige Standesstimme
Zürich 53.6% 1 0.536
Bern 49.4% 0 0.494
Luzern 48.8% 0 0.488
Uri 31.8% 0 0.318
Schwyz 36.9% 0 0.369
Obwalden 38.0% 0 0.190
Nidwalden 41.0% 0 0.205
Glarus 42.6% 0 0.426
Zug 47.5% 0 0.475
Freiburg 62.7% 1 0.627
Solothurn 50.4% 1 0.504
Basel-Stadt 65.0% ½ 0.325
Basel-Landschaft 52.8% ½ 0.264
Schaffhausen 44.3% 0 0.443
Appenzell A.-Rh. 40.6% 0 0.203
Appenzell I.-Rh. 27.1% 0 0.136
St. Gallen 42.8% 0 0.428
Graubünden 48.8% 0 0.488
Aargau 47.2% 0 0.472
Thurgau 41.7% 0 0.417
Tessin 66.7% 1 0.667
Waadt 70.8% 1 0.708
Wallis 57.6% 1 0.576
Neuenburg 69.8% 1 0.698
Genf 79.1% 1 0.791
Jura 70.3% 1 0.703
Schweiz 54.3% 10 : 13 11.951 : 11.049

 

Mit der stetigen Standesstimme wäre der Familienartikel also angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54.3% auch mit dem stetigen Ständemehr von 11.951 zu 11.049. Dies deshalb, weil ihn die befürwortenden Kantone (so GE, VD, JU) etwas stärker angenommen haben, als ihn die refüsierenden ablehnten (so AI, UR, OW).

Im Gegensatz zu den zahlreichen, bisher diskutierten Föderalismusreformen, ist das stetige Ständemehr ein neutraler Vorschlag: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone begünstigen. Auch ist die unterschiedliche Stimmbeteiligung in den einzelnen Kantonen weiterhin unerheblich, da grundsätzlich bloss die jeweiligen relativen Ja-Anteile aufaddiert werden. Während also die stetige Standesstimme das Ständemehr akkurater abbildet, wird die Parität der Kantone nicht angetastet.

Interessanterweise wäre erst kürzlich auch ein umgekehrter Fall eingetreten: die Abstimmung über die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative. So wäre diese abgelehnt worden, da sie das stetige Ständemehr (das weiterhin grösser als 23/2 = 11.5 sein muss) knapp verpasst hätte:

Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!»
(11. März 2012)
Kanton Volksmehr
Ja %
aktuelle (diskrete) Standesstimme stetige Standesstimme
Zürich 52.5% 1 0.525
Bern 54.9% 1 0.549
Luzern 47.3% 0 0.473
Uri 38.6% 0 0.386
Schwyz 42.8% 0 0.428
Obwalden 41.4% 0 0.207
Nidwalden 42.0% 0 0.210
Glarus 48.4% 0 0.484
Zug 44.9% 0 0.449
Freiburg 50.8% 1 0.508
Solothurn 56.2% 1 0.562
Basel-Stadt 62.2% ½ 0.311
Basel-Landschaft 56.7% ½ 0.284
Schaffhausen 57.3% 1 0.573
Appenzell A.-Rh. 56.0% ½ 0.280
Appenzell I.-Rh. 46.8% 0 0.234
St. Gallen 51.7% 1 0.517
Graubünden 42.7% 0 0.427
Aargau 50.6% 1 0.506
Thurgau 52.6% 1 0.526
Tessin 46.0% 0 0.460
Waadt 52.6% 1 0.526
Wallis 26.2% 0 0.262
Neuenburg 55.3% 1 0.553
Genf 56.0% 1 0.560
Jura 53.9% 1 0.539
Schweiz 50.6% 13 ½ : 9 ½
11.339 : 11.661

 

Während die ablehnenden (Berg-)Kantone (allen voran VS, UR, OW) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Daher wäre das bisherige Ständmehr von 13 ½ zu 9 ½ in ein knappes Nein von 11.339 zu 11.661 gekippt.

Durch das stetige Ständemehr könnten die unterlegenen Kantone den «Schwarzen Peter» nicht mehr reflexartig der Mehrheit der Kantone zuspielen, also den Gewinnern des heutigen «binären Ständemehrs». Denn fortan hätten es die Kantone und Regionen wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (Fall Zweitwohnungen: Wallis und Bergregionen) oder aber einer starken Zustimmung (Fall Familienartikel: Romandie, Tessin und urbane Gebiete) nicht nur das Volksmehr, sondern auch – jedoch weiterhin paritätisch – das Ständemehr effektiv zu beeinflussen.

Dass mit dem stetigen Ständemehr in den letzten zwei Jahren gleich zwei Volksabstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptierter worden – wären, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass in der Geschichte des Bundesstaats diese Änderungen zu keinen Revolutionen geführt hätte. Die folgende Übersicht zeigt alle Volkabstimmungen mit «doppeltem Mehr», bei welchen das stetige Ständemehr ein divergierendes Resultat gezeitigt hätte:

Volksabstimmungen mit (gegenüber Status quo) divergierendem «stetigen Ständemehr»
Datum Vorlage Volks-
mehr
Ja %
aktuelles diskretes Stände-
mehr
stetiges Stände-
mehr
Änderung des qualitativen Entscheids?
03.03.1957 Ergänzung der Bundes-verfassung durch einen Artikel 22bis über den Zivilschutz 48.1% 14 : 8 10.75 : 11.25 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
04.03.1973 Änderung der Bundes-verfassung betreffend das Bildungswesen 52.8% 10 ½ :
11 ½
11.41 : 10.59 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
01.01.1979 Gründung des Kantons Jura (ab hier total 23 Standesstimmen)
18.02.1979 Volksinitiative «zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen» 48.8% 9 : 14 11.52 : 11.48 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
12.06.1994 Revision der Bürger-rechtsregelung in der Bundesverfassung (Erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer) 52.8% 10 : 13 11.65 : 11.35 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
12.03.1995 Gegenentwurf zur Volksinitiative «für eine umweltgerechte und leistungsfähige bäuerliche Landwirtschaft» 49.1% 9 : 14 11.75 : 11.25 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
26.09.2004 Volksinitiative «Postdienste für alle» 49.8% 9 ½ : 13 ½ 11.82 : 11.18 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
11.03.2012 Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» 50.6% 13 ½ : 9 ½ 11.34 : 11.66 Ständemehr und dadurch Vorlage abgelehnt
03.03.2013 Bundesbeschluss über die Familienpolitik 54.3% 10 : 13 11.95 : 11.05 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen

 

Gegen das stetige Ständemehr könnte hervorgebracht werden, damit würden die Kantone nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist einerseits entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, praktisch verschwunden ist.[11]

«Geteilte Standesstimme»

Zudem erscheint es durchaus legitim, auch den Minderheiten der Minderheiten – beispielsweise den Links-Grünen im Appenzell oder den Rechtskonservativen im Jura – eine minoritäre Stimme zu geben, anstatt diese Stimmen beim Eruieren des Ständemehrs einfach komplett zu übergehen. Und gerade auch der Maxime der «ungeteilten Standesstimme» bei Ständeratswahlen wird in dieser Reinform kaum nachgelebt[12]: Abgesehen vom Kanton Schwyz bestellen alle 20 Kantone ein mehr oder weniger heterogenes Duo in den Ständerat – und repräsentieren dadurch breitere Kreise als bloss die grösste Kantonalpartei. Die «geteilte Standesstimme» ist daher nicht einmal ein völliges Novum.

Das eingangs erwähnte Problem der teilweise krassen und sich akzentuierenden Unterschiede der Stimmenkraft zugunsten der Bevorteilung kleiner, insbesondere konservativer Deutschweizer Kantone bliebe zwar auch mit dem stetigen Ständemehr bestehen. Ebenso die fehlende Protektion anderer Minderheiten wie der Städte und Agglomerationen, der Sprachregionen oder der NFA-Nettozahler.

Nichtsdestotrotz sollte immerhin einmal diese Mini-Reform in Angriff genommen werden. Denn wenn der Schweizer Föderalismus nach 166 Jahren nicht einmal imstande sein sollte, eine solch filigrane Reform über sich ergehen zu lassen: Wie soll dann jemals überhaupt eine Föderalismusreform erfolgreich umgesetzt werden?

 


[1] Von 1848 bis zur Gründung des Kantons Jura per 1. Januar 1979 bestand der Bundesstaat aus 25 Kantonen (19 Kantone und 3 mal 2 Halbkantone), womit bis dahin 22 Standesstimmen zu vergeben waren. Das notwendige absolute Mehr betrug 11 ½ Standesstimmen (vgl. Art. 1 und 123 BV 1874).

[2] Bisher scheiterten neun Verfassungsvorlagen (acht obligatorische Referenden und eine Volksinitiative) am Ständemehr, obschon sie das Volksmehr erreichten.

[3] Vgl. Werner Seitz (2014): Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz sowie Fritz Sager und Adrian Vatter (2013): Föderalismus contra Demokratie.

[4] Wolf Linder (2005): Schweizerische Demokratie – Institutionen – Prozesse – Perspektiven, 187.

[5] Vgl. zu den in den letzten Dekaden aufgeworfenen Reformmodellen Linder (2005), 187 ff.  und ausführlich Adrian Vatter und Fritz Sager (2006): Das Ständemehr: Wirkungsweise und Reformansätze, in: Adrian Vatter (Hrsg.) (2006): Föderalismusreform. Wirkungsweise und Reformansätze föderativer Institutionen in der Schweiz sowie eine Ex-post-Analyse verschiedener Modelle für die Abstimmung über den «Familienartikel» 2013: Deana Gariup (2013): Ständemehr-Debatte: Wichtige Reformvorschläge auf einen Blick.

[6] Einer Änderung bedürfte Art. 142 BV für das Ständemehr, Art. 150 BV für die Zusammensetzung des Ständerats.

[7] Vgl. zu den antizipierten tendenziell überproportionalen Bevölkerungsentwicklungen in den grösseren Kantonen: Bundesamt für Statistik BFS: Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Kantone der Schweiz 2010-2035 – Ständige Wohnbevölkerung nach Kantonen gemäss 3 Szenarien.

[8] Zur Eruierung ab 1848 bis 1874: «Was in den Kantonen als Standesstimme zu gelten hatte, war 1866 noch kantonal geregelt. Die meisten Kantone erklärten per Grossratsbeschluss, dass als Standesvotum die Stimmenmehrheit im Kanton gelte, wie dies heute üblich ist. In den Kantonen Uri und Nidwalden wurde spezielle Landsgemeinden abgehalten, die das Standesvotum abgaben. In den Kantonen Luzern, Obwalden, Basel-Stadt und Schaffhausen wurden die Stimmberechtigten gleichzeitig mit der Abstimmung zu den Vorlagen gebeten, ein Standesvotum abzugeben – allerdings nur die kantonal Stimmberechtigten! In den Kantonen Freiburg und Tessin hat der Grosse Rat das Standesvotum abgegeben. Bei all den Fällen in denen nicht die Stimmenmehrheit im Kanton das Standesvotum bestimmte kam es nur im Kanton Freiburg zu Abweichungen bei einigen Abstimmungen zwischen dem Standesvotum und dem Urnenentscheid. Diese hatte aber keinen Einfluss auf das Gesamtergebnis der Abstimmung.» (Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, S. 17 f.)

[9] Die genannten vier Kantone sind diejenigen mit den durchschnittlich höchsten bzw. tiefsten Ja-Anteilen aller eidgenössischen Volksabstimmungen (inkl. fakultative Referenden) von 1848 bis 2014: BS 58.6% und TI 54.3%; VS 39.9% und AI 41.1%.

[10] Die stetige Standesstimme ist sodann auch mit dem Eventualabstimmungsverfahren bei Volksinitiative und direktem Gegenentwurf (Art. 139b BV) kompatibel, des gleichen mit der Prozentsummenregelung bei divergierenden Volks- und Standesstimmen bei der Stichfrage (Art. 139b Abs. 3 BV).

[11] Vgl. Seitz (2014).

[12] Wahlrechtlich wird ohnehin keine «ungeteilte Standesstimme» verlangt, ansonsten zum Wahlsystem «Winner-takes-all» gewechselt werden müsste (wie bspw. bei den US-Amerikanischen Präsidentschaftswahlen die Wahl des Electoral College).

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

 


[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

Das schweizerische Wahlrecht als föderalistischer Kompromiss

Logo_Serie_TrouvaillenAls bei der Gründung des Schweizer Bundesstaats erstmals die Wahlen für den Nationalrat geregelt wurden, sorgte die Einteilung der Wahlkreise für Diskussionen. Obwohl es sich um nationale Wahlen handelte, behielten die Kantone bei der Durchführung ein bedeutendes Mass an Autonomie.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Die am 12. September 1848 vom Volk angenommene Bundesverfassung sah für die Legislative den Bikameralismus vor, das heisst die Aufteilung der legislativen Macht auf den Nationalrat einerseits und auf den Ständerat andererseits. Während sich der Ständerat aus Abgeordneten der Kantone zusammensetzte[1] und somit die Interessen der Stände/Kantone widerspiegelte, verstand sich der Nationalrat als Kammer der «Abgeordneten des schweizerischen Volkes».

Während für den Ständerat kantonales Recht für die Wahl der Abgeordneten massgebend war, wurden die wahlrechtlichen Grundlagen des Nationalrates durch einige wenige Verfassungsartikel[2] in den Grundzügen geregelt. Den Kantonen wurde jedoch auch bei den Nationalratswahlen ein hohes Mass an wahlrechtlicher Autonomie zugestanden[3].

Bundesverfassung

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848.

Die Frage nach der Deutungshoheit über das Wahlrecht löste ein raues Tauziehen zwischen Bund und Kantonen aus:[4] Ein erster Streitpunkt ergab sich in Bezug auf den Artikel 61, der die Festlegung der Mitgliederzahl des Nationalrates vorsah: Ein Mitglied «je 20’000 Seelen» lautete die allgemein akzeptierte Formel. Gegen diese Festlegung opponierte lediglich der Kanton Zürich, der die Zahlzahl 30’000 vorschlug, da man befürchtete, zu wenige geeignete «weltliche Deputierte» finden zu können.

Säkularer Nationalrat?

Dieser Einwand hatte eine ziemlich klare implizite Botschaft: Man stemmte sich –  ganz im Sinne des radikal-liberalen Laizismus –  gegen die politische Vertretung des geistlichen Standes. Obwohl dieser Einwand abgelehnt wurde, erfuhr der Wunsch nach strikter Säkularität trotzdem indirekte Wirkung und zwar mittels dem 64. Artikel der Bundesverfassung: «Wahlfähig als Mitglied des Nationalrathes ist jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes».

Ein weiterer zentraler Streitpunkt bildete die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise. Die Frage war, ob man einen einzigen Riesenwahlkreis, mehrere mittlere oder viele kleine wolle[5]. Obwohl aus heutiger Perspektive klar ist, dass die Wahlkreiseinteilung Sache der Kantone ist und heute nicht wie damals in den allermeisten Fällen nach Proporzwahlrecht gewählt wird (was die Bedeutung der Wahlkreiseinteilung stark mindert), so deutete der erste Verfassungsentwurf der zuständigen Kommission auf Druck des Bundesrates erstaunlicher Weise auf einen Einheitswahlkreis hin:[6] «Die Wahlen für die Volkskammer finden in der Weise statt, dass jeder Stimmende zur Ernennung sämtlicher Abgeordneter mitwirkt (…).»[7]

Erst in der zweiten Kommissionsberatung einigte man sich darauf, dass die Wahlkreise innerhalb der einzelnen Kantone zu bilden seien: «Die Wahlen für den Nationalrath sind direkte. Sie finden in eidgenössischen Wahlkreisen statt, welche jedoch nicht aus Theilen verschiedener Kantone gebildet werden können.»[8]

Parteitaktisches Kalkül

Die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise war nicht zuletzt deshalb so brisant, weil man sich bewusst war, dass die jeweiligen Zuschnitte wegen des damals allgemein üblichen Majorzwahlrechts bei Nationalratswahlen erhebliche Implikationen auf die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats haben können (siehe hierzu über die Wahlkreise im Kanton Luzern: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde).

Man wollte den vermehrten Einzug Katholisch-Konservativer in den Nationalrat unter allen Umständen vermeiden und das Oppositionspotenzial durch Veto-Möglichkeiten auf einem möglichst tiefen Niveau halten, was übrigens auch der Grund war, weshalb man das Quorum für die Kantonsinitiative bei acht zustimmenden Kantone festlegte. So konnte man die Möglichkeit einer Blockade durch die sieben ehemaligen Sonderbundskantone präventiv unterbinden.

Doch nicht nur in Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts überliess der Bund den Kantonen weitgehende Kompetenzen –  auch in der Durchführung der Wahlen reduzierte sich der eidgenössische Gesetzgeber auf ein Minimum an Vorschriften (Einheitlichkeit des Zeitpunktes und einheitliche Bestimmungen über die Bekanntmachung und Prüfung von Wahlen[9]).

Diese Auseinandersetzungen machen deutlich, dass die zurückhaltende Rolle des Bundes eine Konstante in der Entwicklungsgeschichte des modernen Bundestaates darstellt, die sich bis in die Gegenwart ziehen lässt – eine Konstante des föderalistischen Kompromisses.

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:


[1] Art. 69–72 BV 1848.

[2] Art. 61–68 BV 1848.

[3] Vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 94. Dieser Absatz hätte sich übrigens auch gerade so gut im Präsens schreiben lassen, da sich am Grundauftrag der beiden Räte bis dato nichts geändert hat (an den institutionellen Ausprägungen des Wahlrechts hingegen gab es jedoch erhebliche Anpassungen).

[4] Vgl. Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 491.

[5] Vgl. Gruner (1978a), S. 94.

[6] Vgl. Gruner (1978a), S. 95.

[7] Vgl. Erich Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 30.

[8] Art. 62 BV 1848.

[9] Vgl. Gruner (1978a), S. 95–99.

Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde

Logo_Serie_TrouvaillenVor 166 Jahren schlossen sich die Schweizer Kantone zu einem Bundesstaat zusammen. Es hätte aber auch alles ganz anders kommen können, wäre da nicht der Bezirk Gaster im Kanton St. Gallen gewesen, der bei den Grossratswahlen die politischen Verhältnisse auf den Kopf stellte.

Publiziert bei «Watson» am 02.08.2014. Der Beitrag ist der Auftakt zur mehrteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats».

Im Jahr 1847 war die Schweiz ein gespaltenes Land. Liberale und Konservative standen sich unversöhnlich gegenüber. Die Freisinnigen strebten danach, den bis dahin losen Staatenbund der Eidgenossenschaft zu einem Bundesstaat zu vereinen; die Konservativen wehrten sich dagegen nach Kräften.

In den 1840er Jahre waren immer mehr Kantone vom konservativen ins liberale Lager gewechselt, so dass die Freisinnigen nahe daran waren, in der Tagsatzung eine Mehrheit zu erlangen. Auf der Kippe stand St. Gallen: In dem konfessionell gemischten Kanton hielten sich Liberale und Katholisch-Konservative die Waage. Im Grossen Rat sassen nach den Wahlen 1845 genau 75 Liberale und 75 Konservative. St. Gallen war das, was man in den USA heute einen «swing state» nennen würde.

1847 spitzten sich die Spannungen zwischen den beiden Seiten immer mehr zu. Nachdem der Konflikt so weit eskaliert war, dass freisinnige Truppen in zwei (erfolglosen) Freischarenzügen Luzern angriffen, schlossen sich die konservativ regierten katholischen Kantone zu einem Verteidigungsbündnis zusammen, dem Sonderbund. Die Liberalen tobten: Sie bezeichneten den Zusammenschluss als illegal und drängten auf seine Auflösung, notfalls mit Gewalt. Dazu fehlte ihnen in der Tagsatzung allerdings genau eine Stimme.

An der Wegscheide

Der Kanton St. Gallen hatte bis dahin keinen Beschluss zum Sonderbund fassen können, weil sich die Stimmen der Liberalen und Konservativen gegenseitig aufhoben. Unter diesen Voraussetzungen wurden die Grossratswahlen 1847 zum wegweisenden Ereignis: Sollten die Liberalen eine Mehrheit erringen, wäre der Weg frei für einen Tagsatzungsbeschluss zur Auflösung des Sonderbunds; sollten die Konservativen gewinnen, konnte die umstrittene Allianz weiterbestehen.

Tatsächlich hätten die Konservativen den Sieg davongetragen, wäre es nicht im Bezirk Gaster zu einer faustdicken Überraschung gekommen. Die katholische Region galt damals als konservative Hochburg. Doch als die Gasterländer am 2. Mai 1847 zu ihrer Wahlversammlung in Schänis zusammenkamen, wählten sie entgegen allen Erwartungen ausschliesslich liberale Kandidaten. Dadurch verschoben sich die Sitzverhältnisse im Kanton: Dank der sechs Sitze aus Gaster hatten die Liberalen im Grossen Rat nun 77 Mandate und damit eine hauchdünne Mehrheit.[1]

Der St. Galler SP-Ständeratskandidat Paul Rechsteiner und der Schäniser Gemeindepräsident Erich Jud weihen die Gedenktafel an die Wahl von 1847 ein. Quelle:

Der St. Galler SP-Ständeratskandidat Paul Rechsteiner und der Schäniser Gemeindepräsident Erich Jud weihen die Gedenktafel an die Wahl von 1847 ein. Bild: Zürichsee-Zeitung, 11. Oktober 2011

Wahlbetrugsvorwürfe

Umstritten war allerdings, ob bei der Wahl alles mit rechten Dingen zugegangen war. So beschuldigten die Gasterländer Konservativen die Liberalen, sie hätten nichtstimmberechtigte Gesinnungsfreunde aus dem Glarnerland in die Wahlversammlung hineingeschmuggelt.

Auch wurde der Vorwurf erhoben, die Liberalen hätten heimlich die Kirchturmuhr in Schänis vorgestellt, sodass die Wähler aus dem konservativen Amden zu spät zur Versammlung erschienen. Ob die Vorwürfe zutrafen und ob das Ergebnis sonst anders ausgefallen wäre, konnte nie geklärt werden.[2]

Gründung der modernen Schweiz

Das änderte nichts daran, dass die Wahl in St. Gallen den Liberalen in der Tagsatzung die letzte nötige Stimme brachte. Am 20. Juli erklärte das Gremium den Sonderbund mit 12 zu 11 Stimmen für illegal und beschloss kurze Zeit später, den Bundesvertrag von 1815 zu revidieren.

Damit war der Grundstein für die Gründung des Bundesstaats gelegt. Nachdem die Freisinnigen den Sonderbundskrieg gewonnen hatten, legten sie den Kantonen 1848 eine neue Verfassung vor. Die St. Galler Stimmbürger scheinen ihre folgenschwere Entscheidung nicht bereut zu haben: Sie nahmen die Bundesverfassung mit 68 Prozent der Stimmen an.

An die entscheidende Rolle des Gasters erinnert seit 2011 eine Gedenktafel am Rathaus in Schänis. Aufgestellt wurde diese allerdings nicht von den Freisinnigen, sondern vom damaligen SP-Ständeratskandidaten Paul Rechsteiner.


[1] Dass die Liberalen trotz der sechs zusätzlichen Sitze aus dem Gaster nur zwei Grossratsmandate mehr erhielten, erklärt sich daraus, dass sie gleichzeitig fast alle ihre Sitze im Bezirk Oberrheintal an die Konservativen verloren.

[2] Martin Röhl (1995): Die politischen Rechte im Kanton St. Gallen.

«Austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein»?

Ist die Präambel unserer Bundesverfassung eine weichgespülte Allerwelts-Einleitung oder ein einzigartiges Werk? Der europäische Vergleich zeigt: Zumindest in einem Punkt heben wir uns deutlich vom Durchschnitt ab.

Publiziert im «Newsnetz»-Datenblog am 31.07.2014.

Sie triefen vor Pathos, Überhöhungen und Verklärungen: In den Präambeln von Verfassungen wird an die tiefsten Gefühle der Bürger appelliert und dabei hemmungslos Patriotismus und Idealismus versprüht.

In der Schweizer Bundesverfassung von 1999 etwa tönt das dann so:

 «Im Namen Gottes des Allmächtigen!

Das Schweizervolk und die Kantone,

in der Verantwortung gegenüber der Schöpfung,

im Bestreben, den Bund zu erneuern, um Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden in Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt zu stärken,

im Willen, in gegenseitiger Rücksichtnahme und Achtung ihre Vielfalt in der Einheit zu leben,

im Bewusstsein der gemeinsamen Errungenschaften und der Verantwortung gegenüber den künftigen Generationen,

gewiss, dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen,

geben sich folgende Verfassung:»

Trotz – oder wegen – der schönen Worte sorgt die Präambel derzeit für Kontroversen. Die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft (SGG) – sonst vor allem als Verwalterin der Rütli-Wiese bekannt – hat es sich zum Ziel gesetzt, die Nationalhymne zu erneuern. Als Grundlage des neuen Texts soll die Präambel der Bundesverfassung dienen, wie es in der Ausschreibung zum Wettbewerb heisst, den die SGG lanciert hat. Diese bilde die heutige politische und kulturelle Vielfalt der Eidgenossenschaft zeitgemäss ab und fördere den nationalen Zusammenhalt.

Diese Einschätzung teilen indes nicht alle. Der Nidwaldner SVP-Nationalrat und «Weltwoche»-Redaktor Peter Keller hält die Präambel für eine Ansammlung schöngeistiger Worte, die sich wie «ein Bewerbungsschreiben für eine Stelle als Sozialarbeiter» lese. Sie sei «austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein», kritisierte er jüngst.

Hat er recht? Ist die Einleitung unserer Verfassung nichts als angepasstes Schönwetter-Geschwurbel inmitten eines konstitutionellen Einheitsbreis? Oder wird sie vielleicht doch der helvetischen Einzigartigkeit gerecht?

Wir haben die Probe aufs Exempel gemacht und den Wortlaut der Präambel mit denjenigen anderer europäischer Verfassungen verglichen.

Von den 50 Staaten in Europa haben 47 eine Verfassung.[1] Darunter sind allerdings einige, die keine Präambel haben. Insbesondere die skandinavischen Verfassungsgeber kommen lieber direkt zur Sache, ohne sich mit Sentimentalitäten aufzuhalten. Es bleiben somit 33 Verfassungen mit Präambeln. Wie der Vergleich[2] zeigt, vermag sich die schweizerische darunter durchaus abzuheben. Trotz vieler schöner Worte ist die Präambel der Bundesverfassung alles andere als Durchschnittsware.

Das beginnt bereits beim Einstieg: «Im Namen Gottes des Allmächtigen!», tönt es bei uns feierlich. Solche religiöse Verweise sind im säkularen Europa selten. Ein Verweis auf Gott ist nur in 7 weiteren Verfassungen zu finden.[3] 5 davon lassen es bei einer trockenen Erwähnung bewenden.[4] Direkt an Gott appellieren neben der schweizerischen lediglich die griechische und die irische Verfassung.[5] Die Schöpfung findet in gar keiner anderen Verfassung Erwähnung.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

 

Beliebt ist dagegen – wenig verwunderlich – die Freiheit: Sie kommt in 30 von 33 Präambeln vor. Eine derart starke Durchsetzung erreicht sonst kein Begriff.[6] Hier bewegt sich die Bundesverfassung ganz mit dem Mainstream.

Bereits das zweitbeliebteste Wort sucht man im Schweizer Grundgesetz jedoch vergeblich: Der Staat wird in 26 Präambeln insgesamt nicht weniger als 87-mal erwähnt. Populär ist der Begriff insbesondere in Mittel-, Ost und Südosteuropa. Die Länder, die sich ab den 1990er Jahren von Russland und Jugoslawien lösten und unabhängig wurden, beeilten sich, bereits in der Einleitung zu ihrer Verfassung ihr Recht auf einen eigenen Staat zu betonen – nicht selten unter Zuhilfenahme umfangreicher historischer Ausführungen. Einsam an der Spitze liegt Kroatien, in dessen Präambel der Staat ganze 18-mal vorkommt.

 

Begriff Anzahl Präambeln, in denen er vorkommt Gesamtzahl der Nennungen
Freiheit 30 63
Staat 26 87
Volk 25 51
Recht(e) 25 50
Nation 22 85
Demokratie 22 32
Unabhängigkeit 18 25
Friede 18 25
Bürger 17 34
Mensch(heit) 17 30
Gerechtigkeit 17 19

 

Die Schweiz schwört also lieber auf Gott statt auf den Staat und hebt sich damit von den meisten anderen europäischen Staaten ab. Auch die Nation kommt in unserer Verfassung, anders als in den meisten anderen, nicht vor. Dafür findet das Volk Erwähnung, und die Demokratie, der wir uns so gerne rühmen, darf natürlich ebenfalls nicht fehlen.

Unter dem Strich sind von den 11 beliebtesten Begriffen 5 auch in der Präambel der Bundesverfassung zu finden. Das sind zwar mehr als in der griechischen Verfassung (deren Präambel aus nur gerade 11 Wörtern besteht), aber weniger als in den meisten anderen. An der Spitze liegen Mazedonien, Moldova und Montenegro, deren Präambeln das ganze Pflichtprogramm populärer Begriffe abspulen.

 

Rohdaten zum Download


[1] Die Quasi-Verfassungen von Grossbritannien, San Marino und Vatikan-Stadt wurden bei der Analyse nicht berücksichtigt.

[2] Analysiert wurde jeweils die englische Übersetzung auf https://www.constituteproject.org.

[3] Albanien, Deutschland, Griechenland, Irland, Polen, Liechtenstein, Polen und die Ukraine.

[4] Im Fachjargon spricht man von «Nominatio Dei». Zum Gottesbezug in den Kantonsverfassungen siehe Nicht nur in der Bibel steht Gott am Anfang.

[5] Der Fachbegriff dazu heisst «Invocatio Dei».

[6] Für den Vergleich wurden jeweils auch Abwandlungen eines Begriffs (z.B. frei, freiheitlich) gezählt. Allgemeingebräuchliche Wörter (der, die, das, und, ein usw.) wurden nicht berücksichtigt.

Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»

Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Soll der Schweizer Souverän über das Völkerrecht mitbestimmen und brechen dürfen? Gerne – aber bitte fortan en connaissance de cause.

Publiziert (gekürzt) im «Tages-Anzeiger» vom 28.06.2014.

Mahmud Moschee Zürich.

Minarett der Mahmud Moschee, Zürich. Bild: Wikimedia

Wer soll in unserer Direktdemokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder unsere internationalen Verträge? Die Volksrechte oder das Völkerrecht? Steht die Bundesverfassung als Ausfluss souveräner Willensäusserungen über allem? Oder seien ihnen dort Schranken gesetzt, wo bilaterale, inter- und supranationale Vereinbarungen und Verträge widersprechen?

So kontrovers das Thema seit einigen Jahren auch diskutiert wird, die meisten Experten sind sich einig: So einfach kann und soll die Gretchenfrage nicht beantwortet werden. Völkerrecht hat nicht per se Verfassungsrang, sondern kann vom unumstösslichen zwingenden Völkerrecht (Ius cogens) über Konventionen und Übereinkommen bis hin zur untergeordneten Diplomatischen Note reichen.

Untaugliche Reformideen

So weit so gut. Oder auch nicht. Denn zwar liegt nun ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. So etwa der bundesrätliche Vorschlag, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal» zu versehen. Jenes soll anzeigen, ob der Vorschlag völkerrechtskonform sei oder nicht. Das EJPD will ferner die Schranken der Verfassungsrevision enger ziehen, also die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ausdehnen. So soll der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar werden. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem.

Die FDP wiederum wartet mit einem überwiesenen Postulat auf, das komplette Völkerrecht in drei Schubladen zu versorgen: Solche von Verfassungsrang, weitere mit Gesetzescharakter und die Übrigen auf Verordnungsstufe. Jene Normenhierarchie soll bei der Auslegung und Umsetzung von Initiativen helfen, weil sie Wichtiges von Untergeordnetem trenne. Eine bis vor kurzem unbekannte Expertengruppe der Bundeskanzlei, «Democrazia Vivainta», sinnierte ebenfalls über etwaigen «Handlungsbedarf im Bereich der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht und insbesondere mit der EMRK».

Die SVP denkt derweil schon länger an einem generellen Vorrang von Landes- vor Völkerrecht nach. Ferner steht aus ihren Reihen auch ein Wechsel vom monistischen hin zum dualistischen System zur Debatte: Im Gegensatz zu anderen Staaten kennt die Schweiz den Monismus, wodurch sich völkerrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich direkt ins innerstaatliche Rechtssystem einfügen und ihre Rechtskraft unmittelbar entfalten, ohne dass Staatsverträge zwingend in «eigene Gesetze» umgegossen werden müssen.

Unklare Auswirkungen des Urnengangs ex ante

Schlussendlich kranken aber alle bisher hervorgebrachten Ideen an einem Mangel: Sie vergessen den individuellen Stimmbürger und sein Recht auf eine freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. So konnte das Volk zwar über Minarette, Verwahrung, Ausschaffung abstimmen. Doch problematisch erscheint, dass im Vorfeld – und teilweise noch Jahre nach der Abstimmung! – keinerlei Bewusstsein, geschweige denn Konsens vorherrscht, ob jene Verfassungsänderungen nun innerhalb des bestehenden internationalen Regelwerks implementiert werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter, verfassungsmässiger Auftrag zu verstehen seien, widersprechende völkerrechtliche Verpflichtungen zu ignorieren, derogieren oder zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein: In einigen Fällen mag die defensiv-subsidiäre Betrachtungsweise opportun, in anderen indes die offensiv-derogative Auslegung intendiert sein. Denn die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Da also kein übergeordnetes direktdemokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, muss letzterem – mithin als Ausfluss des naturrechtlichen Selbstkonstituierungsprinzips – stets die Kompetenz obliegen, Völkerrecht anpassen zu dürfen. (Als Schranke gilt freilich das Ius cogens.)

Zwar braucht es hierfür stets mindestens zwei Vertragsunterzeichner – doch der Anstoss für eine Anpassung oder, als Ultima ratio, zur Kündigung, muss just in einer Direktdemokratie nicht nur von Parteien, Aussenpolitischen Kommissionen, Diplomaten und Aussenministern kommen dürfen. Sondern, via Initiative, auch vom Volk selbst. Andreas Glaser bringt es treffend auf den Punkt: «Es ist unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation nicht gerechtfertigt, völkerrechtlichen Vereinbarungen unbesehen Vorrang vor der direktdemokratisch durch die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen in hohem Mass legitimierten Bundesverfassung zuzubilligen.»

Vorgängige, fakultative, aber bindende Deklaration

Doch der springende Punkt ist letztlich, dass bereits vor der Abstimmung Klarheit darüber herrschen sollte, wie die zur Frage stehende Verfassungsnorm im Falle ihrer Annahme auszulegen sei. Die Stimmbürger wüssten dann, ob das Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initanten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen und ihre Teilaspekte zurückhaltend oder extensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits en connaissance de cause am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert das direktdemokratische Instrument zusehends an Glaubwürdigkeit. Denn die Stimmbürger fühlen sich und ihre Willenskundgebungen vermehrt hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden. Dadurch steigen notabene wiederum die Chancen weiterer Annahmen von auslegungsbedürftiger Begehren, weil man «sowieso nur noch ein Zeichen setzen kann».

Remedur würde einzig schaffen, wenn Komitees bereits beim Verfassen sowie im Rahmen der Vorprüfung ihres Initiativtextes die Verfassungsnorm hinsichtlich ihres Verhältnisses zu etwaigen in Konflikt stehenden Verträgen klären würden. Einige Ansätze in diese Richtung liessen sich in letzter Zeit immerhin schon erkennen, wie folgende Beispiele zeigen:

«Durchsetzungsinitiative»:

IV. Verhältnis zum Völkerrecht

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.

 

Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»:

Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

 

Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung»:

Nach Annahme von Artikel 73a durch Volk und Stände müssen völkerrechtliche Verträge, die den Zielen dieses Artikels widersprechen, schnellstmöglich angepasst werden, spätestens aber innert vier Jahren. Nötigenfalls sind die betreffenden Verträge zu kündigen.

 

Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch»:

Zur Verhinderung von Asylrechtsmissbrauch beachtet der Bund unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere folgende Grundsätze (…):

 

Solche klärenden Kollisionsregeln des Verhältnisses zwischen Verfassungsartikel und Völkerrecht sollten weiterentwickelt und formalisiert werden. Es entstünde daraus eine Art «direktdemokratische Schubert-Praxis». Die Schubert-Praxis besagt, dass das Bundesgericht dann ein (neueres) Gesetz trotz widersprechendem (älteren) Staatsvertrags beachtet, sofern das Parlament bewusst und explizit gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte. Diese Regelung, welche dem teleologischen Auslegungselement, also den Intentionen der Legislative Beachtung zollt, sollte ebenso als Konfliktregel zwischen Verfassungsgeber und Völkerrecht gelten. So könnte folgende Praxis eingeführt werden:

1. Eine Volksinitiative kann (und falls sie dies zwingend will: muss) bestimmen, dass diese (integral oder teilweise) bestehendes Völkerrecht derogieren soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder nur einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («…geht nicht zwingendem Völkerecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären im Einleitungssatz, in der Übergangsbestimmung oder in einer Fussnote zu deklarieren. Für Parlament und Gerichte wären sie bindend.

2. Werden hingegen keine solchen Anweisungen angebracht, so wenden Gesetzgeber und rechtsanwendende Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des bestehenden völkerrechtlichen Normengeflechts an. Weil hier kein Auftrag mitgegeben wurde, etwaige Verträge neu auszuhandeln oder gar zu kündigen. (Wenngleich dies dem Bundesparlament aufgrund seiner generellen und  jederzeitigen Rechtsetzungskompetenz dennoch anheim gestellt ist.)

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja zu einem neuen Verfassungsartikel bewirken würde, gerade im Hinblick auf internationale Verträge.

«Bloss ein Zeichen» zu setzen gegen etwaige Missstände, hat zwar durchaus auch seine Vorzüge; dem Initiativrecht kommt mithin eine Ventilfunktion zu. Zur Stärkung der Volksrechte im Spannungsfeld mit Aussenpolitik und Völkerrecht sollten jedoch die Initianten vermehrt Klartext sprechen – ab dem ersten Tag der Unterschriftensammlung.

Die Überhöhung von Völkerrecht ist genauso gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie

Einige Gedanken zum Verhältnis zwischen Demokratie und internationalem Recht.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Das Verhältnis zwischen nationaler Demokratie und internationalem Recht wird die Schweiz in nächster Zeit – nicht nur wegen des 9. Februars – stark beschäftigen. Ob bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative oder bei der Diskussion über die Verwahrungsinitiative: immer wieder taucht die Frage auf, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen demokratische Entscheide im Widerspruch zu internationalem Recht stehen dürfen. Das Thema ist im Rahmen der direkten Demokratie wohl besonders brennend, aber für Demokratien im Allgemeinen relevant.

Die Frage, ob sich eine Demokratie alles erlauben können soll, ist falsch gestellt. Selbstverständlich kann sie das nicht. Die Demokratie dient dazu, das Zusammenleben in einer Gesellschaft zu organisieren (und sie ist lange nicht die einzige Möglichkeit, das zu tun). Sie darf nicht die fundamentalen Rechte des Individuums verletzen. Auch die grösste Mehrheit hat keine Legitimität, einzelne Bürger zu enteignen, foltern zu lassen oder sie in ihrer Meinungsfreiheit einzuschränken. Wenn eine Mehrheit dies tut, handelt sie damit nicht richtiger oder legitimer als ein einzelner Mensch, der einen anderen bestiehlt, foltert oder ihn an der Äusserung seiner Meinung hindert.

Die Frage ist bloss: Wer bestimmt, was die fundamentalen Rechte des Einzelnen sind und wie weit sie reichen? Die Definitionen gehen weit auseinander: Was für den einen ein Grundrecht ist, hält der andere für einen übertriebenen Anspruch oder gar für himmelschreiendes Unrecht. Im Laufe der Zeit wurde versucht, einen gewissen Konsens darüber zu finden, welche Rechte von Individuen fundamental sind und nicht verletzt werden dürfen, beispielsweise im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Viele billigen dem Vertrag die absolute Definitionshoheit darüber zu, was Menschenrechte sind und was nicht. Sie vergessen, dass auch die EMRK letztlich nichts anderes ist als ein Werk von gewissen Personen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt gewisse Ideen formuliert haben. Diese Ideen haben aber nicht allgemeine und immerwährende Gültigkeit, ohne in Frage gestellt werden zu dürfen. Ein Beispiel: Die EMRK postuliert in Artikel 4 das Verbot der Zwangsarbeit. Gleichzeitig definiert sie gewisse Ausnahmen, die nicht als Zwangsmassnahmen gelten – unter anderem «Dienstleistungen militärischer Art». Wieso? Ist es etwa weniger schlimm, einen Menschen zur Arbeit in der Armee zu zwingen wie zu irgendeiner anderen Arbeit? Der Grund, wieso die Ausnahme festgeschrieben wurde, ist einfach: Die meisten Staaten, die die Konvention 1950 unterzeichneten, kennen oder kannten damals noch die Militärdienstpflicht. Sie hätten natürlich niemals einem Vertrag zugestimmt, die diese Dienstpflicht als menschenrechtswidrig taxiert hätte. Die Ausnahmebestimmung ist somit vor allem politisch motiviert.

Die Überhöhung der EMRK ist genauso falsch und gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie. Dokumente wie die EMRK oder die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sind zweifelsohne wichtige Leitlinien, aber letztlich eben auch nicht mehr als das: Leitlinien.

Wie aber kann verhindert werden, dass demokratische Entscheide die Rechte von Individuen verletzen? Nun, letztlich gibt es dagegen keine Garantie. Ausser man schafft die Demokratie ganz ab. Natürlich kann man Verbote und Hürden einführen oder sogar in die Verfassung schreiben, um solche Verletzungen zu verhindern. Diese können aber theoretisch jederzeit auf demokratischem Weg wieder beseitigt werden.

Die Demokratie jedoch im Namen international anerkannter Rechte einzuschränken, führt nun zu neuen Problemen. In welchen Fällen ist eine solche Einschränkung gerechtfertigt? Wer darf dies entscheiden? Klar ist, dass die Mehrheit lange nicht immer richtig liegt. Es gibt aber keinen Grund zur Annahme, dass die Minderheit öfter richtig liegt. Der einzige Weg, das Risiko von Konflikten zwischen demokratischen Entscheiden und individuellen Rechten zu minimieren, liegt in der Demokratie selbst.

Demokratie ist mehr als Entscheide mit Mehrheiten und Minderheiten. Zum demokratischen Prozess gehört auch die Diskussion vor einem Entscheid (und danach). Wer eine Mehrheit der Bürger auf seine Seite bringen will, muss überzeugen können. Die Demokratie lebt von der offenen Debatte, in der sich die Kraft des besseren Arguments entfalten kann. Das bedeutet, dass sich auch die Argumente für allgemein anerkannte Menschenrechte in der öffentlichen Diskussion behaupten müssen. Sie dürfen nicht über der Diskussion stehen und von ihr ausgenommen sein. Das wäre – im Gegenteil – fatal: Gerade weil Begriffe wie das Recht auf Privatsphäre oder die Religionsfreiheit oft abstrakt daherkommen, muss ihre Bedeutung (etwa im Zusammenhang mit der Überwachung im Internet) immer wieder von Neuem aufgezeigt und diskutiert werden. Ansonsten werden Grundrechte nach und nach zu sinnentleerten Gefässen. Wenn die Bürger nicht vom Sinn individueller Rechte überzeugt werden müssen, werden sie diese irgendwann auch nicht mehr akzeptieren.

Natürlich können demokratisch regierte Staaten internationale Verträge eingehen, an die sie sich zu halten haben. Sie dürfen diese – das liegt in der Natur von Verträgen – aber auch jederzeit wieder kündigen. Jeder souveräne Staat kann selbst entscheiden, an welchen Verträgen er teilnimmt und an welchen nicht.

Ein Freipass für die Einschränkung individueller Rechte ist dies nicht. Doch es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne solche Einschränkungen wirksam verhindern, indem man die Macht der Mehrheit wegnimmt und sie in die Hände von wenigen legt.

Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel

Zur Zeit des Zweiten Weltkriegs bedrohte das Vollmachtenregime die schweizerische Demokratie. Einer der wenigen, die sich gegen die autoritären Tendenzen auflehnten, war der Bündner Staatsrechtsprofessor Zaccaria Giacometti. Eine Biografie erinnert an den unbequemen Denker.

Zaccaria Giacometti. (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915)

Zaccaria Giacometti (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915).

Publiziert (leicht gekürzt) in der «Südostschweiz» vom 15.05.2014.

In seinem Buch über das Bergell und seine Bewohner schrieb Renato Stampa einst: «Der Bergeller gleicht seinen stolzen Granitgipfeln, die den blauen Himmel berühren und heiter in die weitesten Horizonte schauen, aber auch den Schneestürmen und Orkanen trotzen, die sich dort entfesseln.»

Es gibt wohl keine bessere Beschreibung, um Zaccaria Giacometti zu charakterisieren. In der stürmischen Zeit des Zweiten Weltkriegs machte sich der Staatsrechtler aus dem Bergell als Kämpfer gegen das Vollmachtenregime einen Namen. Gleich einem Granitfelsen inmitten eines Orkans stellte er sich gegen das autoritäre Gebaren der Bundesbehörden – im Blick stets die Ideale von Rechtsstaat und Demokratie. Dem Leben und Schaffen des eigenwilligen Juristen widmet sich ein neues Buch[1].

Bekannt ist der Name Giacometti vor allem in der Kunstwelt. Tatsächlich ist der 1893 geborene Zaccaria mit den berühmten Künstlern verwandt: Die Maler Alberto und Diego sowie der Architekt Bruno waren seine Cousins, der Maler Giovanni sein Onkel und der Maler Augusto ein Cousin über die väterliche Linie. Giovanni und Alberto malten mehrere Portraits von ihm. Sie zeigen Zaccaria Giacometti meist in Gedanken versunken, manchmal lesend, aber stets ernst und nachdenklich.

Mit den Künstlern Giacometti habe Zaccaria mehr als nur den Nachnamen gemein, sagt der Autor der Biografie, der Zürcher Staatsrechtler Andreas Kley. «Wenn man Zaccaria Giacometti liest, spürt man eine grosse Intensität des Schaffens – ganz ähnlich wie bei seinem Cousin Alberto», erklärt er im Gespräch.

Prägende Herkunft

Bereits mit 14 Jahren verliess Zaccaria Giacometti das Bergell, um zunächst das Gymnasium in Schiers zu besuchen und später in Basel und Zürich zu studieren. Dennoch prägte ihn seine Heimat ein Leben lang. Das zeigt sich auch in seinen Werken: Beispielsweise machte ihn die Herkunft aus dem protestantischen Bergell zu einem vehementen Gegner des politischen Katholizismus. Mehrmals sprach er sich etwa gegen die Wiedererrichtung der päpstlichen Nuntiatur aus.

Angesichts dieser Haltung erscheint es etwas paradox, dass Giacometti gleichzeitig tief fasziniert war vom katholischen Kirchenrecht. Er sah dieses als abgeschlossenes und in sich logisches Rechtssystem, das ihm als Vorbild für das «weltliche» Recht diente.

Das ist allerdings nur auf den ersten Blick ein Widerspruch. Denn Giacometti machte eine scharfe Unterscheidung zwischen dem Rechtssystem der katholischen Kirche und ihrer politischen Position, die er als Bedrohung für die Demokratie betrachtete.

Der Kampf gegen autoritäre Tendenzen blieb eine Leidenschaft von Giacometti, der 1927 im Alter von gerade einmal 34 Jahren zum Professor für öffentliches Recht an der Universität Zürich ernannt wurde. Und an solchen Tendenzen sollte es auch in den folgenden Jahren nicht mangeln. Es war eine Zeit, in der demokratische Staaten in ganz Europa in den Faschismus oder den Kommunismus abglitten.

In dieser Zeit nahmen die Bedrohungen für die Demokratie auch in der Schweiz zu. 1939 – unmittelbar vor dem deutschen Angriff auf Polen – liess sich der Bundesrat vom Parlament mit umfangreichen Notrechtskompetenzen ausstatten. Der Entscheid markierte den Beginn des Vollmachtenregimes. Während Jahren betätigte sich die Regierung praktisch in Eigenregie als Gesetzgeber. Sie beschnitt die Gewerbefreiheit, schränkte Liegenschaftsverkäufe ein und erlaubte der Armeeführung weitreichende Eingriffe in die Pressefreiheit.

Direkte Demokratie eingeschränkt

Die Gesetze, welche die Bundesversammlung noch selbst beschloss, stellte sie häufig unter Dringlichkeitsrecht und schaltete damit die Möglichkeit eines Referendums aus. Die damals vorherrschende Haltung auf den Punkt brachte ein Ständerat, der in der Debatte über ein Gesetz zur Lebensmittelversorgung sagte: «Die Vorlage, welche vor uns liegt, scheint mir doch zu wichtig und zu notwendig zu sein, als dass wir es auf das Referendum oder gar eine Volksabstimmung ankommen lassen dürfen.»

Die Bundesbehörden schränkten die direkte Demokratie immer stärker ein. Eingereichte Volksinitiativen wurden teilweise jahrelang schubladisiert. Viele davon liess der Bundesrat nach langem Warten abschreiben, sie kamen damit gar nie zur Abstimmung.

Diese Praktiken waren mit der Bundesverfassung kaum zu vereinbaren. Doch die militärische Bedrohungslage und die viel beschworene Notwendigkeit der nationalen Einheit liessen rechtsstaatliche Bedenken verstummen. Nur wenige Juristen stellten sich gegen das Vollmachtenregime – und kaum einer tat das so hartnäckig wie Zaccaria Giacometti. In Büchern, Aufsätzen und Zeitungsartikeln geisselte er unermüdlich die Notrechtspraxis der Bundesbehörden. Er kritisierte vor allem, dass die Vollmachtenbeschlüsse der Regierung viel zu weit gingen und praktisch keiner Kontrolle unterworfen waren. Darüber hinaus verstiessen sie aus seiner Sicht gegen die Bundesverfassung.

Die Befürworter des Vollmachtenregimes und sogar der Bundesrat gaben implizit selbst zu, dass die verfassungsmässige Grundlage schwach war. Sie wischten diesen Mangel aber mit dem Verweis auf die dringende Notwendigkeit der Massnahmen beiseite. So betonte Bundesrat Edmund Schulthess in einer vielbeachteten Rede, die Regierung müsse in Krisensituationen «ohne Verzug» handeln. Zu diesem Zweck müsse sie sich auf Notrecht abstützen, «und sollten wir es aus den Sternen holen müssen». Dieses Argument liess Giacometti indes nicht gelten. Für ihn stand fest: «Es gibt keine Legalität ausserhalb der Bundesverfassung.»

Mit seinem Widerstand gegen die Regierung machte sich der Staatsrechtsprofessor nicht nur Freunde, auch unter seinen Fachkollegen. Mit Dietrich Schindler, der an der gleichen Fakultät lehrte, lieferte sich über mehrere Zeitschriftenartikel hinweg einen Streit über die Rechtmässigkeit der Notrechtspraxis.

Wachsende Konsternation

Mit zunehmender Dauer des Vollmachtenregimes wurde Giacometti immer konsternierter über die Missachtung der Verfassung durch die Bundesbehörden. In einer Vorlesung bemerkte er einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen.

Die Geschichte sollte Giacometti schliesslich recht geben. 1949 kam die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» zur Abstimmung. Sie wollte das Dringlichkeitsrecht, von dem das Parlament nach Kriegsende weiterhin rege Gebrauch machte, einschränken. Gegen den Widerstand des Bundesrats und aller grossen Parteien stimmte das Volk der Initiative zu. Drei Jahre später hob das Parlament schliesslich die letzten Vollmachtenerlasse des Bundesrats auf und beendete damit das Vollmachtenregime endgültig.

Obwohl Zaccaria Giacometti zu seiner Zeit eine landesweit bekannte Persönlichkeit war, ist die Erinnerung an ihn inzwischen weitgehend verblasst. Zu Unrecht, findet Andreas Kley. «Giacometti hatte eine klare Haltung und stand konsequent für den liberalen Rechtsstaat ein.» Solche Stimmen bräuchte es auch heute mehr, sagt Kley und denkt dabei etwa an die UBS-Rettung 2008, als der Bundesrat per Notrechtsverordnung 6 Milliarden Franken in die Grossbank einschoss. «Solche Massnahmen hätte Giacometti wohl ebenso kritisiert wie damals das Vollmachtenregime.»

 

Veranstaltungshinweis

Eine Vernissage des Buches findet am 19. Mai in Zürich (18.15 Uhr, Universität, Hörsaal RAI-G-041), am 2. Juni in Bern (18.15 Uhr, Haus der Universität) sowie am 19. Juli in Coltura (17 Uhr, Palazzo Castelmur) statt.


[1] Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Verlag Schulthess.