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Ausländerstimmrecht: mehr als eine Conditio sine qua non

2 Comments Posted by on March 2, 2014

Die Einführung und Erweiterung des Ausländerstimmrechts stösst in den Kantonen auf Ablehnung. Wenig erstaunlich, zeigen sich die portierten Initiativen doch zumeist ziemlich undifferenziert.

In diversen Kantonen hat sich das aktive oder passive Wahl- und Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer (Ausländerstimmrecht) auf kantonaler oder zumindest kommunaler Ebene etabliert (siehe: Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum). Dennoch harzt die weitere Verbreitung des Ansinnens: Obschon beispielsweise der Kanton Waadt seit zehn Jahren das kommunale Ausländerstimmrecht kennt, lehnten es die Stimmbürger 2011 mit 69 Prozent deutlich ab, dieses auf die kantonale Ebene auszuweiten.

In der Deutschschweiz scheiterten bisher sogar alle kantonalen Initiativen, welche das Ausländerstimmrecht auf die eine oder andere Art einführen wollten: So 2010 Bern (72 % Nein), Basel-Stadt (81 % bzw. 61 % Nein beim Gegenvorschlag) und Glarus (Landsgemeinde: «wuchtig verworfen») sowie 2011 in Luzern (84 % Nein). Kürzlich reihte sich auch Zürich (75 % Nein) in diese ruhmlose Serie ein.

Und gerne geht vergessen, dass in Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt, Freiburg und Graubünden wohl nur deshalb das (fakultative) kommunale Ausländerstimmrecht gilt, weil dieses jeweils mit einer Totalrevision der Verfassung einherging. Explizit an der Urne eingeführt oder bestätigt, wurde es nämlich – abgesehen von Genf und Neuenburg – noch nirgends.

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Morgen Montag debattiert nun der Schaffhauser Kantonsrat über die wohl offensivste Ausländerstimmrecht-Initiative, die je in der Schweiz lanciert wurde: Nach fünf Jahren Aufenthalt sollen alle Ausländer zwingend sowohl das kommunale, wie auch kantonale Stimmrecht erhalten. Die Initianten der Alternativen Liste (AL) Schaffhausen geben denn auch offen zu, dass sie sich «keine Illusionen» machen: «Wir werden mit unserer Initiative an der Urne noch keine Mehrheit gewinnen.» Es erscheine ihnen aber umso wichtiger, «das Thema endlich aufs politische Parkett zu bringen und eine breite politische Debatte dazu in Gang zu setzen.»

Diesem Anspruch wollen wir uns gerne anschliessen. Im Rahmen der vielen gescheiterten Initiativen wurde oftmals über die Karenzfrist debattiert: wie lange also ausländische Staatsbürger bereits in der Schweiz oder im jeweiligen Kanton niedergelassen sein müssen, um das Ausländerstimmrecht erlangen zu können. Doch dieses zeitliche Kriterium ist nur eines unter vielen zu etwaig berücksichtigenden, zumal eines der nebensächlicheren.

Viel wichtiger wäre, über andere Erfordernisse und Einschränkungen zu diskutieren, welche (womöglich) an das Ausländerstimmrecht zu stellen sind.[1] Decem conditiones sine quibus non:

1. Fakultatives Stimmrecht (keine Stimmpflicht)

Niemand soll – unter Buss- oder Strafandrohungen – gezwungen werden, an der Demokratie teilzuhaben. Für Ausländer, die der Amtssprache gegebenenfalls nicht mächtig sind, gilt dies in erhöhtem Masse. Das Abstimmen und Wählen muss, auch und gerade für sie, freiwillig bleiben. Das Ausländerstimmrecht ist daher mit der Stimmpflicht unter keinen Umständen vereinbar, welche hierzulande jedoch nur noch der Kanton Schaffhausen kennt. Die Initiative der AL ignoriert diese Unvereinbarkeit leider.

2. Sprachnachweis

Die Theorieprüfung zum Führerschein kann nicht nur auf Deutsch oder Französisch, sondern auch auf Portugiesisch, Englisch oder Arabisch absolviert werden. Die demokratische Deliberation indes, speziell im Vorfeld von Volksabstimmungen und -wahlen, ganz allgemein aber auch im medialen, sozialen, schulischen und kulturellen Raum, findet vornehmlich in den Landessprachen statt. Wer an der Demokratie teilnimmt, soll sich Gehör verschaffen können, gleichsam aber auch verstehen, was andere Partizipanten und Kontrahenten ihrerseits für Argumente hervorbringen.

Das sich gegenseitige Verstehen bedingt grundlegende Kenntnisse der lokalen Amtssprache, ansonsten eine Segregation drohen kann. Die Garantie der politischen Rechte schützt denn auch «die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe», wofür Sprachkenntnisse eine notwendige Bedingung darstellen.

Konkret könnte der Nachweis ausreichender Sprachkenntnisse analog zur beschleunigten Erteilung der Niederlassungsbewilligung eingefordert werden. Jene kann schliesslich bereits nach fünf (statt zehn) Jahren erteilt werden, «wenn die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt». Und diese Bestätigung könnte selbstverständlich für ein zukünftiges Einbürgerungsverfahren angerechnet werden und somit integrationsfördernd wirken.

Portugal beispielsweise geht in diese Richtung: Das dortige Ausländerstimmrecht gilt nur für Angehörige portugiesischsprachiger Staaten wie etwa Brasilien.

3. Opting-In (und Opting-Out)

Auslandschweizer erhalten das Schweizer Stimmrecht nicht automatisch; sie müssen es auf der zuständigen Schweizer Vertretung zuerst beantragen. Es sollen dabei nicht Personen ins Stimmregister aufgenommen werden, welche sowieso kein Interesse an der Ausübung der politischen Rechten bekunden. Sinnlose Porti, Druckmaterial und Versand können so gespart werden.

Ein unbürokratisches Opting-In fürs Ausländerstimmrecht ist daher angezeigt, wie es beispielsweise der Kanton Appenzell Ausserrhoden vorsieht. Zuletzt sollte natürlich auch beantragt werden können, sich wieder aus dem Stimmregister streichen zu lassen. Dieses Opting-Out schliesslich sollte jedoch allen Stimmberechtigten offen stehen, also auch den Schweizer Bürgern.

4. Reversibilität (Übungsabbruch ermöglichen)

Direktdemokratische Einbahnstrassen schlägt der Verfassungsgeber nur ungern ein. Sprich: Das Stimmvolk ist eher bereit ein Wagnis einzugehen, wenn es den Versuch gegebenenfalls auch wieder abbrechen könnte. Diese Zurückhaltung ist nachvollziehbar und zeugt grundsätzlich von einer gewissen Stabilität. Die Einführung des Ausländerstimmrechts wäre denn seit der Gründung des Bundesstaats nebst der Einführung des Frauenstimmrechts immerhin die wohl grösste Einbahnstrasse, in welche eingeschwenkt wurde. Einmal eingeführt, kann der damalige Verfassungsgeber diese Novelle nicht wieder aus der Verfassung streichen – die Stimmbürgerschaft wäre schliesslich mit der damaligen nicht mehr kongruent. Das Recht auf Abrogation wird zwar nicht verunmöglicht, aber erschwert.

Gefordert sei daher eine «U-Turn»-Möglichkeit statt der «Einbahnstrasse». Verfassungsrechtlich könnte diese Sicherung auf mannigfaltige Arten eingebettet werden:

  • Entweder als Grandfathering-Übergangsbestimmung,
  • als Klausel, die – mit einem «Verfalldatum» von vielleicht 10 Jahren versehen – auch bloss temporär installiert werden könnte oder
  • als automatisch-abrogatives Referendum: nach einer gewissen Frist müssten die Schweizer Bürger das Ausländerstimmrecht bestätigen.

Das Erfordernis der Reversibilität erscheint schliesslich umso sinnvoller, je höher die Staatsebene, welche das Ausländerstimmrecht einzuführen gedenkt: Auf Stufe Gemeinde ist sie von untergeordneter Bedeutung, zumal ein Übungsabbruch allenfalls auch auf kantonaler Ebene erwirkt werden könnte. Auf höchster – der nationalen – Ebene erschiene die Umkehrmöglichkeit indessen essenziell.

5. Eingeschränkter Geltungsbereich (materiell oder der Normstufe)

Gerade auf nationaler Ebene müsste der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts für jene Verfassungsartikel und Vorlagen wegbedungen werden, welche an das Schweizer Bürgerrecht geknüpft sind. Es würde ansonsten kaum goutiert, wenn die ausländische, nicht-dienstpflichtige Bevölkerung mitbestimmen würde, ob und wie «jeder Schweizer verpflichtet [ist], Militärdienst zu leisten». Analoges gilt mitunter für Bestimmungen über den Schutz vor Ausweisung, Auslieferung und Ausschaffung, die Bürgerrechte, die Wählbarkeit für den Bundesrat usw.

Der Eingangs erwähnte, gescheiterte Glarner Memorialsantrag zur Einführung des Ausländerstimmrechts sah denn sinnvollerweise für Gemeindeversammlungen immerhin vor: «Einbürgerungsentscheide bleiben Schweizer Bürgern vorbehalten.» Ansonsten könnten sich Ausländer gewissermassen selbst einbürgern.

Der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts könnte also durchaus materiell eingeschränkt werden. Eine Lex specialis für Verfassungsrevisionen könnte vorsehen, dass nur Schweizer Stimmbürger ermächtigt sind, Änderungen vorzunehmen, welche die politischen Rechte oder andere Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Bürgerrecht tangieren. Andererseits können sich bei dieser Einschränkung durchaus auch Abgrenzungsprobleme ergeben.

Vielleicht just aus diesem Grund kennt der «Vorzeigekanton» Jura keine materielle, sondern eine weitergehende (und erstaunlicherweise kaum je erwähnte) formelle Einschränkung: Die Ausländerinnen und Ausländer «ne participent pas au scrutin touchant la matière constitutionnelle». Das Ausländerstimmrecht ruht also bei Änderungen der jurassischen Kantonsverfassung (sowie anderen Erlassen von Verfassungsrang, wie etwa Konkordaten), wohingegen die Migranten bei fakultativen Referenden, zumeist Gesetzen und Finanzbeschlüssen, mitbestimmen dürfen.

6. Subsidiarität (tangierte Staatsebene entscheidet autonom)

Grundsätzlich sind subsidiäre Modelle den obligatorischen vorzuziehen. Der Kanton soll es seinen politischen Gemeinden (und anderen untergeordneten Körperschaften wie Bezirke, Kreise, Schul- und Kirchgemeinden, Zweckverbände, Korporationen usw.) überlassen, ob sie das Ausländerstimmrecht für ihre Angelegenheiten einführen wollen. Gleiches gilt selbstverstänldich für den Bund, der den Kantonen das Ausländerstimmrecht nicht aufzwingen soll; jede Staatsebene soll autonom über diese Frage befinden.

7. Singularität («One man, one vote»)

«Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben» schreibt die Bundesverfassung den Schweizern völlig unbestritten vor. Analoges sollte für alle Staatsebenen gelten: Niemand soll die politischen Rechte gleichzeitig in mehr als einer Gebietskörperschaft der gleichen Stufe ausüben. Die Genfer Verfassung verlangt daher folgerichtig, dass «niemand in mehr als einer Gemeinde oder einem Bezirke stimmberechtigt [ist]». Diese Maxime sollte indessen nicht an der Schweizer Grenze halt machen, sondern hat globale Gültigkeit.

Ein etwaiges Mehrfachstimmrecht ergibt sich als Ausfluss des Instituts Doppel- und Mehrfachbürgerschaft. Doch im Sinne des Axioms «One man, one vote» sind Doppelstimmrechte auf gleicher Staatsebene auszuschliessen. Ähnlich, wie Schweizer Doppelbürger nicht etwa in beiden Staaten gleichzeitig militärdienstpflichtig sind.

8. Territorialität und Reziprozität (kein Stimmrecht für Auslandschweizer und Gegenseitigkeit)

Die wohl naheliegendste Begründung für das Ausländerstimmrecht ist, dass die ausländischen Mitbürger ebenso wie die Schweizer hier leben, arbeiten, konsumieren und Steuern entrichten – das Argument der Territorialität. Doch diese sollte kohärenterweise und im Umkehrschluss auch für die Auslandschweizer gelten: Wer nicht hier lebt, soll hier auch nicht mitbestimmen dürfen – weder bei nationalen, kantonalen noch kommunalen Angelegenheiten.

Das Stimmrecht der Auslandschweizer sei daher konsequenterweise aufzuheben. Auf nationaler Ebene sei ihnen höchstens dann das Stimmrecht zu gewähren (immerhin steht ihnen das jederzeitige Recht zu, «in die Schweiz einzureisen»), wenn sie nicht bereits im Wohnsitzstaat auf höchster Stufe politisch partizipieren dürfen. Ansonsten würde das Singularitätsgebot verletzt.

Die Frage bleibt, ob den Auslandschweizern in ihrem Aufenthaltsstaat überhaupt das lokale Wahlrecht, zum Beispiel in ihrer Kommune, eingeräumt wird. Durch die Bedingung der Reziprozität könnte beispielsweise die Schweiz nur jenen Ausländern das (kommunale) Stimmrecht zugestehen, deren Heimatland es den dortigen Auslandschweizern ebenfalls einräumt. Spanien (mit den skandinavischen Ländern) und Portugal (mit Brasilien) unterhalten beispielsweise jeweils solche gegenseitigen Übereinkommen.

9. Ausschluss des passiven Wahlrechts

Dass an das passive Wahlrecht – gegenüber dem Elektorat – erhöhte Anforderungen gestellt werden können, ist unbestritten, man denke nur an die verschiedenen Unvereinbarkeitsregelungen. Oder an die US-amerikanische Verfassung: «No person except a natural born Citizen […] shall be eligible to the Office of President.»

Jura und Neuenburg, die beiden Vorreiterkantone in Sachen Ausländerstimmrecht, kennen denn auf kantonaler Ebene auch nur das aktive Wahlrecht. Der Jura beschränkt sogar die Wählbarkeit in den Gemeinden auf die Parlamente. Ähnliches gilt für die Wahl der Neuenburger Ständeräte: Zwar werden sie auch durch die ausländischen Stimmberechtigten gewählt, ins Stöckli einziehen dürfen indes nur Kandidaten mit Schweizer Pass. (Das Bundesrecht wiederum verbietet a priori «ausländische Ständeräte» nicht!)

10. Karenzfrist und Aufenthaltsstatus

Die aktuellen Regelungen in den Kantonen AR, JU und VD sehen immerhin zehn Jahre Aufenthalt in der Schweiz vor (in GE deren acht), bevor das Ausländerstimmrecht erteilt werden darf. Zusätzlich müssen oftmals Karenzfristen innerhalb des Kantons und der Gemeinde abgewartet werden.

Ist jedoch ein Strauss an vorne aufgeführten Einschränkungen erfüllt, so brauchen keine übermässig hohen Hürden hinsichtlich der Aufenthaltsdauer mehr gestellt zu werden, bürgen doch jene Erfordernisse, wie beispielsweise der Sprachnachweis für eine qualitativ weitaus bessere Grundlage der Integration als die reine Dauer des bisherigen Aufenthalts.

Eine gewisse Wartedauer für Ankömmlinge ist dennoch anzeigt, bevor sie das Ausländerstimmrechts erlangen können sollen. Zum einen, weil die Kantone auch für Schweizer vorsehen dürfen, dass «Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen». Und andererseits, weil selbst Immigranten aus dem gleichen Sprachraum vorab das Kennenlernen der hiesigen Kultur, Tradition, Usanzen, Gesetze, Werte und Politik zugestanden werden soll.

Nichtsdestotrotz erscheint das Anknüpfen an eine Niederlassungsbewilligung zielführender als das blosse Abwarten einer Karenzfrist von fünf oder zehn Jahren. Denn jene Bewilligung wird just nach Aufenthalt von fünf bis zehn Jahren erteilt, jedoch abhängig davon, ob «die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt» und erfolgreich integriert ist. Gerade qualitative Kriterien also, die weitaus besser geeignet sind, um das Ausländerstimmrecht zu erteilen.

Fazit

Werden diese zehn Kriterien und Einschränkungen – oder zumindest ein Teil davon – beim Erarbeiten von Vorlagen zur Einführung des Ausländerstimmrechts vermehrt beachtet, so könnte dem Ansinnen dereinst wieder mehr Erfolg beschieden werden.

Denn gerade institutionelle Reformen haben es hierzulande besonders schwer; die Weiterentwicklung der direkten Demokratie will Weile haben. Ein behutsameres, differenzierteres Vorgehen in diesem Sinne sei daher zukünftigen Initianten nahegelegt.

 

[1] Vgl. zum Ausländerstimmrecht: Beat Rudin (2002): Ausländische Staatsangehörige in der Politik – Möglichkeiten und Grenzen politischer Betätigung, in: Peter Uebersax et al. (Hrsg.), Ausländerrecht – Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Strafrecht, Steuerrecht und Sozialrecht der Schweiz; Tiziana Locati Harzenmoser (2003): Warum ein Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer? – Plädoyer für ein kantonales und kommunales Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 165 ff.; David R. Wenger (2004): Das Ausländerstimmrecht in der Schweiz und im europäischen Ausland – ein kommentierter Rechtsvergleich, AJP10/2004, 1186 ff.; Martin Schaub (2010): Ausländerstimmrecht, Glarus 2010; Martina Caroni (2013): Herausforderung Demokratie, ZSR 2013 II, 5.

Ausländerstimmrecht, Direkte Demokratie, Schaffhausen, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Gefährliches Zeitspiel

3 Comments Posted by on February 27, 2014

Wieso obsiegen immer mehr Volksinitiativen an der Urne? Unter anderem weil die Umsetzung von vormals angenommenen Initiativen allzu oft verschleppt und verwässert wird.

Der Bundesrat als ausführende Gewalt ist mit zwei primären Aufgaben betraut: Bundesbeschlüsse und Volksentscheide nach dem Willen des Absenders umzusetzen. Doch genau hier hapert es, wie sich vermehrt zeigt: Es häufen sich angenommene Volksinitiativen, die von der Exekutive zeitlich verzögert und inhaltlich nur mangelhaft umgesetzt werden. Das Gros der Initiativkomitees zeigt sich, trotz formellem Sieg an der Urne, entsprechend enttäuscht.

Das aktuellste Beispiel ist die Zweitwohnungsinitiative, zu welcher die Regierung soeben ihren Umsetzungsentwurf vorgelegt hat. Dieser hintertreibt gemäss Initianten die klaren Intentionen des Verfassungsgebers. Kaum anders tönt es bei den Promotoren der Verjährungs-, Unverjährbarkeits- und Ausschaffungs-, ja bis zurück zur Alpenschutz- und Rothenthurm-Initiative. So unterschiedlich die Postulate all dieser Urheber sind – es eint sie die Unzufriedenheit, wie ihre obsiegenden Volksbegehren von Bundesrat und Parlament umgesetzt wurden.

Nicht besser stehe es um die Initiative «gegen die Abzockerei», welche nun bis mindestens ins Jahr 2018 mit einer löchrigen und mangelhaften Verordnung überbrückt werde. Den tangierten börsenkotierten Gesellschaften und Pensionskassen werden jahrelange Übergangsfristen zugestanden, um die Forderungen des Volksbegehrens umzusetzen. Dabei wäre es seitens Verwaltung durchaus ein Leichtes gewesen, den bereits vorhandenen indirekten Gegenvorschlag zur Hand zu nehmen und diesen um die griffigeren Bestimmungen des Volksbegehrens zu ergänzen.

Doch der Bundesrat zog es vor, erst einmal mit Verordnungen und Vernehmlassungen zu hantieren. Wen wundert’s: Letztere sind Instrumente der Exekutive. Für ein zügiges Gesetz müsste man das Dossier dem Parlament übertragen. Die Exekutive betreibt Machtpolitik – auf dem Rücken der Direktdemokratie. Was wiederum dazu führt, dass weitere Initiativen reüssieren.

Die folgende Übersicht der letzten zehn angenommenen Volksinitiatven zeigt, wie lange nach dem Abstimmungserfolg jeweils gewartet werden musste, bis das ausführende Gesetz in Kraft gesetzt wurde. Mit mindestens vier Jahren Wartezeit ist zu rechnen (weitaus zügiger drehen die Bundesberner Mühlen einzig, wenn ein Beitritt zu einer supranationalen Organisation angestrebt wird):

Angenommene Volksinitiative Abstimmung Übergangsregelung Inkrafttreten Ausführungs-
gesetz		 Dauer Umsetz-
zung
«zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» 20.02.1994 Umsetzungsauftrag innert 10 Jahren 01.01.2001 7 Jahre
«für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)» 03.03.2002 keine 10.09.2002 6 Monate
«Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter» 08.02.2004 keine 01.08.2008 4½ Jahre
«für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft» 27.11.2005 5-jähriges Moratorium keines, direkt anwendbar –
«Für die Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern» 30.11.2008 keine 01.01.2013 4 Jahre
«Gegen den Bau von Minaretten» 29.11.2009 keine keines, direkt anwendbar –
«für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» 28.11.2010 Gesetzgebungsauftrag innert 5 Jahren frühestens 2016 min. 5 Jahre
«Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» 11.03.2012 Gesetzgebungsauftrag innert 2 Jahren; eventualiter ab dann  Verordnung frühestens 2016 min. 4 Jahre
«gegen die Abzockerei» 03.03.2013 Gesetzgebungsauftrag; zusätzlich Verordnung nach 1 Jahr frühestens 2018 min. 5 Jahre
«Gegen Masseneinwanderung» 09.02.2014 Gesetzgebungsauftrag innert 3 Jahren; eventualiter ab dann  Verordnung frühestens 2017 min. 3 Jahre

 

Es fällt auf, dass die jüngeren obsiegenden Initiativen integrierte Beschleunigungsmassnahmen für den Fall einer Annahme vorsahen: Nunmehr werden nebst den eigentlichen Forderungen gleich noch übergangsrechtliche Bestimmungen mit in den Initiativtext gepackt. Via bundesrätlicher Verordnung – oder neuerdings: durch direkte Anwendbarkeit – wird zusehends versucht, den legislativen Schlendrian zu umgehen. Die Verfassung wird dadurch gleich zum Ausführungsgesetz ihrer selbst.

Der neueste Ankömmling, die Einwanderungsinitiative, verlangt ausführende Gesetze innert drei Jahren, also per Anfang 2017. Der präsentierte Zeitplan des Bundesrats wird diesem Verfassungsauftrag indes kaum gerecht. Denn bis Mitte Jahr soll ein Grobkonzept, bis Ende Jahr erst ein Vorentwurf vorliegen. 2015 finden darauf Vernehmlassungsphase, -auswertung und -überarbeitung statt, im Herbst dürfte sich erstmals die vorberatende Kommission über die Vorlage beugen. Ins Parlament wird die Vorlage somit frühestens in der Wintersession 2015 gelangen – bald zwei Jahre nach der Abstimmung.

Dazu kommt, dass eine derart umstrittene Vorlage mehrmals zwischen den beiden Kammern herumgereicht werden wird. Erst wenn ein verabschiedetes Ausführungsgesetz vorliegt, kann konkret mit der EU verhandelt werden – bei diesem Schneckentempo frühestens Mitte 2016. Wie soll da, nach einer Verhandlungsrunde in Brüssel, gegebenenfalls in Bundesbern nachgebessert werden? Der Bundesrat steht in jener Schlussphase bald mit dem Rücken zur Wand, denn am 9. Februar 2017 fällt das Beil der «Guillotine».

Der wenig ambitiöse Zeitplan und die langsamen Berner Politmühlen könnten der Umsetzung der Einwanderungsinitiative noch einen Strich durch die Rechnung machen. Das bundesrätliche Zeitspiel wird ihn nicht nur zusehends ins verhandlungstechnische Abseits versetzen. Die Regierung begünstigt darüber hinaus die Annahme von weiteren Volksinitiativen. Und das Spiel beginnt von vorn.

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Entzauberte Konkordanz

4 Comments Posted by on February 21, 2014

Würde ein zweiter SVP-Sitz den Bundesrat stärken? So einfach ist es nicht.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar herrscht innerhalb der politischen Elite Ratlosigkeit. Eine breite Front – vier von fünf Bundesratsparteien, die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften – hatte sich gegen das Ansinnen gestellt. Die Gegner investierten mehr als doppelt so viel Geld in den Abstimmungskampf wie die Befürworter. Und doch hatte die SVP am Ende die Mehrheit auf ihrer Seite.

Im Zuge der post-votalen «Chropfleerete» wird nun auch die Regierungsbeteiligung der SVP wieder zum Thema. Von verschiedenen Seiten wird angeregt, der Partei einen zweiten Bundesratssitz zu geben und sie damit voll in die Regierungsverantwortung einzubeziehen. Der frühere Chefunterhändler des Bundesrats, Jakob Kellenberger, forderte, dass die SVP nun Verantwortung übernehmen müsse – wozu sich Parteipräsident Toni Brunner umgehend bereiterklärte. Auch der ehemalige SP-Nationalrat Rudolf Strahm befürwortete in der jüngsten «Sternstunde Philosophie» die Idee, den «schweizerischen Weg der Einbindung» zu beschreiten.[1]

Die Überlegung dahinter ist plausibel: Solange die SVP nur mit einem Bein im Bundesrat ist, kann sie die Regierung leicht unter Beschuss nehmen und ihr zudem die Verantwortung für sämtliche Missstände im Land in die Schuhe schieben. Wäre sie hingegen entsprechend ihrer Wählerstärke vertreten, würde sie einen bedeutenden Teil dieser Verantwortung selbst tragen und könnte den Bundesrat nicht mehr beliebig attackieren, ohne unglaubwürdig zu werden.

Durch die Einbindung der SVP – so die Überlegung – könnte die Stabilität der der Regierung erhöht und weitere Fiaskos wie bei der Masseneinwanderungsinitiative verhindert werden.

Zumindest historisch hat sich die Strategie bewährt: Nicht zufälligerweise banden die Freisinnigen die katholisch-konservativen Erzfeinde 1891 in den Bundesrat ein, nachdem diese ihnen eine ganze Reihe empfindlicher Abstimmungsniederlagen an der Urne zugefügt hatten. Auch hinter der Aufnahme der SP in die Regierung stand die Überlegung, den oppositionellen Sozialdemokraten bei Volksabstimmungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die direkte Demokratie förderte so den Konsens; sie zwang die unterschiedlichen politischen Kräfte, zusammenzuarbeiten und breit abgestützte Lösungen zu finden, um das «Risiko der direkten Demokratie» zu minimieren.[2]

Würde diese Strategie auch im Fall der SVP funktionieren? Zweifel sind angebracht.

Das liegt nicht primär an der SVP, sondern an einem grundsätzlichen Wandel der schweizerischen Politik. Die Polarisierung des Parteiensystems hat zugenommen. Sehr schön veranschaulicht dies die Entwicklung der Abstimmungsparolen der vier grössten Parteien.[3] In den 1980er Jahren herrschte bei vielen Abstimmungen ein wirklicher Konsens unter den Bundesratsparteien. Die einzige Partei, die regelmässig von der Regierungsparole abwich, war die SP, und auch sie tat dies in kaum der Hälfte der Fälle.

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Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

In den vergangenen Jahren stieg die Zahl der abweichenden Parolen stetig an. Zwischen 2003 und 2007 wich im Durchschnitt erstmals mehr als eine der grossen Parteien von der Linie des Bundesrats ab. In der laufenden Legislatur liegt der Schnitt bislang bei 1.24. Besonders die SVP hat sich seit Beginn der 1990er Jahren von einer unscheinbaren regierungstreuen Partei zu einem regelmässigen Abstimmungsgegner des Bundesrats gewandelt. Inzwischen schert sie sogar häufiger aus als die traditionell «oppositionellste» Bundesratspartei, die SP. Seit der Abwahl Christoph Blochers 2007 gab die SVP in 29 von 52 Volksabstimmung eine andere Parole aus als der Bundesrat, während die Sozialdemokraten «nur» 24 mal abwichen. Das liegt sicher auch daran, dass die SVP damit begonnen hat, regelmässig Volksinitiativen zu lancieren (die der Bundesrat allesamt ablehnte) – etwas, das früher der SP vorbehalten war.

Hinzu kommt, dass die Parteibindung der Wähler tendenziell abgenommen hat. Die parteiliche Sozialisation ist in den letzten Dekaden deutlich schwächer geworden, was sich exemplarisch an der rückläufigen Zahl der Parteimitglieder, aber beispielsweise auch bei Umfragen zeigt. Die Wähler sind so parteiungebunden wir noch nie in der Geschichte des Bundesstaats. Selbst wenn die Bundesratsparteien also relativ geschlossen für oder gegen eine Vorlage sind, ist eine Mehrheit im Volk alles andere als sicher. Dadurch funktioniert auch die Strategie weniger gut, Parteien in die Regierungsarbeit einzubinden und durch breit abgestützte Vorlagen die Gefahr einer Niederlage an der Urne zu minimieren. Das Nein zur Erhöhung des Vignettenpreises im vergangenen November hat gezeigt, dass es den Stimmbürgern heutzutage relativ egal ist, wie breit abgestützt ein Vorschlag ist.

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In der Legislatur 2003-2007 war die bundesrätliche Erfolgsquote bei Abstimmungen so tief wie nie seit der Einführung der Zauberformel.

Die Folgen zeigen sich deutlich in der Statistik: Nach der Einführung der Zauberformel gewann der Bundesrat während Jahrzehnten konstant etwa vier von fünf Volksabstimmungen. In den letzten Jahren ist die Erfolgsquote gesunken. Paradoxerweise ging sie nach der erstmaligen Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats besonders deutlich zurück: Zwischen 2003 und 2007 war der Bundesrat bei Volksabstimmungen so erfolglos wie noch nie seit der Einführung der Zauberformel.

Seit der Abwahl Christoph Blochers liegt die Quote wieder etwas höher. Daraus den Schluss zu ziehen, dass der Bundesrat ohne angemessene Vertretung der SVP besser fährt, ist allerdings heikel, allein schon wegen den kleinen Fallzahlen. Insbesondere die Zahl der vom Bundesrat verlorenen Abstimmungen je Legislatur ist so tief, dass eine Veränderung zwischen einer Legislatur und der nächsten auch ganz zufällig sein kann. Der generelle Trend, dass die Regierung an der Urne weniger  Erfolg hat als vor einigen Jahrzehnten, lässt sich angesichts der Zahlen jedoch kaum bestreiten.

Interessant ist zudem, dass die Regierung seit 2007 zwar nicht besonders oft verlor, aber auffallend häufig gegen Opposition von rechts. Die drei wichtigsten Abstimmungserfolge der SVP in der jüngeren Vergangenheit – die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative – fallen alle in diesen Zeitraum.

Der dauerhafte Ausschluss der SVP von der Regierungsverantwortung scheint also nicht der Weisheit letzter Schluss zu sein. Gleichzeitig machen die Zahlen deutlich, dass sich das «Risiko der direkten Demokratie» durch Einbindung der politischen Gegner nicht mehr so einfach entschärfen lässt wie noch in den Anfangsjahren des Bundesstaats.

Rohdaten zum Download:

[1] Die Idee wurde auch schon in diesem Blog besprochen.

[2] Vatter, Adrian (2000): «Consensus and direct democracy: Conceptual and empirical linkages», European Journal of Political Research 38: 171–192.

[3] Sämtliche Statistiken basieren auf den Daten von Swissvotes.

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Über 600 Politikern geht die SVP-Initiative zu wenig weit

1 Comment Posted by on January 6, 2014

Derzeit engagieren sich kaum Politiker ausserhalb der SVP für ihre Einwanderungs-Initiative. Doch diese Zurückhaltung täuscht. Eine integrale Smartvote-Auswertung zeigt ein ungleich bunteres Bild: Hunderte Politiker von links bis rechts würden weitaus griffigeren Massnahmen zustimmen.

Kurz vor Weihnachten hat ein überparteiliches Unternehmer-Komitee zur Unterstützung der SVP-Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung» geladen. Bloss, für das «Überparteiliche» musste einzig der parteilose Ständerat Thomas Minder hinhalten, der ebenfalls in der SVP-Fraktion politisiert. Ansonsten gesellten sich keine Wirtschaftskapitäne ausserhalb der Volkspartei zwischen Baumeister This Jenny und Investor Christoph Blocher.

Kaum heterogener tritt das «überparteiliche Abstimmungskomitee» auf: Die über hundert Personen starke Truppe gleicht der Präsenzliste einer SVP-Delegiertenversammlung. Unbemerkt sitzen bloss ein FDP- und zwei Lega-Vertreter einsam in den Reihen. Ein Schweizer Demokrat eilt verspätet hinzu.

Grund für die breite Allianz von den Grünen bis zur FDP wider die «Abschottungsinitiative», sich bis zum Abstimmungssonntag vom 9. Februar zurückzulehnen, besteht indes kaum. Denn das Unbehagen über steigende Zuwanderungszahlen in den letzten Jahren stellt längst kein SVP-Monopol mehr dar. Wie eine Erhebung der Smartvote-Fragebogen aller Kandidaten der nationalen Parlamentswahlen 2011 zeigt, geht die SVP-Initiative gar über 600 Kandidierenden und Politikern zu wenig weit. Alle diese haben die folgende Frage mit «ja» oder «eher ja» quittiert:

Eine Volksinitiative möchte die Zuwanderung regulieren und das migrationsbedingte Bevölkerungswachstum auf 0.2% pro Jahr beschränken. Unterstützen Sie diese Initiative?

Das skizzierte Begehren entspricht der «Ecopop»-Volksinitiative, sozusagen der griffigen «Durchsetzungsinitiative» zur aktuellen SVP-Vorlage, die ihrerseits keine nominellen Beschränkungen zur Einwanderung macht. Der Zweitschlag wird im Wahljahr 2015 vors Volk gelangen, womöglich – deswegen – auch erst 2016.

Von den 626 erhobenen zuwanderungskritischen Politikern stammt freilich an ansehnlicher Teil aus SVP-Listen und Rechtsparteien. Doch auch 235 Politiker aus AL, BDP, CVP, EVP, FDP, GLP, Grünen, Piraten bis zur SP befürworten griffigere Bremsen. Im Folgenden sind aus jener Gruppe diejenigen 131 Repräsentanten aufgelistet, die ein bestimmtes Amt innehaben (Download komplette Liste):

Kanton Name Partei Amt
GE Chantal Gasser AL Gründungsmitglied
AG Lukas Wopmann BDP Grossrat
AG Bernhard Guhl BDP Nationalrat
AG Michael Kayser BDP Vizepräsident BDP Muri
AG Ursula Jost BDP Vorstand BDP AG
BE Mathias Kohler BDP Grossrat
BE Mathias Tromp BDP Grossrat
BE Peter Eberhart BDP Grossrat
BE Anita Luginbühl-Bachmann BDP Grossrätin
BE Urs Gasche BDP Nationalrat
BS Ruedi Loosli BDP Vizepräsident BDP BS
SG Thomas Zwicky BDP Vorstand BDP SG
VD Martin Chevallaz BDP Präsident BDP VD
ZH Ivo Koller BDP alt Gemeinderat
ZH Daniel Stahl BDP Gemeinderat
ZH Peter Vollenweider BDP Grosser Gemeinderat
ZH Daniel Brunner BDP Vorstand BDP ZH
ZH Wolfgang Kweitel BDP Vorstand BDP ZH
AG Christine Hehli Hidber CVP Vizepräsidentin CVP Lenzburg
BE Adriano Guerrieri CVP Vorstand CVP BE
BL Peter H. Müller CVP Landrat
LU Pius Segmüller CVP alt Nationalrat
LU Bernadette Bründler-Lötscher CVP Kantonsrätin
SG Monika Lehmann-Wirth CVP Kantonsrätin
SG Jakob Büchler CVP Nationalrat
SO Peter Brotschi CVP Kantonsrat
SO Theophil Frey CVP Kantonsrat, Gemeindepräsident
SZ Pius Schuler CVP Kantonsrat
UR Isidor Baumann CVP Ständerat
VD Sylvie Villa CVP alt Grossrätin
VD Valentin Muller CVP Gemeinderat
VS Benno Meichtry CVP Grossratssuppleant
VS Marcel Meichtry CVP Vizepräsident CVP Bez. Leuk
ZH Charles Zürrer CVP alt Bezirksrat
ZH Dominic Müller CVP Gemeinderatspräsident
ZH Christoph Holenstein CVP Kantonsrat
BE Markus Grossen EVP alt Grossrat
BE Lorenz Kopp EVP Gemeinderat
BL Peter Buess-Siegrist EVP Einwohnerrat
LU Gerardo Raffa EVP Präsident EVP LU
SG Roman Rutz EVP GL EVP Schweiz, Vorstand jevp Schweiz
SG Irene Gubelmann EVP Vizepräsidentin EVP SG
TG Fritz Rupp EVP Kantonsrat
TG Wolfgang Ackerknecht EVP Kantonsrat
VD Steve Tanner EVP Gemeinderat
VD David Baumeler EVP Vorstand EVP VD
ZH Ruth Gsell-Egli EVP Schulpflegerin
ZH Mark Eberli EVP Stadtrat
ZH Daniel Elsener EVP Vorstand EVP ZH
ZH Judith Alder-Schäfli EVP Vorstand EVP ZH
AG Ulrich Bürgi FDP Einwohnerrat
AG Adrian Meier FDP Präsident FDP Bez. Kulm
AG Martin Hächler FDP Präsident FDP Laufenburg Zeihen
AG Barbara Urech-Eckert FDP Vorstand FDP AG
BE Christa Grubwinkler FDP Gemeinderätin
BE Mario Imhof FDP Stadtrat
BL Patrick Schäfli FDP Landrat
SO Rolf Kissling FDP Gemeindepräsident
SO André Ackermann FDP Vorstand Handelskammer SO
VD Julie Baudet FDP Gemeindepräsidentin
VD Jacqueline Rostan FDP Gemeinderätin
VD Mercédès Assal FDP Gemeinderätin
VD Dominique Bonny FDP Grossrat
VD Véronique Hurni FDP Grossrätin
VD Nicolas Leuba FDP Präsident FDP Pully
ZH Martin A. Huber FDP Gemeinderat
ZH Andrea Müller FDP Präsident FDP Bez. Horgen
ZH Peter Wild FDP Vizepräsident FDP Bez. Dielsdorf
AG Peter Schuhmacher GLP alt Grossrat
AG Alain Thiébaud GLP Gerichtsschreiber
AG Felix Jenni GLP Grossrat
AG Sander Mallien GLP Grossrat
AG Markus Lang GLP Präsident GLP Brugg
AG Daniel Schambron GLP Vorstand GLP Schweiz
BL Stephan Nigg GLP alt Landrat
BS Theres Zigerlig GLP Bürgergemeinderätin
BS Emmanuel Ullmann GLP Grossrat
GE Jacques Fritz GLP alt Gemeindepräsident
GE Domenico Clemente GLP alt Gemeinderat
GR Josias F. Gasser GLP Nationalrat
GR Simon Casutt GLP Vizepräsident GLP GR
SG Erika Häusermann GLP Kantonsrätin
SO René Kühne GLP Präsident GLP SO
VD Aurélien Demaurex GLP Gemeinderat
VD Pierre Ethenoz GLP Gemeinderat
VD Lena Lio GLP Gemeinderätin
VD Isabelle Chevalley GLP Nationalrätin
ZH Beni Schwarzenbach GLP Kantonsrat
ZH Andreas Kriesi GLP Delegierter Bonstetten
ZH Karin Joss GLP Präsidentin GLP Bez. Dielsdorf
ZH Corinne Leuenberger GLP Vorstand GLP Bez. Uster
AG Jörg Villiger Frey Grüne Grossrat
BE Michel Seiler Grüne Gemeindepräsident
LU Valentin Arnold Grüne Co-Präsident Grüne Willisau
LU Andreas Hofer Grüne Kantonsrat
SO Doris Häfliger Grüne Kantonsrätin
SO Gabriela Weber Grüne Präsidentin Grüne Thal-Gäu
SZ Toni Reichmuth Grüne Präsident Grüne SZ
TI Pierluigi Zanchi Grüne Gemeinderat
VD Jean-Marc Chollet Grüne Grossrat
ZH Felix Walz Grüne alt Kantonsrat
ZH Karin Fehr Grüne Co-Präsidentin Grüne Bez. Hinwil
ZH Frank Beat Keller Grüne Schulpfleger
GR Leandro Buchmann JBDP Vorstand BDP Chur
AG Sven Strebel JCVP Präsident JCVP AG
AG Manfred Winiger JCVP Vizepräsident JCVP AG
BS Lukas Strickler JCVP Einwohnerrat, Vizepräsident JCVP BS
VS Pascal Kalbermatten JCVP alt Vizepräsident JCVP Schweiz
ZH Tobias Brütsch jevp Vorstand jevp Schweiz
ZH Michael Stöckli jglp Kerngruppe JGLP ZH
BE Andreas Kraml Jungfreisinn Co-Vizepräsident FDP Bern
LU Yvonne Ruckli Jungfreisinn Präsidentin JF Luzern
VS Sabrina Ianniello Jungfreisinn Vizepräsidentin JF VS
ZH Marco Järmann Jungfreisinn Gemeinderat
ZH Sasa Karalic Jungfreisinn Präsident JF Limmattal
ZH Martin Locher Jungfreisinn Präsident JF Pfäffikon
ZH Benjamin Nepomuk (Nepi) Lepri Jungfreisinn Vizepräsident JF Bez. Horgen
ZH Sharon Schmid Jungfreisinn Vorstand JF Uster
ZH Christian Zulliger Jungfreisinn Vorstand JF ZH
BS André Auderset LDP Grossrat
SO Christoph Pfluger parteifrei Verleger “Zeitpunkt”
ZH Hans-Jacob Heitz parteifrei alt BVGer-Richter
BE Georg Max (Jorgo) Ananiadis Piraten Vizepräsident Piraten BE
BE Pascal Vizeli Piraten Vorstand Piraten Schweiz
ZH Thomas Peter Piraten Vorstand Piraten ZH
BE Mess Barry Second@s Stadtrat
AG Samuel Schmid SLB Präsident SLB Schweiz
BE Patric Bhend SP Grossrat
SH Patrick Portmann SP Einwohnerrat
ZH Uwe Scheibler SP ehem. Geschäftsführer Rheinaubund
ZH Jacqueline Badran SP Nationalrätin

Der komplette Datensatz als Excel-Tabelle sowie als als PDF.

Volksabstimmungen, Volksinitiative

Wieso ist Basel geteilt und Zürich geeint?

1 Comment Posted by on December 28, 2013

Die Benachteiligung der Landschaft gegenüber der Stadt führte vor über 180 Jahren zur Aufteilung Basels. Ähnliche Konflikte gab es auch in anderen Kantonen. Wieso gibt es dennoch keinen Kanton Zürich-Landschaft?

Ein Plakat wirbt für ein Ja zum «Good Friday Agreement». Bild: Wikipedia

Eskalation der Gewalt: Truppen der Basler Regierung rücken 1831 in Liestal ein. Bild: Webseite des Kantons Basel-Landschaft

In Basel-Stadt und Basel-Landschaft sind gegenwärtig zwei Volksinitiativen hängig, die die zwei Kantone zu einem einzigen zusammenschliessen möchten. Es ist bereits der dritte Versuch, die beiden Basel wieder zu vereinen. Einen ersten hatte in den 1940er Jahren das Bundesparlament vereitelt: Nachdem die Stimmbürger beider Kantone der Wiedervereinigung zugestimmt hatten, verweigerten National- und Ständerat den entsprechenden Verfassungsänderungen die Gewährleistung.[1] Bei einem zweiten Versuch gaben die eidgenössischen Räte zwar ihren Segen, doch die ausgearbeitete Verfassung des neuen Kantons erlitt bei der Abstimmung 1969 im Baselbiet Schiffbruch.

So blieben die beiden Basel zwei getrennte Kantone, und sie sind es bis heute, mehr als 180 Jahre nachdem sich die Landschaft von der Stadt losgelöst hatte.

Die Trennung war die Folge der systematischen Benachteiligung des ländlichen Kantonsteils gegenüber der Stadt. So stellte die Stadt im Grossen Rat 90 von 154 Mitgliedern, obwohl sie deutlich weniger Einwohner hatte als die Landschaft. Ein Bürger der Stadt hatte dadurch ein mehr als doppelt so hohes Stimmgewicht wie ein Bürger vom Land.

1830 erhob sich erstmals Widerstand gegen diese Ungleichbehandlung. Die städtische Elite hatte für die Anliegen des ehemaligen Untertanengebiets allerdings wenig Verständnis. In einer eilig ausgearbeiteten Verfassungsänderung kam sie der Landbevölkerung zwar etwas entgegen und korrigierte das Sitzverhältnis im Grossen Rat auf 79 zu 75 zugunsten der ländlichen Gemeinden. Diese waren damit aber immer noch untervertreten. Als die Baselbieter daraufhin eine eigene provisorische Regierung bildeten, reagierte die Stadt wenig feinfühlig mit militärischer Intervention. Der Konflikt eskalierte rasch und führte 1832 zur Abspaltung des Baselbiets.

Die Trennung Basels ist in der Schweizer Geschichte ein aussergewöhnliches Ereignis. Weniger aussergewöhnlich waren hingegen die Umstände, die dazu geführt hatten. Zu dieser Zeit wurden in mehreren Kantonen die ländlichen Gebiete von ihren Hauptorten benachteiligt, und es gab häufig Widerstand dagegen, so etwa in Zürich und in Bern. Wie ist es also zu erklären, dass Basel heute in zwei Kantone geteilt ist, während Zürich nach wie vor eine Einheit bildet? Mehr noch: Wieso befürwortet heute ein guter Teil der Bevölkerung im Baselbiet einen eigenen Kanton, während im Tösstal oder im Berner Oberland derartige Ideen keine Anhängerschaft haben?

Zur Erklärung dieses Phänomens bietet die Wissenschaft das Konzept der Pfadabhängigkeit an. Dieses besagt, dass in einem kritischen Moment («critical juncture») eine bestimmte Entscheidung oder ein bestimmtes Ereignis den Lauf der Geschichte massgeblich bestimmen kann, selbst wenn sie beziehungsweise es an sich nicht bedeutsam ist. Das führt dazu, dass aus vergleichbaren Konstellationen völlig unterschiedliche Entwicklungen hervorgehen können. Diese werden durch selbstverstärkende Effekte stabilisiert und führen zu einem langfristigen Gleichgewicht.[2]

Friedliche Lösung: Ustertag 1830. Bild: Wikipedia

Friedliche Lösung: Ustertag 1830. Bild: Wikipedia

Was das in der Praxis bedeutet, veranschaulicht der Vergleich Basels mit der Situation in anderen Regionen der Schweiz. Wer (wie der Autor dieser Zeilen) im Zürcher Oberland aufgewachsen ist, begegnet während seiner Schulzeit zwangsläufig irgendwann dem Ustertag. Am 22. November 1830 – weniger als ein Monat nach dem ersten Aufbegehren des Baselbiets – versammelten sich auf dem Zimikerhügel in Uster rund 10’000 Bürger aus allen Teilen der Zürcher Landschaft, um gegen die Bevormundung durch die Hauptstadt zu protestieren. Die Forderungen waren – wie in Basel – vielfältig, wobei – wie in Basel – dem Wahlrecht eine Schlüsselrolle zukam. Kein Wunder, war doch die Ungleichheit im Parlament hier noch viel krasser als in Basel: Die Stadt hatte ein mehr als zehnmal höheres Stimmgewicht als die Landschaft.

Der Ustertag war der wohl grösste Aufstand seiner Art während der Regenerationszeit – und er hatte durchschlagenden Erfolg: Das Parlament beschloss nur wenige Tage später, sich aufzulösen und den Weg für Neuwahlen frei zu machen. In diesen standen den ländlichen Gemeinden nun zwei Drittel der Sitze zu. Anschliessend wurde eine neue Verfassung ausgearbeitet und bereits im März 1831 vom Volk angenommen.

Durch ihre rasche Reaktion verhinderten Regierung und Parlament in Zürich die Eskalation des Konflikts zwischen Stadt und Land. Ganz anders in Basel: Dort löste die Regierung mit ihrem militärischen Eingreifen die Eskalation erst aus.

Trotz sehr ähnlichen Ausgangslagen schlugen Basel und Zürich ganz unterschiedliche historische Entwicklungen ein. Während der Stadt-Land-Konflikt im politischen Alltag in Zürich kaum noch relevant ist, besteht er in Basel bis heute fort.

Die Vergangenheit wiegt schwer auf der Gegenwart. Das zeigt die Debatte um die Basler Wiedervereinigung, die in den kommenden Monaten noch oft die Gemüter erhitzen dürfte, einmal mehr exemplarisch.

[1] Die Ablehnung geschah wohl weniger aus rechtlichen denn aus politischen Überlegungen. Dies kommt bei Gewährleistungsentscheiden nicht selten vor.

[2] Kriesi, Hanspeter (2007): Vergleichende Politikwissenschaft. Teil I.

Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Kantone, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Wahlen, Zürich , , , , , ,

Auf der Suche nach der «Initiativenflut»

4 Comments Posted by on December 20, 2013

Alle Welt beklagt sich derzeit über die «Initiativenflut». Fakten sind dabei offensichtlich zweitrangig.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

«Comment is free, but facts are sacred.»
C.P. Scott

Dieser Tage wird viel über die angebliche «Initiativenflut» diskutiert. Nachdem das Thema in den Medien wiederholt aufgegriffen worden war (siehe dazu die Replik Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden? auf die Kritik von Jean-Daniel Gerber), beginnt sich nun auch die Politik dafür zu interessieren. Der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler hat ein Postulat eingereicht, mit welchem er vom Bundesrat wissen will, wie man dem Problem habhaft werden könnte.

Bevor man allerdings über Lösungen für ein angebliches Problem sprechen kann, wäre es sinnvoll, sich zuerst die Fakten vor Augen zu führen. Vogler argumentiert vor allem mit der hohen Zahl von Initiativen, die in nächster Zeit zur Abstimmung stehen, die im Parlament diskutiert werden, die beim Bundesrat hängig sind oder für die Unterschriften gesammelt werden. Insgesamt sind es 34 Volksbegehren.

Diese Zahl ist in der Tat beachtlich. Sie wird allerdings durch den historischen Vergleich deutlich relativiert, wie eine Auswertung sämtlicher seit 1979 lancierter Volksinitiativen zeigt.[1]

Lancierte eidg. Volksinitiativen pro Jahr (1979 – 2013)

 

Zwischen 1979 und 2013 wurden demnach nicht weniger als 285 Initiativen lanciert. Über die meisten davon stimmte das Volk jedoch nie ab: Ziemlich genau ein Drittel (34.5 Prozent) aller zwischen 1979 und 2009[2] lancierten Initiativen scheiterte bereits in der Sammelphase. Und von jenen, die diese Hürde bewältigten, wurden noch einmal 31.1 Prozent zurückgezogen.[3] Somit verbleiben lediglich 45.6 Prozent der Begehren, die später effektiv vors Volk gelangten. Die verbleibenden 5.3 Prozent der lancierten Initiativen wurden zwar ebenfalls zurückgezogen, gelangten indes in der Gestalt eines direkten Gegenentwurfs an die Urne.

Im Zusammenhang mit der  allgemein beklagten «Initiativenflut» ist noch etwas anderes interessant: Die Zahl der Initiativen, über die abgestimmt wurde ist zwischen 1979 und 2009 praktisch nicht angestiegen, wie die Grafiken zeigen. Die Gesamtzahl der lancierten Begehren ist zwar 2010 und 2011 durchaus stark angestiegen. Im Wahljahr 2011 gab es gar einen neuen Rekord von 23 lancierten Initiativen. Es gab aber zugleich einen Rekord an nicht zustande gekommenen Initiativen, nämlich deren 11. Und von den weiteren 10 Begehren aus jenem Jahr, die derzeit noch hängig sind, dürfte erfahrungsgemäss wiederum ein guter Teil zurückgezogen werden.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

 

Weil die Medien jedoch über jede lancierte Initiative ausführlich berichten, könnte dies den Eindruck einer «Initiativenflut» gefördert haben – obwohl wir unter dem Strich nicht über mehr Initiativen abstimmen. Seit 2012 nahm der Schwall an lancierten Initiativen bereits wieder merklich ab, 2013 werden es noch deren 9 sein – das entspricht dem langjährigen Durchschnitt.

Wer sich über die angebliche «Initiativenflut» beklagt und mit der Zahl der in der Pipeline stehenden Begehren argumentiert, hat den entscheidenden Punkt verpasst. Von den 34 Volksinitiativen, die momentan in der Pipeline warten, werden längst nicht alle vors Volk kommen. Für politische Propaganda eignet sich die Zahl natürlich trotzdem.

 

Rohdaten zum Download

[1] Grundlage sind die Daten von Swissvotes, manuell ergänzt mit neueren Daten des Bundes. Vor dem 1. Juli 1978 wurden Volksinitiativen nicht systematisch dokumentiert, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt: «Die Volksinitiativen konnten nur seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 1. Juli 1978 (dieses Gesetz führte damals die 18-Monate-Frist ein) systematisch dokumentiert werden. Vorher war die Bundeskanzlei über die Lancierung einer Volksinitiative nicht informiert.» Siehe auch Corina Casanova (2011): Wenn das Volk die Initiative ergreift, in: Kurze Geschichten zur Demokratie: «Die genaue Zahl der gestarteten Initiativen lässt sich nicht mehr eruieren. Denn vor 1978 war es nicht zwingend nötig, eine Initiative bei der Bundeskanzlei zur Vorprüfung anzumelden.»

[2] Der Zeitraum seit 2010 wurde nicht mit einbezogen, weil die noch hängigen Initiativen aus den letzten vier Jahren das Ergebnis verfälschen würden.

[3] Dabei werden hier auch zwei Begehren dazugezählt, welche für ungültig erklärt wurden.

Direkte Demokratie, Parlament, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte , , ,

Willkürlich gekappte Sammelfristen

2 Comments Posted by on December 1, 2013

Nach diversen knappen oder gar gescheiterten Unterschriftensammlungen im letzten Jahr, hat nun der Bundesrat seine Gesetzesrevision über die politischen Rechte vorgelegt. Leider ohne das virulente Problem «Bescheinigung der Unterschriften» beheben zu wollen.

Gewerbeverband-Direktor Hans-Ulrich Bigler: «Es ist inakzeptabel, dass diverse Gemeinden ihrer staatspolitisch verankerten Pflicht mangelhaft nachgekommen sind.» (Gewerbezeitung, 12.10.2012)

Sie stiessen unisono ins gleiche Horn: Der Gewerbeverband und die JUSO, die AUNS und «Netzwerk Impfentscheid». Nationalrat Andi Gross ortete «eine grosse Schwäche in unserer gegenwärtigen Organisationsform des Gesetzesreferendums» und Christophe Darbellay bangte um das Zustandekommen seiner CVP-Volksinitiativen: «In einzelnen Gemeinden warten Hunderte von Unterschriften seit Wochen auf dem Abstellgleis.» Und der ehemalige Vizekanzler Oswald Sigg wetterte gar von «Schlamperei», ja «fahrlässigem Betrug».

Vor Jahresfrist bemängelte eine breite Koalition von diversen Referendums- und Initiativkomitees, ihre Unterschriften lägen zur Bescheinigung zu lange auf den Gemeindekanzleien. Deshalb seien einige Volksbegehren – wie jene gegen die Abgeltungssteuerabkommen – nicht zustande gekommen, obschon eigentlich genügend Unterschriften gesammelt worden seien. Die AUNS veröffentlichte darauf eine Liste mit Hunderten von säumigen Gemeinden und rekurrierte vor Bundesgericht.

«Verschärfung durch die Hintertüre»

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats nahm den Ball der Empörung flugs auf und deponierte eine Motion, welche den Gemeinden eine fixe Frist zur Bescheinigung und Rücksendung der Unterschriften auferlegen wollte. Da sich der Bundesrat sowieso gerade über eine Minirevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte beugte, nahm er das Ansinnen dankend auf. Seine Verbesserungsvorschläge gingen im Frühling in die Vernehmlassung.

Soeben wurden die Reaktionen ausgewertet und diese fielen, wenig erstaunlich, vernichtend aus. Denn der Bundesrat hat tatsächlich ein höchst untaugliches, starres Konzept vorgelegt, welches die Volksrechte unnötig beschnitten hätte; die «NZZ» sprach von «Verschärfung durch die Hintertüre». Nun krebst die Regierung zurück, belässt jedoch das Problem leicht beleidigt einfach ungelöst. Dies, obschon es durchaus praktikable Bescheinigungsverfahren gäbe, die sich in den Kantonen bewährt haben (siehe Die 25 kantonalen Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften).

Verfassungswidrige Fristenregelung

Heikel ist die bundesrätliche Passivität aber auch deshalb, weil bereits die Verfassungsmässigkeit des aktuellen Verfahrens in Frage gestellt ist. Art. 136 Abs. 2 der Bundesverfassung postuliert sowohl das Ergreifen wie auch das Unterstützen der Instrumente Volksinitiative und Referendum. Dabei soll für die effektive Willenskundgebung von Stimmberechtigten als relevanter Akt zur Unterstützung ihr Unterzeichnen im eigentlichen und engsten Sinne die einzige Qualifikation darstellen:

Art. 136     Politische Rechte
[…]
2 Sie [die Stimmberechtigten] können […] Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.

Wenn also ein Stimmberechtigter seine Unterstützung durch seine Unterschrift erklärt, so muss dies genügen, sofern er eindeutig identifizierbar ist und die Willensäusserung innerhalb der bekannten Sammelfrist erfolgt:

Art. 139     Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung
1 100’000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen. […]

Art. 141     Fakultatives Referendum
1 Verlangen es 50’000 Stimmberechtigte […] innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt: […]

Das Verlangen der Volksabstimmung kann dabei offensichtlich «innert» beziehungsweise «innerhalb» jenes Zeitraums artikuliert werden. Es ist nicht nachvollziehbar, wieso die (gerade beim Referendum) auf den Tag genau definierte, verfassungsmässige Frist durch zusätzliche prozedurale Vorgaben im Gesetz de facto um mehrere Tage bis Wochen verkürzt werden darf. Selbstverständlich darf an die rechtzeitig, also innerhalb der kompletten Sammelfrist getätigte Unterschrift durchaus zusätzlich – jedoch unabhängig von jener Frist! – ein weiteres Erfordernis gestellt werden. So eben zum Beispiel eine Bescheinigung, dass die Unterschrift von einer stimmberechtigten Person rührt, ergo gültig ist. Doch das heutige Verfahren vereitelt es Unterzeichnungswilligen, ihre Kundgebung auch tatsächlich innerhalb der kompletten Frist abzugeben.

Gemeinden als Zünglein an der Waage

Es gilt zu unterstreichen, dass die relevanten Akteure (im Falle des Referendums) die 50’000 Stimmberechtigten sind. Diese müssen entscheidend sein, um innerhalb der 100 Tage ein Verlangen zum Ausdruck bringen zu können. Nicht jedoch sollten die Gemeindekanzleien massgeblich dafür sein, ob ein Volksbegehren zustande kommt oder nicht. Doch in der Praxis kann einzelnen Gemeindeschreibern diese Rolle durchaus zuteil kommen. So kritisierte Daniel Trappitsch (Referendum Tierseuchengesetz) zu Recht: «Die Gemeinden dürfen bei der Frage des Zustandekommens von Initiativen und Referenden nicht das Zünglein an der Waage spielen.»

Schliesslich lässt sich auch das gewährleistete Stimm- und Wahlrecht heranziehen: Gemäss konstanter und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts garantiert dieses, «dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.» Nun betrifft diese Grundrechtsgarantie zwar primär das Ergebnis einer Volksabstimmung. Diese Bedingungen sollen jedoch für das vorgelagerte Verfahren analog gelten, welches direkt oder mittelbar vor jener (etwaigen) Volksabstimmung liegt. Das Prozedere zur Bescheinigung muss also ebenfalls dem Willen der unterzeichnenden Stimmbürger unverfälscht Beachtung zollen.

Unterschreiben um «fünf vor zwölf» ermöglichen

Das Rechtsgleichheitsgebot unterstützt diese Garantie, indem allen Unterzeichnenden die gleiche Auswirkung ihrer Partizipation zugestanden werden soll. Wenn die eine Person am ersten Tag der Referendumsfrist unterschreibt und die andere am letzten, so haben beide ihre politischen Rechte gemäss Verfassung ausgeübt. Doch dank dem geltenden Verfahren wird die Unterschrift des ersten Unterzeichnenden zählen, jene der zweiten Person hingegen kaum. Es ist stossend, dass die in der Demokratie so wichtige Erfolgswertgleichheit hier nicht erfüllt ist. Wer am Abstimmungssonntag um «fünf vor zwölf» noch wählen geht, kann dies tun – seine Stimme zählt. Gleiches sollte für das Referendumsrecht gelten.

Der Begleitbericht zur Vernehmlassung behauptete: «Das Gesetz erlaubt ihr [der Bundeskanzlei] nicht, diese [nach Ablauf der Frist eingereichten] Unterschriften für gültig zu erachten, denn dies liefe auf eine Verlängerung der verfassungsmässigen Referendumsfrist hinaus.» Dem ist freilich nicht so, denn es müssten ja nur jene Unterschriftenlisten berücksichtigt werden, welche noch rechtzeitig innerhalb der Sammelfrist bei den zuständigen Gemeinden eingetroffen sind. Dabei ergäbe sich keine Fristverlängerung.

Das verfassungsmässig geschützte Unterzeichnen einerseits und das durchaus legitime, ja gar ebenfalls gebotene Verfahren danach (Bescheinigung durch die Gemeinden; Zählen durch die Bundeskanzlei) haben, was die temporalen Hürden angeht, nichts miteinander zu tun. Schliesslich kommt auch niemand auf die Idee, dass die Überprüfung und Zählung der Unterschriftenlisten durch die Bundeskanzlei innerhalb der 100 Tage zu erfolgen hat. Gleiches soll daher für die ungleich aufwendigere Bescheinigungs-Übung gelten.

Das geltende Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen widerspricht der Verfassung – nur schon aus diesem Aspekt drängt sich eine Revision geradezu auf. Zumal mitunter die Kantone Neuenburg, Bern, Waadt oder Tessin beweisen, dass es verschiedene konfliktfreie Prozedere gibt.

Direkte Demokratie, Referendum, Verfassung, Volksinitiative, Volksrechte

Wenn Rom kurze Abstimmungskämpfe verordnet

Leave a comment Posted by on November 15, 2013

Am 9. Februar 2014 wird über die Fortführung der Personenfreizügigkeit abgestimmt. Solch frühe Februar-Termine entstehen aufgrund einer Regel, die Kollisionen mit dem Ostersonntag verhindert. Der unschöne Nebeneffekt: ziemlich knapp terminierte Abstimmungskämpfe.

Das Gesetz über die politischen Rechte betraut den Bundesrat, «die Regeln festzulegen, nach denen die Abstimmungstage bestimmt werden». Dabei hat er Terminkollisionen zu vermeiden, die sich offensichtlich aufgrund des Kirchenjahrs ergeben können. In seiner Verordnung über die politischen Rechte von 1978 legt er daher die Formel zur Bestimmung der vier jährlichen Termine der eidgenössischen Volksabstimmungen fest. Der Frühjahrstermin ist darin so definiert, dass er «in jenen Jahren, in denen der Ostersonntag auf ein Datum nach dem 10. April fällt, der zweite Februarsonntag, in den übrigen Jahren der viertletzte Sonntag vor Ostern» ist.

Diese Regelung in Abhängigkeit des ersten Sonntags nach dem ersten Frühlingsvollmond – der Definition des Ostertermins – führt zu folgenden Abstimmungsterminen:

Jahr Ostersonntag Abstimmungstermin Frühjahr
(auf Februar vorgeschobene Termine hervorgehoben)
2001 15. April 4. März
2002 31. März 3. März
2003 20. April 9. Februar
2004 11. April 8. Februar
2005 27. März 27. Februar
2006 16. April 12. Februar
2007 8. April 11. März
2008 23. März 24. Februar
2009 12. April 8. Februar
2010 4. April 7. März
2011 24. April 13. Februar
2012 8. April 11. März
2013 31. März 3. März
2014 20. April 9. Februar
2015 5. April 8. März
2016 27. März 28. Februar
2017 16. April 12. Februar
2018 1. April 4. März
2019 21. April 10. Februar
2020 12. April 9. Februar
2021 4. April 7. März
2022 17. April 13. Februar
2023 9. April 12. März
2024 31. März 3. März
2025 20. April 9. Februar
2026 5. April 8. März
2027 28. März 28. Februar
2028 16. April 13. Februar
2029 1. April 4. März
2030 21. April 10. Februar

 

Knapp die Hälfte aller Frühjahrstermine werden also auf den zweiten Februarsonntag placiert – weil dort jeweils der Ostersonntag hinter den 10. April fällt. Eine Kollisionsregel ist grundsätzlich sinnvoll, weil ansonsten an diesem beweglichen Feiertag ab und zu nebst den religiösen auch noch politischen Pflichten nachgekommen werden müsste.

Problematisch sind diese Frühtermine zwischen dem 8. und 14. Februar deshalb, weil dadurch die Hauptphase der Willensbildung der Stimmberechtigten stark verkürzt wird. Denn im November und Dezember des Vorjahres kann kaum schon um die Gunst des Volkes geworben werden: Am letzten November-Sonntag finden jeweils bereits die Herbstabstimmungen statt. Und im Dezember geniessen Vorweihnachtsrummel und Festtage Priorität vor der politischen Kontemplation. Somit bleibt Initiativ- und Referendumskomitees bloss ein guter Monat Zeit, um ihre eigentlichen Abstimmungskampagnen durchzuführen.

Abstimmungskampf in bloss zehn Tagen

In der Praxis sind es effektiv sogar nur wenige Wochen: Denn mit der unterdessen etablierten brieflichen Stimmabgabe (Kanton Zürich: etwa 90 Prozent) wurde der Akt zur Ausübung des Stimmrechts gar noch drei bis vier Wochen nach vorne verlegt. Innert dieser Frist nämlich müssen die Abstimmungsunterlagen bei den Stimmbürgern eintreffen. Und auf diesen Zeitpunkt hin terminieren Komitees geschickterweise ihre Kampagne. Dies bedeuet bei «Frühterminen» jedoch: bereits auf den 11. bis 24. Januar.

Solch kurze Fristen zu Beginn des Jahres sind heikel. Die Verfassung schützt «die freie Willensbildung» des Stimmvolks und auferlegt zugleich den Parteien, «an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mitzuwirken». Innert weniger Wochen ist diesem Gebot aber kaum hinreichend nachzukommen. Aus Sicht der Komitees lassen sich auch das Rechtsgleichheitsgebot heranziehen, da beispielsweise Abstimmungstermine im Juni eine ungleich längere Kampagnenphase zulassen. Kein Wunder ist im Vorfeld der Abstimmung über die SVP-Initiative «gegen Masseneinwanderung» bereits von «taktischen Erwägungen» und «politischen Entscheiden» die Rede.

Der erste nationale Abstimmungssonntag überhaupt fand 1866, mit neun Vorlagen reich befrachtet, an einem 14. Januar statt – so früh im Jahr wie später nie mehr. Einige weitere Abstimmungstermine im Schneemonat folgten, der letzte 1958. Es wäre nun an der Zeit, die Terminregelung abermals zu optimieren und an die direktdemokratischen Realitäten anzupassen – wenigstens an das «Briefzeitalter».

Direkte Demokratie, Referendum, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden?

5 Comments Posted by on October 31, 2013

Wiederholt wird über die angebliche Flut von Volksinitiativen geklagt. Wer das Initiativrecht einschränken will, verkennt jedoch die Wirkung der direkten Demokratie als unbequemes, aber wertvolles Korrektiv zur parlamentarischen Demokratie.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger, publiziert in der «NZZ» vom 31.10.2013

Die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», klagt Jean-Daniel Gerber im kürzlichen «NZZ»-Interview. Um die Flut einzudämmen seien die Hürden für die Initianten deutlich zu erhöhen. Mit diesem Ansinnen ist der ehemalige Seco-Direktor nicht allein: Wiederholt werden von verschiedenen Seiten Forderungen laut, das Initiativrecht zu beschneiden.

Der von Gerber behauptete Trend ist allerdings alles andere als eindeutig. Zwar gelangten seit Einführung des Initiativrechts auf Bundesebene 1891 zusehends mehr Volksinitiativen an die Urne. Allerdings kamen auch deutlich mehr fakultative und obligatorische Referenden vors Volk. (Interessanterweise fordert dennoch niemand eine Erhöhung der Hürden für das fakultative Referendum.) Ebenso nahm die parlamentarische Aktivität zu. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, dass der Bundesstaat seit dem 19. Jahrhundert generell mehr Kompetenzen erhalten hat. Vor diesem Hintergrund ist die Zunahme der Volksinitiativen sehr bescheiden.

Abstimmungen je Legislatur

Seit den 1970er Jahren blieb die Anzahl Abstimmungen über Volksinitiativen – Ausschläge nach oben und unten vorbehalten – relativ konstant. (Download der Rohdaten)

 

Es handelt sich im Übrigen lediglich um eine langfristige Zunahme. Betrachtet man den Zeitraum seit den 1970er Jahren, ist die Zahl relativ konstant. Zugenommen hat indes die Zahl der Initiativen, die an der Urne Erfolg hatten. Seit der Jahrtausendwende allein wurden 8 Volksinitiativen angenommen. Zuvor reüssierten in über hundert Jahren nur deren 12. Es erstaunt, dass – obwohl bereits vor 20 oder 30 Jahren etwa gleich viele Initiativen zur Abstimmung gelangten – erst heute (da sie vermehrt Erfolg haben) so laut über eine angebliche Flut geklagt wird.

Das unbequeme Korrektiv

Das Lamento über die Zunahme von Volksinitiativen spielt die direkte und die repräsentative Demokratie gegeneinander aus. Implizit gehen die Vorschläge zur Einschränkung des Initiativrechts davon aus, dass unsere gewählten Vertreter das Land weise und besonnen lenken, während Begehren aus dem Volk vor allem stören und die Politiker von wichtigeren Dingen abhalten. Entlarvend ist in diesem Zusammenhang die Aussage Gerbers: «Solche Initiativen beanspruchen die wertvolle Zeit des Bundesrats, der Verwaltung und des Parlaments. Dies geht auf Kosten der wahren Probleme des Landes.»

Dass es primär als Zeitverschwendung angesehen wird, wenn sich Politiker mit einem Anliegen beschäftigen, das über 100’000 Stimmberechtigte unterzeichnet haben, zeugt nicht gerade von einem demokratischen Politikverständnis. Insbesondere, wenn man die Definitionshoheit darüber, was die «wahren Probleme» sind, allein bei Regierung und Parlament sieht.

Plazet vom Parlament?

Um die Zahl der Volksinitiativen zu reduzieren, will man das Initiativrecht beschneiden – entweder indem die Unterschriftenzahl erhöht oder indem die Sammelfrist verkürzt wird. Dadurch würden zwar weniger Initiativen zustande kommen. Auf der Strecke blieben aber vor allem Begehren engagierter Bürger, die wenig personelle und finanzielle Mittel zur Verfügung haben. Initiativen kämen praktisch nur noch zustande, wenn dahinter finanzstarke und breit vernetzte Akteure stünden – genau jene also, die bereits im Parlament mehr Einfluss besitzen. Dass dadurch Initiativen weniger «für Sonderinteressen und Werbezwecke ausgenutzt» würden, ist stark zu bezweifeln.

Noch fataler wären die Auswirkungen von Gerbers Vorschlag, nur noch Initiativen dem Volk vorzulegen, die im Parlament ein Drittel oder gar die Mehrheit der Stimmen erreichen. Dadurch würde das Initiativrecht faktisch zu einem Petitionsrecht degradiert. Volksbegehren wären inskünftig von der Gnade des Parlaments abhängig – ungeachtet der Unterstützung, die sie im Volk geniessen. Es sei daran erinnert, dass sämtliche seit 2002 angenommenen Volksinitiativen im Parlament keine Chance hatten. Zudem – vielleicht noch gravierender – würden Initiativen viel von ihrer indirekten Wirkung einbüssen: Denn wieso sollte sich das Parlament noch mit der aufwendigen Ausarbeitung eines Gegenvorschlags abmühen, wenn es eine Initiative ganz bequem entsorgen kann? Die Volksrechte würden ihrer Funktion als Druckmittel und Korrektiv zum parlamentarischen Prozess beraubt.

Kaution vor Lancierung als wirksame Reform

Damit soll keineswegs gesagt werden, dass keine Reformen der Volksrechte angezeigt wären. Ein Problem ist heute, dass etliche Volksinitiativen einzig der Medienaufmerksamkeit Willen, zur Profilierung oder schlicht aus Jux lanciert werden, ohne Aussicht (und oft auch ohne Absicht), jemals 100’000 Unterschriften zusammenzubringen. Dies führt zu einem unnötigen Aufwand bei den Behörden.

Eine Lösung wäre, dass die Initianten vor Beginn der Sammelfrist eine kleine Kaution von vielleicht 5000 Franken hinterlegen müssen. Diese erhielten sie zurückerstattet, sobald sie eine bestimmte Zahl Unterschriften (zum Beispiel 10’000) vorweisen können. Dadurch würden viele Komitees, denen es nicht wirklich ernst ist mit ihrem Anliegen, davon abgehalten, eine Initiative zu lancieren, die ohnehin im Sand verläuft. Der Aufwand für Bund und Gemeinden würde merklich reduziert, und der Missbrauch des Initiativrechts würde eingeschränkt, ohne dass dieses beschnitten würde.

Wohl ist direkte Demokratie aufwendig und unbequem für Politiker. Gleichzeitig fördert sie aber einen partizipativen und bürgernahen politischen Prozess sowie eine breite Akzeptanz demokratischer Entscheide. Das sind Vorteile, die wir nicht durch den Abbau von Volksrechten leichtfertig aus der Hand geben sollten.

 

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«Initiativen werden als Propaganda benutzt» («20 Minuten», 30.10.13)
Wer im Aargau unterschreibt, bewirkt mehr («NZZ», 29.10.13)
Die Hürden für Initiativen werden immer niedriger («NZZ», 29.10.13)
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Initiativflut ist nicht Missbrauch der Volksrechte, sondern Ausdruck ihres Mangels («Zeitpunkt», 22.10.13)

Direkte Demokratie, Parlament, Referendum, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Übereifrige Initianten

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Eidgenössische Volksinitiativen werden immer wieder mit einer übermässig hohen Anzahl an Unterschriften eingereicht. Damit will wohl politischer Druck auf die danach behandelnden Gremien ausgeübt werden. Dieses legitime Ziel wird hierdurch aber kaum erreicht – dafür anderen Komitees geschadet.

Heute wurde die Volksinitiaitve «für ein bedingungsloses Grundeinkommen» mit rund 126’000 bescheinigten Unterschriften eingereicht. Nötig gewesen wären lediglich deren 100’000. Initiativkomitees müssen zwar durchaus eine gewisse Sicherheitsmarge einkalkulieren, da die Bundeskanzlei nicht alle bescheinigten Unterschriften auch tatsächlich akzeptiert. Denn sie kontrolliert mitunter, ob die Gemeinden richtig gezählt haben und ob die verwendeten Unterschriftenlisten den gesetzlichen Erfordernissen entsprechen. Daher gehen in «Bern» zumeist ein paar Prozent der Unterschriften verloren.

Doch ab und an sammeln breit abgestützte oder besonders eifrige Initiativkomitees eine übermässig hohe Anzahl von Unterschriften für ihr Begehren. Die folgende Tabelle zeigt die 15 zur Abstimmung gebrachten Volksbegehren oder direkten Gegenentwürfe mit den meisten gültigen Unterschriften:

Datum Abstimmung Titel der Volksinitiative / direkter Gegenentwurf Gültige Unterschriften Stimmempfehlung Bundesrat bzw. Parlament
16.02.1992 Volksinitiative «für eine finanziell tragbare Krankenversicherung (Krankenkasseninitiative)» 390’273 beide Nein
10.02.1946 Gegenentwurf: Bundesbeschluss über das Volksbegehren betreffend eine Gütertransportordnung 384’760 Parlament: Ja
02.06.1935 Volksinitiative «Bekämpfung der Wirtschaftskrise» 334’699 beide Nein
22.01.1939 Gegenentwurf: Bundesbeschluss über das Volksbegehren für Einschränkung der Anwendung der Dringlichkeitsklausel 289’765 Parlament: Ja
12.03.1995 Gegenentwurf: Bundesbeschluss über die Volksinitiative «für eine umweltgerechte und leistungsfähige bäuerliche Landwirtschaft» 262’435 beide Ja
26.11.1989 Volksinitiative «pro Tempo 130/100» 256’207 beide Nein
09.06.1985 Volksinitiative «Recht auf Leben» 227’472 beide Nein
28.11.2010 Volksinitiative «für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» sowie Gegenentwurf 210’919 VI: beide Nein;
Ggentw.: beide Ja
06.07.1958 Gegenentwurf: Bundesbeschluss über das Volksbegehren für die Verbesserung des Strassennetzes 203’138 Parlament: Ja
13.03.1955 Volksinitiative «Schutz der Mieter und Konsumenten (Weiterführung der Preiskontrolle)» sowie Gegenentwurf 202’549 VI: beide Nein;
Ggentw.: Parl.: Ja
08.02.2004 Volksinitiative «Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter» 194’390 beide Nein
06.06.1993 Volksinitiative «für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge» 181’707 beide Nein
17.05.1992 Volksinitiative «zur Rettung unserer Gewässer» 176’484 beide Nein
25.11.1945 Gegenentwurf: Bundesbeschluss über das Volksbegehren «Für die Familie» 168’730 Parlament: Ja
05.07.1908 Volksinitiative «für ein Absinthverbot» 167’814 Bundesrat: Nein;
Parlament: Ja

Die Urheber dieser Initiativen wollten wohl demonstrieren, dass ihr Begehren bei den Stimmberechtigten auf besonderes hohe Resonanz stösst. Doch in der Praxis steht weder die jeweilige bundesrätlichen Botschaft zur Initiative noch die folgenden parlamentarischen Beratungen unter dem Eindruck der schieren Anzahl der Unterzeichnenden – mögen sie noch so zahlreich sein. Von den hier aufgeführten Volksbegehren wurden – trotz der beeindruckenden Anzahl an Unterzeichnenden – keine einzige vom Bundesrat zur Annahme empfohlen. Einzig die Bundesversammlung konnte sich für die Unterstützung einer Volksinitiative erwärmen, dem Absinthverbot 1908.

Unnötige Belastung der Gemeindekanzleien

Eingaben mit mehr als etwa 20 Prozent über dem geforderten Quorum liegenden Anzahl an Unterschriften belasten sowohl die Gemeindekanzleien (durch die Bescheinigungen) wie auch die Bundeskanzlei (mit der Zählung und Überprüfung) über Gebühr. Insbesondere in der Schlussphase der Sammlung von Initiativen und Referenden kann durch solch unnötige Selbstprofilierung gar anderen Komitees geschadet werden – weil jene Unterschriften länger liegen bleiben. Der effektive Nutzen (politisches Druckmittel, mediale Resonanz) steht dabei in keinem Verhältnis zum verursachten Aufwand.

Um daher die Attraktivität von Unterschriftensammlungen weit über das Quorum hinaus zu senken, sollte die Bundeskanzlei nur noch das Zustandekommen von Initiativen publizieren, nicht jedoch die eingereichte Anzahl Unterschriften. Wie in einigen Kantonen (bspw. Zürich) üblich, müsste die Bundeskanzlei sodann nur noch so viele gültige Unterschriften zählen, bis das erforderliche Quorum von 100’000 erreicht ist. Die Nachfolger von Oswald Sigg (Co-Initiant der Grundeinkommen-Initiative und ehem. Vizekanzler) würden so ein wenig entlastet.

Freilich könnten Komitees hiernach immer noch glaubhaft machen, dass ihr Begehren besonderes populär und ihm spezielle Aufmerksamkeit zu schenken sei: indem sie die Unterschriften bereits vorzeitig einreichen anstatt in letzter Minute.

Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

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