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Zu viel des Guten?

Die Klagen über eine angebliche «Flut» von Volksinitiativen häufen sich. Die Hürden seien zu tief, bemängeln Politiker und die Denkfabrik Avenir Suisse. Ein Experte widerspricht.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 08.04.2015.

Die direkte Demokratie gehört zum schweizerischen Selbstverständnis. Gleichzeitig wächst das Unbehagen an den Volksrechten. Die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», warnte Jean-Daniel Gerber 2013 in einem Zeitungsbeitrag. Der ehemalige Seco-Direktor und heutige Präsident der Schweizerischen Gemeinnützigen Gesellschaft (SGG), die unter anderem das Rütli verwaltet, wünschte sich höhere Hürden für Volksbegehren – etwa, dass für das Zustandekommen mehr als die bisher 100’000 Unterschriften nötig wären.[1]

Gerber ist nicht der Einzige, der sich an der hohen Zahl von Volksinitiativen stört. Zuletzt sprach auch der Banker Josef Ackermann in einem Essay im «Schweizer Monat» von einer «Flut an Initiativen, die das Parlament aushebeln». Eine ähnliche Schlussfolgerung zieht die Denkfabrik Avenir Suisse in einem gestern präsentierten Diskussionspapier zum Thema.

Bewährt oder reformbedürftig?

Das Parlament diskutiert ebenfalls darüber, die Hürden für Volksinitiativen zu erhöhen. Derzeit ist ein Postulat des Obwaldner CSP-Nationalrats Karl Vogler hängig, welches vom Bundesrat einen Bericht über «limitierende Mechanismen» für Volksinitiativen fordert. Vogler macht sich vor allem Sorgen, dass sich das Instrument von seinem ursprünglichen Zweck entfernt hat. «Volksinitiativen werden vermehrt von Parteien missbraucht, die sich damit medial profilieren wollen», erklärt er gegenüber unserer Zeitung. «Hinzu kommt, dass Initiativen zunehmend extremer werden und nicht mit anderen verfassungsmässigen Prinzipien kompatibel sind.» Nachdenklich stimmen ihn aber auch die Signale, die gewisse Begehren nach aussen senden. «Volksinitiativen wie 1:12 oder die SVP-Zuwanderungsinitiative lassen uns gegenüber dem Ausland verstärkt als nicht mehr verlässlichen Partner erscheinen.»

Um die von ihm diagnostizierten Probleme anzugehen, sei eine Erhöhung der Unterschriftenzahl nicht der einzige denkbare Ansatz, betont Vogler. «Ich könnte mir als Lösung vorstellen, dass für das Zustandekommen einer Initiative die Zustimmung von 50 National- und Ständeräten erforderlich ist.» Es sei jedoch auch möglich, dass der Bericht des Bundesrats zum Schluss kommen werde, dass man besser beim bisherigen System bleibe. «Aber man sollte sich nicht von vornherein der Diskussion verweigern.» Dieser Ansicht ist auch der Bundesrat: Er empfiehlt das Postulat zur Annahme.

Kein Verständnis für Voglers Anliegen hat hingegen sein Nidwaldner Ratskollege Peter Keller (SVP). Die Volksinitiative habe sich bewährt. «Volksinitiativen greifen Probleme auf, die in der Bevölkerung als wichtig erachtet werden», sagt er und kritisiert: «Die Forderungen nach höheren Hürden zielen darauf, die Volksrechte schrittweise auszuschalten.»

Avenir Suisse will «Preis» erhöhen

Viele Stimmen, die mehr Unterschriften fordern, sagen, dass es heute zu einfach sei, eine Initiative zur Abstimmung zu bringen. Avenir Suisse argumentiert, dass die Zahl der Stimmberechtigten seit der Einführung der Volksinitiative 1891 stark gestiegen, die Hürde aber nie angepasst worden sei. Einzige Ausnahme war die Verdoppelung von 50’000 auf 100’000 Unterschriften im Jahr 1978 als Reaktion auf die Einführung des Frauenstimmrechts. Das Diskussionspapier kommt zum Schluss, dass der «Preis» für das Privileg der Volksinitiative «drastisch gesunken» sei.

Lancierte VI 1979-2015

Nicht einverstanden mit dieser Einschätzung ist Andreas Auer, emeritierter Professor für Staatsrecht an der Universität Zürich. «Es ist heute objektiv nicht leichter, 100’000 Unterschriften zu sammeln», sagt er auf Anfrage. Er weist darauf hin, dass es früher üblich war, bei Abstimmungen und Wahlen vor den Stimmlokalen Unterschriften zu sammeln. Seit die briefliche Stimmabgabe eingeführt wurde, erreiche man damit jedoch nur noch wenige Leute. Auer spricht aus Erfahrung: Er ist Mitinitiant der Volksinitiative «Raus aus der Sackgasse», welche die Zuwanderungsinitiative rückgängig machen will.

Entwicklung relativ konstant

Die Klage über zu viele Initiativen sei kein neues Phänomen, sagt Auer. «Man hat sich schon immer beklagt über Initiativen, die einem nicht gefielen.» Die angebliche «Initiativenflut» lasse sich jedoch «zahlenmässig schlicht nicht belegen». Tatsächlich zeigt die Statistik seit 1979 (vorher wurden Initiativen nicht systematisch dokumentiert), dass sich die Zahl der lancierten Initiativen nicht stark verändert hat (siehe Grafik). Zwar wurden im Wahljahr 2011 gleich 23 Volksinitiativen lanciert – ein Rekord. Seither ist die Zahl aber wieder deutlich gesunken.

Zu beachten gilt es ausserdem, dass nicht jede Initiative, die lanciert wird, auch zur Abstimmung kommt. Etwa ein Drittel der Begehren scheitert bereits in der Unterschriftensammlung. Und wenn sie diese Hürde überspringen, können sie vom Parlament noch für ungültig erklärt werden (was allerdings in 124 Jahren erst viermal vorgekommen ist). Häufig ziehen die Initianten zudem ihr Begehren später zurück, etwa weil das Parlament ihre Forderungen auf gesetzlichem Weg erfüllt hat. Im langjährigen Durchschnitt kommen nur etwa 46 Prozent aller lancierten Initiativen später einmal an die Urne.

Initiativen sind erfolgreicher

Einen Unterschied zu früher gibt es aber tatsächlich: Es werden mehr Initiativen angenommen. Seit 1891 fanden 22 Begehren eine Mehrheit – 10 davon fallen in die Zeit nach der Jahrtausendwende.
Andreas Auer stimmt zwar mit Karl Vogler überein, dass Parteien Initiativen vermehrt missbrauchten, um sich im Wahlkampf zu profilieren. Den Vorschlag des Obwaldner Nationalrats, dass eine Initiative für das Zustandekommen von einer gewissen Zahl von Parlamentariern unterstützt werden muss, hält er jedoch für «grundfalsch». «Damit würde die direkte Demokratie der repräsentativen Demokratie unterstellt. Es ist ja genau der Sinn der Volksinitiative, ein Anliegen gegen den Willen des Parlaments vors Volk zu bringen.»

Vogler betont, ihm gehe keineswegs darum, «Volksrechte abzuschaffen oder massiv einzuschränken». Das allein schon deshalb, weil er sie ebenfalls nutzt: Für die CVP-Initiativen für steuerbefreite Kinder- und Ausbildungszulagen sowie für die Abschaffung der Heiratsstrafe sammelte er selbst Unterschriften. Ob es der CVP bei diesen Initiativen in erster Linie um die Sache oder um die eigene Profilierung ging, ist naturgemäss umstritten.

 

Rohdaten zum Download

 


[1] Jean-Daniel Gerber, in: Markus Häfliger, «Wir werden von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», NZZ 22.10.2013. Siehe auch die Replik: Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlaments Gnaden?, NZZ 31.10.2013.

Experten hinter verschlossener Kommissionstür

Die Kommissionen des Bundesparlaments laden öferts Experten zu Anhörungsrunden ein. So wie dieser Tage ein knappes Dutzend Professoren zum emotionalen Thema Volksrechte. Leider werden solche Hearings kaum öffentlich durchgeführt.

Die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – auch die Anhörungen von Experten.

Nicht nur die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – leider auch die Anhörungen von Experten.

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) trifft sich dieser Tage zu einer mehrtägigen Sitzung. Nichts Aussergewöhnliches so weit, die hängige Asylgesetzrevision wird artikelweise durchberaten und ein Strauss von neuen kantonalen Verfassungsbestimmungen steht an, die zu gewährleisten sind. Viel mehr ist dazu nicht bekannt, denn die «Beratungen der Kommissionen sind vertraulich; insbesondere wird nicht bekannt gegeben, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben».

Auf der Traktandenliste fungiert jedoch noch ein weiterer, unscheinbarer Diskussionsgegenstand «Eigene Geschäfte». So nebensächlich und sec wie die «Varia» an der Versammlung des lokalen Turnvereins dürfte dieses Traktandum indes kaum über die Bühne gehen. Denn mutmasslich verbirgt sich dahinter, was SPK-S-Präsidentin Verena Diener in der letzten Herbstsession ankündigte: «Ihre Staatspolitische Kommission wird zur Prüfung dieser Fragen Anhörungen mit Rechtsexperten vornehmen.»

«Democrazia Vivainta 2.0»?

«Diese Fragen»? Offensichtlich will die SPK-S eine Art Neuauflage der Denkgruppe «Democrazia Vivainta» ins Leben rufen, einer Expertenrunde also, die über die «Volksrechte de lege ferenda» (zu Deutsch: Einschränkungen des Initiativrechts) sinnieren und konkrete Lösungsvorschläge skizzieren soll. Denn die Volksbegehren hätten in letzter Zeit eine «bedenkliche Entwicklung» eingeschlagen. Prinzipien wie die Verhältnismässigkeit, die Rückwirkung, die Diskriminierung, aber auch Formalien wie die «Einheit der Materie», ja gar die «harmonisierende Auslegung verschiedener Verfassungsbestimmungen» würden zusehends verletzt. Die SPK-S wolle daher nun «Lösungen finden». – Werden womöglich einigen Politikern nicht einfach zu viele, beziehungsweise die falschen Volksinitiativen angenommen?[1]

An einer Anhörung von Polit- und Rechtsexperten ist grundsätzlich nichts auszusetzen, zumal wenn Kapazitäten wie die Professoren Wolf Linder, Andreas Kley und Andreas Glaser oder die (alt) Bundesrichter Martin Schubarth (SP) und Hansjörg Seiler (SVP) am selben Tisch sitzen.[2] Höchst bedauerlich ist jedoch, dass diese «Geheimrunde» hinter verschlossenen Türen stattfinden muss. Dabei ginge es auch anders. Denn der Eingangs zitierte Parlamentsgesetz-Artikel schliesst mit einer Ausnahmeregelung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips:

«Die Kommissionen können beschliessen, Anhörungen öffentlich durchzuführen.»

Das Ansinnen, immerhin derlei Expertenrunden breiteren Kreisen zugänglich zu machen, fusst auf Überlegungen der Studienkommission «Zukunft des Parlaments» von 1978. Denn «die objektiven Entscheidungsgrundlagen für den Willensbildungsprozess in einer Kommission, wie Hearings und Besichtigungen», sollten «ausnahmsweise öffentlich erklärt werden können». Zwar könne man auch bei Anhörungen die üblichen Argumente anbringen, die für die Vertraulichkeit der Kommissionssitzungen gälten, doch «fallen diese weniger ins Gewicht, da solche Veranstaltungen lediglich der Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen dienen.»[3]

Kaum «Tage der offenen Kommissionstür»

Öffentliche Hearings wurden jedoch erst 1991 ermöglicht. Denn diese drängten «sich vor allem dann auf, wenn ständige Kommissionen die Gesetzgebungsvorarbeiten vermehrt in eigener Regie betreiben und das Vorverfahren der Gesetzgebung nicht dem Bundesrat überlassen.» Die Öffentlichkeit der Anhörungen wurde also als gewisser Ersatz fürs Vernehmlassungsverfahren betrachtet, das gerade dann kürzer oder gar ganz dahinfällt, wenn die Parlamentskommissionen (Stichwort: Parlamentarische Initiative) selbst aktiv werden, was ab jener Zeit vermehrt der Fall war.[4]

Die Kommissionstüren wurden seither aber nur selten der Öffentlichkeit geöffnet. Die paar wenigen öffentlichen Anhörungen fanden vornehmlich in den 1990er Jahren statt, die letzte vor 12 Jahren:[5]

  • Beschaffung der F/A-18-Flugzeuge (1992)
  • Debatte um Genschutz-Initiative (1995)
  • Fragen rund um «Rinderwahnsinn»/BSE (1996)
  • Einsatz der Armee zum Schutz der Grenze (1998)
  • Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes (2003)

 

An diesen Anhörungen durfte indes auch nicht etwa jedermann ins Kommissionszimmer reinspazieren. Es galt die «Medienöffentlichkeit», der Kreis der Eingeladenen beschränkte sich bei der letzten öffentlichen Anhörung auf «die im Bundeshaus akkreditierten Journalisten». Immerhin zeigt die Liste jedoch, dass gerade dann öffentliche Hearings angeordnet wurden, als in Medien und Öffentlichkeit breit und emotional diskutierte Fragen und Probleme angestanden sind. So wie etwa heute die Weiterentwicklung der direkten Demokratie.[6]

Dass heute daher die Staatspolitische Kommission in der Causa Volksrechte im stillen Kämmerlein operiert, statt sich zu öffnen, wird wohl etwaige Reformvorhaben – selbst gerechtfertigte – unter einem schlechten Stern erscheinen lassen. Die vorgebrachten «Lösungen» werden wohl stets als «hinter verschlossenen Türen ersonnen» und «am Volk vorbei» apostrophiert.

Denn letztlich kommt die Politik ohnehin nicht am Souverän vorbei: Ohne Verfassungsänderung läge kaum mehr als eine kosmetische Korrektur drin. Anpassungen und insbesondere Einschränkungen der politischen Rechte der Bürger müssen von ebendiesen stets gutgeheissen werden.[7]

 


[1] Vgl. zur Debatte über die Volksinitiativen Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster, Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies., Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[2] Vgl. Dominik Feusi, Geheimsitzung zur Einschränkung der Volksrechte, Basler Zeitung 21.01.2014; Petar Marjanovic, 7 Rechtsexperten, die morgen an unseren Volksrechten rumschrauben wollen, Watson 22.01.2014.

[3] Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen Räte «Zukunft des Parlaments» vom 29. Juni 1978, BBl 1978 II 996, Ziff. 387.

[4] Bericht der Kommission des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative Parlamentsreform vom 16. Mai 1991, BBl 1991 III 617, 724.

[5] Cornelia Theler in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Kommentar zum ParlG, Basel 2014, Art. 47, N 20.

[6] Vgl. Christoph Blocher, Hände weg von den Volksrechten, Weltwoche 49/2014.

[7] So insb. Art. 34, 39, 136, 138 ff. und 192 ff. BV.

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

 


[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

Wahlrechtlicher Einspruch gegen Basler Fusion

Genügt der nächste Woche den Stimmbürgern beider Basel vorgelegte Fusionsprozess den wahlrechtlichen Anforderungen? Starke Zweifel kommen auf: Städtische Wahlkreise wären zu klein.

Publiziert in der «Basellandschaftlichen Zeitung» vom 20.09.2014.

Am 28. September stimmen die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt darüber ab, ob sie einen mehrstufigen Fusionsprozess ihrer zwei Kantone starten sollen. Werden derzeit in den Gaststuben zwischen Eptingen und Kleinbasel Wetten placiert, ob das langjährige Annäherungsprozedere wohl eingeleitet werden wird, so sind alle Augen auf den ambivalenten Landkanton gerichtet. Das Jawort der Städter wird als reine Formsache gehandelt.

Doch könnte es letztlich die städtische Braut sein, welche der Vermählung ein jähes Ende bereitet. Denn abseits der derzeit debattierten historischen, politischen und soziokulturellen Fragen, Gemeinsamkeiten und Unterschiede, weist der intendierte Zusammenschluss einige verfahrenstechnische Mängel auf. Besonders grobschlächtig erscheint das Wahlverfahren zur Bestellung des Verfassungsrats, der das Grundgesetz für den neuen, gemeinsamen Kanton Basel ausarbeiten soll.

Die intendierte Sitzverteilung der 50 Baselstädtischen Verfassungsräte auf die fünf bestehenden Wahlkreise .

Nachdem die ursprünglichen Volksinitiativen zurückgezogen worden sind, kommen in beiden Basel die deckungsgleichen Gegenvorschläge zur Initiative zur Abstimmung. Sie sehen vor, dass der Verfassungsrat mit 125 Sitzen bestückt wird. Dabei soll Baselland 75 und die Stadt deren 50 Plätze einnehmen. Die ursprünglichen Volksinitiativen sahen noch einen paritätisch bestellten Verfassungsrat mit je 60 Sitzen vor. Die beiden «Halbkantone» wären sich also in der konstituierenden Versammlung auf Augenhöhe begegnet.[1]

Doch angesichts der sich abzeichnenden Niederlage im Landkanton wurde von den vorberatenden Kommissionen ein anderer Verteilschlüssel gewählt: Die Sitze sollen neu proportional zur Bevölkerung der beiden Kantone aufgeteilt werden. Und diese ist in Baselland ziemlich genau 50 Prozent grösser als in der Stadt, weshalb nun das Sitzverhältnis von 75/50 angewandt werden soll.

Zu kleine Wahlkreise – zu hohe Quoren

Während in Basel-Stadt die Initianten, der Grosse Rat und der Regierungsrat allesamt mit der Fusion nach Grösserem streben, verharren sie bei der Verteilung ihrer 50 Sitze erstaunlich kleinräumig. Denn der vorgelegte Verfassungstext sieht vor, die Zuteilung der Mandate auf die fünf Wahlkreise des Stadtkantons analog dem geltenden Wahlrecht vorzunehmen.[2] Was prima vista naheliegend erscheint, erweist sich als sehr heikel: Ins heutige 100-köpfige Basler Parlament delegieren die beiden «städtischen Landgemeinden» Riehen und Bettingen bereits bloss elf beziehungsweise einen einzigen Repräsentanten. In der halb so grossen Verfassungsrats-Delegation verblieben den zwei Gemeinden nur noch sechs beziehungsweise wiederum ein Vertreter.

«Aus juristischer Sicht gibt es eigentlich keine Probleme. Die Initianten haben sich stark an die Vorlagen aus dem früheren Wiedervereinigungsverfahren angelehnt. Juristisch ist das wasserdicht.» – So lautet die rechtliche Einschätzung von Professorin Denise Buser, der Beraterin des Initiativkomitees. Anno 1938 – an die damalige Initiative lehnt sich die heutige an – mögen solche Wahlen tatsächlich rechtens gewesen sein.

Doch was unterdessen in den Kantonen Zürich, Aargau, Schaffhausen, Thurgau, Luzern, Schwyz, Nidwalden, Zug, Uri, Wallis und Freiburg gilt, muss auch für Basel gelten: Proporz-Wahlkreise müssen mindestens neun Sitze aufweisen. Ansonsten kann der Proporz nicht mehr wirklich proportional abgebildet werden. Und vor allem wird das natürliche Quorum – die Hürde, um überhaupt einen Parlamentssitz erlangen zu können – zu hoch.

Nach einigen Wahlbeschwerden und Urteilen des Bundesgerichts haben denn die vorgenannten Kantone allesamt ihr Wahlsystem revidiert. In einigen Kantonen wurde auf das Verfahren «Doppelproporz» umgestellt, andere legten einfach die zu kleinen Wahlkreise zusammen. Damit genügen sie nun den bundesrechtlichen Vorgaben, wonach jeder Wählerstimme gleiches Gewicht zukommen soll.

Im Extremfall des Bettinger Einerwahkreises wiederum wird bereits heute nicht nur de facto, sondern effektiv im Majorz gewählt.[3] Nach Bundesgerichtsentscheiden sowie der Nicht-Gewährleistung der Schwyzer Verfassung durch das Bundesparlament vor gut einem Jahr steht ebenso klar fest: Mischsysteme Proporz/Majorz sind illegal.[4]

Bandbreite von 1 bis 27 Sitzen

Diese an den Proporz gestellten Bedingungen und roten Linien gelten sodann nur nur für die Wahl herkömmlicher Parlamente, sondern ebenso für Verfassungsräte.[5] Denn auch solchen «Ein-Zweck-Legislativen» obliegt die Aufgabe, das Volk politisch zu repräsentieren und in seinem Auftrag einen neuen Verfassungsentwurf zu erarbeiten. Der Verfassungsartikel vom kommenden 28. September befähle dem neuen Verfassungsrat überdies, einige der wichtigsten gesamtbaslerischen Gesetze auszuarbeiten, darunter das Gesetz über die politischen Rechte sowie die Organisationsgesetze für Regierung, Verwaltung, Parlament und Gerichte.

Dazu kommt die grosse Diskrepanz zwischen den zwei kleinen städtischen Wahlkreisen gerade auch gegenüber den ungleich grösseren Basel-landschaftlichen «Wahl-Regionen». Aufgrund der Zusammenfassung von jeweils zwei bis vier Wahlkreisen zu einem Wahlkreisverband (den vier «Regionen»), sind in der Landschaft die Wahlkreise hinreichend gross. Im neuen Verfassungsrat würden sie grob zwischen 14 Sitze (Region 3: Liestal, Pratteln) bis zu 27 Sitze (Region 2: Laufen, Münchenstein, Muttenz, Reinach) erhalten.

Kleinparteien aus Muttenz könnten hierdurch bereits mit 3.6 % Wähleranteil einen Verfassungsrat stellen. In Riehen indes benötigt eine Partei stattliche 14.3 %, um mit einem sicheren Sitz in dasselbe Organ einziehen zu können. In Bettingen können gar nur die Wähler der stärksten Liste im Verfassungsrat vertreten sein – alle anderen gehen leer aus. Die Wahlrechtsgleichheit wird somit stark verletzt.

Als wäre dem nicht genug, werden die baselstädtischen Parteien überdies mit einer Sperrklausel gegängelt. Parteien werden nur in jenen Wahlkreisen überhaupt zur Sitzverteilung zugelassen, in denen sie die 4%-Hürde überspringen. Man wolle damit eine «Parteienzersplitterung» vermeiden. Doch dieser Modus kann zu absurden Situationen führen: Kleinparteien wie die BDP, EVP oder GLP könnten in einem städtischen Wahlkreis am Mindestquorum scheitern und ihnen dadurch Sitze verwehrt werden. Gleichzeitig werden jene Parteien wahrscheinlich dank minderheitenfreundlicheren, ländlichen Wahlkreisen dennoch in den Verfassungsrat einziehen. Das Sperrquorum erfüllt also nicht einmal seinen Zweck, benachteiligt darüber hinaus Kleinparteien in der Stadt gegenüber jenen auf dem Land.

Basler Fusion auf wackeligem Fundament

Nebst diesen groben wahlrechtlichen Unzulänglichkeiten, finden sich schliesslich in den vorgelegten Abstimmungstexten weitere formelle und prozedurale Tücken:

  • Der Gegenvorschlag will den Verfassungsrat «nach Erteilung der eidgenössischen Gewährleistung dieses Verfassungsparagraphen» (§ 150 Abs. 2 E-KV/BS) wählen. Doch dies genügt nicht, auch der Basellandschaftliche Verfassungsparagraph muss gewährleistet werden (und vice versa).
  • «Der Regierungsrat […] bezahlt die Hälfte der Kosten der Vorbereitungsarbeiten und Arbeiten des Verfassungsrates», heisst es im neuen Verfassungsartikel (§ 150 Abs. 4 E-KV/BS). Dass im Gegenvorschlag der Verfassungsrat nicht mehr paritätisch zusammengesetzt wird, jedoch dessen Finanzierung (total 10 bis 20 Millionen Franken) trotzdem hälftig geteilt wird, erscheint inkonsequent.
  • Würde die (neue) Verfassung des Kantons Basel in einem der beiden Kantone später verworfen, so fiele der aktuelle Verfassungsparagraph (in den bestehenden Verfassungen) automatisch dahin. Diese «Selbstlöschung» erscheint zwar praktisch, ist aber heikel, da Verfassungsänderungen – dazu gehören nebst Änderungen und Neuerlassen auch Aufhebungen von Normen – stets der Mehrheit der Stimmberechtigten bedürfen. Dies muss umso mehr gelten, wenn zwischen der ursprünglichen Aufnahme des § 150 und seiner etwaigen Abrogation einige Jahre verstrichen sein werden.
  • Die Konstituierung eines neues Kantons bedürfte letztendlich auch der Revision der Bundesverfassung. Zwar müssten gemäss Gegenvorschlag (§ 150 Abs. 9 E-KV/BS) die Regierungen beider Basel tatsächlich den Bund um die «Änderung des Artikels 1 der Bundesverfassung über den Bestand der Kantone» ersuchen. Doch damit ist es nicht getan, die Alt-Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft wären immer noch in der Bundesverfassung vertreten: bei der Berechnung des Ständemehrs sowie bei der Zusammensetzung des Ständerats. Neo-Basel wäre im Stöckli nicht mehr vertreten.
  • § 140 der geltenden basel-städtischen Verfassung sieht vor, dass Änderungen an den Bestimmungen über die Gemeindeautonomie nicht nur der «Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden», sondern auch «von drei Zehnteln der Stimmberechtigten» bedürfen. Dieses spezielle Zustimmungsquorum hätte eigentlich auch für die aktuelle Abstimmung zu gelten, könnte doch die Zukunft für Riehen und Bettingen im vereinten Basel ungewisser nicht sein.[6] Doch dieses Erfordernis war bisher nie ein Thema.

Diese Kritikpunkte mögen – im Gegensatz zum bundesrechtswidrigen Wahlrecht – womöglich weniger tragisch erscheinen. Sie demonstrieren aber letztlich, auf welch wackeligem Fundament die geplante Heirat basiert. Zivilstandsbeamtinnen haben eine Ehe für ungültig zu erklären, wenn die Ehevoraussetzungen nicht erfüllt sind oder sie sich gar als eine Zwangsheirat herausstellt. Die anberaumte Basler Fusion widerspricht wie dargelegt der Wahlrechtsgleichheit in teilweise krasser Weise. Sie würde vor Gericht daher kaum standhalten.

 


[1] Prof. Bernhard Waldmann nahm in einem Gutachten Stellung zur Rechtsgültigkeit der Fusionsinitiative Basel-Landschaft und zur Frage «paritätischer oder proportionaler Verfassungsrat»: «Es gilt zu berücksichtigen, dass die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft bei einer Annahme der Fusionsinitiativen als jeweils eigenständige Kantone gleichberechtigt über die Ausgestaltung der Verfassungsordnung des neu zu bildenden Kantons Basel verhandeln würden. Die Initiative geht – im Einklang mit der Bundesverfassung – vom Grundsatz der Gleichstellung der Kantone aus. […] Ob eine den unterschiedlichen Bevölkerungszahlen Rechnung tragende Zusammensetzung des Verfassungsrats ebenfalls zulässig wäre, kann hier offengelassen werden. Eine solche Regelung könnte sich allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verbots der Selbstpreisgabe als nicht unproblematisch erweisen.»

[2] Der vorgelegte Verfassungsartikel sähe in § 150 Abs. 1 Satz 2 E-KV/BS explizit vor, «den Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze vom 8. Februar 2012 sinngemäss an[zuwenden]». Jener Beschluss wiederum stipuliert zwar kein abstraktes Sitzzuteilungsverfahren, sondern legte die konkrete Sitzverteilung vor den Grossratswahlen 2012 fest. Im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats vom 24. Januar 2012 zu einem Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze aber wird nunmehr auf das Sitzzuteilungsverfahren für die Nationalratswahlen verwiesen. Das Restzahlverfahren nach Hare-Niemeyer (Art. 17 BPR) ist somit analog anzuwenden.

[3] In den Einerwahlkreisen ist jedoch kein absolutes Mehr erforderlich (§ 58 Abs. 2 Wahlgesetz), es wird in einem Wahlgang gewählt, das relative Mehr entscheidet. Durch dieses First-Past-The-Post-System – es existiert in der Schweiz ansonsten nur in den sechs Einerwahlkreisen der Nationalratswahl – wird der Wählerwille noch zusätzlich verzerrt.

[4] Bis anhin gab es noch Stimmen, die bei (zu) kleinen Wahlkreisen einen Ausnahmetatbestand geltend machen wollten, falls die Entitäten aus «historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden» (BGE 131 I 74 S. 79). Doch seit dem diesjährigen Bundesgerichtsurteil gegen das Walliser Wahlsystem, ist auch diese Hintertür faktisch verschlossen. Was für die abgeschiedenen Walliser Bezirke gilt, muss erst recht für urbane Stadtquartiere gelten.

[5] Andrea Marcel Töndury: Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, S. 258.

[6] Denise Buser, Beraterin des Initiativkomitees, zur Frage, ob der Verfassungsrat Gemeindefusionen verordnen könne: «Ja, das kann er. Das wird ein wichtiges Thema. Die neue Verfassung ist auch eine Chance für eine neue Gebietseinteilung. […] Denkbar wäre – eine vielleicht gewagte Vision – auch eine Neueinteilung in sechs Gemeinden, basierend auf den Bezirken. Der ehemalige Kanton Basel-Stadt eine Gemeinde – das würde vielleicht das Thema der virtuellen Einwohnergemeinde vereinfachen.»

Flutwarnung als Falschalarm

Das Initiativrecht steht unter Beschuss. Kritiker klagen über eine angebliche «Flut» von Begehren und wollen die Hürden erhöhen. Dadurch droht die Volksinitiative ihre Funktion als Korrektiv von unten zu verlieren.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster, publiziert in der «Weltwoche» vom 10.07.2014.

«Flutalarm» auf dem Bundesplatz. Bild: Roland Wirz

Das Unbehagen über die direkte Demokratie ist kein neues Phänomen. Bereits 1997 publizierte eine Gruppe von Intellektuellen, unter ihnen Silvio Borner und Daniel Thürer, einen Band mit dem provokativen Titel «Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?». Diese Frage scheint heute wieder en vogue zu sein. Anschauungsunterricht bieten derzeit die parlamentarischen Ränkespiele über die (Un-)Gültigkeit von Volksbegehren. So überboten sich die Ständeräte mit insinuierten Gründen, warum die Durchsetzungsinitiative der SVP als Ganzes ungültig sei: Sie betreffe die Gesetzes- statt der Verfassungsstufe, sie sei unverhältnismässig, überhaupt seien Durchsetzungsinitiativen «ein Bruch der Spielregeln». Dass keiner der vorgebrachten Ungültigkeitsgründe zu jenen gehört, die laut Bundesverfassung zulässig sind, scheint die Parlamentarier nicht gestört zu haben.

In die gleiche Kerbe hauen all jene Vorschläge, die die Initiativhürden generell erschweren wollen. Jüngst sind die Rufe lauter geworden, die erforderliche Unterschriftenzahl für Volksinitiativen hochzuschrauben. So reichte Nationalrat Karl Vogler (CSP OW) ein entsprechendes Postulat ein, auch die von der Bundeskanzlei eingesetzte Denkgruppe brütete über derartigen Vorschlägen. Begründet wird die Forderung nach höheren Hürden mit einer angeblichen «Flut» von Volksbegehren in jüngerer Vergangenheit. Wegen des Bevölkerungswachstums und neuen Möglichkeiten des Internets sei es heute viel zu einfach geworden, die nötigen 100’000 Unterschriften zu sammeln.

Zahl der Initiativen konstant…

Bei genauerer Betrachtung ist von der behaupteten «Flut» allerdings nichts zu sehen: Die Zahl der Initiativen ist seit 1979 (erst seit dann werden sämtliche lancierten Initiativen erfasst) etwa konstant geblieben. Pro Urnengang gelangen im langjährigen Durchschnitt bloss eine bis zwei Initiativen zur Abstimmung. In der direkten Demokratie Kaliforniens wird den Stimmbürgern einiges mehr zugetraut. Werden in dem US-Bundesstaat die Stimmzettel verteilt, so finden sich darauf nicht selten ein ganzes Dutzend «Propositions», wie Volksbegehren dort genannt werden – manchmal auch über 20.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

Auch hinter die Behauptung, es sei heute einfacher als früher, 100’000 Unterschriften zu sammeln, muss ein grosses Fragezeichen gesetzt werden. Denn seit der Einführung der Briefwahl Mitte der 1990er Jahre ist die eintragsreichste Unterschriftenquelle versiegt: die Urnenlokale. Lange Zeit füllten an Abstimmungswochenenden die heranströmenden Stimmberechtigten verhältnismässig schnell und einfach die Sammelbögen. Heute bewegt sich kaum noch jemand an die Urne.

Über Reformen der direkten Demokratie darf man selbstverständlich diskutieren. Auffallend ist allerdings, dass gerade jetzt die Rufe nach Einschränkungen des 123-jährigen Initiativrechts lauter werden, da nationale Initiativen erstmals regelmässig Erfolg feiern. Offenbar ist die Volkssouveränität für viele Parlamentarier nur so lange hinnehmbar, als das Volk mehrheitlich den Direktiven aus dem Bundeshaus gehorcht.

…jedoch häufiger Erfolg an Urne

Das ist aber gerade bei Volksinitiativen heute seltener der Fall. Denn während die Zahl der abgestimmten Volksinitiativen seit Ende 1970er Jahre relativ konstant blieb, nahm die Zahl der angenommenen Initiativen stark zu. Allein seit der Jahrtausendwende haben die Stimmbürger 10 Initiativen angenommen. Zuvor waren es in über hundert Jahren deren 12 gewesen. 2014 winkten Volk und Stände erstmals in der Geschichte gleich zwei Initiativen in einem Jahr durch.

Sowohl bei der Kontroverse über die Gültigkeit als auch über die höheren Hürden für Initiativen kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass staatsrechtliche Überlegungen nur vordergründig eine Rolle spielen. Erhellend ist, dass die Diskussion zuverlässig entlang der Parteigrenzen verläuft. Die rechtliche Beurteilung der Gültigkeit ist längst zu einer politischen Entscheidung verkommen. Unliebsamen Initiativen will man nicht mühsam im Rössli, Sternen, Mehrzweckhallen entgegengetreten, sondern sie elegant im Café Fédéral erledigen. Angesichts dieser Interessenkonflikte stellt sich die Frage, ob das Parlament für die rechtliche Beurteilung die geeignete Instanz ist.

Die parteitaktischen Winkelzüge im Parlament sind umso bedauerlicher, als die Diskussion über umstrittene Initiativen an sich richtig und wichtig wäre. Dass Initianten mit ihren Forderungen vermehrt und teilweise bewusst mit völkerrechtlichen Vereinbarungen kollidieren, ist in der Tat heikel. Dieses Dilemma löst sich aber nicht, indem man solchen Initiativen im Vornherein den Stecker zieht. Dadurch wird die Skepsis gegenüber internationalen Abkommen nur noch verstärkt.

Klarheit über Initiativen ex ante

Genauso wenig wie das Landesrecht absolut über Völkerrecht gestellt werden soll, wie das die SVP fordert, sollen völkerrechtliche Verträge direktdemokratisch unantastbar sein. Vielmehr soll auch das Völkerrecht Teil der demokratischen Debatte sein. Internationale Vereinbarungen wie die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) sind viel zu wichtig, als dass sie diesem Diskurs entzogen werden sollten. Sinnvoll wäre indes, dass die Stimmbürger klarer über die Auswirkungen von Abstimmungen informiert sind – und zwar bereits vor dem Urnengang. Dazu bieten sich zwei Reformen an:

1. Die Bundeskanzlei prüft Initiativbögen schon heute vor Sammelbeginn nach Formalien. Zusätzlich sollte sie eine fakultative inhaltliche, jedoch nichtbindende Vorprüfung vornehmen. Dies wäre ein Gewinn für die Initianten, da sie dadurch besser abschätzen könnten, ob ihr Begehren Gefahr läuft, später für ungültig erklärt zu werden. Diese Dienstleistung würde zu nichts verpflichten, jedoch dann den Finger auf auslegungsbedürftige bis heikle Forderungen legen, wenn der Verfassungsentwurf noch angepasst werden kann. Warnhinweise auf Sammelbögen, wie es der Bundesrat vorschlug, wären indessen eine unnötige Bevormundung der Bürger.

2. Heute ist bei Initiativen oftmals unklar, ob sie Völkerrecht verletzen und – falls ja – wie sie umgesetzt werden sollen: Soll der vorgelegte Verfassungsartikel strikt gelten oder im Rahmen der bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen angewandt werden? Da kein demokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, müssen ihm beide Varianten offenstehen. Damit aber das Recht der Stimmbürger auf eine unverfälschte Stimmabgabe gewährleistet bleibt, muss bereits vor dem Urnengang klar sein, wie allfällige Konflikte mit internationalem Recht aufgelöst würden. Daher sollen die Initianten bereits bei der Lancierung angeben, wie sie sich die Umsetzung vorstellen. Die Stimmbürger könnten so en connaissance de cause abstimmen; unliebsame Überraschungen und Koketterie würden vermieden (siehe Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»).

Diese beiden sanften Reformen würden die direkte Demokratie stärken, weil sie von Beginn weg für mehr Klarheit sorgen. Gleichzeitig vermeiden sie problematische Einschränkungen des Initiativrechts.

Fehlende Input-orientierte Betrachtung

Die aktuellen Diskussionen sind bislang zu stark Output-orientiert: Offenbar stören sich viele Politiker an den Initiativen, die vors Volk gelangen und teilweise gar noch Zustimmung finden. Wichtig wäre, auch die Input-Seite zu berücksichtigen: Wie gut ist der Zugang der Bürger zum politischen Prozess? Eine Erschwerung des Initiativrechts würde letztlich just engagierte Bürger treffen, die wenig finanzielle Ressourcen zur Verfügung haben.

Die SVP oder die Gewerkschaften hingegen sind in der Lage, auch 200’000 oder notfalls 300’000 Unterschriften zu sammeln. Die finanzstarken und gut vernetzten Interessengruppen, die bereits über beträchtlichen Einfluss im Parlament verfügen, könnten also weiterhin Initiativen vors Volk bringen, während Bürgergruppierungen faktisch ausgeschlossen würden. Die Volksinitiative würde so von einem Korrektiv von unten zu einem Machtinstrument von oben.

Die direkte Demokratie ist für Politiker unbequem, weil sie Parlament und Regierung kontrolliert und zuweilen zurückpfeift. Doch sollte man sich ihre Vorteile vor Augen halten, bevor man aus Missfallen über einzelne unliebsame Volksbegehren das Initiativrecht beschneidet.

«Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben»

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann ist Mitglied der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertenppe, die mit ihren Ideen für politische Reformen für hitzige Diskussionen sorgte. Im Interview erklärt der Berner Politikwissenschafter, wieso er die Aufregung für übertrieben hält und warum er wenig Reformbedarf für die schweizerische Demokratie sieht.

Publiziert im «Tages-Anzeiger» und «Der Bund» vom 25.06.2014.

Sie sind eines der Mitglieder der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertengruppe «Democrazia Vivainta». Können Sie die Aufregung in der Öffentlichkeit über diese «Geheimgruppe» nachvollziehen?

Ja, angesichts der Art und Weise, wie die Geschichte erzählt wurde, kann ich die Aufregung nachvollziehen. Ich erhielt viele Rückmeldungen von Leuten, die sagten: Es geht doch nicht, dass die Verwaltung eine geheime Gruppe installiert, die irgendwelche Reformen in der Dunkelkammer durchsetzt. Als Demokratietheoretiker fände ich das ebenfalls katastrophal. Der Fehler liegt hier aber in der Berichterstattung, die schlicht kreuzfalsch ist.

Was ist denn richtig?

Die Gruppe war keine «Geheimgruppe», sondern eine Gruppe von Leuten mit unterschiedlichen Hintergründen, die eingeladen wurden, an einen Tisch zu sitzen und über mögliche Reformen zu diskutieren. Das war lediglich ein Brainstorming. Es gab vier Sitzungen, wir hatten kein festes Mandat, und wir erhielten auch nichts dafür.

Einige Parlamentarier kritisieren, dass sie nicht einmal über die Existenz einer solchen Gruppe informiert waren, geschweige denn über ihre Vorschläge.

Dass Politiker nicht darüber informiert sind, wo überall über politische Rechte diskutiert wird, finde ich nicht problematisch. Nachdenken sollte man nicht erst auf Erlaubnis dürfen. Anders wäre das, wenn die Gruppe einen konkreten politischen Auftrag gehabt hätte, was aber nicht der Fall war.

Eine Idee war, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, eine andere, eine verbindliche Vorprüfung für Initiativen einzuführen. Soll die direkte Demokratie eingeschränkt werden?

Das waren lediglich Thesen, die diskutiert wurden, und da gab es ganz unterschiedliche Meinungen. Ich beispielsweise finde es nicht zielführend, die Hürden für Initiativen zu erhöhen. Schon die Grundannahme, es gebe eine «Flut» von Initiativen, halte ich für übertrieben. Die Zahl der lancierten Initiativen hat in den letzten zehn bis zwanzig Jahren tatsächlich zugenommen, insbesondere in Wahljahren. Aber man muss auch die Zahl der Initiativen anschauen, die nicht genügend Unterschriften zustandebringen. Je mehr Initiativen lanciert werden, desto mehr scheitern auch.

Dennoch lassen solche Ideen aufhorchen. War die Expertengruppe nicht vor allem eine Reaktion auf die Masseneinwanderungsinitiative, die im Februar gegen den Willen des Bundesrats und der meisten Parteien angenommen wurde?

Der Eindruck ist völlig falsch. Ich wurde bereits im Januar angefragt, ob ich bei der Gruppe mitmachen möchte.

Welche Vorschläge gaben am meisten zu reden?

Intensiv diskutiert wurde beispielsweise über Umsetzungsschwierigkeiten bei Initiativen. In jüngerer Zeit versuchen Initiativkomitees vermehrt, das Parlament, das eigentlich für die Umsetzung zuständig ist, zu umgehen, indem sie diese bereits im Initiativtext vorwegnehmen. Oder sie lancieren nachträglich eine Durchsetzungsinitiative. Das sind neue Phänomene, die vom politischen System eigentlich nicht vorgesehen sind. Solche Probleme müssen aber meines Erachtens eher politisch und nicht institutionell gelöst werden. Ich bin von Natur aus optimistisch und gehe davon aus, dass die nötigen politischen Debatten geführt werden und sich das wieder einpendeln wird.

Sie sehen also keinen Reformbedarf?

Ich bin diesbezüglich sehr strukturkonservativ. Die Demokratie in der Schweiz funktioniert grundsätzlich gut, und sie funktioniert besser als in anderen Ländern. Wenn überhaupt braucht es höchstens kosmetische Anpassungen.

Die Diskussion darüber ist sicherlich wichtig. Umso mehr stellt sich die Frage, wieso über die Expertengruppe nicht von Beginn weg transparent kommuniziert wurde.

Ich glaube, damit hätte man dieser Gruppe eine Bedeutung gegeben, die ihr einfach nicht zukommt. Wie gesagt: Wir hatten keinen politischen Auftrag, es ging lediglich um eine Auslegeordnung.

Was passiert nun mit dieser Auslegeordnung?

Die Bundeskanzlei sammelt die verschiedenen Ideen und lässt sie wohl auch in die verwaltungsinterne Diskussion einfliessen. Ob sich daraus mehr ergibt, wird sich weisen.

Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»

Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Soll der Schweizer Souverän über das Völkerrecht mitbestimmen und brechen dürfen? Gerne – aber bitte fortan en connaissance de cause.

Publiziert (gekürzt) im «Tages-Anzeiger» vom 28.06.2014.

Mahmud Moschee Zürich.

Minarett der Mahmud Moschee, Zürich. Bild: Wikimedia

Wer soll in unserer Direktdemokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder unsere internationalen Verträge? Die Volksrechte oder das Völkerrecht? Steht die Bundesverfassung als Ausfluss souveräner Willensäusserungen über allem? Oder seien ihnen dort Schranken gesetzt, wo bilaterale, inter- und supranationale Vereinbarungen und Verträge widersprechen?

So kontrovers das Thema seit einigen Jahren auch diskutiert wird, die meisten Experten sind sich einig: So einfach kann und soll die Gretchenfrage nicht beantwortet werden. Völkerrecht hat nicht per se Verfassungsrang, sondern kann vom unumstösslichen zwingenden Völkerrecht (Ius cogens) über Konventionen und Übereinkommen bis hin zur untergeordneten Diplomatischen Note reichen.

Untaugliche Reformideen

So weit so gut. Oder auch nicht. Denn zwar liegt nun ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. So etwa der bundesrätliche Vorschlag, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal» zu versehen. Jenes soll anzeigen, ob der Vorschlag völkerrechtskonform sei oder nicht. Das EJPD will ferner die Schranken der Verfassungsrevision enger ziehen, also die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ausdehnen. So soll der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar werden. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem.

Die FDP wiederum wartet mit einem überwiesenen Postulat auf, das komplette Völkerrecht in drei Schubladen zu versorgen: Solche von Verfassungsrang, weitere mit Gesetzescharakter und die Übrigen auf Verordnungsstufe. Jene Normenhierarchie soll bei der Auslegung und Umsetzung von Initiativen helfen, weil sie Wichtiges von Untergeordnetem trenne. Eine bis vor kurzem unbekannte Expertengruppe der Bundeskanzlei, «Democrazia Vivainta», sinnierte ebenfalls über etwaigen «Handlungsbedarf im Bereich der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht und insbesondere mit der EMRK».

Die SVP denkt derweil schon länger an einem generellen Vorrang von Landes- vor Völkerrecht nach. Ferner steht aus ihren Reihen auch ein Wechsel vom monistischen hin zum dualistischen System zur Debatte: Im Gegensatz zu anderen Staaten kennt die Schweiz den Monismus, wodurch sich völkerrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich direkt ins innerstaatliche Rechtssystem einfügen und ihre Rechtskraft unmittelbar entfalten, ohne dass Staatsverträge zwingend in «eigene Gesetze» umgegossen werden müssen.

Unklare Auswirkungen des Urnengangs ex ante

Schlussendlich kranken aber alle bisher hervorgebrachten Ideen an einem Mangel: Sie vergessen den individuellen Stimmbürger und sein Recht auf eine freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. So konnte das Volk zwar über Minarette, Verwahrung, Ausschaffung abstimmen. Doch problematisch erscheint, dass im Vorfeld – und teilweise noch Jahre nach der Abstimmung! – keinerlei Bewusstsein, geschweige denn Konsens vorherrscht, ob jene Verfassungsänderungen nun innerhalb des bestehenden internationalen Regelwerks implementiert werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter, verfassungsmässiger Auftrag zu verstehen seien, widersprechende völkerrechtliche Verpflichtungen zu ignorieren, derogieren oder zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein: In einigen Fällen mag die defensiv-subsidiäre Betrachtungsweise opportun, in anderen indes die offensiv-derogative Auslegung intendiert sein. Denn die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Da also kein übergeordnetes direktdemokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, muss letzterem – mithin als Ausfluss des naturrechtlichen Selbstkonstituierungsprinzips – stets die Kompetenz obliegen, Völkerrecht anpassen zu dürfen. (Als Schranke gilt freilich das Ius cogens.)

Zwar braucht es hierfür stets mindestens zwei Vertragsunterzeichner – doch der Anstoss für eine Anpassung oder, als Ultima ratio, zur Kündigung, muss just in einer Direktdemokratie nicht nur von Parteien, Aussenpolitischen Kommissionen, Diplomaten und Aussenministern kommen dürfen. Sondern, via Initiative, auch vom Volk selbst. Andreas Glaser bringt es treffend auf den Punkt: «Es ist unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation nicht gerechtfertigt, völkerrechtlichen Vereinbarungen unbesehen Vorrang vor der direktdemokratisch durch die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen in hohem Mass legitimierten Bundesverfassung zuzubilligen.»

Vorgängige, fakultative, aber bindende Deklaration

Doch der springende Punkt ist letztlich, dass bereits vor der Abstimmung Klarheit darüber herrschen sollte, wie die zur Frage stehende Verfassungsnorm im Falle ihrer Annahme auszulegen sei. Die Stimmbürger wüssten dann, ob das Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initanten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen und ihre Teilaspekte zurückhaltend oder extensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits en connaissance de cause am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert das direktdemokratische Instrument zusehends an Glaubwürdigkeit. Denn die Stimmbürger fühlen sich und ihre Willenskundgebungen vermehrt hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden. Dadurch steigen notabene wiederum die Chancen weiterer Annahmen von auslegungsbedürftiger Begehren, weil man «sowieso nur noch ein Zeichen setzen kann».

Remedur würde einzig schaffen, wenn Komitees bereits beim Verfassen sowie im Rahmen der Vorprüfung ihres Initiativtextes die Verfassungsnorm hinsichtlich ihres Verhältnisses zu etwaigen in Konflikt stehenden Verträgen klären würden. Einige Ansätze in diese Richtung liessen sich in letzter Zeit immerhin schon erkennen, wie folgende Beispiele zeigen:

«Durchsetzungsinitiative»:

IV. Verhältnis zum Völkerrecht

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.

 

Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»:

Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

 

Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung»:

Nach Annahme von Artikel 73a durch Volk und Stände müssen völkerrechtliche Verträge, die den Zielen dieses Artikels widersprechen, schnellstmöglich angepasst werden, spätestens aber innert vier Jahren. Nötigenfalls sind die betreffenden Verträge zu kündigen.

 

Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch»:

Zur Verhinderung von Asylrechtsmissbrauch beachtet der Bund unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere folgende Grundsätze (…):

 

Solche klärenden Kollisionsregeln des Verhältnisses zwischen Verfassungsartikel und Völkerrecht sollten weiterentwickelt und formalisiert werden. Es entstünde daraus eine Art «direktdemokratische Schubert-Praxis». Die Schubert-Praxis besagt, dass das Bundesgericht dann ein (neueres) Gesetz trotz widersprechendem (älteren) Staatsvertrags beachtet, sofern das Parlament bewusst und explizit gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte. Diese Regelung, welche dem teleologischen Auslegungselement, also den Intentionen der Legislative Beachtung zollt, sollte ebenso als Konfliktregel zwischen Verfassungsgeber und Völkerrecht gelten. So könnte folgende Praxis eingeführt werden:

1. Eine Volksinitiative kann (und falls sie dies zwingend will: muss) bestimmen, dass diese (integral oder teilweise) bestehendes Völkerrecht derogieren soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder nur einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («…geht nicht zwingendem Völkerecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären im Einleitungssatz, in der Übergangsbestimmung oder in einer Fussnote zu deklarieren. Für Parlament und Gerichte wären sie bindend.

2. Werden hingegen keine solchen Anweisungen angebracht, so wenden Gesetzgeber und rechtsanwendende Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des bestehenden völkerrechtlichen Normengeflechts an. Weil hier kein Auftrag mitgegeben wurde, etwaige Verträge neu auszuhandeln oder gar zu kündigen. (Wenngleich dies dem Bundesparlament aufgrund seiner generellen und  jederzeitigen Rechtsetzungskompetenz dennoch anheim gestellt ist.)

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja zu einem neuen Verfassungsartikel bewirken würde, gerade im Hinblick auf internationale Verträge.

«Bloss ein Zeichen» zu setzen gegen etwaige Missstände, hat zwar durchaus auch seine Vorzüge; dem Initiativrecht kommt mithin eine Ventilfunktion zu. Zur Stärkung der Volksrechte im Spannungsfeld mit Aussenpolitik und Völkerrecht sollten jedoch die Initianten vermehrt Klartext sprechen – ab dem ersten Tag der Unterschriftensammlung.

Alte Argumente gegen neue Wahlsysteme

In mehreren Kantonen wird derzeit über Änderungen beim Wahlrecht diskutiert. Die Argumente sind dabei nicht neu – es sind weitgehend die gleichen wie vor hundert Jahren.

Keine «Anarchisten und Antimilitaristen» im Parlament: So warben die Proporzgegner 1910 für ein Nein. Bild: Europeana

Keine «Anarchisten und Antimilitaristen» im Parlament: So warben die Proporzgegner 1910 für ein Nein. Bild: Europeana

Das neue System sei «künstlich», «kompliziert» und «dem Volke unverständlich». Es würde zu einer «zersplitterten Vertretung» im Parlament führen, das damit zu einer «Versammlung von Minderheiten» degenerieren würde.[1] Diese Worte äusserte der Bundesrat im Jahr 1910 in seiner Botschaft zur Volksinitiative «für die Proporzwahl des Nationalrates». Es war die zweite von insgesamt drei Volksbegehren zur Einführung der Verhältniswahl. Das dritte wurde schliesslich 1918 vom Volk angenommen. Die Argumente des Bundesrats und der freisinningen Mehrheit im Parlament waren bei allen drei Initiativen in etwa die gleichen.

Gut hundert Jahre später verwendet der Bundesrat ganz ähnliche Argumente. Das vorgeschlagene System sei «reichlich komplex und aufwändig» in der Ermittlung der Resultate, schreibt er 2003 in einer Stellungnahme. Dies gehe zulasten der Transparenz, die er als «eine unabdingbare Voraussetzung für ein breites Vertrauen in alle demokratischen Entscheidungen» ansieht.[2]

Diesmal geht es nicht um den Wechsel zum Proporzsystem, sondern um das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren, über dessen Einführung derzeit in vielen Kantonen diskutiert wird.

Vergangenen Herbst haben die Stimmbürger in Nidwalden und Zug dem Wechsel zum doppeltproportionalen Verfahren (nach seinem Erfinder auch doppelter Pukelsheim genannt) zugestimmt, das eine proportionalere Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht. Das Verfahren, das zuvor auch Zürich, Aargau und Schaffhausen eingeführt hatten, steht in mehreren weiteren Kantonen zur Debatte, so etwa in Schwyz, Obwalden, Freiburg und Uri. Dabei stösst bzw. stiess es vielfach auf erbitterten Widerstand unter den etablierten Grossparteien.

Auffallend ist, dass die Argumente, die heute gegen Wahlrechtsreformen wie die Einführung des doppelten Pukelsheims ins Feld geführt werden, erstaunliche Ähnlichkeiten zur Proporzdiskussion anfangs des 20. Jahrhunderts aufweisen. Die Furcht vor einem Parlament als «Versammlung von Minderheiten» bekräftigte die herrschende FDP, die 1909 in einer Resolution vor der «Zersplitterung» des Parlaments warnte und für «eine Politik der Konzentration aller guten Kräfte» eintrat.

Nicht viel anders tönt es 2013 in einem vom Bundesrat verabschiedeten Bericht zur Wahlrechtsdiskussion (der auch in diesem Blog gewürdigt wurde). Darin gibt die Regierung Bedenken Ausdruck, der Doppelproporz könne «einer Parteienfragmentierung Vorschub leisten». In die gleiche Richtung geht das Votum des Nidwaldner Landrats Toni Niederberger (SVP), der bei der Diskussion im Nidwaldner Kantonsrat über das neue Wahlsystem 2012 sagt: «Heute geht der Trend zum Minderheitenschutz ohne Ende. Alle Minderheiten werden geschützt. Aber am Schluss kommt die Mehrheit zu kurz.» Und in Zug warnt Kantonsrat Heini Schmid (CVP) davor, «dass am Ende der Kantonsrat sich nur noch aus einem Sammelsurium von Piraten, Freibeutern und anderen Splittergruppen zusammensetzt».

Hundert Jahre zuvor waren die Minderheiten, die man fürchtete, noch andere. In einem vom Bundesrat in Auftrag gegebenen Gutachten warnte der Staatsrechtler Carl Hilty 1883, das Proporzsystem werde «Ultramontanen, Sozialisten und Nihilisten zu Sitz und Stimme» verhelfen.

Der Bundesrat sah sogar das Funktionieren des Parlaments in Gefahr. In der Botschaft von 1910 schrieb er, es sei «ein unentbehrliches Erfordernis des parlamentarischen Lebens und jeder Regierung», dass aus den Wahlen jeweils eine parlamentarische Mehrheit hervorgehe. Ansonsten herrsche «nur noch Verwirrung und Anarchie».[3]

In die gleiche Richtung gehen die Befürchtungen des Präsidenten der Freiburger FDP, Didier Castella, «der Anteil von vielen, bei jeden Wahlen wechselnden Kleinstparteien» vermindere die «Effizienz» des Parlamentsbetriebs.

Ein weiteres beliebtes Argument der etablierten Parteien ist, dass sich das bisherige System bewährt habe. In seiner Botschaft zur Proporzinitiative fragte der Bundesrat 1910 rhetorisch, ob «in unserer Demokratie so schwere Mängel zutage getreten» seien, die eine Änderung des Wahlsystems erforderten: «Hat nicht der gegenwärtige Modus dazu beigetragen, den regelmässigen Gang unserer Institutionen sicherzustellen?»

Ein Jahrhundert später betont der Zuger Kantonsrat Eugen Meienberg (CVP), das Wahlsystem habe sich «über hundert Jahre bewährt» und man sollte es daher «nicht einfach aufgeben». Ähnlich tönt es etwa bei der FDP Obwalden, die kein Verständnis dafür hat, dass das «bewährte» System «plötzlich umgekrempelt» werden soll.

Das Argument lässt sich natürlich auch dahingehend umkehren, dass sich das vorgeschlagene System, dort wo es ausprobiert wurde, nicht bewährt habe. So mahnte die rechtsfreisinnige Gruppe Philibert Berthelier in einer Resolution, der Proporz habe im Kanton Genf «den Ultramontanismus gefördert». Und im Nationalrat zog der Genfer Henri Fazy im Bezug auf Genf das Fazit einer «expérience déstastreuse».

Ebenso düster fällt das Fazit zum doppelten Pukelsheim aus – zumindest in den Augen des Schwyzer Kantonsrats Peter Häusermann (SVP). Im Kanton Zürich habe der doppelte Pukelsheim ein «grosses Durcheinander» ausgelöst und zu «verseuchten Wahlen» geführt, weiss er 2012 im Parlament zu berichten.

Die Liste von Argumenten, die heute ebenso wie schon vor hundert Jahren gegen die Änderung des Wahlrechts ins Feld geführt werden, liesse sich beliebig verlängern. Sogar die Seitenhiebe gegen die Nationalität politischer Gegner («ein oberschlauer, gescheiter Professor aus Deutschland») sind kein Novum. So versuchte Carl Hilty seinen Gegengutachter François Wille zu desavouieren, indem er ihn hämisch als «eingewanderten Deutschen» bezeichnete.

Allerdings gibt es auch Unterschiede in den Argumentationen. Beispielsweise verhehlten die Politiker während der Proporzdiskussion kaum, dass es ihnen im Grunde vor allem um die eigenen Machtgewinne bzw. -verluste ging. Hilty, der inzwischen für die FDP in den Nationalrat gewählt worden war, gab während der Debatte 1900 freimütig zu, bei der Wahlrechtsdiskussion gehe es «nicht um eine Gerechtigkeitsfrage, auch nicht um eine wissenschaftliche Frage, sondern um eine Machtfrage».

Auch der freisinnig dominierte Bundesrat machte kein Geheimnis aus den eigenen Machtinteressen, als er sich 1910 dagegen aussprach, ein Wahlsystem einzuführen, das «zu einer Gefährdung des Bestehens und des Einflusses der grossen Parteien oder sogar zu ihrer Zerstörung führen» könnte.

Derart offensichtlich macht sich heute wohl niemand mehr für die eigenen Interessen stark, wenn es um Wahlrechtsfragen geht. Daraus zu folgern, dass solche Interessen keine Rolle mehr spielen, dürfte allerdings eher Wunschdenken sein. Das zeigt sich allein daran, dass jene Parteien, denen eine Reform des Wahlsystems mehr Sitze bringen würde, meistens die gleichen sind, welche die Änderung befürworten, während die Gegner in der Regel jene sind, die am meisten zu verlieren haben. Vielmehr scheint es, dass die Politiker in den vergangenen hundert Jahren beim Politmarketing dazugelernt haben.

 


[1] Sämtliche historischen Zitate sind Natsch, Rudolf (1972): «Die Einführung das Proporzwahlrechts für die Wahl des schweizerischen Nationalrats (1900-1919)», in: La démocratie référendaire en Suisse au XXe siècle, S. 119-192, sowie Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte entnommen.

[2] Freilich hat die Begeisterung des Bundesrats für Transparenz auch Grenzen.

[3] Das Argument aus der Feder des Bundesrats entbehrt nicht einer gewissen Ironie, hatte doch der Bundesrat selbst 1891 dem Tessin das Proporzsystem aufgezwungen, um den eskalierenden Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen zu beenden (was auch gelang).

Der EVP frohe Botschaften zum neuen Zürcher Gemeinderat

Der Zürcher Gemeinderat soll nach dem Willen der ausgeschiedenen EVP für Kleinparteien einfacher erreicht werden können. Wir präsentieren die hypothetischen Sitzverteilung der vorgeschlagenen Varianten.

Die EVP der Stadt Zürich hat diese Woche angekündigt, eine kommunale Volksinitiative «Für gerechte Wahlen» lancieren zu wollen: Die auch in diesem Blog kritisierte Zürcher Sperrquote (siehe Diskriminierende Hausordnung am Limmatquai) soll gesenkt oder gar abgeschafft werden. Eine weitere Änderungsmöglichkeit bestehe in der Reduktion des mit 125 Sitzen doch gut bestückten Stadtparlaments. Voraussichtlich Mitte April werde sich die Mitgliederversammlung für eine der vier Varianten entscheiden, die darauf zusammen mit anderen Kleinparteien als Volksinitiative lanciert werden soll.

Im Folgenden werden die von der EVP vorgelegten Varianten beleuchtet und die Wahlen vom vergangenen Februar hypothetisch nach dem entsprechenden Wahlsystem neu berechnet. Die hervorgehobenen Veränderungen sind jene gegenüber dem Status quo:

Variante 1: Alternatives gesamtstädtisches Quorum von 2 Prozent (Modell «Aargau/Zug»)

Die erste Möglichkeit richtet sich nach den Doppelproporz-Nachbarn aus dem Westen und Süden: Aargau und Zug kennen zwar ebenfalls die 5-Prozent-Hürde, die in mindestens einem Wahlkreis erreicht werden muss. Alternativ dazu erlauben sie jedoch auch Parteien an der Sitzverteilung teilzunehmen, die ein bestimmtes kantonsweites Quorum erreichen (beide: 3 Prozent).

Letztere Bedingung erlaubt auch Parteien den Einzug ins Parlament, die zwar nirgends eine (5-Prozent-) Hochburg stellen, aber dennoch über einen gewissen kantonsweiten Rückhalt in der Wählerschaft verfügen. Die EVP sähe als alternatives stadtweites Quorum 2 Prozent vor. Ändern würde sich hierbei nicht viel – ausser dass die EVP wieder im Gemeinderat vertreten wäre, erreichte sie doch im letzten Februar einen Wähleranteil von 2.48 Prozent. Böse Zungen nennen diese Variante daher bereits eine «Lex EVP», weil das Quorum auf die aktuelle Situation der EVP zugeschnitten scheint.

Die nächstkleineren Parteien sind die Schweizer Demokraten und die BDP, welche diese Hürde mit 0.92 bzw. 0.90 Prozent jedoch weiterhin klar verfehlen würden. Das gesamtstädtische Quorum von 2 Prozent würde grundsätzlich dazu führen, dass zugelassene Parteien zumeist wenigstens drei Sitze bekämen. Es könnten indes auch einmal bloss deren zwei sein, wenn sie die Hürde nur knapp erreichen.

Partei Kreis
1+2
Kreis 3 Kreis
4+5
Kreis 6 Kreis
7+8
Kreis 9 Kreis 10 Kreis 11 Kreis 12 Partei
Total
SP 3 5 5 4 4 4 (-1) 4 6 3 38 (-1)
SVP 2 2 1 1 2 4 2 6 2 (-1) 22 (-1)
FDP 3 2 1 2 5 (+1) 2 2 (-1) 3 1 21 (=0)
Grüne 1 2 2 1 2 2 1 2 1 14 (=0)
glp 1 2 2 1 2 1 1 2 (-1) 1 (+1) 13 (=0)
AL 1 1 2 1 0 (-1) 1 1 1 8 (-1)
CVP 1 1 1 1 1 1 6 (=0)
EVP 1 (+1) 1 (+1) 1 (+1) 3 (+3)
Total 12 15 13 10 16 16 12 22 9 125

 

Variante 2: Alternatives gesamtstädtisches Quorum von 0.8 Prozent (Modell «Vollmandat»)

Die zweite Variante knüpft am ersten Modell an: Auch hier kann – alternativ zur 5-Prozent-Hürde in einem Wahlkreis – ein gesamtstädtisches Mindestquorum erreicht werden, wobei dieses von 2 auf 0.8 Prozent reduziert wurde. Denn dieser Wähleranteil repräsentiert idealerweise ein einziges Vollmandat: Ein Stadtparlamentarier entspricht 1/125 des 125-köpfigen Gemeinderates – oder eben 0.8 Prozent.

Eine ähnliche Regel (wenn auch nicht im Doppelproporz, sondern im herkömmlichen Proporzsystem) kennt das Tessin: Dort werden nur jene Listen zur Sitzverteilung zugelassen, welche wenigstens ein Vollmandat aufweisen. Schweden, Norwegen und Nepal, die grundsätzlich wie Zürich im fairen Divisorverfahren mit Standardrundung wählen, wenden wiederum das modifizierte Sainte-Laguë-Verfahren an: Auch hier wird ein (alleiniger) «halber Sitz» nicht bereits zum (einzigen) Ganzmandat aufgerundet.

Gerade in grossen Parlamenten und Wahlsystemen mit einem tiefen natürlichen Quorum (hier, ohne Mindestquorum: ca. 0.42 Prozent, abhängig von der Anzahl Listen) mag eine solche Erstsitz-Hürde durchaus sinnvoll sein. Der «erste Sitz» muss dadurch komplett verdient und kann nicht aufgerundet werden.

Nebst der wiederauferstandenen EVP hätten hier auch die SD und BDP je ein Mandat erhalten. Eher knapp gescheitert wären hieran die Piraten (0.72 Prozent), während die EDU (0.51 Prozent) ihr erstes Vollmandat klar verpasst:

Partei Kreis
1+2
Kreis 3 Kreis
4+5
Kreis 6 Kreis
7+8
Kreis 9 Kreis 10 Kreis 11 Kreis 12 Partei
Total
SP 3 5 5 4 4 4 (-1) 4 6 2 (-1) 37 (-2)
SVP 2 2 1 1 2 4 2 6 2 (-1) 22 (-1)
FDP 3 2 1 2 4 2 2 (-1) 3 1 20 (-1)
Grüne 2 (+1) 2 2 1 2 1 (-1) 1 2 1 14 (=0)
glp 1 2 2 1 2 1 1 2 (-1) 1 (+1) 13 (=0)
AL 0 (-1) 1 2 1 1 1 1 1 8 (-1)
CVP 1 1 1 1 1 1 6 (=0)
EVP 1 (+1) 1 (+1) 1 (+1) 3 (+3)
SD 1 (+1) 1 (+1)
BDP 1 (+1) 1 (+1)
Total 12 15 13 10 16 16 12 22 9 125

 

Variante 3: Aufhebung des Mindestquorums (Modell «Schaffhausen/Nidwalden»)

Die dritte Variante sieht die ersatzlose Abschaffung der Sperrquoten vor, so wie auch der Doppelproporz in Schaffhausen und Nidwalden anzutreffen ist. Die Legislativen dieser zwei Kleinkantone bestehen jedoch auch nur aus je 60 Sitzen. Doch dieses Modell entspricht der Grundidee des Proporzsystems am besten: Alle Parteien sollen gemäss ihrem Wähleranteil in das Parlament Eingang finden – egal wie gross oder klein sie sind.

Dass die Einbindung kleinerer Parteien durchaus funktionniert, zeigt auch der Gemeinderat Winterthur. Zwar wird er in einem Einheitswahlkreis gewählt, jedoch – wie alle Parlamente im Kanton Zürich – ebenfalls im Divisorverfahren mit Standardrundung. Und eben ohne Sperrquorum. Daher erhalten in der 60-köpfigen Legislative auch die EDU, Piraten und BDP je einen Sitz.

Im Zürcher Gemeinderat sähe es mit dieser Variante ähnlich aus: Neuerdings könnten vier Parteien (SD, BDP, Piraten, EDU) je einen Sitz stellen, da eine Liste bereits ab ca. 0.42 Prozent Wähleranteil einen garantierten Sitz bekäme. Zwar wären sie von der Fraktionsstärke (fünf Sitze) noch weit entfernt, erfahrungsgemäss würden aber auch die meisten Kleinparteien bei einer befreundeten Fraktion Unterschlupf finden:

Partei Kreis
1+2
Kreis 3 Kreis
4+5
Kreis 6 Kreis
7+8
Kreis 9 Kreis 10 Kreis 11 Kreis 12 Partei
Total
SP 3 5 4 (-1) 4 4 4 (-1) 4 6 2 (-1) 36 (-3)
SVP 2 2 1 1 2 4 2 6 2 (-1) 22 (-1)
FDP 3 2 1 2 4 2 2 (-1) 3 1 20 (-1)
Grüne 1 2 2 1 2 1 (-1) 1 2 1 13 (-1)
glp 1 2 2 1 2 1 2 (+1) 2 (-1) 13 (=0)
AL 1 1 2 1 0 (-1) 1 1 1 8 (-1)
CVP 1 1 1 1 1 1 6 (=0)
EVP 1 (+1) 1 (+1) 1 (+1) 3 (+3)
SD 1 (+1) 1 (+1)
BDP 1 (+1) 1 (+1)
Piraten 1 (+1) 1 (+1)
EDU 1 (+1) 1 (+1)
Total 12 15 13 10 16 16 12 22 9 125

 

Variante 4: Aufhebung des Mindestquorums und Reduktion der Gemeinderatssitze

Die vierte zur Diskussion stehende Variante entspricht grundsätzlich ebenfalls dem Modell «Aufhebung des Mindestquorums», kombiniert dieses jedoch mit einer Reduktion der Sitzzahl des heute 125-köpfigen Gemeinderats. Vorgeschlagen werden 100, 80 oder gar die Halbierung auf 65 Sitze. Die EVP erkennt darin zwei Vorteile: Zum einen «könnten Kosten eingespart und die Effizienz des Rates verbessert werden». Und zum anderen würde sich das ursprünglich ziemlich tiefe natürliche Quorum wieder ein wenig erhöhen:

  • 125 Sitze (Status quo): natürliches Quorum ca. 0.42 Prozent Wähleranteil
  • 100 Sitze: ca. 0.53 Prozent
  • 80 Sitze: ca. 0.67 Prozent
  • 65 Sitze: ca. 0.84 Prozent

 

Weitere Varianten: Einheitswahlkreis? Sitzquorum? Listenverbindungen?

Schlussendlich könnten aber noch andere Veränderungen ins Auge gefasst werden. An dieser Stelle seien nur drei weitere Ideen angedacht:

Einheitswahlkreis: Erstaunlicherweise führen just die zwei Städte Zürich und Basel – ansonsten ihre Weltoffenheit und Mobilität rühmend – überhaupt Wahlkreise für die Bestellung ihrer Parlamente. Dem Autor sind sonst schweizweit keine Städte mit solcherlei elektoraler «Abschottung» bekannt. Wieso eigentlich? Selbst wenn der linke Kreis 4/5, die FDP-Hochburg «7/8» und das SVP-dominierte Schwamendingen durchaus recht unterschiedlich ticken: Aufgrund der Oberzuteilung des Doppelproporzes wählt Zürich faktisch heute schon in einem (virtuellen) Einheitswahlkreis. Gegen die Zusammenlegung spricht jedoch die Grösse des Gemeinderats. Denn wählerfreundlich wäre es kaum mehr, wenn auf unhandlich grossen 125er-Listen panachiert und kumuliert werden müsste.

Sitzquorum: Anstatt ein prozentuales Mindestquorum vorzusehen, könnte etwaig ein «Sitzquorum» eingeführt werden. Sprich: Eine Partei wird zugelassen, sofern sie beispielsweise drei Sitze erlangt. Dabei würde so lange die kleinste Partei (mit weniger als drei Sitzen) von der Sitzverteilung ausgeschlossen und die Sitze neu distribuiert werden, bis nur noch Parteien mit mindestens drei Sitzen übrig bleiben. Vorteil: Hiermit liesse sich beispielsweise an der Eigenschaft der Fraktionsstärke anknüpfen, was mit dem traditionellen prozentualen Quorum nicht möglich ist. Nachteil: Da nirgends erprobt, wird man sich kaum darauf einlassen.

Listenverbindungen: Eine letzte Möglichkeit wäre, das heutige Mindestquorum zu belassen (oder sogar noch zu erhöhen!), jedoch den Parteien zu erlauben, Listenverbindungen einzugehen. Das Quorum könnte dabei mit dem jeweiligen kumulierten Wähleranteil erreicht werden. Kleinparteien wären dabei also gezwungen, sich einen stärkeren Partner zu suchen – der Anschluss an eine Fraktion findet hier gewissermassen bereits auf dem Stimmzettel und nicht erst in den Parlamentskatakomben statt. Der Kanton Neuenburg (wenngleich im traditionellen Proporz) kennt diese Art der Quorums-Erreichung.

 

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123 Jahre Volksinitiative auf einen Blick

Geschaffen wurde die Volksinitiative als Instrument, um den Gesetzgebungsprozess anzustossen. In der Praxis wird sie aber erstaunlich oft zur Verhinderung und Abschaffung eingesetzt.

Unsere Analyse zur angeblichen Flut von Volksinitiativen löste vielfältige Reaktionen aus. Sven Zollinger, Präsident der Jungfreisinnigen Bezirk Hinwil, argumentierte auf Twitter: «Im Prinzip ist jede Initiative eine zu viel.» Denn Initiativen führten im Falle einer Annahme zu neue Gesetzen und hohen Kosten.

Sind Initiativen also nichts als überflüssige Paragraphenfabriken und Kostentreiber? Um diese Frage zu beantworten, haben wir einmal die Titel der sämtlicher dokumentierter Volksinitiativen, die seit 1891 eingereicht wurden[1], statistisch ausgewertet.

Volksinitiativen_Titel2

Die Analyse gibt interessante Aufschlüsse über Inhalt und Zweck von Volksinitiativen. Überraschend ist beispielsweise, dass das am häufigsten verwendete Wort[2] «Schutz» (bzw. «Schutze») ist, das in 20 Titeln vorkommt. Auch Wörter wie «Abschaffung» (11 mal), «Begrenzung» (6 mal) oder «Stopp» (5 mal) kommen oft vor. Entgegen seines eigentlichen Zwecks, den Gesetzgebungsprozess anzustossen und neue Ideen einzubringen, scheint das Instrument der Volksinitiative häufig ein Instrument der Abwehr, der Abschaffung und der Verhinderung zu sein. Interessant ist auch, dass Volksinitiativen immer wieder Moratorien forderten, etwa ein EU-Beitrittsmoratorium oder ein AKW-Moratorium.

Verhältnismässig selten finden sich dagegen Wörter wie «Einführung» (6 mal), «neue» (5 mal) oder «Erhöhung» (4 mal). Und auch in diesen Fällen geht es vielfach nicht um etwas neues, beispielsweise bei der Initiative «Gegen neue Kampfflugzeuge».

Gehäuft tauchen ausserdem – wenig überraschend – Wörter wie «Schweiz» (11 mal) bzw. «Schweizer» (8 mal) auf. Auch «Recht» bzw. «Rechte» (11 mal) werden häufig eingefordert. Erstaunlich selten finden sich dagegen die Begriffe «Freiheit» (2 mal) und «Demokratie» (3 mal) bzw. «demokratisch» (2 mal), die in der politischen Debatte sonst inflationär gebraucht werden.

Weshalb aber wird die Initiative offenbar so oft als Instrument zur Verhinderung und Abschaffung eingesetzt?

Zweifellos können auch unter dem Vorwand eines «Schutzes» oder eines «Stopps» neue Gesetze und höhere Kosten verursacht werden. Nicht unwesentlich dürfte aber auch die Tatsache sein, dass Volksinitiativen häufig zweckentfremdet und gegen Vorhaben eingesetzt werden, die sich nicht mit einem Referendum bekämpfen lassen. Beispiele bilden die beiden Kampfjet-Initiativen der GSoA oder (teilweise) die Rothenthurm-Initiative.

Die Volksinitiative ist damit oft eine Art verkapptes Referendum – und damit alles andere als ein Kostentreiber.

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Edit (23.3.): Auf Anregung eines Lesers haben wir die Grafik noch etwas angepasst, so dass ähnliche Wörter nicht doppelt vorkommen. Am generellen Bild und an der Interpretation ändert sich dadurch nichts.


[1] Viele Initiativen, die vor 1978 eingereicht wurden, wurden allerdings nicht erfasst. Erst seit dem 1. Juli 1978 dokumentiert die Bundesverwaltung alle lancierten Volksbegehren systematisch. Analysiert wurden insgesamt 422 Initiativen.

[2] abgesehen von aussagelosen Wörtern wie «der», «die» oder «von».