Category Archives: Direkte Demokratie

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

7 Comments Posted by on December 10, 2014

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

 

[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

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Die Bürger nicht erst am Schluss fragen

4 Comments Posted by on October 3, 2014

Das Konkordanzsystem stösst an seine Grenzen. Um mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen, muss die schweizerische Demokratie die Bürger besser einbeziehen.

Landsgemeinde Appenzell

Demokratie ist mehr als Ja und Nein sagen: Landsgemeinde in Appenzell-Innerrhoden. Bild: Flickr/hdzimmermann

In den Anfangszeiten des Bundesstaats, als die freisinnige Grossfamilie die politische Macht in der Schweiz monopolisierte, war das Referendum (zuerst das obligatorische, später das fakultative) das wichtigste Instrument der katholisch-konservativen Opposition. Sie fügte den herrschenden Liberalen so viele Abstimmungsniederlagen zu, bis sich diese gezwungen sahen, ihren Erzfeinden einen Sitz in der Regierung zuzugestehen.

Die Einbindung der Opposition war, im Nachhinein betrachtet, ein voller Erfolg. Die Katholisch-Konservativen beendeten ihre Blockadepolitik und vereinigten sich im Laufe der Zeit mit dem Freisinn zum bürgerlichen Block.

Nach dem gleichen Muster bekam später die erstarkende Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) einen Bundesratssitz. Etwas länger dauerte es bei der SP, die bis 1943 auf ihren ersten Sitz warten musste und erst seit 1959 eine vollwertige Regierungspartei ist.

In allen drei Fällen stand hinter der Einbindung das gleiche Motiv. Die herrschenden Kräfte gaben ihre exekutive Macht nicht aus Gutmütigkeit ab, sondern um die ständige Bedrohung durch direktdemokratische Instrumente – insbesondere das Referendum – zu entschärfen. Parteien, die entsprechend ihrer Stärke in die Regierungsverantwortung eingebunden sind, ergreifen seltener das Referendum und fassen seltener Abstimmungsparolen gegen die Regierung – einerseits, weil sie an der Politik der Regierung mitwirken können (und somit eher mit ihr einverstanden sind), andererseits, weil sie auch in den Augen der Wähler zur Regierung gehören und sich mit einer reinen Oppositionspolitik unglaubwürdig machen würden.

Die Konkordanz liegt also im Interesse der Regierung. Sie führt zu breit abgestützten Lösungen, die an der Urne bessere Chancen haben als Vorschläge, die nur eine Partei unterstützt. Aus diesem Grund wurde in diesem Blog auch davor gewarnt, der SVP eine angemessene Vertretung im Bundesrat dauerhaft zu verwehren. Denn in der (Halb-)Opposition könne sie ihre Angriffe gegen die Regierung viel effektiver fahren.

Erodierende Parteibindung

Diese Warnung mag nicht völlig falsch gewesen sein, vernachlässigte indes den grundsätzlichen Wandel, den die Schweizer Politik seit den Anfängen der Konkordanz durchgemacht hat. Damals waren die Verhältnisse relativ klar: Es gab im Wesentlichen zwei Strömungen, und ihre Wählerbasis war mehr oder weniger gegeben. Ein katholischer Bauer im Kanton Obwalden wählte mit hoher Wahrscheinlichkeit sein ganzes Leben lang die Katholisch-Konservativen. Ein protestantischer Gewerbetreibender in Genf gab seine Stimme vermutlich jedes Mal den «Liberaux».

Heute sind die Verhältnisse weit weniger klar. Die Parteibindung der Wähler hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich abgenommen. Der Durchschnittswähler identifiziert sich nicht mehr mit einer Partei und richtet sein Stimmverhalten nach ihrer Parole aus, sondern entscheidet von Abstimmung zu Abstimmung anders. Das zeigt sich auch an der erodierenden Anzahl Parteimitglieder und der praktisch verschwundenen Parteipresse.

Diese Entwicklung ist grundsätzlich zu begrüssen: Es gibt mehr politischen Wettbewerb, und die Parteizentralen können nicht mehr nach Belieben diktieren. Für den Bundesrat bedeutet es allerdings eine wachsende Unberechenbarkeit und Unsicherheit. Und da es langfristig durchaus wünschenswert ist, dass die Regierung mehrheitsfähige Vorschläge ausarbeitet, die beim Stimmvolk auch Unterstützung finden, fragt sich, wie dies am besten erreicht werden kann.

test

Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

Die SVP wieder gemäss ihrer Wählerstärke in die Regierung einzubinden, mag auf den ersten Blick vielversprechend wirken. Die meisten Wähler – auch SVP-Wähler – wird das aber in ihrem Stimmverhalten wenig beeinflussen. Denn einerseits lassen sich die Parteien generell weniger in ihrer Oppositionspolitik hemmen, selbst wenn sie gemäss ihrer Stärke in der Regierung vertreten sind. Das gilt nicht nur für die SVP, sondern auch für die SP, ja sogar für FDP, die sich sehr viel häufiger gegen den Bundesrat stellen als noch vor 20 oder 30 Jahren.

Vor allem aber sind die Wähler viel weniger parteigebunden, so dass die Zusammensetzung des Bundesrats auf ihr Abstimmungsverhalten relativ wenig Einfluss hat. Es gibt genug Beispiele von Abstimmungen, bei denen die Verteilung der Ja- und Nein-Anteile völlig von dem abwich, was man aufgrund der Parteistärken und der Abstimmung im Parlament hätte erwarten können. Es sind keineswegs nur «populistische» Initiativen, bei denen der Bundesrat trotz breitem Rückhalt unter den Parteien an der Urne verliert. Die Managed-Care-Vorlage war in jahrelanger Kleinarbeit sorgfältig ausgearbeitet worden, alle wichtigen Interessengruppen waren einbezogen worden und im Parlament hatte sie eine deutliche Mehrheit hinter sich. Doch in der Volksabstimmung erlitt das Projekt mit über drei Viertel Nein-Stimmen Schiffbruch.

Deliberative Demokratie als Lösungsansatz

Das alte Rezept, Parteien in die Regierungsverantwortung einzubeziehen, stösst an seine Grenzen.

Um breit abgestützte Lösungen erreichen zu können, kann nicht allein auf die Parteien Rücksicht genommen werden. Stattdessen müssten die Bürger stärker und vor allem frühzeitig in den politischen Prozess einbezogen werden.

Natürlich haben die Bürger auf lokaler Ebene (insbesondere in Gemeinden sowie in den Landsgemeindekantonen auf kantonaler Ebene) relativ weitgehende Partizipationsmöglichkeiten und können sich an Gemeindeversammlungen in die Diskussionen einbringen. Doch die Diskussionen finden erst ganz am Ende des politischen Prozesses statt, wenn ein Projekt schon fertig ausgearbeitet wurde.

Auf Bundesebene gibt es das Vernehmlassungsverfahren, in dem die wichtigsten Interessengruppen angehört werden. Auch das ist ein Mittel, um das Risiko vor Abstimmungsniederlagen zu minimieren. Doch genauso wie Parteien vermögen Interessengruppen heute die Wähler viel weniger zu binden und abzubilden.

Es führt daher wohl kein Weg daran vorbei, die Wähler selbst direkter in die Ausarbeitung von Gesetzen einzubinden.
Wie das gehen könnte, zeigt das Konzept der «deliberativen Demokratie». Diese Theorie betont die Bedeutung öffentlicher Diskussionen und des Einbezugs der Bürger, um Lösungen im Interesse aller zu finden. In verschiedenen Ländern gab es auf lokaler Ebene bereits Versuche, dieses Konzept in der Praxis anzuwenden. So werden in der Toskana öffentliche Projekte wie ein neuer Dorfplatz in kleinen, repräsentativen Gruppen von einfachen Bürgern diskutiert und Vorschläge ausgearbeitet.  Solche Gruppen finden oft pragmatischere Lösungen als Politiker, die sich an ihren eigenen Machtinteressen orientieren. Ähnliche Versuche gab es etwa in Kanada, Kolumbien oder Bosnien-Herzegowina.[1]

Könnte dieses Modell auch in der Schweiz funktionieren? Vielleicht. Jedenfalls ist die Konkordanz in ihrer heutigen Form immer weniger in der Lage, ihren eigentlichen Zweck zu erfüllen, nämlich mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen.
Es ist nötig, dass die Bürger besser in den politischen Prozess einbezogen werden – nicht trotz, sondern gerade wegen der direkten Demokratie.

 

[1] Jürg Steiner (2012): The Foundations of Deliberative Democracy.

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Camerons verspäteter Gegenvorschlag

Leave a comment Posted by on September 16, 2014

Am Donnerstag stimmen die Schotten darüber ab, ob sie weiter zu Grossbritannien gehören wollen. Das Rennen wird eng werden. Dabei hätte die britische Regierung schon längst alles klar machen können.

Darf am Donnerstag wieder hervorgeholt werden: Der Referendum Whisky Bild: Eigene Aufnahme

Damit wird am Donnerstag angestossen: Der Referendum Whisky. Bild: Eigene Aufnahme

Seit 1891 sind in der Schweiz 311 Volksinitiativen zustande gekommen. Lediglich 22 davon wurden an der Urne angenommen. Auf den ersten Blick ist das eine bescheidene Erfolgsbilanz. Allerdings bleibt dabei die indirekte Wirkung von Volksbegehren unberücksichtigt. Denn in Reaktion auf Initiativen beschliesst das Parlament oft einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag, der das Anliegen aufnimmt, aber weniger weit geht. Dadurch gelingt es der Politik immer wieder, den Initianten den Wind aus den Segeln zu nehmen und ihr Begehren zum Scheitern zu bringen.

Die Urheber der Initiative können sich dann immerhin damit trösten, dass sie eine Veränderung angestossen haben – auch wenn sie weniger weit geht, als sie das ursprünglich wollten. Immerhin etwa die Hälfte aller Volksbegehren hinterlassen so indirekte Spuren in der Verfassungs- und Gesetzgebung.[1]

Ein anschauliches Beispiel für den Nutzen von Gegenvorschlägen bietet dieser Tage Grossbritannien: Am Donnerstag stimmt die Bevölkerung in Schottland darüber ab, ob sie nach über 300 Jahren die Union mit England auflösen und einen unabhängigen Staat gründen will. Gemäss Umfragen ist der Ausgang offen: Eine knappe Mehrheit der Bürger befürwortet zurzeit den Verbleib bei Grossbritannien, allerdings gibt es noch viele Unentschlossene.

London gegen Gegenvorschlag «Devo Max»

Möglich wurde das Referendum durch den triumphalen Sieg der separatistischen Scottish National Party (SNP) bei den Regionalwahlen 2011, als sie die absolute Mehrheit der Sitze im schottischen Parlament gewann[2] und alleine eine Regierung bilden konnte. Dies erlaubte ihr, die lange gehegten Pläne für eine Abstimmung über die Unabhängigkeit in Tat umzusetzen. Weil die Regionalregierung keine rechtliche Kompetenz dazu hat, musste die SNP darüber mit der britischen Regierung verhandeln.

Dabei spielte sich Interessantes ab. Es war nämlich der SNP-Chef Alex Salmond, der eine Art direkten Gegenvorschlag für sein eigenes Begehren auf den Tisch legte: Er wünschte, dass auf dem Stimmzettel neben dem Ja und dem Nein zur Unabhängigkeit noch eine dritte Option aufgeführt werde, die eine ausgebaute Dezentralisierung der Macht und mehr Subsidiarität von London nach Edinburgh bringen würde (die so genannte «Devo Max»[3]).

Stimmzettel vom 18. September 2014.

Stimmzettel vom 18. September 2014 zur Unabhängigkeit Schottlands.

Laut Befragungen geniesst dieser Weg grosse Unterstützung in der Bevölkerung. Denn viele Schotten möchten mehr Autonomie von London, stehen einer vollständigen Abspaltung jedoch skeptisch gegenüber. Umso erstaunlicher, dass ausgerechnet Salmond «Devo Max» auf den Tisch brachte, hätte doch eine solche Option den sicheren Tod für seine Unabhängigkeitspläne bedeutet.

Noch erstaunlicher war, dass sich der britische Premierminister David Cameron mit Händen und Füssen gegen Salmonds Vorschlag wehrte. Hätte er ihn angenommen, wäre der Fortbestand der Union gesichert gewesen. Doch Cameron wollte den Schotten kein Jota mehr Autonomie zugestehen. Er vertraute darauf, dass die Unabhängigkeit an der Urne ohnehin keine Mehrheit finden würde, und boxte eine binäre Ja/Nein-Abstimmung durch.

Zitterpartie trotz Camerons spätem Einlenken

Als der Vertrag über das Unabhängigkeitsreferendum im Herbst 2012 unterzeichnet wurde, stand Cameron in den Augen der meisten Beobachter als Gewinner da. Heute wäre es ihm wohl lieber, er hätte Salmonds Vorschlag damals nachgegeben. Denn die Unabhängigkeitsbefürworter haben in den letzten Wochen vor dem Urnengang deutlich Boden gutgemacht. Die Umfragen, die über Monate einen klaren Sieg des Nein-Lagers prognostizierten, weisen wenige Tage vor dem Urnengang auf einen knappen Ausgang hin. Eine Mehrheit gegen die Unabhängigkeit scheint zwar immer noch wahrscheinlicher, doch für die Unionisten wird es eine Zitterpartie.

In ihrer Angst vor einer Niederlage hat die Regierung in London deshalb kurz vor dem Urnengang die alte Idee Salmonds wieder aufgewärmt und stellt den Schotten weitergehende Autonomierechte in Aussicht, falls sie am Donnerstag Nein stimmen. Im Schweizer Jargon: Aus dem verpassten direkten wurde kurzerhand eine Art indirekter Gegenvorschlag gestrickt. Dieser Versuch eines Befreiungsschlags in letzter Minute wirkt allerdings wenig glaubwürdig, nachdem sich Cameron solange gegen diesen Vorschlag gestemmt hatte.

So kann sich Salmond, dem noch vor kurzem eine blamable Niederlage vorausgesagt wurde, bereits vor der Verkündung des Abstimmungsresultats als Sieger fühlen: Entweder ihm gelingt der Coup und Schottland wird unabhängig, oder er kann wenigstens für sich in Anspruch nehmen, London zu weitgehenden Zugeständnissen gebracht zu haben.

Cameron dagegen wird im besten Fall (Nein) noch mit einem blauen Auge davonkommen, im schlechteren (Ja) ein Desaster erleben, das ihm sein Amt kosten könnte. Immerhin dürfte er durch die Abstimmung in Schottland einiges über den Nutzen von Gegenvorschlägen gelernt haben.

[1] Gabriela Rohner: Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012.

[2] Im Gegensatz zum Parlament in Westminster wird das schottische Regionalparlament im Proporzsystem gewählt. Aufgrund der Ausgestaltung (unter anderem dem Sitzzuteilungsverfahren Hagenbach-Bischoff) werden die grossen Parteien aber immer noch leicht bevorzugt, weshalb es der SNP gelang, mit 45 Prozent der Wählerstimmen 53 Prozent der Sitze zu besetzen.

[3] Als «Devolution» wird der Prozess bezeichnet, der Schottland Ende der 1990er Jahren eine grössere Autonomie innerhalb des Vereinigten Königreichs brachte (insbesondere ein eigenes Parlament mit Gesetzgebungskompetenz in gewissen Bereichen).

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Flutwarnung als Falschalarm

4 Comments Posted by on July 10, 2014

Das Initiativrecht steht unter Beschuss. Kritiker klagen über eine angebliche «Flut» von Begehren und wollen die Hürden erhöhen. Dadurch droht die Volksinitiative ihre Funktion als Korrektiv von unten zu verlieren.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster, publiziert in der «Weltwoche» vom 10.07.2014.

«Flutalarm» auf dem Bundesplatz. Bild: Roland Wirz

Das Unbehagen über die direkte Demokratie ist kein neues Phänomen. Bereits 1997 publizierte eine Gruppe von Intellektuellen, unter ihnen Silvio Borner und Daniel Thürer, einen Band mit dem provokativen Titel «Wieviel direkte Demokratie verträgt die Schweiz?». Diese Frage scheint heute wieder en vogue zu sein. Anschauungsunterricht bieten derzeit die parlamentarischen Ränkespiele über die (Un-)Gültigkeit von Volksbegehren. So überboten sich die Ständeräte mit insinuierten Gründen, warum die Durchsetzungsinitiative der SVP als Ganzes ungültig sei: Sie betreffe die Gesetzes- statt der Verfassungsstufe, sie sei unverhältnismässig, überhaupt seien Durchsetzungsinitiativen «ein Bruch der Spielregeln». Dass keiner der vorgebrachten Ungültigkeitsgründe zu jenen gehört, die laut Bundesverfassung zulässig sind, scheint die Parlamentarier nicht gestört zu haben.

In die gleiche Kerbe hauen all jene Vorschläge, die die Initiativhürden generell erschweren wollen. Jüngst sind die Rufe lauter geworden, die erforderliche Unterschriftenzahl für Volksinitiativen hochzuschrauben. So reichte Nationalrat Karl Vogler (CSP OW) ein entsprechendes Postulat ein, auch die von der Bundeskanzlei eingesetzte Denkgruppe brütete über derartigen Vorschlägen. Begründet wird die Forderung nach höheren Hürden mit einer angeblichen «Flut» von Volksbegehren in jüngerer Vergangenheit. Wegen des Bevölkerungswachstums und neuen Möglichkeiten des Internets sei es heute viel zu einfach geworden, die nötigen 100’000 Unterschriften zu sammeln.

Zahl der Initiativen konstant…

Bei genauerer Betrachtung ist von der behaupteten «Flut» allerdings nichts zu sehen: Die Zahl der Initiativen ist seit 1979 (erst seit dann werden sämtliche lancierten Initiativen erfasst) etwa konstant geblieben. Pro Urnengang gelangen im langjährigen Durchschnitt bloss eine bis zwei Initiativen zur Abstimmung. In der direkten Demokratie Kaliforniens wird den Stimmbürgern einiges mehr zugetraut. Werden in dem US-Bundesstaat die Stimmzettel verteilt, so finden sich darauf nicht selten ein ganzes Dutzend «Propositions», wie Volksbegehren dort genannt werden – manchmal auch über 20.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

Auch hinter die Behauptung, es sei heute einfacher als früher, 100’000 Unterschriften zu sammeln, muss ein grosses Fragezeichen gesetzt werden. Denn seit der Einführung der Briefwahl Mitte der 1990er Jahre ist die eintragsreichste Unterschriftenquelle versiegt: die Urnenlokale. Lange Zeit füllten an Abstimmungswochenenden die heranströmenden Stimmberechtigten verhältnismässig schnell und einfach die Sammelbögen. Heute bewegt sich kaum noch jemand an die Urne.

Über Reformen der direkten Demokratie darf man selbstverständlich diskutieren. Auffallend ist allerdings, dass gerade jetzt die Rufe nach Einschränkungen des 123-jährigen Initiativrechts lauter werden, da nationale Initiativen erstmals regelmässig Erfolg feiern. Offenbar ist die Volkssouveränität für viele Parlamentarier nur so lange hinnehmbar, als das Volk mehrheitlich den Direktiven aus dem Bundeshaus gehorcht.

…jedoch häufiger Erfolg an Urne

Das ist aber gerade bei Volksinitiativen heute seltener der Fall. Denn während die Zahl der abgestimmten Volksinitiativen seit Ende 1970er Jahre relativ konstant blieb, nahm die Zahl der angenommenen Initiativen stark zu. Allein seit der Jahrtausendwende haben die Stimmbürger 10 Initiativen angenommen. Zuvor waren es in über hundert Jahren deren 12 gewesen. 2014 winkten Volk und Stände erstmals in der Geschichte gleich zwei Initiativen in einem Jahr durch.

Sowohl bei der Kontroverse über die Gültigkeit als auch über die höheren Hürden für Initiativen kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, dass staatsrechtliche Überlegungen nur vordergründig eine Rolle spielen. Erhellend ist, dass die Diskussion zuverlässig entlang der Parteigrenzen verläuft. Die rechtliche Beurteilung der Gültigkeit ist längst zu einer politischen Entscheidung verkommen. Unliebsamen Initiativen will man nicht mühsam im Rössli, Sternen, Mehrzweckhallen entgegengetreten, sondern sie elegant im Café Fédéral erledigen. Angesichts dieser Interessenkonflikte stellt sich die Frage, ob das Parlament für die rechtliche Beurteilung die geeignete Instanz ist.

Die parteitaktischen Winkelzüge im Parlament sind umso bedauerlicher, als die Diskussion über umstrittene Initiativen an sich richtig und wichtig wäre. Dass Initianten mit ihren Forderungen vermehrt und teilweise bewusst mit völkerrechtlichen Vereinbarungen kollidieren, ist in der Tat heikel. Dieses Dilemma löst sich aber nicht, indem man solchen Initiativen im Vornherein den Stecker zieht. Dadurch wird die Skepsis gegenüber internationalen Abkommen nur noch verstärkt.

Klarheit über Initiativen ex ante

Genauso wenig wie das Landesrecht absolut über Völkerrecht gestellt werden soll, wie das die SVP fordert, sollen völkerrechtliche Verträge direktdemokratisch unantastbar sein. Vielmehr soll auch das Völkerrecht Teil der demokratischen Debatte sein. Internationale Vereinbarungen wie die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) sind viel zu wichtig, als dass sie diesem Diskurs entzogen werden sollten. Sinnvoll wäre indes, dass die Stimmbürger klarer über die Auswirkungen von Abstimmungen informiert sind – und zwar bereits vor dem Urnengang. Dazu bieten sich zwei Reformen an:

1. Die Bundeskanzlei prüft Initiativbögen schon heute vor Sammelbeginn nach Formalien. Zusätzlich sollte sie eine fakultative inhaltliche, jedoch nichtbindende Vorprüfung vornehmen. Dies wäre ein Gewinn für die Initianten, da sie dadurch besser abschätzen könnten, ob ihr Begehren Gefahr läuft, später für ungültig erklärt zu werden. Diese Dienstleistung würde zu nichts verpflichten, jedoch dann den Finger auf auslegungsbedürftige bis heikle Forderungen legen, wenn der Verfassungsentwurf noch angepasst werden kann. Warnhinweise auf Sammelbögen, wie es der Bundesrat vorschlug, wären indessen eine unnötige Bevormundung der Bürger.

2. Heute ist bei Initiativen oftmals unklar, ob sie Völkerrecht verletzen und – falls ja – wie sie umgesetzt werden sollen: Soll der vorgelegte Verfassungsartikel strikt gelten oder im Rahmen der bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen angewandt werden? Da kein demokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, müssen ihm beide Varianten offenstehen. Damit aber das Recht der Stimmbürger auf eine unverfälschte Stimmabgabe gewährleistet bleibt, muss bereits vor dem Urnengang klar sein, wie allfällige Konflikte mit internationalem Recht aufgelöst würden. Daher sollen die Initianten bereits bei der Lancierung angeben, wie sie sich die Umsetzung vorstellen. Die Stimmbürger könnten so en connaissance de cause abstimmen; unliebsame Überraschungen und Koketterie würden vermieden (siehe Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»).

Diese beiden sanften Reformen würden die direkte Demokratie stärken, weil sie von Beginn weg für mehr Klarheit sorgen. Gleichzeitig vermeiden sie problematische Einschränkungen des Initiativrechts.

Fehlende Input-orientierte Betrachtung

Die aktuellen Diskussionen sind bislang zu stark Output-orientiert: Offenbar stören sich viele Politiker an den Initiativen, die vors Volk gelangen und teilweise gar noch Zustimmung finden. Wichtig wäre, auch die Input-Seite zu berücksichtigen: Wie gut ist der Zugang der Bürger zum politischen Prozess? Eine Erschwerung des Initiativrechts würde letztlich just engagierte Bürger treffen, die wenig finanzielle Ressourcen zur Verfügung haben.

Die SVP oder die Gewerkschaften hingegen sind in der Lage, auch 200’000 oder notfalls 300’000 Unterschriften zu sammeln. Die finanzstarken und gut vernetzten Interessengruppen, die bereits über beträchtlichen Einfluss im Parlament verfügen, könnten also weiterhin Initiativen vors Volk bringen, während Bürgergruppierungen faktisch ausgeschlossen würden. Die Volksinitiative würde so von einem Korrektiv von unten zu einem Machtinstrument von oben.

Die direkte Demokratie ist für Politiker unbequem, weil sie Parlament und Regierung kontrolliert und zuweilen zurückpfeift. Doch sollte man sich ihre Vorteile vor Augen halten, bevor man aus Missfallen über einzelne unliebsame Volksbegehren das Initiativrecht beschneidet.

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«Von einer Initiativenflut zu sprechen, ist übertrieben»

3 Comments Posted by on June 25, 2014
Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann.

Marc Bühlmann ist Mitglied der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertenppe, die mit ihren Ideen für politische Reformen für hitzige Diskussionen sorgte. Im Interview erklärt der Berner Politikwissenschafter, wieso er die Aufregung für übertrieben hält und warum er wenig Reformbedarf für die schweizerische Demokratie sieht.

Publiziert im «Tages-Anzeiger» und «Der Bund» vom 25.06.2014.

Sie sind eines der Mitglieder der von der Bundeskanzlei eingesetzten Expertengruppe «Democrazia Vivainta». Können Sie die Aufregung in der Öffentlichkeit über diese «Geheimgruppe» nachvollziehen?

Ja, angesichts der Art und Weise, wie die Geschichte erzählt wurde, kann ich die Aufregung nachvollziehen. Ich erhielt viele Rückmeldungen von Leuten, die sagten: Es geht doch nicht, dass die Verwaltung eine geheime Gruppe installiert, die irgendwelche Reformen in der Dunkelkammer durchsetzt. Als Demokratietheoretiker fände ich das ebenfalls katastrophal. Der Fehler liegt hier aber in der Berichterstattung, die schlicht kreuzfalsch ist.

Was ist denn richtig?

Die Gruppe war keine «Geheimgruppe», sondern eine Gruppe von Leuten mit unterschiedlichen Hintergründen, die eingeladen wurden, an einen Tisch zu sitzen und über mögliche Reformen zu diskutieren. Das war lediglich ein Brainstorming. Es gab vier Sitzungen, wir hatten kein festes Mandat, und wir erhielten auch nichts dafür.

Einige Parlamentarier kritisieren, dass sie nicht einmal über die Existenz einer solchen Gruppe informiert waren, geschweige denn über ihre Vorschläge.

Dass Politiker nicht darüber informiert sind, wo überall über politische Rechte diskutiert wird, finde ich nicht problematisch. Nachdenken sollte man nicht erst auf Erlaubnis dürfen. Anders wäre das, wenn die Gruppe einen konkreten politischen Auftrag gehabt hätte, was aber nicht der Fall war.

Eine Idee war, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, eine andere, eine verbindliche Vorprüfung für Initiativen einzuführen. Soll die direkte Demokratie eingeschränkt werden?

Das waren lediglich Thesen, die diskutiert wurden, und da gab es ganz unterschiedliche Meinungen. Ich beispielsweise finde es nicht zielführend, die Hürden für Initiativen zu erhöhen. Schon die Grundannahme, es gebe eine «Flut» von Initiativen, halte ich für übertrieben. Die Zahl der lancierten Initiativen hat in den letzten zehn bis zwanzig Jahren tatsächlich zugenommen, insbesondere in Wahljahren. Aber man muss auch die Zahl der Initiativen anschauen, die nicht genügend Unterschriften zustandebringen. Je mehr Initiativen lanciert werden, desto mehr scheitern auch.

Dennoch lassen solche Ideen aufhorchen. War die Expertengruppe nicht vor allem eine Reaktion auf die Masseneinwanderungsinitiative, die im Februar gegen den Willen des Bundesrats und der meisten Parteien angenommen wurde?

Der Eindruck ist völlig falsch. Ich wurde bereits im Januar angefragt, ob ich bei der Gruppe mitmachen möchte.

Welche Vorschläge gaben am meisten zu reden?

Intensiv diskutiert wurde beispielsweise über Umsetzungsschwierigkeiten bei Initiativen. In jüngerer Zeit versuchen Initiativkomitees vermehrt, das Parlament, das eigentlich für die Umsetzung zuständig ist, zu umgehen, indem sie diese bereits im Initiativtext vorwegnehmen. Oder sie lancieren nachträglich eine Durchsetzungsinitiative. Das sind neue Phänomene, die vom politischen System eigentlich nicht vorgesehen sind. Solche Probleme müssen aber meines Erachtens eher politisch und nicht institutionell gelöst werden. Ich bin von Natur aus optimistisch und gehe davon aus, dass die nötigen politischen Debatten geführt werden und sich das wieder einpendeln wird.

Sie sehen also keinen Reformbedarf?

Ich bin diesbezüglich sehr strukturkonservativ. Die Demokratie in der Schweiz funktioniert grundsätzlich gut, und sie funktioniert besser als in anderen Ländern. Wenn überhaupt braucht es höchstens kosmetische Anpassungen.

Die Diskussion darüber ist sicherlich wichtig. Umso mehr stellt sich die Frage, wieso über die Expertengruppe nicht von Beginn weg transparent kommuniziert wurde.

Ich glaube, damit hätte man dieser Gruppe eine Bedeutung gegeben, die ihr einfach nicht zukommt. Wie gesagt: Wir hatten keinen politischen Auftrag, es ging lediglich um eine Auslegeordnung.

Was passiert nun mit dieser Auslegeordnung?

Die Bundeskanzlei sammelt die verschiedenen Ideen und lässt sie wohl auch in die verwaltungsinterne Diskussion einfliessen. Ob sich daraus mehr ergibt, wird sich weisen.

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Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»

1 Comment Posted by on June 24, 2014

Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Soll der Schweizer Souverän über das Völkerrecht mitbestimmen und brechen dürfen? Gerne – aber bitte fortan en connaissance de cause.

Publiziert (gekürzt) im «Tages-Anzeiger» vom 28.06.2014.

Mahmud Moschee Zürich.

Minarett der Mahmud Moschee, Zürich. Bild: Wikimedia

Wer soll in unserer Direktdemokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder unsere internationalen Verträge? Die Volksrechte oder das Völkerrecht? Steht die Bundesverfassung als Ausfluss souveräner Willensäusserungen über allem? Oder seien ihnen dort Schranken gesetzt, wo bilaterale, inter- und supranationale Vereinbarungen und Verträge widersprechen?

So kontrovers das Thema seit einigen Jahren auch diskutiert wird, die meisten Experten sind sich einig: So einfach kann und soll die Gretchenfrage nicht beantwortet werden. Völkerrecht hat nicht per se Verfassungsrang, sondern kann vom unumstösslichen zwingenden Völkerrecht (Ius cogens) über Konventionen und Übereinkommen bis hin zur untergeordneten Diplomatischen Note reichen.

Untaugliche Reformideen

So weit so gut. Oder auch nicht. Denn zwar liegt nun ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. So etwa der bundesrätliche Vorschlag, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal» zu versehen. Jenes soll anzeigen, ob der Vorschlag völkerrechtskonform sei oder nicht. Das EJPD will ferner die Schranken der Verfassungsrevision enger ziehen, also die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ausdehnen. So soll der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar werden. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem.

Die FDP wiederum wartet mit einem überwiesenen Postulat auf, das komplette Völkerrecht in drei Schubladen zu versorgen: Solche von Verfassungsrang, weitere mit Gesetzescharakter und die Übrigen auf Verordnungsstufe. Jene Normenhierarchie soll bei der Auslegung und Umsetzung von Initiativen helfen, weil sie Wichtiges von Untergeordnetem trenne. Eine bis vor kurzem unbekannte Expertengruppe der Bundeskanzlei, «Democrazia Vivainta», sinnierte ebenfalls über etwaigen «Handlungsbedarf im Bereich der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht und insbesondere mit der EMRK».

Die SVP denkt derweil schon länger an einem generellen Vorrang von Landes- vor Völkerrecht nach. Ferner steht aus ihren Reihen auch ein Wechsel vom monistischen hin zum dualistischen System zur Debatte: Im Gegensatz zu anderen Staaten kennt die Schweiz den Monismus, wodurch sich völkerrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich direkt ins innerstaatliche Rechtssystem einfügen und ihre Rechtskraft unmittelbar entfalten, ohne dass Staatsverträge zwingend in «eigene Gesetze» umgegossen werden müssen.

Unklare Auswirkungen des Urnengangs ex ante

Schlussendlich kranken aber alle bisher hervorgebrachten Ideen an einem Mangel: Sie vergessen den individuellen Stimmbürger und sein Recht auf eine freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. So konnte das Volk zwar über Minarette, Verwahrung, Ausschaffung abstimmen. Doch problematisch erscheint, dass im Vorfeld – und teilweise noch Jahre nach der Abstimmung! – keinerlei Bewusstsein, geschweige denn Konsens vorherrscht, ob jene Verfassungsänderungen nun innerhalb des bestehenden internationalen Regelwerks implementiert werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter, verfassungsmässiger Auftrag zu verstehen seien, widersprechende völkerrechtliche Verpflichtungen zu ignorieren, derogieren oder zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein: In einigen Fällen mag die defensiv-subsidiäre Betrachtungsweise opportun, in anderen indes die offensiv-derogative Auslegung intendiert sein. Denn die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Da also kein übergeordnetes direktdemokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, muss letzterem – mithin als Ausfluss des naturrechtlichen Selbstkonstituierungsprinzips – stets die Kompetenz obliegen, Völkerrecht anpassen zu dürfen. (Als Schranke gilt freilich das Ius cogens.)

Zwar braucht es hierfür stets mindestens zwei Vertragsunterzeichner – doch der Anstoss für eine Anpassung oder, als Ultima ratio, zur Kündigung, muss just in einer Direktdemokratie nicht nur von Parteien, Aussenpolitischen Kommissionen, Diplomaten und Aussenministern kommen dürfen. Sondern, via Initiative, auch vom Volk selbst. Andreas Glaser bringt es treffend auf den Punkt: «Es ist unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation nicht gerechtfertigt, völkerrechtlichen Vereinbarungen unbesehen Vorrang vor der direktdemokratisch durch die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen in hohem Mass legitimierten Bundesverfassung zuzubilligen.»

Vorgängige, fakultative, aber bindende Deklaration

Doch der springende Punkt ist letztlich, dass bereits vor der Abstimmung Klarheit darüber herrschen sollte, wie die zur Frage stehende Verfassungsnorm im Falle ihrer Annahme auszulegen sei. Die Stimmbürger wüssten dann, ob das Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initanten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen und ihre Teilaspekte zurückhaltend oder extensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits en connaissance de cause am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert das direktdemokratische Instrument zusehends an Glaubwürdigkeit. Denn die Stimmbürger fühlen sich und ihre Willenskundgebungen vermehrt hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden. Dadurch steigen notabene wiederum die Chancen weiterer Annahmen von auslegungsbedürftiger Begehren, weil man «sowieso nur noch ein Zeichen setzen kann».

Remedur würde einzig schaffen, wenn Komitees bereits beim Verfassen sowie im Rahmen der Vorprüfung ihres Initiativtextes die Verfassungsnorm hinsichtlich ihres Verhältnisses zu etwaigen in Konflikt stehenden Verträgen klären würden. Einige Ansätze in diese Richtung liessen sich in letzter Zeit immerhin schon erkennen, wie folgende Beispiele zeigen:

«Durchsetzungsinitiative»:

IV. Verhältnis zum Völkerrecht

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.

 

Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»:

Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

 

Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung»:

Nach Annahme von Artikel 73a durch Volk und Stände müssen völkerrechtliche Verträge, die den Zielen dieses Artikels widersprechen, schnellstmöglich angepasst werden, spätestens aber innert vier Jahren. Nötigenfalls sind die betreffenden Verträge zu kündigen.

 

Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch»:

Zur Verhinderung von Asylrechtsmissbrauch beachtet der Bund unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere folgende Grundsätze (…):

 

Solche klärenden Kollisionsregeln des Verhältnisses zwischen Verfassungsartikel und Völkerrecht sollten weiterentwickelt und formalisiert werden. Es entstünde daraus eine Art «direktdemokratische Schubert-Praxis». Die Schubert-Praxis besagt, dass das Bundesgericht dann ein (neueres) Gesetz trotz widersprechendem (älteren) Staatsvertrags beachtet, sofern das Parlament bewusst und explizit gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte. Diese Regelung, welche dem teleologischen Auslegungselement, also den Intentionen der Legislative Beachtung zollt, sollte ebenso als Konfliktregel zwischen Verfassungsgeber und Völkerrecht gelten. So könnte folgende Praxis eingeführt werden:

1. Eine Volksinitiative kann (und falls sie dies zwingend will: muss) bestimmen, dass diese (integral oder teilweise) bestehendes Völkerrecht derogieren soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder nur einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («…geht nicht zwingendem Völkerecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären im Einleitungssatz, in der Übergangsbestimmung oder in einer Fussnote zu deklarieren. Für Parlament und Gerichte wären sie bindend.

2. Werden hingegen keine solchen Anweisungen angebracht, so wenden Gesetzgeber und rechtsanwendende Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des bestehenden völkerrechtlichen Normengeflechts an. Weil hier kein Auftrag mitgegeben wurde, etwaige Verträge neu auszuhandeln oder gar zu kündigen. (Wenngleich dies dem Bundesparlament aufgrund seiner generellen und  jederzeitigen Rechtsetzungskompetenz dennoch anheim gestellt ist.)

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja zu einem neuen Verfassungsartikel bewirken würde, gerade im Hinblick auf internationale Verträge.

«Bloss ein Zeichen» zu setzen gegen etwaige Missstände, hat zwar durchaus auch seine Vorzüge; dem Initiativrecht kommt mithin eine Ventilfunktion zu. Zur Stärkung der Volksrechte im Spannungsfeld mit Aussenpolitik und Völkerrecht sollten jedoch die Initianten vermehrt Klartext sprechen – ab dem ersten Tag der Unterschriftensammlung.

Direkte Demokratie, Internationale Beziehungen, Völkerrecht, Verfassung, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Die Überhöhung von Völkerrecht ist genauso gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie

1 Comment Posted by on May 31, 2014

Einige Gedanken zum Verhältnis zwischen Demokratie und internationalem Recht.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Das Verhältnis zwischen nationaler Demokratie und internationalem Recht wird die Schweiz in nächster Zeit – nicht nur wegen des 9. Februars – stark beschäftigen. Ob bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative oder bei der Diskussion über die Verwahrungsinitiative: immer wieder taucht die Frage auf, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen demokratische Entscheide im Widerspruch zu internationalem Recht stehen dürfen. Das Thema ist im Rahmen der direkten Demokratie wohl besonders brennend, aber für Demokratien im Allgemeinen relevant.

Die Frage, ob sich eine Demokratie alles erlauben können soll, ist falsch gestellt. Selbstverständlich kann sie das nicht. Die Demokratie dient dazu, das Zusammenleben in einer Gesellschaft zu organisieren (und sie ist lange nicht die einzige Möglichkeit, das zu tun). Sie darf nicht die fundamentalen Rechte des Individuums verletzen. Auch die grösste Mehrheit hat keine Legitimität, einzelne Bürger zu enteignen, foltern zu lassen oder sie in ihrer Meinungsfreiheit einzuschränken. Wenn eine Mehrheit dies tut, handelt sie damit nicht richtiger oder legitimer als ein einzelner Mensch, der einen anderen bestiehlt, foltert oder ihn an der Äusserung seiner Meinung hindert.

Die Frage ist bloss: Wer bestimmt, was die fundamentalen Rechte des Einzelnen sind und wie weit sie reichen? Die Definitionen gehen weit auseinander: Was für den einen ein Grundrecht ist, hält der andere für einen übertriebenen Anspruch oder gar für himmelschreiendes Unrecht. Im Laufe der Zeit wurde versucht, einen gewissen Konsens darüber zu finden, welche Rechte von Individuen fundamental sind und nicht verletzt werden dürfen, beispielsweise im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Viele billigen dem Vertrag die absolute Definitionshoheit darüber zu, was Menschenrechte sind und was nicht. Sie vergessen, dass auch die EMRK letztlich nichts anderes ist als ein Werk von gewissen Personen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt gewisse Ideen formuliert haben. Diese Ideen haben aber nicht allgemeine und immerwährende Gültigkeit, ohne in Frage gestellt werden zu dürfen. Ein Beispiel: Die EMRK postuliert in Artikel 4 das Verbot der Zwangsarbeit. Gleichzeitig definiert sie gewisse Ausnahmen, die nicht als Zwangsmassnahmen gelten – unter anderem «Dienstleistungen militärischer Art». Wieso? Ist es etwa weniger schlimm, einen Menschen zur Arbeit in der Armee zu zwingen wie zu irgendeiner anderen Arbeit? Der Grund, wieso die Ausnahme festgeschrieben wurde, ist einfach: Die meisten Staaten, die die Konvention 1950 unterzeichneten, kennen oder kannten damals noch die Militärdienstpflicht. Sie hätten natürlich niemals einem Vertrag zugestimmt, die diese Dienstpflicht als menschenrechtswidrig taxiert hätte. Die Ausnahmebestimmung ist somit vor allem politisch motiviert.

Die Überhöhung der EMRK ist genauso falsch und gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie. Dokumente wie die EMRK oder die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sind zweifelsohne wichtige Leitlinien, aber letztlich eben auch nicht mehr als das: Leitlinien.

Wie aber kann verhindert werden, dass demokratische Entscheide die Rechte von Individuen verletzen? Nun, letztlich gibt es dagegen keine Garantie. Ausser man schafft die Demokratie ganz ab. Natürlich kann man Verbote und Hürden einführen oder sogar in die Verfassung schreiben, um solche Verletzungen zu verhindern. Diese können aber theoretisch jederzeit auf demokratischem Weg wieder beseitigt werden.

Die Demokratie jedoch im Namen international anerkannter Rechte einzuschränken, führt nun zu neuen Problemen. In welchen Fällen ist eine solche Einschränkung gerechtfertigt? Wer darf dies entscheiden? Klar ist, dass die Mehrheit lange nicht immer richtig liegt. Es gibt aber keinen Grund zur Annahme, dass die Minderheit öfter richtig liegt. Der einzige Weg, das Risiko von Konflikten zwischen demokratischen Entscheiden und individuellen Rechten zu minimieren, liegt in der Demokratie selbst.

Demokratie ist mehr als Entscheide mit Mehrheiten und Minderheiten. Zum demokratischen Prozess gehört auch die Diskussion vor einem Entscheid (und danach). Wer eine Mehrheit der Bürger auf seine Seite bringen will, muss überzeugen können. Die Demokratie lebt von der offenen Debatte, in der sich die Kraft des besseren Arguments entfalten kann. Das bedeutet, dass sich auch die Argumente für allgemein anerkannte Menschenrechte in der öffentlichen Diskussion behaupten müssen. Sie dürfen nicht über der Diskussion stehen und von ihr ausgenommen sein. Das wäre – im Gegenteil – fatal: Gerade weil Begriffe wie das Recht auf Privatsphäre oder die Religionsfreiheit oft abstrakt daherkommen, muss ihre Bedeutung (etwa im Zusammenhang mit der Überwachung im Internet) immer wieder von Neuem aufgezeigt und diskutiert werden. Ansonsten werden Grundrechte nach und nach zu sinnentleerten Gefässen. Wenn die Bürger nicht vom Sinn individueller Rechte überzeugt werden müssen, werden sie diese irgendwann auch nicht mehr akzeptieren.

Natürlich können demokratisch regierte Staaten internationale Verträge eingehen, an die sie sich zu halten haben. Sie dürfen diese – das liegt in der Natur von Verträgen – aber auch jederzeit wieder kündigen. Jeder souveräne Staat kann selbst entscheiden, an welchen Verträgen er teilnimmt und an welchen nicht.

Ein Freipass für die Einschränkung individueller Rechte ist dies nicht. Doch es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne solche Einschränkungen wirksam verhindern, indem man die Macht der Mehrheit wegnimmt und sie in die Hände von wenigen legt.

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Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel

3 Comments Posted by on May 15, 2014

Zur Zeit des Zweiten Weltkriegs bedrohte das Vollmachtenregime die schweizerische Demokratie. Einer der wenigen, die sich gegen die autoritären Tendenzen auflehnten, war der Bündner Staatsrechtsprofessor Zaccaria Giacometti. Eine Biografie erinnert an den unbequemen Denker.

Zaccaria Giacometti. (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915)

Zaccaria Giacometti (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915).

Publiziert (leicht gekürzt) in der «Südostschweiz» vom 15.05.2014.

In seinem Buch über das Bergell und seine Bewohner schrieb Renato Stampa einst: «Der Bergeller gleicht seinen stolzen Granitgipfeln, die den blauen Himmel berühren und heiter in die weitesten Horizonte schauen, aber auch den Schneestürmen und Orkanen trotzen, die sich dort entfesseln.»

Es gibt wohl keine bessere Beschreibung, um Zaccaria Giacometti zu charakterisieren. In der stürmischen Zeit des Zweiten Weltkriegs machte sich der Staatsrechtler aus dem Bergell als Kämpfer gegen das Vollmachtenregime einen Namen. Gleich einem Granitfelsen inmitten eines Orkans stellte er sich gegen das autoritäre Gebaren der Bundesbehörden – im Blick stets die Ideale von Rechtsstaat und Demokratie. Dem Leben und Schaffen des eigenwilligen Juristen widmet sich ein neues Buch[1].

Bekannt ist der Name Giacometti vor allem in der Kunstwelt. Tatsächlich ist der 1893 geborene Zaccaria mit den berühmten Künstlern verwandt: Die Maler Alberto und Diego sowie der Architekt Bruno waren seine Cousins, der Maler Giovanni sein Onkel und der Maler Augusto ein Cousin über die väterliche Linie. Giovanni und Alberto malten mehrere Portraits von ihm. Sie zeigen Zaccaria Giacometti meist in Gedanken versunken, manchmal lesend, aber stets ernst und nachdenklich.

Mit den Künstlern Giacometti habe Zaccaria mehr als nur den Nachnamen gemein, sagt der Autor der Biografie, der Zürcher Staatsrechtler Andreas Kley. «Wenn man Zaccaria Giacometti liest, spürt man eine grosse Intensität des Schaffens – ganz ähnlich wie bei seinem Cousin Alberto», erklärt er im Gespräch.

Prägende Herkunft

Bereits mit 14 Jahren verliess Zaccaria Giacometti das Bergell, um zunächst das Gymnasium in Schiers zu besuchen und später in Basel und Zürich zu studieren. Dennoch prägte ihn seine Heimat ein Leben lang. Das zeigt sich auch in seinen Werken: Beispielsweise machte ihn die Herkunft aus dem protestantischen Bergell zu einem vehementen Gegner des politischen Katholizismus. Mehrmals sprach er sich etwa gegen die Wiedererrichtung der päpstlichen Nuntiatur aus.

Angesichts dieser Haltung erscheint es etwas paradox, dass Giacometti gleichzeitig tief fasziniert war vom katholischen Kirchenrecht. Er sah dieses als abgeschlossenes und in sich logisches Rechtssystem, das ihm als Vorbild für das «weltliche» Recht diente.

Das ist allerdings nur auf den ersten Blick ein Widerspruch. Denn Giacometti machte eine scharfe Unterscheidung zwischen dem Rechtssystem der katholischen Kirche und ihrer politischen Position, die er als Bedrohung für die Demokratie betrachtete.

Der Kampf gegen autoritäre Tendenzen blieb eine Leidenschaft von Giacometti, der 1927 im Alter von gerade einmal 34 Jahren zum Professor für öffentliches Recht an der Universität Zürich ernannt wurde. Und an solchen Tendenzen sollte es auch in den folgenden Jahren nicht mangeln. Es war eine Zeit, in der demokratische Staaten in ganz Europa in den Faschismus oder den Kommunismus abglitten.

In dieser Zeit nahmen die Bedrohungen für die Demokratie auch in der Schweiz zu. 1939 – unmittelbar vor dem deutschen Angriff auf Polen – liess sich der Bundesrat vom Parlament mit umfangreichen Notrechtskompetenzen ausstatten. Der Entscheid markierte den Beginn des Vollmachtenregimes. Während Jahren betätigte sich die Regierung praktisch in Eigenregie als Gesetzgeber. Sie beschnitt die Gewerbefreiheit, schränkte Liegenschaftsverkäufe ein und erlaubte der Armeeführung weitreichende Eingriffe in die Pressefreiheit.

Direkte Demokratie eingeschränkt

Die Gesetze, welche die Bundesversammlung noch selbst beschloss, stellte sie häufig unter Dringlichkeitsrecht und schaltete damit die Möglichkeit eines Referendums aus. Die damals vorherrschende Haltung auf den Punkt brachte ein Ständerat, der in der Debatte über ein Gesetz zur Lebensmittelversorgung sagte: «Die Vorlage, welche vor uns liegt, scheint mir doch zu wichtig und zu notwendig zu sein, als dass wir es auf das Referendum oder gar eine Volksabstimmung ankommen lassen dürfen.»

Die Bundesbehörden schränkten die direkte Demokratie immer stärker ein. Eingereichte Volksinitiativen wurden teilweise jahrelang schubladisiert. Viele davon liess der Bundesrat nach langem Warten abschreiben, sie kamen damit gar nie zur Abstimmung.

Diese Praktiken waren mit der Bundesverfassung kaum zu vereinbaren. Doch die militärische Bedrohungslage und die viel beschworene Notwendigkeit der nationalen Einheit liessen rechtsstaatliche Bedenken verstummen. Nur wenige Juristen stellten sich gegen das Vollmachtenregime – und kaum einer tat das so hartnäckig wie Zaccaria Giacometti. In Büchern, Aufsätzen und Zeitungsartikeln geisselte er unermüdlich die Notrechtspraxis der Bundesbehörden. Er kritisierte vor allem, dass die Vollmachtenbeschlüsse der Regierung viel zu weit gingen und praktisch keiner Kontrolle unterworfen waren. Darüber hinaus verstiessen sie aus seiner Sicht gegen die Bundesverfassung.

Die Befürworter des Vollmachtenregimes und sogar der Bundesrat gaben implizit selbst zu, dass die verfassungsmässige Grundlage schwach war. Sie wischten diesen Mangel aber mit dem Verweis auf die dringende Notwendigkeit der Massnahmen beiseite. So betonte Bundesrat Edmund Schulthess in einer vielbeachteten Rede, die Regierung müsse in Krisensituationen «ohne Verzug» handeln. Zu diesem Zweck müsse sie sich auf Notrecht abstützen, «und sollten wir es aus den Sternen holen müssen». Dieses Argument liess Giacometti indes nicht gelten. Für ihn stand fest: «Es gibt keine Legalität ausserhalb der Bundesverfassung.»

Mit seinem Widerstand gegen die Regierung machte sich der Staatsrechtsprofessor nicht nur Freunde, auch unter seinen Fachkollegen. Mit Dietrich Schindler, der an der gleichen Fakultät lehrte, lieferte sich über mehrere Zeitschriftenartikel hinweg einen Streit über die Rechtmässigkeit der Notrechtspraxis.

Wachsende Konsternation

Mit zunehmender Dauer des Vollmachtenregimes wurde Giacometti immer konsternierter über die Missachtung der Verfassung durch die Bundesbehörden. In einer Vorlesung bemerkte er einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen.

Die Geschichte sollte Giacometti schliesslich recht geben. 1949 kam die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» zur Abstimmung. Sie wollte das Dringlichkeitsrecht, von dem das Parlament nach Kriegsende weiterhin rege Gebrauch machte, einschränken. Gegen den Widerstand des Bundesrats und aller grossen Parteien stimmte das Volk der Initiative zu. Drei Jahre später hob das Parlament schliesslich die letzten Vollmachtenerlasse des Bundesrats auf und beendete damit das Vollmachtenregime endgültig.

Obwohl Zaccaria Giacometti zu seiner Zeit eine landesweit bekannte Persönlichkeit war, ist die Erinnerung an ihn inzwischen weitgehend verblasst. Zu Unrecht, findet Andreas Kley. «Giacometti hatte eine klare Haltung und stand konsequent für den liberalen Rechtsstaat ein.» Solche Stimmen bräuchte es auch heute mehr, sagt Kley und denkt dabei etwa an die UBS-Rettung 2008, als der Bundesrat per Notrechtsverordnung 6 Milliarden Franken in die Grossbank einschoss. «Solche Massnahmen hätte Giacometti wohl ebenso kritisiert wie damals das Vollmachtenregime.»

 

Veranstaltungshinweis

Eine Vernissage des Buches findet am 19. Mai in Zürich (18.15 Uhr, Universität, Hörsaal RAI-G-041), am 2. Juni in Bern (18.15 Uhr, Haus der Universität) sowie am 19. Juli in Coltura (17 Uhr, Palazzo Castelmur) statt.

[1] Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Verlag Schulthess.

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Konsultieren verboten: Bundesgericht stoppt Schaffhauser Plebiszit

Leave a comment Posted by on April 5, 2014

Das Bundesgericht hat vor ein paar Tagen eine anberaumte Volksabstimmung des Kantons Schaffhausen gestoppt. Die vorgebrachten Beschwerdegründe sind vielfältig.

Mit Urnengang vom kommenden 18. Mai hätte im Kanton Schaffhausen nicht nur das hiesige Lohngefüge und das aviatische Abwehrdispositiv neu strukturiert werden sollen. Sondern gleich noch die Grundfesten des Kantons dazu. Unter dem sperrigen Titel «Grundsatzbeschluss vom 20. Januar 2014 betreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden» hätte die radikalste Strukturreform angestossen werden sollen, welche der Schweizer Bundesstaat je sah.

Der politischen Führung war bei diesem umstrittenen Ansinnen aber doch nicht ganz wohl, weshalb das erste Plebiszit beziehungsweise der erste Richtungsentscheid als blosse Konsultativabstimmung hätte abgehalten werden sollen. Doch so harmlos derlei Abstimmungen auch daherkommen mögen, sie sind heikel. Denn sie gaukeln dem Souverän auf dem Stimmzettel eine Entscheidungsmacht vor, die ihm mit diesem Instrument gar nicht zusteht. Die Regierung hätte das Resultat interpretieren können, wie sie wollte – stets unter dem Deckmäntelchen der «direkten Demokratie». Der Autor hat daher eine Abstimmungbeschwerde eingereicht, die wie folgt begründet ist:

Keine Rechtsgrundlage für Konsultativabstimmung

Entwurf des Stimmzettels zur Konsultativabstimmung, welche das Bundesgericht aufgehoben hat

Entwurf des Stimmzettels zur Konsultativabstimmung, welche das Bundesgericht aufgehoben hat.

Konsultativabstimmungen sind im Kanton Schaffhausen nicht per se unbekannt. Die Kantonsverfassung erwähnt immerhin zwei (obligatorische) Abstimmungen über Stellungnahmen des Kantons zuhanden des Bundes: über den Bau von Kernkraftwerken und Endlager sowie über Änderungen des Nationalstrassennetzes.

Doch abgesehen von diesen zwei Spezialfällen kennt der Kanton keine gesetzliche oder verfassungsmässige Norm, welche weitere Konsultativabstimmungen erlauben würde. Neuerdings können aber immerhin sogenannte Grundsatzbeschlüsse gefasst werden. Solche legen zwar noch kein bis ins Detail ausgearbeitetes Konzept oder eine fertige Gesetzesvorlage vor. Sie setzen jedoch klare Grundsätze, im Rahmen derer das in Frage stehende Projekt ausgearbeitet werden muss. Der Kantonsrat kann solche bindenden Grundsatzbeschlüsse auch (via Behördenreferendum) ans Stimmvolk weiterleiten, wovon er hier Gebrauch machen wollte.

Im Gegensatz zum Grundsatzbeschluss, der gleichzeitig einen Kredit von 300‘000 Franken für die Ausarbeitung einer detaillierten Strukturreform beinhaltete, hätte die Konsultativabstimmung jedoch nicht als bindend betrachtet werden sollen. Der Regierungsrat schrieb hierzu: «Die Konsultativfrage (Welches Modell ist zu untersuchen?) dient dem Regierungsrat als Gradmesser. Je nach Ausgang der Konsultativfrage wird er eines oder mehrere Modelle im Detail untersuchen.» Wo er die Schwelle angesetzt hätte, wäre völlig offen gewesen.

Der Gesamtheit der Stimmberechtigten kommt aufgrund ihres Organcharakters eine wesentliche Stellung zu, was dann problematisch ist, wenn mit einer Konsultativabstimmung – ohne Verfassungsgrundlage – ein Konflikt mit einer vorgegebenen Kompetenzordnung hervorgerufen wird. Als Mindestanforderung muss, im Sinne des Legialitätsprinzips, eine Konsultativabstimmung zumindest rechtlich vorgesehen sein. Damit das Stimmvolk immerhin weiss, was es mit seiner Stimmabgabe bewirkt.

Verletzte Einheit der Form, der Norm und des Volksrechts

Der Grundsatzbeschluss war überdies auch ganz grundsätzlich prozedural unlogisch: Er hätte die gesetzliche Grundlage für eine Konsultativabstimmung schaffen wollen. Und gleichzeitig – obschon noch gar nicht in Kraft – bereits ebendiese Konsultativabstimmung abhalten. Die Katze biss sich in den Schwanz.

Weiter würde die Vermischung und Verknüpfung von förmlichen Volksrechten einerseits mit Konsultativabstimmungen andererseits nicht nur die Mängel von letzteren nicht beheben, sondern müsste geradezu als starker Einbruch ins Demokratieprinzip schlechthin qualifziert werden. Die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Direktdemokratie wird mittelbar geschadet, wenn praktisch im selben äusserlichen Kleide einmal finale, definitive und autoritative Beschlussfassungen vorgenommen, gleichsam jedoch – auf dem selben Stimmzettel! – auch blosse nichtbindende, diffuse und in ihren Auswirkungen unklare Konsultationen vorgelegt werden.

Direktdemokratie und Demoskopie dürfen nicht vermischt werden, ansonsten der Glaubwürdigkeit der Volksrechte mittelfristig geschadet würde. Die Vermischung der unterschiedlichen Volksrechte bzw. Partizipationsinstrumente widerspricht der verfassungsmässig geschützten Einheit der Form, der Einheit der Norm beziehungsweise der «Einheit des Volksrechts».

Konsultativabstimmung unter Stimmzwang

Der Kanton Schaffhausen kennt als einziger Kanton eine Stimm- und Wahlpflicht. Dies führt zur heiklen Frage, ob diese auch bei einer Konsultativabstimmung zu gelten habe. Denn als Konsultativorgan müsste nicht zwingend an den Kreis der Stimmberechtigten angeknüpft werden. Die intendierte Konsultativabstimmung hätte sich indes an die Stimmbürgerschaft gerichtet, die der Stimmpflicht unterstellt ist.

Indirekt wäre das Stimmvolk aber unter Bussandrohung zur Konsultativabstimmung gezwungen worden. Denn weil letztere mit einem bindenden Grundsatzbeschluss (für welchen die Stimmpflicht zweifelsohne gilt) verknüpft wurde, wäre den Bürgern, welche die Pflicht nicht missachten wollten, gar nichts übrig geblieben, als ebendiesen «kombinierten», amtlichen Stimmzettel in die Urne zu legen. Eine Stimmenthaltung wäre ebenso wenig möglich gewesen, da die Konsultativfragen nicht etwa mit «Ja» oder «Nein» hätten beantwortet werden können. Die Stimmbürger hätten Kreuzchen in die entsprechenden Kästchen machen können, wodurch sich zwei leere Kästchen faktisch wie zwei Nein-Stimmen ausgewirkt hätten.

Die Stimmpflicht kann als Ausfluss der direktdemokratischen Verantwortung und Entscheidungsmacht der obersten Gewalt, des Souveräns verstanden werden. Eine Konsultation hingegen – analog zu anderen Partizipationsinstrumenten wie Petitionen, Vernehmlassungen, Anhörungen, behördliche oder politische Informationsveranstaltungen usw. – impliziert eine fakultative Mitwirkung. Was hier nicht der Fall gewesen wäre.

Social Choice-Probleme: zyklische Mehrheiten dank fehlendem «doppelten Ja»

Von den zwei mittels Konsultativabstimmung vorgelegten Modellen hätte nur ein einziges angekreuzt werden dürfen. Gerade Bürger, welche eine strukturelle Veränderung dem Status quo vorgezogen hätten (egal, ob «A» oder «B»), hätten ihren unverfälschten Willen nicht kund tun können. Das «doppelte Ja» wäre nämlich untersagt gewesen.

Abgesehen von dieser individuellen Problematik einzelner Stimmberechtiger, wäre auch das Gesamtresultat durch dieses inadäquate Abstimmungsdesign beeinträchtigt worden: Die Stimmbürgerschaft, welche einer Strukturreform gegenüber positiv eingestellt ist, wäre durch das Verbot des «doppelten Kreuzchens» auseinanderdividiert worden.

Die Abstimmung wäre darüber hinaus auch nicht frei von potentiellen zyklischen Mehrheiten gewesen. Der Grundsatzbeschluss hätte nämlich durchaus angenommen werden können, wobei aber beide untergeordneten Konsultativ-Modelle auf Ablehnung gestossen wären. Der Grundsatzbeschluss wäre zwar in Kraft getreten (mitsamt Kredit über 300‘000 Franken), jedoch wäre höchst fraglich geblieben, ob überhaupt noch eines der beiden – unterlegenen! – Modelle weiter hätte untersucht werden sollen. Aufgrund des fehlenden «doppelten Ja» wäre diese unglückliche Situation (ein Condorcet-Paradoxon) sogar sehr wahrscheinlich gewesen.

Fehlende Anhörung der Gemeinden

Abgesehen von diesen zahlreichen prozeduralen Mängeln, war die intendierte Abstimmung jedoch auch inhaltlich zu rügen. Das in der Konsultativabstimmung vorgelegte «Modell A» hätte nämlich in seiner Konsequenz Zwangsfusionen vorgesehen, von den heute 26 politischen Gemeinden des Kantons Schaffhausen auf nur noch deren 6 bis 10. Zwangsfusionen sind heute jedoch nicht möglich, die Kantonsverfassung postuliert die Bestandesgarantie.

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, welche die Schweiz 2005 ratifizierte, sieht ebenfalls einen erweiterten Schutz und Konsultationspflichten zuhanden der Gemeinden vor. Die Charta verlangt mitunter:

«Die Gemeinden werden so weit wie möglich bei Planungs- und Entscheidungsprozessen für alle Angelegenheiten, die sie direkt betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise konsultiert.» (Art. 4 Abs. 6)

«Bei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen sind die betroffenen örtlichen Gemeinschaften vorher zu konsultieren, gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung, sofern dies gesetzlich zulässig ist.» (Art. 5)

Der hier gerügten Volksabstimmung ging jedoch kein kommunaler Vernehmlassungs- oder Konsultationsprozess bei den politischen Gemeinden voraus. Fundamentale Garantien der Gemeindeautonomie wären hierbei verletzt worden.

Unzulässige Abschaffung der Gemeindeebene

Noch extremer wäre das vorgelegte «Modell B» gewesen: Dahinter hat sich die «Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung» verborgen. Also die Auslöschung der dritten Staatsebene mit einem Federstrich.

Zwar gewährleistet die Bundesverfassung die Gemeindeautonomie bloss nach Massgabe des kantonalen Rechts. Dennoch ist mit der neuen Verfassung von 1999 sowie der erwähnten Gemeindeautonomiecharta neuerdings die Gemeindeebene als konstitutives Verfassungsprinzip zu anerkennen. Zwar wäre es durchaus denkbar, dass beispielsweise der homogene und kleinräumige Kanton Appenzell-Innerrhoden oder der aus nur drei Gemeinden bestehende Stadtkanton Basel-Stadt auf die politischen Gemeinden verzichten könnte.

Ein geografisch zerklüfteter Kanton mit mehreren Exklaven wie Schaffhausen, zumal ein in eine urbane Bevölkerung einerseits und eine ländliche Region polarisierter Kanton, darf nicht auf die dritte Staatsebene verzichten. Denn die Abschaffung jeglicher örtlicher demokratischer Gebietskörperschaften wäre geradezu verheerend, einmalig und widerspräche dem Subsidiaritätsprinzip und der Gemeindeautonomie, aber auch dem Demokratie- und dem (vertikalen) Gewaltenteilungsprinzip in eklatanter Weise.

 

Mit einstimmigen Entscheid vom 25. März 2014 hat nun das Bundesgericht die Ziffer II des gerügten Grundsatzbeschlusses aufgehoben – die Konsultativabstimmung darf nicht durchgeführt werden. Die Begründung darf nicht überraschen: «Das allenfalls bestehende Bedürfnis nach einer Konsultativabstimmung zu einer bestimmten Frage vermag das Erfordernis einer Rechtsgrundlage nicht zu ersetzen.»

 

Downloads:
Abstimmungsbeschwerde gegen den Grundsatzbeschluss (inklusive Konsultativabstimmung)
Urteil des Bundesgerichts vom 25. März 2014 (Verfahren 1C_51/2014)

Direkte Demokratie, Konsultativabstimmung, Referendum, Schaffhausen, Volksabstimmungen, Volksrechte

Der einsichtige Joachim Gauck

Leave a comment Posted by on March 30, 2014

Das Ergebnis er Abstimmung vom 9. Februar zeigt aus Sicht des deutschen Bundespräsidenten einen grundsätzlichen Nachteil der direkten Demokratie: Das Volk entscheidet nicht so, wie es sollte.

Das Phänomen ist nicht neu: Wann immer ein Schweizer Abstimmungsergebnis international für Aufsehen sorgt, vermischen sich inhaltliche Diskussionen sehr schnell mit grundsätzlichen Diskussionen über Vor- und Nachteile der direkten Demokratie. Davor ist auch ein deutscher Bundespräsident nicht gefeit, wie Joachim Gauck in einem Gespräch offenbart. Im Vorfeld seines Besuchs in der Schweiz sprach er in der heutigen «Sternstunde Philosophie» unter anderem über die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative am 9. Februar.

Dass Gauck über das Resultat enttäuscht ist, erstaunt nicht. Erhellend ist aber, dass er von diesem Ergebnis schnell den Bogen spannt zur Grundsatzfrage über die direkte Demokratie.

«Vielleicht zeigt uns das Ergebnis der Abstimmung, dass ein reizvolles Politikmodell wie das der direkten Demokratie auch irgendwie immer ein Aber hat. Es ist nicht so, dass das Ergebnis zustande kommt, dass sich die besonders Einsichtigen gewünscht hätten.»

Das sind einigermassen erstaunliche Worte aus dem Mund eines früheren Bürgerrechtsaktivisten. Bedeutet das nun, dass politische Entscheide möglichst den einsichtigen Leuten überlassen werden sollten? Wäre es in diesem Fall nicht klüger, man würde gleich auch Wahlen abschaffen, damit die Einsichtigen so ungestört wie möglich regieren können? Müsste es Gauck nicht zu denken geben, dass selbst die einsichtigsten Fachleute, die unter weitestgehendem Ausschluss des gemeinen Volks bestimmen können, zu folgenreichen Fehlentscheiden fähig sind (Stichwort Euro[1])?

Als Hauptargument gegen die direkte Demokratie führt Gauck ins Feld, dass sich das repräsentative System in Deutschland  – offenbar im Gegensatz zur halbdirekten Demokratie in der Schweiz – bewährt habe.

«Wenn wir der Bevölkerung die Frage stellen würden: wollt ihr das Schweizer System oder wollt ihr bei unserem System bleiben, glaube ich nicht, dass es eine Mehrheit gegen die repräsentative Demokratie geben würde.»

Nun, es gäbe eine einfach Möglichkeit, das herauszufinden. Daran scheint Gauck aber kein Interesse zu haben – vielleicht aus Angst, die Bürger würden sich nicht den Wünschen der einsichtigen Politiker entsprechend entscheiden?

Gaucks Position zeugt von einem grundsätzlichen Missverständnis. Immer wieder klagen Politiker über das fehlende Interesse an der Politik, über das mangelnde Vertrauen der Bürger in demokratische Institutionen, und fordern einen stärkeren Einbezug der Bürger. Gleichzeitig wehren sie sich mit Händen und Füssen gegen Volksabstimmungen, weil sie der Auffassung sind, sie selbst würden letztlich die besseren Entscheide fällen als die Stimmbürger.

Dabei gibt es in einer Demokratie keine «guten» oder «schlechten» Entscheide – weder in der direkten noch in der repräsentativen Demokratie. Es gibt lediglich unterschiedliche Auffassungen darüber, was gut und was schlecht ist, die sich im Wettstreit der Argumente durchzusetzen versuchen. Die Vorstellung, Politiker würden «bessere» Entscheide fällen als gewöhnliche Bürger, zeugt daher von einem gefährlichen Überlegenheitsdenken. Wie soll denn das Vertrauen der Bürger in die demokratischen Institutionen (zurück-)gewonnen werden, wenn diese ihrerseits den Bürgern nicht vertrauen?

Gerade als überzeugter Befürworter der europäischen Integration sollte Joachim Gauck erkennen, dass ohne demokratische Mitbestimmung jeder politischen Entität die Legitimität fehlt. Das zeigt nicht nur das Beispiel des Euros. Die europäische Integration war seit ihrem Beginn ein reines Eliteprojekt. Die fehlende demokratische Legitimation war relativ unproblematisch, solange es um den Abbau von Zöllen und anderen Handelshemmnissen ging. Doch je weiter die Integration fortschreitet und je stärker sie sich auf das Leben der Menschen auswirkt, desto mehr rächt es sich, dass die EU weitgehend unter Ausschluss der betroffenen Bevölkerungen geschaffen wurde.

Die Schweizer Stimmberechtigten mögen zuweilen Entscheidungen treffen, die «einsichtigen» Politikern nicht gefallen. Doch die Tatsache, dass das Volk das letzte Wort hat, zwingt Regierung und Parlament dazu, auf die Bürger zu hören und ihre Anliegen ernst zu nehmen. Diese indirekte Wirkung der direkten Demokratie, die über einzelne Abstimmungen hinausgeht, übersieht Gauck, wenn er vor den Nachteilen der direkten Demokratie warnt.

Langfristig sind die Nachteile einer Politik, die den Bürger von den wichtigen Entscheiden ausschliesst, ungleich grösser. Dass das Vertrauen in die Regierung in der Schweiz rekordverdächtig hoch ist, während die EU immer mehr den Rückhalt in der Bevölkerung verliert, ist wohl kein Zufall.

[1] In den beiden einzigen Ländern, in denen die Stimmbürger über die Einführung des Euros abstimmen konnten (Schweden und Dänemark), lehnten sie die neue Währung ab.

Deutschland, Direkte Demokratie, EU, Volksabstimmungen , , , , ,

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