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Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»

1 Comment Posted by on June 24, 2014

Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Soll der Schweizer Souverän über das Völkerrecht mitbestimmen und brechen dürfen? Gerne – aber bitte fortan en connaissance de cause.

Publiziert (gekürzt) im «Tages-Anzeiger» vom 28.06.2014.

Mahmud Moschee Zürich.

Minarett der Mahmud Moschee, Zürich. Bild: Wikimedia

Wer soll in unserer Direktdemokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder unsere internationalen Verträge? Die Volksrechte oder das Völkerrecht? Steht die Bundesverfassung als Ausfluss souveräner Willensäusserungen über allem? Oder seien ihnen dort Schranken gesetzt, wo bilaterale, inter- und supranationale Vereinbarungen und Verträge widersprechen?

So kontrovers das Thema seit einigen Jahren auch diskutiert wird, die meisten Experten sind sich einig: So einfach kann und soll die Gretchenfrage nicht beantwortet werden. Völkerrecht hat nicht per se Verfassungsrang, sondern kann vom unumstösslichen zwingenden Völkerrecht (Ius cogens) über Konventionen und Übereinkommen bis hin zur untergeordneten Diplomatischen Note reichen.

Untaugliche Reformideen

So weit so gut. Oder auch nicht. Denn zwar liegt nun ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. So etwa der bundesrätliche Vorschlag, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal» zu versehen. Jenes soll anzeigen, ob der Vorschlag völkerrechtskonform sei oder nicht. Das EJPD will ferner die Schranken der Verfassungsrevision enger ziehen, also die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ausdehnen. So soll der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar werden. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem.

Die FDP wiederum wartet mit einem überwiesenen Postulat auf, das komplette Völkerrecht in drei Schubladen zu versorgen: Solche von Verfassungsrang, weitere mit Gesetzescharakter und die Übrigen auf Verordnungsstufe. Jene Normenhierarchie soll bei der Auslegung und Umsetzung von Initiativen helfen, weil sie Wichtiges von Untergeordnetem trenne. Eine bis vor kurzem unbekannte Expertengruppe der Bundeskanzlei, «Democrazia Vivainta», sinnierte ebenfalls über etwaigen «Handlungsbedarf im Bereich der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht und insbesondere mit der EMRK».

Die SVP denkt derweil schon länger an einem generellen Vorrang von Landes- vor Völkerrecht nach. Ferner steht aus ihren Reihen auch ein Wechsel vom monistischen hin zum dualistischen System zur Debatte: Im Gegensatz zu anderen Staaten kennt die Schweiz den Monismus, wodurch sich völkerrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich direkt ins innerstaatliche Rechtssystem einfügen und ihre Rechtskraft unmittelbar entfalten, ohne dass Staatsverträge zwingend in «eigene Gesetze» umgegossen werden müssen.

Unklare Auswirkungen des Urnengangs ex ante

Schlussendlich kranken aber alle bisher hervorgebrachten Ideen an einem Mangel: Sie vergessen den individuellen Stimmbürger und sein Recht auf eine freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. So konnte das Volk zwar über Minarette, Verwahrung, Ausschaffung abstimmen. Doch problematisch erscheint, dass im Vorfeld – und teilweise noch Jahre nach der Abstimmung! – keinerlei Bewusstsein, geschweige denn Konsens vorherrscht, ob jene Verfassungsänderungen nun innerhalb des bestehenden internationalen Regelwerks implementiert werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter, verfassungsmässiger Auftrag zu verstehen seien, widersprechende völkerrechtliche Verpflichtungen zu ignorieren, derogieren oder zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein: In einigen Fällen mag die defensiv-subsidiäre Betrachtungsweise opportun, in anderen indes die offensiv-derogative Auslegung intendiert sein. Denn die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Da also kein übergeordnetes direktdemokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, muss letzterem – mithin als Ausfluss des naturrechtlichen Selbstkonstituierungsprinzips – stets die Kompetenz obliegen, Völkerrecht anpassen zu dürfen. (Als Schranke gilt freilich das Ius cogens.)

Zwar braucht es hierfür stets mindestens zwei Vertragsunterzeichner – doch der Anstoss für eine Anpassung oder, als Ultima ratio, zur Kündigung, muss just in einer Direktdemokratie nicht nur von Parteien, Aussenpolitischen Kommissionen, Diplomaten und Aussenministern kommen dürfen. Sondern, via Initiative, auch vom Volk selbst. Andreas Glaser bringt es treffend auf den Punkt: «Es ist unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation nicht gerechtfertigt, völkerrechtlichen Vereinbarungen unbesehen Vorrang vor der direktdemokratisch durch die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen in hohem Mass legitimierten Bundesverfassung zuzubilligen.»

Vorgängige, fakultative, aber bindende Deklaration

Doch der springende Punkt ist letztlich, dass bereits vor der Abstimmung Klarheit darüber herrschen sollte, wie die zur Frage stehende Verfassungsnorm im Falle ihrer Annahme auszulegen sei. Die Stimmbürger wüssten dann, ob das Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initanten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen und ihre Teilaspekte zurückhaltend oder extensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits en connaissance de cause am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert das direktdemokratische Instrument zusehends an Glaubwürdigkeit. Denn die Stimmbürger fühlen sich und ihre Willenskundgebungen vermehrt hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden. Dadurch steigen notabene wiederum die Chancen weiterer Annahmen von auslegungsbedürftiger Begehren, weil man «sowieso nur noch ein Zeichen setzen kann».

Remedur würde einzig schaffen, wenn Komitees bereits beim Verfassen sowie im Rahmen der Vorprüfung ihres Initiativtextes die Verfassungsnorm hinsichtlich ihres Verhältnisses zu etwaigen in Konflikt stehenden Verträgen klären würden. Einige Ansätze in diese Richtung liessen sich in letzter Zeit immerhin schon erkennen, wie folgende Beispiele zeigen:

«Durchsetzungsinitiative»:

IV. Verhältnis zum Völkerrecht

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.

 

Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»:

Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

 

Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung»:

Nach Annahme von Artikel 73a durch Volk und Stände müssen völkerrechtliche Verträge, die den Zielen dieses Artikels widersprechen, schnellstmöglich angepasst werden, spätestens aber innert vier Jahren. Nötigenfalls sind die betreffenden Verträge zu kündigen.

 

Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch»:

Zur Verhinderung von Asylrechtsmissbrauch beachtet der Bund unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere folgende Grundsätze (…):

 

Solche klärenden Kollisionsregeln des Verhältnisses zwischen Verfassungsartikel und Völkerrecht sollten weiterentwickelt und formalisiert werden. Es entstünde daraus eine Art «direktdemokratische Schubert-Praxis». Die Schubert-Praxis besagt, dass das Bundesgericht dann ein (neueres) Gesetz trotz widersprechendem (älteren) Staatsvertrags beachtet, sofern das Parlament bewusst und explizit gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte. Diese Regelung, welche dem teleologischen Auslegungselement, also den Intentionen der Legislative Beachtung zollt, sollte ebenso als Konfliktregel zwischen Verfassungsgeber und Völkerrecht gelten. So könnte folgende Praxis eingeführt werden:

1. Eine Volksinitiative kann (und falls sie dies zwingend will: muss) bestimmen, dass diese (integral oder teilweise) bestehendes Völkerrecht derogieren soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder nur einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («…geht nicht zwingendem Völkerecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären im Einleitungssatz, in der Übergangsbestimmung oder in einer Fussnote zu deklarieren. Für Parlament und Gerichte wären sie bindend.

2. Werden hingegen keine solchen Anweisungen angebracht, so wenden Gesetzgeber und rechtsanwendende Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des bestehenden völkerrechtlichen Normengeflechts an. Weil hier kein Auftrag mitgegeben wurde, etwaige Verträge neu auszuhandeln oder gar zu kündigen. (Wenngleich dies dem Bundesparlament aufgrund seiner generellen und  jederzeitigen Rechtsetzungskompetenz dennoch anheim gestellt ist.)

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja zu einem neuen Verfassungsartikel bewirken würde, gerade im Hinblick auf internationale Verträge.

«Bloss ein Zeichen» zu setzen gegen etwaige Missstände, hat zwar durchaus auch seine Vorzüge; dem Initiativrecht kommt mithin eine Ventilfunktion zu. Zur Stärkung der Volksrechte im Spannungsfeld mit Aussenpolitik und Völkerrecht sollten jedoch die Initianten vermehrt Klartext sprechen – ab dem ersten Tag der Unterschriftensammlung.

Direkte Demokratie, Internationale Beziehungen, Völkerrecht, Verfassung, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Konsultieren verboten: Bundesgericht stoppt Schaffhauser Plebiszit

Leave a comment Posted by on April 5, 2014

Das Bundesgericht hat vor ein paar Tagen eine anberaumte Volksabstimmung des Kantons Schaffhausen gestoppt. Die vorgebrachten Beschwerdegründe sind vielfältig.

Mit Urnengang vom kommenden 18. Mai hätte im Kanton Schaffhausen nicht nur das hiesige Lohngefüge und das aviatische Abwehrdispositiv neu strukturiert werden sollen. Sondern gleich noch die Grundfesten des Kantons dazu. Unter dem sperrigen Titel «Grundsatzbeschluss vom 20. Januar 2014 betreffend das Verfahren zur Reorganisation des Kantons Schaffhausen und seiner Gemeinden» hätte die radikalste Strukturreform angestossen werden sollen, welche der Schweizer Bundesstaat je sah.

Der politischen Führung war bei diesem umstrittenen Ansinnen aber doch nicht ganz wohl, weshalb das erste Plebiszit beziehungsweise der erste Richtungsentscheid als blosse Konsultativabstimmung hätte abgehalten werden sollen. Doch so harmlos derlei Abstimmungen auch daherkommen mögen, sie sind heikel. Denn sie gaukeln dem Souverän auf dem Stimmzettel eine Entscheidungsmacht vor, die ihm mit diesem Instrument gar nicht zusteht. Die Regierung hätte das Resultat interpretieren können, wie sie wollte – stets unter dem Deckmäntelchen der «direkten Demokratie». Der Autor hat daher eine Abstimmungbeschwerde eingereicht, die wie folgt begründet ist:

Keine Rechtsgrundlage für Konsultativabstimmung

Entwurf des Stimmzettels zur Konsultativabstimmung, welche das Bundesgericht aufgehoben hat

Entwurf des Stimmzettels zur Konsultativabstimmung, welche das Bundesgericht aufgehoben hat.

Konsultativabstimmungen sind im Kanton Schaffhausen nicht per se unbekannt. Die Kantonsverfassung erwähnt immerhin zwei (obligatorische) Abstimmungen über Stellungnahmen des Kantons zuhanden des Bundes: über den Bau von Kernkraftwerken und Endlager sowie über Änderungen des Nationalstrassennetzes.

Doch abgesehen von diesen zwei Spezialfällen kennt der Kanton keine gesetzliche oder verfassungsmässige Norm, welche weitere Konsultativabstimmungen erlauben würde. Neuerdings können aber immerhin sogenannte Grundsatzbeschlüsse gefasst werden. Solche legen zwar noch kein bis ins Detail ausgearbeitetes Konzept oder eine fertige Gesetzesvorlage vor. Sie setzen jedoch klare Grundsätze, im Rahmen derer das in Frage stehende Projekt ausgearbeitet werden muss. Der Kantonsrat kann solche bindenden Grundsatzbeschlüsse auch (via Behördenreferendum) ans Stimmvolk weiterleiten, wovon er hier Gebrauch machen wollte.

Im Gegensatz zum Grundsatzbeschluss, der gleichzeitig einen Kredit von 300‘000 Franken für die Ausarbeitung einer detaillierten Strukturreform beinhaltete, hätte die Konsultativabstimmung jedoch nicht als bindend betrachtet werden sollen. Der Regierungsrat schrieb hierzu: «Die Konsultativfrage (Welches Modell ist zu untersuchen?) dient dem Regierungsrat als Gradmesser. Je nach Ausgang der Konsultativfrage wird er eines oder mehrere Modelle im Detail untersuchen.» Wo er die Schwelle angesetzt hätte, wäre völlig offen gewesen.

Der Gesamtheit der Stimmberechtigten kommt aufgrund ihres Organcharakters eine wesentliche Stellung zu, was dann problematisch ist, wenn mit einer Konsultativabstimmung – ohne Verfassungsgrundlage – ein Konflikt mit einer vorgegebenen Kompetenzordnung hervorgerufen wird. Als Mindestanforderung muss, im Sinne des Legialitätsprinzips, eine Konsultativabstimmung zumindest rechtlich vorgesehen sein. Damit das Stimmvolk immerhin weiss, was es mit seiner Stimmabgabe bewirkt.

Verletzte Einheit der Form, der Norm und des Volksrechts

Der Grundsatzbeschluss war überdies auch ganz grundsätzlich prozedural unlogisch: Er hätte die gesetzliche Grundlage für eine Konsultativabstimmung schaffen wollen. Und gleichzeitig – obschon noch gar nicht in Kraft – bereits ebendiese Konsultativabstimmung abhalten. Die Katze biss sich in den Schwanz.

Weiter würde die Vermischung und Verknüpfung von förmlichen Volksrechten einerseits mit Konsultativabstimmungen andererseits nicht nur die Mängel von letzteren nicht beheben, sondern müsste geradezu als starker Einbruch ins Demokratieprinzip schlechthin qualifziert werden. Die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz der Direktdemokratie wird mittelbar geschadet, wenn praktisch im selben äusserlichen Kleide einmal finale, definitive und autoritative Beschlussfassungen vorgenommen, gleichsam jedoch – auf dem selben Stimmzettel! – auch blosse nichtbindende, diffuse und in ihren Auswirkungen unklare Konsultationen vorgelegt werden.

Direktdemokratie und Demoskopie dürfen nicht vermischt werden, ansonsten der Glaubwürdigkeit der Volksrechte mittelfristig geschadet würde. Die Vermischung der unterschiedlichen Volksrechte bzw. Partizipationsinstrumente widerspricht der verfassungsmässig geschützten Einheit der Form, der Einheit der Norm beziehungsweise der «Einheit des Volksrechts».

Konsultativabstimmung unter Stimmzwang

Der Kanton Schaffhausen kennt als einziger Kanton eine Stimm- und Wahlpflicht. Dies führt zur heiklen Frage, ob diese auch bei einer Konsultativabstimmung zu gelten habe. Denn als Konsultativorgan müsste nicht zwingend an den Kreis der Stimmberechtigten angeknüpft werden. Die intendierte Konsultativabstimmung hätte sich indes an die Stimmbürgerschaft gerichtet, die der Stimmpflicht unterstellt ist.

Indirekt wäre das Stimmvolk aber unter Bussandrohung zur Konsultativabstimmung gezwungen worden. Denn weil letztere mit einem bindenden Grundsatzbeschluss (für welchen die Stimmpflicht zweifelsohne gilt) verknüpft wurde, wäre den Bürgern, welche die Pflicht nicht missachten wollten, gar nichts übrig geblieben, als ebendiesen «kombinierten», amtlichen Stimmzettel in die Urne zu legen. Eine Stimmenthaltung wäre ebenso wenig möglich gewesen, da die Konsultativfragen nicht etwa mit «Ja» oder «Nein» hätten beantwortet werden können. Die Stimmbürger hätten Kreuzchen in die entsprechenden Kästchen machen können, wodurch sich zwei leere Kästchen faktisch wie zwei Nein-Stimmen ausgewirkt hätten.

Die Stimmpflicht kann als Ausfluss der direktdemokratischen Verantwortung und Entscheidungsmacht der obersten Gewalt, des Souveräns verstanden werden. Eine Konsultation hingegen – analog zu anderen Partizipationsinstrumenten wie Petitionen, Vernehmlassungen, Anhörungen, behördliche oder politische Informationsveranstaltungen usw. – impliziert eine fakultative Mitwirkung. Was hier nicht der Fall gewesen wäre.

Social Choice-Probleme: zyklische Mehrheiten dank fehlendem «doppelten Ja»

Von den zwei mittels Konsultativabstimmung vorgelegten Modellen hätte nur ein einziges angekreuzt werden dürfen. Gerade Bürger, welche eine strukturelle Veränderung dem Status quo vorgezogen hätten (egal, ob «A» oder «B»), hätten ihren unverfälschten Willen nicht kund tun können. Das «doppelte Ja» wäre nämlich untersagt gewesen.

Abgesehen von dieser individuellen Problematik einzelner Stimmberechtiger, wäre auch das Gesamtresultat durch dieses inadäquate Abstimmungsdesign beeinträchtigt worden: Die Stimmbürgerschaft, welche einer Strukturreform gegenüber positiv eingestellt ist, wäre durch das Verbot des «doppelten Kreuzchens» auseinanderdividiert worden.

Die Abstimmung wäre darüber hinaus auch nicht frei von potentiellen zyklischen Mehrheiten gewesen. Der Grundsatzbeschluss hätte nämlich durchaus angenommen werden können, wobei aber beide untergeordneten Konsultativ-Modelle auf Ablehnung gestossen wären. Der Grundsatzbeschluss wäre zwar in Kraft getreten (mitsamt Kredit über 300‘000 Franken), jedoch wäre höchst fraglich geblieben, ob überhaupt noch eines der beiden – unterlegenen! – Modelle weiter hätte untersucht werden sollen. Aufgrund des fehlenden «doppelten Ja» wäre diese unglückliche Situation (ein Condorcet-Paradoxon) sogar sehr wahrscheinlich gewesen.

Fehlende Anhörung der Gemeinden

Abgesehen von diesen zahlreichen prozeduralen Mängeln, war die intendierte Abstimmung jedoch auch inhaltlich zu rügen. Das in der Konsultativabstimmung vorgelegte «Modell A» hätte nämlich in seiner Konsequenz Zwangsfusionen vorgesehen, von den heute 26 politischen Gemeinden des Kantons Schaffhausen auf nur noch deren 6 bis 10. Zwangsfusionen sind heute jedoch nicht möglich, die Kantonsverfassung postuliert die Bestandesgarantie.

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, welche die Schweiz 2005 ratifizierte, sieht ebenfalls einen erweiterten Schutz und Konsultationspflichten zuhanden der Gemeinden vor. Die Charta verlangt mitunter:

«Die Gemeinden werden so weit wie möglich bei Planungs- und Entscheidungsprozessen für alle Angelegenheiten, die sie direkt betreffen, rechtzeitig und in geeigneter Weise konsultiert.» (Art. 4 Abs. 6)

«Bei jeder Änderung kommunaler Gebietsgrenzen sind die betroffenen örtlichen Gemeinschaften vorher zu konsultieren, gegebenenfalls in Form einer Volksabstimmung, sofern dies gesetzlich zulässig ist.» (Art. 5)

Der hier gerügten Volksabstimmung ging jedoch kein kommunaler Vernehmlassungs- oder Konsultationsprozess bei den politischen Gemeinden voraus. Fundamentale Garantien der Gemeindeautonomie wären hierbei verletzt worden.

Unzulässige Abschaffung der Gemeindeebene

Noch extremer wäre das vorgelegte «Modell B» gewesen: Dahinter hat sich die «Aufhebung der Gemeinden – eine kantonale Verwaltung» verborgen. Also die Auslöschung der dritten Staatsebene mit einem Federstrich.

Zwar gewährleistet die Bundesverfassung die Gemeindeautonomie bloss nach Massgabe des kantonalen Rechts. Dennoch ist mit der neuen Verfassung von 1999 sowie der erwähnten Gemeindeautonomiecharta neuerdings die Gemeindeebene als konstitutives Verfassungsprinzip zu anerkennen. Zwar wäre es durchaus denkbar, dass beispielsweise der homogene und kleinräumige Kanton Appenzell-Innerrhoden oder der aus nur drei Gemeinden bestehende Stadtkanton Basel-Stadt auf die politischen Gemeinden verzichten könnte.

Ein geografisch zerklüfteter Kanton mit mehreren Exklaven wie Schaffhausen, zumal ein in eine urbane Bevölkerung einerseits und eine ländliche Region polarisierter Kanton, darf nicht auf die dritte Staatsebene verzichten. Denn die Abschaffung jeglicher örtlicher demokratischer Gebietskörperschaften wäre geradezu verheerend, einmalig und widerspräche dem Subsidiaritätsprinzip und der Gemeindeautonomie, aber auch dem Demokratie- und dem (vertikalen) Gewaltenteilungsprinzip in eklatanter Weise.

 

Mit einstimmigen Entscheid vom 25. März 2014 hat nun das Bundesgericht die Ziffer II des gerügten Grundsatzbeschlusses aufgehoben – die Konsultativabstimmung darf nicht durchgeführt werden. Die Begründung darf nicht überraschen: «Das allenfalls bestehende Bedürfnis nach einer Konsultativabstimmung zu einer bestimmten Frage vermag das Erfordernis einer Rechtsgrundlage nicht zu ersetzen.»

 

Downloads:
Abstimmungsbeschwerde gegen den Grundsatzbeschluss (inklusive Konsultativabstimmung)
Urteil des Bundesgerichts vom 25. März 2014 (Verfahren 1C_51/2014)

Direkte Demokratie, Konsultativabstimmung, Referendum, Schaffhausen, Volksabstimmungen, Volksrechte

Der einsichtige Joachim Gauck

Leave a comment Posted by on March 30, 2014

Das Ergebnis er Abstimmung vom 9. Februar zeigt aus Sicht des deutschen Bundespräsidenten einen grundsätzlichen Nachteil der direkten Demokratie: Das Volk entscheidet nicht so, wie es sollte.

Das Phänomen ist nicht neu: Wann immer ein Schweizer Abstimmungsergebnis international für Aufsehen sorgt, vermischen sich inhaltliche Diskussionen sehr schnell mit grundsätzlichen Diskussionen über Vor- und Nachteile der direkten Demokratie. Davor ist auch ein deutscher Bundespräsident nicht gefeit, wie Joachim Gauck in einem Gespräch offenbart. Im Vorfeld seines Besuchs in der Schweiz sprach er in der heutigen «Sternstunde Philosophie» unter anderem über die Annahme der Masseneinwanderungsinitiative am 9. Februar.

Dass Gauck über das Resultat enttäuscht ist, erstaunt nicht. Erhellend ist aber, dass er von diesem Ergebnis schnell den Bogen spannt zur Grundsatzfrage über die direkte Demokratie.

«Vielleicht zeigt uns das Ergebnis der Abstimmung, dass ein reizvolles Politikmodell wie das der direkten Demokratie auch irgendwie immer ein Aber hat. Es ist nicht so, dass das Ergebnis zustande kommt, dass sich die besonders Einsichtigen gewünscht hätten.»

Das sind einigermassen erstaunliche Worte aus dem Mund eines früheren Bürgerrechtsaktivisten. Bedeutet das nun, dass politische Entscheide möglichst den einsichtigen Leuten überlassen werden sollten? Wäre es in diesem Fall nicht klüger, man würde gleich auch Wahlen abschaffen, damit die Einsichtigen so ungestört wie möglich regieren können? Müsste es Gauck nicht zu denken geben, dass selbst die einsichtigsten Fachleute, die unter weitestgehendem Ausschluss des gemeinen Volks bestimmen können, zu folgenreichen Fehlentscheiden fähig sind (Stichwort Euro[1])?

Als Hauptargument gegen die direkte Demokratie führt Gauck ins Feld, dass sich das repräsentative System in Deutschland  – offenbar im Gegensatz zur halbdirekten Demokratie in der Schweiz – bewährt habe.

«Wenn wir der Bevölkerung die Frage stellen würden: wollt ihr das Schweizer System oder wollt ihr bei unserem System bleiben, glaube ich nicht, dass es eine Mehrheit gegen die repräsentative Demokratie geben würde.»

Nun, es gäbe eine einfach Möglichkeit, das herauszufinden. Daran scheint Gauck aber kein Interesse zu haben – vielleicht aus Angst, die Bürger würden sich nicht den Wünschen der einsichtigen Politiker entsprechend entscheiden?

Gaucks Position zeugt von einem grundsätzlichen Missverständnis. Immer wieder klagen Politiker über das fehlende Interesse an der Politik, über das mangelnde Vertrauen der Bürger in demokratische Institutionen, und fordern einen stärkeren Einbezug der Bürger. Gleichzeitig wehren sie sich mit Händen und Füssen gegen Volksabstimmungen, weil sie der Auffassung sind, sie selbst würden letztlich die besseren Entscheide fällen als die Stimmbürger.

Dabei gibt es in einer Demokratie keine «guten» oder «schlechten» Entscheide – weder in der direkten noch in der repräsentativen Demokratie. Es gibt lediglich unterschiedliche Auffassungen darüber, was gut und was schlecht ist, die sich im Wettstreit der Argumente durchzusetzen versuchen. Die Vorstellung, Politiker würden «bessere» Entscheide fällen als gewöhnliche Bürger, zeugt daher von einem gefährlichen Überlegenheitsdenken. Wie soll denn das Vertrauen der Bürger in die demokratischen Institutionen (zurück-)gewonnen werden, wenn diese ihrerseits den Bürgern nicht vertrauen?

Gerade als überzeugter Befürworter der europäischen Integration sollte Joachim Gauck erkennen, dass ohne demokratische Mitbestimmung jeder politischen Entität die Legitimität fehlt. Das zeigt nicht nur das Beispiel des Euros. Die europäische Integration war seit ihrem Beginn ein reines Eliteprojekt. Die fehlende demokratische Legitimation war relativ unproblematisch, solange es um den Abbau von Zöllen und anderen Handelshemmnissen ging. Doch je weiter die Integration fortschreitet und je stärker sie sich auf das Leben der Menschen auswirkt, desto mehr rächt es sich, dass die EU weitgehend unter Ausschluss der betroffenen Bevölkerungen geschaffen wurde.

Die Schweizer Stimmberechtigten mögen zuweilen Entscheidungen treffen, die «einsichtigen» Politikern nicht gefallen. Doch die Tatsache, dass das Volk das letzte Wort hat, zwingt Regierung und Parlament dazu, auf die Bürger zu hören und ihre Anliegen ernst zu nehmen. Diese indirekte Wirkung der direkten Demokratie, die über einzelne Abstimmungen hinausgeht, übersieht Gauck, wenn er vor den Nachteilen der direkten Demokratie warnt.

Langfristig sind die Nachteile einer Politik, die den Bürger von den wichtigen Entscheiden ausschliesst, ungleich grösser. Dass das Vertrauen in die Regierung in der Schweiz rekordverdächtig hoch ist, während die EU immer mehr den Rückhalt in der Bevölkerung verliert, ist wohl kein Zufall.

[1] In den beiden einzigen Ländern, in denen die Stimmbürger über die Einführung des Euros abstimmen konnten (Schweden und Dänemark), lehnten sie die neue Währung ab.

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Ausländerstimmrecht: mehr als eine Conditio sine qua non

2 Comments Posted by on March 2, 2014

Die Einführung und Erweiterung des Ausländerstimmrechts stösst in den Kantonen auf Ablehnung. Wenig erstaunlich, zeigen sich die portierten Initiativen doch zumeist ziemlich undifferenziert.

In diversen Kantonen hat sich das aktive oder passive Wahl- und Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer (Ausländerstimmrecht) auf kantonaler oder zumindest kommunaler Ebene etabliert (siehe: Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum). Dennoch harzt die weitere Verbreitung des Ansinnens: Obschon beispielsweise der Kanton Waadt seit zehn Jahren das kommunale Ausländerstimmrecht kennt, lehnten es die Stimmbürger 2011 mit 69 Prozent deutlich ab, dieses auf die kantonale Ebene auszuweiten.

In der Deutschschweiz scheiterten bisher sogar alle kantonalen Initiativen, welche das Ausländerstimmrecht auf die eine oder andere Art einführen wollten: So 2010 Bern (72 % Nein), Basel-Stadt (81 % bzw. 61 % Nein beim Gegenvorschlag) und Glarus (Landsgemeinde: «wuchtig verworfen») sowie 2011 in Luzern (84 % Nein). Kürzlich reihte sich auch Zürich (75 % Nein) in diese ruhmlose Serie ein.

Und gerne geht vergessen, dass in Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt, Freiburg und Graubünden wohl nur deshalb das (fakultative) kommunale Ausländerstimmrecht gilt, weil dieses jeweils mit einer Totalrevision der Verfassung einherging. Explizit an der Urne eingeführt oder bestätigt, wurde es nämlich – abgesehen von Genf und Neuenburg – noch nirgends.

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Morgen Montag debattiert nun der Schaffhauser Kantonsrat über die wohl offensivste Ausländerstimmrecht-Initiative, die je in der Schweiz lanciert wurde: Nach fünf Jahren Aufenthalt sollen alle Ausländer zwingend sowohl das kommunale, wie auch kantonale Stimmrecht erhalten. Die Initianten der Alternativen Liste (AL) Schaffhausen geben denn auch offen zu, dass sie sich «keine Illusionen» machen: «Wir werden mit unserer Initiative an der Urne noch keine Mehrheit gewinnen.» Es erscheine ihnen aber umso wichtiger, «das Thema endlich aufs politische Parkett zu bringen und eine breite politische Debatte dazu in Gang zu setzen.»

Diesem Anspruch wollen wir uns gerne anschliessen. Im Rahmen der vielen gescheiterten Initiativen wurde oftmals über die Karenzfrist debattiert: wie lange also ausländische Staatsbürger bereits in der Schweiz oder im jeweiligen Kanton niedergelassen sein müssen, um das Ausländerstimmrecht erlangen zu können. Doch dieses zeitliche Kriterium ist nur eines unter vielen zu etwaig berücksichtigenden, zumal eines der nebensächlicheren.

Viel wichtiger wäre, über andere Erfordernisse und Einschränkungen zu diskutieren, welche (womöglich) an das Ausländerstimmrecht zu stellen sind.[1] Decem conditiones sine quibus non:

1. Fakultatives Stimmrecht (keine Stimmpflicht)

Niemand soll – unter Buss- oder Strafandrohungen – gezwungen werden, an der Demokratie teilzuhaben. Für Ausländer, die der Amtssprache gegebenenfalls nicht mächtig sind, gilt dies in erhöhtem Masse. Das Abstimmen und Wählen muss, auch und gerade für sie, freiwillig bleiben. Das Ausländerstimmrecht ist daher mit der Stimmpflicht unter keinen Umständen vereinbar, welche hierzulande jedoch nur noch der Kanton Schaffhausen kennt. Die Initiative der AL ignoriert diese Unvereinbarkeit leider.

2. Sprachnachweis

Die Theorieprüfung zum Führerschein kann nicht nur auf Deutsch oder Französisch, sondern auch auf Portugiesisch, Englisch oder Arabisch absolviert werden. Die demokratische Deliberation indes, speziell im Vorfeld von Volksabstimmungen und -wahlen, ganz allgemein aber auch im medialen, sozialen, schulischen und kulturellen Raum, findet vornehmlich in den Landessprachen statt. Wer an der Demokratie teilnimmt, soll sich Gehör verschaffen können, gleichsam aber auch verstehen, was andere Partizipanten und Kontrahenten ihrerseits für Argumente hervorbringen.

Das sich gegenseitige Verstehen bedingt grundlegende Kenntnisse der lokalen Amtssprache, ansonsten eine Segregation drohen kann. Die Garantie der politischen Rechte schützt denn auch «die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe», wofür Sprachkenntnisse eine notwendige Bedingung darstellen.

Konkret könnte der Nachweis ausreichender Sprachkenntnisse analog zur beschleunigten Erteilung der Niederlassungsbewilligung eingefordert werden. Jene kann schliesslich bereits nach fünf (statt zehn) Jahren erteilt werden, «wenn die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt». Und diese Bestätigung könnte selbstverständlich für ein zukünftiges Einbürgerungsverfahren angerechnet werden und somit integrationsfördernd wirken.

Portugal beispielsweise geht in diese Richtung: Das dortige Ausländerstimmrecht gilt nur für Angehörige portugiesischsprachiger Staaten wie etwa Brasilien.

3. Opting-In (und Opting-Out)

Auslandschweizer erhalten das Schweizer Stimmrecht nicht automatisch; sie müssen es auf der zuständigen Schweizer Vertretung zuerst beantragen. Es sollen dabei nicht Personen ins Stimmregister aufgenommen werden, welche sowieso kein Interesse an der Ausübung der politischen Rechten bekunden. Sinnlose Porti, Druckmaterial und Versand können so gespart werden.

Ein unbürokratisches Opting-In fürs Ausländerstimmrecht ist daher angezeigt, wie es beispielsweise der Kanton Appenzell Ausserrhoden vorsieht. Zuletzt sollte natürlich auch beantragt werden können, sich wieder aus dem Stimmregister streichen zu lassen. Dieses Opting-Out schliesslich sollte jedoch allen Stimmberechtigten offen stehen, also auch den Schweizer Bürgern.

4. Reversibilität (Übungsabbruch ermöglichen)

Direktdemokratische Einbahnstrassen schlägt der Verfassungsgeber nur ungern ein. Sprich: Das Stimmvolk ist eher bereit ein Wagnis einzugehen, wenn es den Versuch gegebenenfalls auch wieder abbrechen könnte. Diese Zurückhaltung ist nachvollziehbar und zeugt grundsätzlich von einer gewissen Stabilität. Die Einführung des Ausländerstimmrechts wäre denn seit der Gründung des Bundesstaats nebst der Einführung des Frauenstimmrechts immerhin die wohl grösste Einbahnstrasse, in welche eingeschwenkt wurde. Einmal eingeführt, kann der damalige Verfassungsgeber diese Novelle nicht wieder aus der Verfassung streichen – die Stimmbürgerschaft wäre schliesslich mit der damaligen nicht mehr kongruent. Das Recht auf Abrogation wird zwar nicht verunmöglicht, aber erschwert.

Gefordert sei daher eine «U-Turn»-Möglichkeit statt der «Einbahnstrasse». Verfassungsrechtlich könnte diese Sicherung auf mannigfaltige Arten eingebettet werden:

  • Entweder als Grandfathering-Übergangsbestimmung,
  • als Klausel, die – mit einem «Verfalldatum» von vielleicht 10 Jahren versehen – auch bloss temporär installiert werden könnte oder
  • als automatisch-abrogatives Referendum: nach einer gewissen Frist müssten die Schweizer Bürger das Ausländerstimmrecht bestätigen.

Das Erfordernis der Reversibilität erscheint schliesslich umso sinnvoller, je höher die Staatsebene, welche das Ausländerstimmrecht einzuführen gedenkt: Auf Stufe Gemeinde ist sie von untergeordneter Bedeutung, zumal ein Übungsabbruch allenfalls auch auf kantonaler Ebene erwirkt werden könnte. Auf höchster – der nationalen – Ebene erschiene die Umkehrmöglichkeit indessen essenziell.

5. Eingeschränkter Geltungsbereich (materiell oder der Normstufe)

Gerade auf nationaler Ebene müsste der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts für jene Verfassungsartikel und Vorlagen wegbedungen werden, welche an das Schweizer Bürgerrecht geknüpft sind. Es würde ansonsten kaum goutiert, wenn die ausländische, nicht-dienstpflichtige Bevölkerung mitbestimmen würde, ob und wie «jeder Schweizer verpflichtet [ist], Militärdienst zu leisten». Analoges gilt mitunter für Bestimmungen über den Schutz vor Ausweisung, Auslieferung und Ausschaffung, die Bürgerrechte, die Wählbarkeit für den Bundesrat usw.

Der Eingangs erwähnte, gescheiterte Glarner Memorialsantrag zur Einführung des Ausländerstimmrechts sah denn sinnvollerweise für Gemeindeversammlungen immerhin vor: «Einbürgerungsentscheide bleiben Schweizer Bürgern vorbehalten.» Ansonsten könnten sich Ausländer gewissermassen selbst einbürgern.

Der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts könnte also durchaus materiell eingeschränkt werden. Eine Lex specialis für Verfassungsrevisionen könnte vorsehen, dass nur Schweizer Stimmbürger ermächtigt sind, Änderungen vorzunehmen, welche die politischen Rechte oder andere Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Bürgerrecht tangieren. Andererseits können sich bei dieser Einschränkung durchaus auch Abgrenzungsprobleme ergeben.

Vielleicht just aus diesem Grund kennt der «Vorzeigekanton» Jura keine materielle, sondern eine weitergehende (und erstaunlicherweise kaum je erwähnte) formelle Einschränkung: Die Ausländerinnen und Ausländer «ne participent pas au scrutin touchant la matière constitutionnelle». Das Ausländerstimmrecht ruht also bei Änderungen der jurassischen Kantonsverfassung (sowie anderen Erlassen von Verfassungsrang, wie etwa Konkordaten), wohingegen die Migranten bei fakultativen Referenden, zumeist Gesetzen und Finanzbeschlüssen, mitbestimmen dürfen.

6. Subsidiarität (tangierte Staatsebene entscheidet autonom)

Grundsätzlich sind subsidiäre Modelle den obligatorischen vorzuziehen. Der Kanton soll es seinen politischen Gemeinden (und anderen untergeordneten Körperschaften wie Bezirke, Kreise, Schul- und Kirchgemeinden, Zweckverbände, Korporationen usw.) überlassen, ob sie das Ausländerstimmrecht für ihre Angelegenheiten einführen wollen. Gleiches gilt selbstverstänldich für den Bund, der den Kantonen das Ausländerstimmrecht nicht aufzwingen soll; jede Staatsebene soll autonom über diese Frage befinden.

7. Singularität («One man, one vote»)

«Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben» schreibt die Bundesverfassung den Schweizern völlig unbestritten vor. Analoges sollte für alle Staatsebenen gelten: Niemand soll die politischen Rechte gleichzeitig in mehr als einer Gebietskörperschaft der gleichen Stufe ausüben. Die Genfer Verfassung verlangt daher folgerichtig, dass «niemand in mehr als einer Gemeinde oder einem Bezirke stimmberechtigt [ist]». Diese Maxime sollte indessen nicht an der Schweizer Grenze halt machen, sondern hat globale Gültigkeit.

Ein etwaiges Mehrfachstimmrecht ergibt sich als Ausfluss des Instituts Doppel- und Mehrfachbürgerschaft. Doch im Sinne des Axioms «One man, one vote» sind Doppelstimmrechte auf gleicher Staatsebene auszuschliessen. Ähnlich, wie Schweizer Doppelbürger nicht etwa in beiden Staaten gleichzeitig militärdienstpflichtig sind.

8. Territorialität und Reziprozität (kein Stimmrecht für Auslandschweizer und Gegenseitigkeit)

Die wohl naheliegendste Begründung für das Ausländerstimmrecht ist, dass die ausländischen Mitbürger ebenso wie die Schweizer hier leben, arbeiten, konsumieren und Steuern entrichten – das Argument der Territorialität. Doch diese sollte kohärenterweise und im Umkehrschluss auch für die Auslandschweizer gelten: Wer nicht hier lebt, soll hier auch nicht mitbestimmen dürfen – weder bei nationalen, kantonalen noch kommunalen Angelegenheiten.

Das Stimmrecht der Auslandschweizer sei daher konsequenterweise aufzuheben. Auf nationaler Ebene sei ihnen höchstens dann das Stimmrecht zu gewähren (immerhin steht ihnen das jederzeitige Recht zu, «in die Schweiz einzureisen»), wenn sie nicht bereits im Wohnsitzstaat auf höchster Stufe politisch partizipieren dürfen. Ansonsten würde das Singularitätsgebot verletzt.

Die Frage bleibt, ob den Auslandschweizern in ihrem Aufenthaltsstaat überhaupt das lokale Wahlrecht, zum Beispiel in ihrer Kommune, eingeräumt wird. Durch die Bedingung der Reziprozität könnte beispielsweise die Schweiz nur jenen Ausländern das (kommunale) Stimmrecht zugestehen, deren Heimatland es den dortigen Auslandschweizern ebenfalls einräumt. Spanien (mit den skandinavischen Ländern) und Portugal (mit Brasilien) unterhalten beispielsweise jeweils solche gegenseitigen Übereinkommen.

9. Ausschluss des passiven Wahlrechts

Dass an das passive Wahlrecht – gegenüber dem Elektorat – erhöhte Anforderungen gestellt werden können, ist unbestritten, man denke nur an die verschiedenen Unvereinbarkeitsregelungen. Oder an die US-amerikanische Verfassung: «No person except a natural born Citizen […] shall be eligible to the Office of President.»

Jura und Neuenburg, die beiden Vorreiterkantone in Sachen Ausländerstimmrecht, kennen denn auf kantonaler Ebene auch nur das aktive Wahlrecht. Der Jura beschränkt sogar die Wählbarkeit in den Gemeinden auf die Parlamente. Ähnliches gilt für die Wahl der Neuenburger Ständeräte: Zwar werden sie auch durch die ausländischen Stimmberechtigten gewählt, ins Stöckli einziehen dürfen indes nur Kandidaten mit Schweizer Pass. (Das Bundesrecht wiederum verbietet a priori «ausländische Ständeräte» nicht!)

10. Karenzfrist und Aufenthaltsstatus

Die aktuellen Regelungen in den Kantonen AR, JU und VD sehen immerhin zehn Jahre Aufenthalt in der Schweiz vor (in GE deren acht), bevor das Ausländerstimmrecht erteilt werden darf. Zusätzlich müssen oftmals Karenzfristen innerhalb des Kantons und der Gemeinde abgewartet werden.

Ist jedoch ein Strauss an vorne aufgeführten Einschränkungen erfüllt, so brauchen keine übermässig hohen Hürden hinsichtlich der Aufenthaltsdauer mehr gestellt zu werden, bürgen doch jene Erfordernisse, wie beispielsweise der Sprachnachweis für eine qualitativ weitaus bessere Grundlage der Integration als die reine Dauer des bisherigen Aufenthalts.

Eine gewisse Wartedauer für Ankömmlinge ist dennoch anzeigt, bevor sie das Ausländerstimmrechts erlangen können sollen. Zum einen, weil die Kantone auch für Schweizer vorsehen dürfen, dass «Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen». Und andererseits, weil selbst Immigranten aus dem gleichen Sprachraum vorab das Kennenlernen der hiesigen Kultur, Tradition, Usanzen, Gesetze, Werte und Politik zugestanden werden soll.

Nichtsdestotrotz erscheint das Anknüpfen an eine Niederlassungsbewilligung zielführender als das blosse Abwarten einer Karenzfrist von fünf oder zehn Jahren. Denn jene Bewilligung wird just nach Aufenthalt von fünf bis zehn Jahren erteilt, jedoch abhängig davon, ob «die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt» und erfolgreich integriert ist. Gerade qualitative Kriterien also, die weitaus besser geeignet sind, um das Ausländerstimmrecht zu erteilen.

Fazit

Werden diese zehn Kriterien und Einschränkungen – oder zumindest ein Teil davon – beim Erarbeiten von Vorlagen zur Einführung des Ausländerstimmrechts vermehrt beachtet, so könnte dem Ansinnen dereinst wieder mehr Erfolg beschieden werden.

Denn gerade institutionelle Reformen haben es hierzulande besonders schwer; die Weiterentwicklung der direkten Demokratie will Weile haben. Ein behutsameres, differenzierteres Vorgehen in diesem Sinne sei daher zukünftigen Initianten nahegelegt.

 

[1] Vgl. zum Ausländerstimmrecht: Beat Rudin (2002): Ausländische Staatsangehörige in der Politik – Möglichkeiten und Grenzen politischer Betätigung, in: Peter Uebersax et al. (Hrsg.), Ausländerrecht – Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Strafrecht, Steuerrecht und Sozialrecht der Schweiz; Tiziana Locati Harzenmoser (2003): Warum ein Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer? – Plädoyer für ein kantonales und kommunales Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 165 ff.; David R. Wenger (2004): Das Ausländerstimmrecht in der Schweiz und im europäischen Ausland – ein kommentierter Rechtsvergleich, AJP10/2004, 1186 ff.; Martin Schaub (2010): Ausländerstimmrecht, Glarus 2010; Martina Caroni (2013): Herausforderung Demokratie, ZSR 2013 II, 5.

Ausländerstimmrecht, Direkte Demokratie, Schaffhausen, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Gefährliches Zeitspiel

3 Comments Posted by on February 27, 2014

Wieso obsiegen immer mehr Volksinitiativen an der Urne? Unter anderem weil die Umsetzung von vormals angenommenen Initiativen allzu oft verschleppt und verwässert wird.

Der Bundesrat als ausführende Gewalt ist mit zwei primären Aufgaben betraut: Bundesbeschlüsse und Volksentscheide nach dem Willen des Absenders umzusetzen. Doch genau hier hapert es, wie sich vermehrt zeigt: Es häufen sich angenommene Volksinitiativen, die von der Exekutive zeitlich verzögert und inhaltlich nur mangelhaft umgesetzt werden. Das Gros der Initiativkomitees zeigt sich, trotz formellem Sieg an der Urne, entsprechend enttäuscht.

Das aktuellste Beispiel ist die Zweitwohnungsinitiative, zu welcher die Regierung soeben ihren Umsetzungsentwurf vorgelegt hat. Dieser hintertreibt gemäss Initianten die klaren Intentionen des Verfassungsgebers. Kaum anders tönt es bei den Promotoren der Verjährungs-, Unverjährbarkeits- und Ausschaffungs-, ja bis zurück zur Alpenschutz- und Rothenthurm-Initiative. So unterschiedlich die Postulate all dieser Urheber sind – es eint sie die Unzufriedenheit, wie ihre obsiegenden Volksbegehren von Bundesrat und Parlament umgesetzt wurden.

Nicht besser stehe es um die Initiative «gegen die Abzockerei», welche nun bis mindestens ins Jahr 2018 mit einer löchrigen und mangelhaften Verordnung überbrückt werde. Den tangierten börsenkotierten Gesellschaften und Pensionskassen werden jahrelange Übergangsfristen zugestanden, um die Forderungen des Volksbegehrens umzusetzen. Dabei wäre es seitens Verwaltung durchaus ein Leichtes gewesen, den bereits vorhandenen indirekten Gegenvorschlag zur Hand zu nehmen und diesen um die griffigeren Bestimmungen des Volksbegehrens zu ergänzen.

Doch der Bundesrat zog es vor, erst einmal mit Verordnungen und Vernehmlassungen zu hantieren. Wen wundert’s: Letztere sind Instrumente der Exekutive. Für ein zügiges Gesetz müsste man das Dossier dem Parlament übertragen. Die Exekutive betreibt Machtpolitik – auf dem Rücken der Direktdemokratie. Was wiederum dazu führt, dass weitere Initiativen reüssieren.

Die folgende Übersicht der letzten zehn angenommenen Volksinitiatven zeigt, wie lange nach dem Abstimmungserfolg jeweils gewartet werden musste, bis das ausführende Gesetz in Kraft gesetzt wurde. Mit mindestens vier Jahren Wartezeit ist zu rechnen (weitaus zügiger drehen die Bundesberner Mühlen einzig, wenn ein Beitritt zu einer supranationalen Organisation angestrebt wird):

Angenommene Volksinitiative Abstimmung Übergangsregelung Inkrafttreten Ausführungs-
gesetz		 Dauer Umsetz-
zung
«zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» 20.02.1994 Umsetzungsauftrag innert 10 Jahren 01.01.2001 7 Jahre
«für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)» 03.03.2002 keine 10.09.2002 6 Monate
«Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter» 08.02.2004 keine 01.08.2008 4½ Jahre
«für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft» 27.11.2005 5-jähriges Moratorium keines, direkt anwendbar –
«Für die Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern» 30.11.2008 keine 01.01.2013 4 Jahre
«Gegen den Bau von Minaretten» 29.11.2009 keine keines, direkt anwendbar –
«für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» 28.11.2010 Gesetzgebungsauftrag innert 5 Jahren frühestens 2016 min. 5 Jahre
«Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» 11.03.2012 Gesetzgebungsauftrag innert 2 Jahren; eventualiter ab dann  Verordnung frühestens 2016 min. 4 Jahre
«gegen die Abzockerei» 03.03.2013 Gesetzgebungsauftrag; zusätzlich Verordnung nach 1 Jahr frühestens 2018 min. 5 Jahre
«Gegen Masseneinwanderung» 09.02.2014 Gesetzgebungsauftrag innert 3 Jahren; eventualiter ab dann  Verordnung frühestens 2017 min. 3 Jahre

 

Es fällt auf, dass die jüngeren obsiegenden Initiativen integrierte Beschleunigungsmassnahmen für den Fall einer Annahme vorsahen: Nunmehr werden nebst den eigentlichen Forderungen gleich noch übergangsrechtliche Bestimmungen mit in den Initiativtext gepackt. Via bundesrätlicher Verordnung – oder neuerdings: durch direkte Anwendbarkeit – wird zusehends versucht, den legislativen Schlendrian zu umgehen. Die Verfassung wird dadurch gleich zum Ausführungsgesetz ihrer selbst.

Der neueste Ankömmling, die Einwanderungsinitiative, verlangt ausführende Gesetze innert drei Jahren, also per Anfang 2017. Der präsentierte Zeitplan des Bundesrats wird diesem Verfassungsauftrag indes kaum gerecht. Denn bis Mitte Jahr soll ein Grobkonzept, bis Ende Jahr erst ein Vorentwurf vorliegen. 2015 finden darauf Vernehmlassungsphase, -auswertung und -überarbeitung statt, im Herbst dürfte sich erstmals die vorberatende Kommission über die Vorlage beugen. Ins Parlament wird die Vorlage somit frühestens in der Wintersession 2015 gelangen – bald zwei Jahre nach der Abstimmung.

Dazu kommt, dass eine derart umstrittene Vorlage mehrmals zwischen den beiden Kammern herumgereicht werden wird. Erst wenn ein verabschiedetes Ausführungsgesetz vorliegt, kann konkret mit der EU verhandelt werden – bei diesem Schneckentempo frühestens Mitte 2016. Wie soll da, nach einer Verhandlungsrunde in Brüssel, gegebenenfalls in Bundesbern nachgebessert werden? Der Bundesrat steht in jener Schlussphase bald mit dem Rücken zur Wand, denn am 9. Februar 2017 fällt das Beil der «Guillotine».

Der wenig ambitiöse Zeitplan und die langsamen Berner Politmühlen könnten der Umsetzung der Einwanderungsinitiative noch einen Strich durch die Rechnung machen. Das bundesrätliche Zeitspiel wird ihn nicht nur zusehends ins verhandlungstechnische Abseits versetzen. Die Regierung begünstigt darüber hinaus die Annahme von weiteren Volksinitiativen. Und das Spiel beginnt von vorn.

Direkte Demokratie, EU, Regierung, Volksabstimmungen, Volksinitiative ,

Entzauberte Konkordanz

4 Comments Posted by on February 21, 2014

Würde ein zweiter SVP-Sitz den Bundesrat stärken? So einfach ist es nicht.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar herrscht innerhalb der politischen Elite Ratlosigkeit. Eine breite Front – vier von fünf Bundesratsparteien, die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften – hatte sich gegen das Ansinnen gestellt. Die Gegner investierten mehr als doppelt so viel Geld in den Abstimmungskampf wie die Befürworter. Und doch hatte die SVP am Ende die Mehrheit auf ihrer Seite.

Im Zuge der post-votalen «Chropfleerete» wird nun auch die Regierungsbeteiligung der SVP wieder zum Thema. Von verschiedenen Seiten wird angeregt, der Partei einen zweiten Bundesratssitz zu geben und sie damit voll in die Regierungsverantwortung einzubeziehen. Der frühere Chefunterhändler des Bundesrats, Jakob Kellenberger, forderte, dass die SVP nun Verantwortung übernehmen müsse – wozu sich Parteipräsident Toni Brunner umgehend bereiterklärte. Auch der ehemalige SP-Nationalrat Rudolf Strahm befürwortete in der jüngsten «Sternstunde Philosophie» die Idee, den «schweizerischen Weg der Einbindung» zu beschreiten.[1]

Die Überlegung dahinter ist plausibel: Solange die SVP nur mit einem Bein im Bundesrat ist, kann sie die Regierung leicht unter Beschuss nehmen und ihr zudem die Verantwortung für sämtliche Missstände im Land in die Schuhe schieben. Wäre sie hingegen entsprechend ihrer Wählerstärke vertreten, würde sie einen bedeutenden Teil dieser Verantwortung selbst tragen und könnte den Bundesrat nicht mehr beliebig attackieren, ohne unglaubwürdig zu werden.

Durch die Einbindung der SVP – so die Überlegung – könnte die Stabilität der der Regierung erhöht und weitere Fiaskos wie bei der Masseneinwanderungsinitiative verhindert werden.

Zumindest historisch hat sich die Strategie bewährt: Nicht zufälligerweise banden die Freisinnigen die katholisch-konservativen Erzfeinde 1891 in den Bundesrat ein, nachdem diese ihnen eine ganze Reihe empfindlicher Abstimmungsniederlagen an der Urne zugefügt hatten. Auch hinter der Aufnahme der SP in die Regierung stand die Überlegung, den oppositionellen Sozialdemokraten bei Volksabstimmungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die direkte Demokratie förderte so den Konsens; sie zwang die unterschiedlichen politischen Kräfte, zusammenzuarbeiten und breit abgestützte Lösungen zu finden, um das «Risiko der direkten Demokratie» zu minimieren.[2]

Würde diese Strategie auch im Fall der SVP funktionieren? Zweifel sind angebracht.

Das liegt nicht primär an der SVP, sondern an einem grundsätzlichen Wandel der schweizerischen Politik. Die Polarisierung des Parteiensystems hat zugenommen. Sehr schön veranschaulicht dies die Entwicklung der Abstimmungsparolen der vier grössten Parteien.[3] In den 1980er Jahren herrschte bei vielen Abstimmungen ein wirklicher Konsens unter den Bundesratsparteien. Die einzige Partei, die regelmässig von der Regierungsparole abwich, war die SP, und auch sie tat dies in kaum der Hälfte der Fälle.

test

Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

In den vergangenen Jahren stieg die Zahl der abweichenden Parolen stetig an. Zwischen 2003 und 2007 wich im Durchschnitt erstmals mehr als eine der grossen Parteien von der Linie des Bundesrats ab. In der laufenden Legislatur liegt der Schnitt bislang bei 1.24. Besonders die SVP hat sich seit Beginn der 1990er Jahren von einer unscheinbaren regierungstreuen Partei zu einem regelmässigen Abstimmungsgegner des Bundesrats gewandelt. Inzwischen schert sie sogar häufiger aus als die traditionell «oppositionellste» Bundesratspartei, die SP. Seit der Abwahl Christoph Blochers 2007 gab die SVP in 29 von 52 Volksabstimmung eine andere Parole aus als der Bundesrat, während die Sozialdemokraten «nur» 24 mal abwichen. Das liegt sicher auch daran, dass die SVP damit begonnen hat, regelmässig Volksinitiativen zu lancieren (die der Bundesrat allesamt ablehnte) – etwas, das früher der SP vorbehalten war.

Hinzu kommt, dass die Parteibindung der Wähler tendenziell abgenommen hat. Die parteiliche Sozialisation ist in den letzten Dekaden deutlich schwächer geworden, was sich exemplarisch an der rückläufigen Zahl der Parteimitglieder, aber beispielsweise auch bei Umfragen zeigt. Die Wähler sind so parteiungebunden wir noch nie in der Geschichte des Bundesstaats. Selbst wenn die Bundesratsparteien also relativ geschlossen für oder gegen eine Vorlage sind, ist eine Mehrheit im Volk alles andere als sicher. Dadurch funktioniert auch die Strategie weniger gut, Parteien in die Regierungsarbeit einzubinden und durch breit abgestützte Vorlagen die Gefahr einer Niederlage an der Urne zu minimieren. Das Nein zur Erhöhung des Vignettenpreises im vergangenen November hat gezeigt, dass es den Stimmbürgern heutzutage relativ egal ist, wie breit abgestützt ein Vorschlag ist.

test

In der Legislatur 2003-2007 war die bundesrätliche Erfolgsquote bei Abstimmungen so tief wie nie seit der Einführung der Zauberformel.

Die Folgen zeigen sich deutlich in der Statistik: Nach der Einführung der Zauberformel gewann der Bundesrat während Jahrzehnten konstant etwa vier von fünf Volksabstimmungen. In den letzten Jahren ist die Erfolgsquote gesunken. Paradoxerweise ging sie nach der erstmaligen Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats besonders deutlich zurück: Zwischen 2003 und 2007 war der Bundesrat bei Volksabstimmungen so erfolglos wie noch nie seit der Einführung der Zauberformel.

Seit der Abwahl Christoph Blochers liegt die Quote wieder etwas höher. Daraus den Schluss zu ziehen, dass der Bundesrat ohne angemessene Vertretung der SVP besser fährt, ist allerdings heikel, allein schon wegen den kleinen Fallzahlen. Insbesondere die Zahl der vom Bundesrat verlorenen Abstimmungen je Legislatur ist so tief, dass eine Veränderung zwischen einer Legislatur und der nächsten auch ganz zufällig sein kann. Der generelle Trend, dass die Regierung an der Urne weniger  Erfolg hat als vor einigen Jahrzehnten, lässt sich angesichts der Zahlen jedoch kaum bestreiten.

Interessant ist zudem, dass die Regierung seit 2007 zwar nicht besonders oft verlor, aber auffallend häufig gegen Opposition von rechts. Die drei wichtigsten Abstimmungserfolge der SVP in der jüngeren Vergangenheit – die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative – fallen alle in diesen Zeitraum.

Der dauerhafte Ausschluss der SVP von der Regierungsverantwortung scheint also nicht der Weisheit letzter Schluss zu sein. Gleichzeitig machen die Zahlen deutlich, dass sich das «Risiko der direkten Demokratie» durch Einbindung der politischen Gegner nicht mehr so einfach entschärfen lässt wie noch in den Anfangsjahren des Bundesstaats.

Rohdaten zum Download:

[1] Die Idee wurde auch schon in diesem Blog besprochen.

[2] Vatter, Adrian (2000): «Consensus and direct democracy: Conceptual and empirical linkages», European Journal of Political Research 38: 171–192.

[3] Sämtliche Statistiken basieren auf den Daten von Swissvotes.

Demokratietheorie, Direkte Demokratie, Politisches System, Referendum, Regierung, Volksabstimmungen, Volksinitiative , , , , , , , , ,

Selbstgerechte Kritik am schwedischen Flugmanöver

4 Comments Posted by on January 19, 2014

Dass Saab Geld in den Gripen-Abstimmungskampf steckt, sorgt bei Schweizer Parlamentariern für Empörung. Dabei haben sie dem schwedischen Konzern selbst die Startfreigabe erteilt.

Nein, man werde sich nicht direkt engagieren im Abstimmungskampf über den Gripen-Kauf, hiess es bei Saab im Mai letzten Jahres. Es sei keine gute Idee, sich als Unternehmen direkt einzumischen, erklärte Henry Johansson, Vizepräsident von Gripen Schweiz, damals der Nachrichtenagentur sda.

Mit Plakaten wirbt Saab für seinen Kampfjet.Bild: Blick Online

Mit Plakaten wirbt Saab für seinen Kampfjet. Bild: Blick Online

Tatsächlich mischt sich der schwedische Konzern nicht in die Abstimmung vom 18. Mai ein. Nicht im Geringsten. Er stellt lediglich Plakate auf, auf denen er für sein Flugzeug wirbt. Das sei keine Abstimmungskampagne, klärt uns Saab auf. Man liefere bloss «Fakten und Informationen zum Gripen».

Wo hier der Unterschied zu einer Abstimmungskampagne liegt, wird zwar nicht wirklich klar. Aber es ist im Prinzip auch wenig verwunderlich, dass ein Unternehmen nicht untätig herumsitzt, wenn gerade ein 3,1-Milliarden-Franken-Auftrag auf dem Spiel steht. Bei Schweizer Politiker kommen die «Fakten und Informationen» von Saab dennoch nicht besonders gut an. SP-Nationalrätin Evi Allemann findet es «skandalös, dass sich eine ausländische Rüstungsfirma derart stark und offensichtlich gar mit einer eigenen Kampagne in einen nationalen Abstimmungskampf einmischt». Und selbst Befürworter des Gripen-Kaufs üben Kritik. Das Engagement aus Schweden sei «kontraproduktiv», sagt etwa FDP-Präsident Philipp Müller. Die gleiche Formulierung verwendet sein Kollege Thomas Hurter von der SVP.

Die einhellig vorgetragene Kritik irritiert. Die Parlamentarier nehmen die «Einmischung» aus dem Ausland aufs Korn, gleichzeitig weigern sie sich aber seit Jahren, ebendiese Einmischung klaren Regeln zu unterstellen. Dies liesse sich relativ leicht im Rahmen einer nationalen Regulierung der Politikfinanzierung machen – eine solche existiert in der Schweiz jedoch bis heute nicht. Und die Parteien zeigen keinerlei Interesse, daran etwas zu ändern. Warum auch, es ist schliesslich viel bequemer, wenn die Grossspenden in die eigene Parteikasse weiterhin im Dunkeln bleiben und man dafür nicht noch gegenüber den Wählern Rechenschaft ablegen muss.

Damit unterscheidet sich die Schweiz von praktisch allen europäischen Demokratien, in denen eine Regulierung der Politikfinanzierung auf nationaler Ebene existiert. Die meisten dieser Länder kennen auch Restriktionen für Spenden aus dem Ausland, wie eine Auswertung der Datenbank der Organisation International IDEA zeigt. Demnach sind in 30 von 44 europäischen Staaten Beiträge aus dem Ausland an politische Parteien ganz oder teilweise verboten (siehe Grafik). Bei Spenden an einzelne Kandidaten sind es 26. Dabei unterscheiden sich die Regeln von Land zu Land. So sind in Frankreich sämtliche Spenden ausländischer Staaten und Unternehmen verboten, nicht aber Spenden von natürlichen Personen. In Grossbritannien dagegen sind Spenden von natürlichen Personen, die nicht britischer Nationalität sind und nicht im Land wohnen, verboten. Beiträge ausländischer Unternehmen wiederum sind erlaubt, sofern sie eine Niederlassung in Grossbritannien haben und dort geschäftlich tätig sind.[1]

Die Regulierung ausländischer Spenden an politische Parteien in 44 europäischen Ländern. Grün bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind verboten. Rot bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind erlaubt.Bild: International IDEA

Die Regulierung ausländischer Spenden an politische Parteien in 44 europäischen Ländern. Grün bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind verboten. Rot bedeutet: Spenden aus dem Ausland sind erlaubt. Bild: International IDEA

Das Skandalöse an den Plakaten von Saab ist nicht, dass sich ein ausländischer Konzern in einen Abstimmungskampf in der Schweiz einmischt. Man kann über ein solches Engagement geteilter Meinung sein, jedenfalls ist es legal. Das Parlament hat bisher keine Anstalten gemacht, dass sich daran etwas ändert.

Stossend ist vielmehr, dass hierzulande bisher überhaupt keine Diskussion darüber stattfindet, wie mit der Finanzierung von Wahl- und Abstimmungskämpfen aus dem Ausland umgegangen werden soll. Sollen Spenden aus anderen Staaten generell erlaubt sein? Oder nur unter bestimmten Bedingungen? Oder überhaupt nicht? Sollen solche Beiträge offengelegt werden müssen oder dürfen sie weiter geheim erfolgen?

Das Fehlen einer öffentlichen Diskussion wurde in diesem Blog bereits vor zwei Jahren kritisiert. Seither hat sich an der Situation nichts geändert. Politiker empören sich lieber über einzelne Fälle, die ans Licht kommen, anstatt sich grundsätzlich mit dem Thema auseinanderzusetzen.

Zu hoffen ist, dass der Gripen-Abstimmungskampf die längst fällige Debatte über Politikfinanzierung aus dem Ausland in Gang setzt. Das wäre der beste Gefallen, den Saab der Schweiz mit dieser Kampagne machen kann.

[1] Die detaillierten Daten können hier (Spenden an Parteien) bzw. hier (Spenden an Kandidaten) eingesehen werden.

Politikfinanzierung, Transparenz, Volksabstimmungen , , , , , ,

Über 600 Politikern geht die SVP-Initiative zu wenig weit

1 Comment Posted by on January 6, 2014

Derzeit engagieren sich kaum Politiker ausserhalb der SVP für ihre Einwanderungs-Initiative. Doch diese Zurückhaltung täuscht. Eine integrale Smartvote-Auswertung zeigt ein ungleich bunteres Bild: Hunderte Politiker von links bis rechts würden weitaus griffigeren Massnahmen zustimmen.

Kurz vor Weihnachten hat ein überparteiliches Unternehmer-Komitee zur Unterstützung der SVP-Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung» geladen. Bloss, für das «Überparteiliche» musste einzig der parteilose Ständerat Thomas Minder hinhalten, der ebenfalls in der SVP-Fraktion politisiert. Ansonsten gesellten sich keine Wirtschaftskapitäne ausserhalb der Volkspartei zwischen Baumeister This Jenny und Investor Christoph Blocher.

Kaum heterogener tritt das «überparteiliche Abstimmungskomitee» auf: Die über hundert Personen starke Truppe gleicht der Präsenzliste einer SVP-Delegiertenversammlung. Unbemerkt sitzen bloss ein FDP- und zwei Lega-Vertreter einsam in den Reihen. Ein Schweizer Demokrat eilt verspätet hinzu.

Grund für die breite Allianz von den Grünen bis zur FDP wider die «Abschottungsinitiative», sich bis zum Abstimmungssonntag vom 9. Februar zurückzulehnen, besteht indes kaum. Denn das Unbehagen über steigende Zuwanderungszahlen in den letzten Jahren stellt längst kein SVP-Monopol mehr dar. Wie eine Erhebung der Smartvote-Fragebogen aller Kandidaten der nationalen Parlamentswahlen 2011 zeigt, geht die SVP-Initiative gar über 600 Kandidierenden und Politikern zu wenig weit. Alle diese haben die folgende Frage mit «ja» oder «eher ja» quittiert:

Eine Volksinitiative möchte die Zuwanderung regulieren und das migrationsbedingte Bevölkerungswachstum auf 0.2% pro Jahr beschränken. Unterstützen Sie diese Initiative?

Das skizzierte Begehren entspricht der «Ecopop»-Volksinitiative, sozusagen der griffigen «Durchsetzungsinitiative» zur aktuellen SVP-Vorlage, die ihrerseits keine nominellen Beschränkungen zur Einwanderung macht. Der Zweitschlag wird im Wahljahr 2015 vors Volk gelangen, womöglich – deswegen – auch erst 2016.

Von den 626 erhobenen zuwanderungskritischen Politikern stammt freilich an ansehnlicher Teil aus SVP-Listen und Rechtsparteien. Doch auch 235 Politiker aus AL, BDP, CVP, EVP, FDP, GLP, Grünen, Piraten bis zur SP befürworten griffigere Bremsen. Im Folgenden sind aus jener Gruppe diejenigen 131 Repräsentanten aufgelistet, die ein bestimmtes Amt innehaben (Download komplette Liste):

Kanton Name Partei Amt
GE Chantal Gasser AL Gründungsmitglied
AG Lukas Wopmann BDP Grossrat
AG Bernhard Guhl BDP Nationalrat
AG Michael Kayser BDP Vizepräsident BDP Muri
AG Ursula Jost BDP Vorstand BDP AG
BE Mathias Kohler BDP Grossrat
BE Mathias Tromp BDP Grossrat
BE Peter Eberhart BDP Grossrat
BE Anita Luginbühl-Bachmann BDP Grossrätin
BE Urs Gasche BDP Nationalrat
BS Ruedi Loosli BDP Vizepräsident BDP BS
SG Thomas Zwicky BDP Vorstand BDP SG
VD Martin Chevallaz BDP Präsident BDP VD
ZH Ivo Koller BDP alt Gemeinderat
ZH Daniel Stahl BDP Gemeinderat
ZH Peter Vollenweider BDP Grosser Gemeinderat
ZH Daniel Brunner BDP Vorstand BDP ZH
ZH Wolfgang Kweitel BDP Vorstand BDP ZH
AG Christine Hehli Hidber CVP Vizepräsidentin CVP Lenzburg
BE Adriano Guerrieri CVP Vorstand CVP BE
BL Peter H. Müller CVP Landrat
LU Pius Segmüller CVP alt Nationalrat
LU Bernadette Bründler-Lötscher CVP Kantonsrätin
SG Monika Lehmann-Wirth CVP Kantonsrätin
SG Jakob Büchler CVP Nationalrat
SO Peter Brotschi CVP Kantonsrat
SO Theophil Frey CVP Kantonsrat, Gemeindepräsident
SZ Pius Schuler CVP Kantonsrat
UR Isidor Baumann CVP Ständerat
VD Sylvie Villa CVP alt Grossrätin
VD Valentin Muller CVP Gemeinderat
VS Benno Meichtry CVP Grossratssuppleant
VS Marcel Meichtry CVP Vizepräsident CVP Bez. Leuk
ZH Charles Zürrer CVP alt Bezirksrat
ZH Dominic Müller CVP Gemeinderatspräsident
ZH Christoph Holenstein CVP Kantonsrat
BE Markus Grossen EVP alt Grossrat
BE Lorenz Kopp EVP Gemeinderat
BL Peter Buess-Siegrist EVP Einwohnerrat
LU Gerardo Raffa EVP Präsident EVP LU
SG Roman Rutz EVP GL EVP Schweiz, Vorstand jevp Schweiz
SG Irene Gubelmann EVP Vizepräsidentin EVP SG
TG Fritz Rupp EVP Kantonsrat
TG Wolfgang Ackerknecht EVP Kantonsrat
VD Steve Tanner EVP Gemeinderat
VD David Baumeler EVP Vorstand EVP VD
ZH Ruth Gsell-Egli EVP Schulpflegerin
ZH Mark Eberli EVP Stadtrat
ZH Daniel Elsener EVP Vorstand EVP ZH
ZH Judith Alder-Schäfli EVP Vorstand EVP ZH
AG Ulrich Bürgi FDP Einwohnerrat
AG Adrian Meier FDP Präsident FDP Bez. Kulm
AG Martin Hächler FDP Präsident FDP Laufenburg Zeihen
AG Barbara Urech-Eckert FDP Vorstand FDP AG
BE Christa Grubwinkler FDP Gemeinderätin
BE Mario Imhof FDP Stadtrat
BL Patrick Schäfli FDP Landrat
SO Rolf Kissling FDP Gemeindepräsident
SO André Ackermann FDP Vorstand Handelskammer SO
VD Julie Baudet FDP Gemeindepräsidentin
VD Jacqueline Rostan FDP Gemeinderätin
VD Mercédès Assal FDP Gemeinderätin
VD Dominique Bonny FDP Grossrat
VD Véronique Hurni FDP Grossrätin
VD Nicolas Leuba FDP Präsident FDP Pully
ZH Martin A. Huber FDP Gemeinderat
ZH Andrea Müller FDP Präsident FDP Bez. Horgen
ZH Peter Wild FDP Vizepräsident FDP Bez. Dielsdorf
AG Peter Schuhmacher GLP alt Grossrat
AG Alain Thiébaud GLP Gerichtsschreiber
AG Felix Jenni GLP Grossrat
AG Sander Mallien GLP Grossrat
AG Markus Lang GLP Präsident GLP Brugg
AG Daniel Schambron GLP Vorstand GLP Schweiz
BL Stephan Nigg GLP alt Landrat
BS Theres Zigerlig GLP Bürgergemeinderätin
BS Emmanuel Ullmann GLP Grossrat
GE Jacques Fritz GLP alt Gemeindepräsident
GE Domenico Clemente GLP alt Gemeinderat
GR Josias F. Gasser GLP Nationalrat
GR Simon Casutt GLP Vizepräsident GLP GR
SG Erika Häusermann GLP Kantonsrätin
SO René Kühne GLP Präsident GLP SO
VD Aurélien Demaurex GLP Gemeinderat
VD Pierre Ethenoz GLP Gemeinderat
VD Lena Lio GLP Gemeinderätin
VD Isabelle Chevalley GLP Nationalrätin
ZH Beni Schwarzenbach GLP Kantonsrat
ZH Andreas Kriesi GLP Delegierter Bonstetten
ZH Karin Joss GLP Präsidentin GLP Bez. Dielsdorf
ZH Corinne Leuenberger GLP Vorstand GLP Bez. Uster
AG Jörg Villiger Frey Grüne Grossrat
BE Michel Seiler Grüne Gemeindepräsident
LU Valentin Arnold Grüne Co-Präsident Grüne Willisau
LU Andreas Hofer Grüne Kantonsrat
SO Doris Häfliger Grüne Kantonsrätin
SO Gabriela Weber Grüne Präsidentin Grüne Thal-Gäu
SZ Toni Reichmuth Grüne Präsident Grüne SZ
TI Pierluigi Zanchi Grüne Gemeinderat
VD Jean-Marc Chollet Grüne Grossrat
ZH Felix Walz Grüne alt Kantonsrat
ZH Karin Fehr Grüne Co-Präsidentin Grüne Bez. Hinwil
ZH Frank Beat Keller Grüne Schulpfleger
GR Leandro Buchmann JBDP Vorstand BDP Chur
AG Sven Strebel JCVP Präsident JCVP AG
AG Manfred Winiger JCVP Vizepräsident JCVP AG
BS Lukas Strickler JCVP Einwohnerrat, Vizepräsident JCVP BS
VS Pascal Kalbermatten JCVP alt Vizepräsident JCVP Schweiz
ZH Tobias Brütsch jevp Vorstand jevp Schweiz
ZH Michael Stöckli jglp Kerngruppe JGLP ZH
BE Andreas Kraml Jungfreisinn Co-Vizepräsident FDP Bern
LU Yvonne Ruckli Jungfreisinn Präsidentin JF Luzern
VS Sabrina Ianniello Jungfreisinn Vizepräsidentin JF VS
ZH Marco Järmann Jungfreisinn Gemeinderat
ZH Sasa Karalic Jungfreisinn Präsident JF Limmattal
ZH Martin Locher Jungfreisinn Präsident JF Pfäffikon
ZH Benjamin Nepomuk (Nepi) Lepri Jungfreisinn Vizepräsident JF Bez. Horgen
ZH Sharon Schmid Jungfreisinn Vorstand JF Uster
ZH Christian Zulliger Jungfreisinn Vorstand JF ZH
BS André Auderset LDP Grossrat
SO Christoph Pfluger parteifrei Verleger “Zeitpunkt”
ZH Hans-Jacob Heitz parteifrei alt BVGer-Richter
BE Georg Max (Jorgo) Ananiadis Piraten Vizepräsident Piraten BE
BE Pascal Vizeli Piraten Vorstand Piraten Schweiz
ZH Thomas Peter Piraten Vorstand Piraten ZH
BE Mess Barry Second@s Stadtrat
AG Samuel Schmid SLB Präsident SLB Schweiz
BE Patric Bhend SP Grossrat
SH Patrick Portmann SP Einwohnerrat
ZH Uwe Scheibler SP ehem. Geschäftsführer Rheinaubund
ZH Jacqueline Badran SP Nationalrätin

Der komplette Datensatz als Excel-Tabelle sowie als als PDF.

Volksabstimmungen, Volksinitiative

Wieso ist Basel geteilt und Zürich geeint?

1 Comment Posted by on December 28, 2013

Die Benachteiligung der Landschaft gegenüber der Stadt führte vor über 180 Jahren zur Aufteilung Basels. Ähnliche Konflikte gab es auch in anderen Kantonen. Wieso gibt es dennoch keinen Kanton Zürich-Landschaft?

Ein Plakat wirbt für ein Ja zum «Good Friday Agreement». Bild: Wikipedia

Eskalation der Gewalt: Truppen der Basler Regierung rücken 1831 in Liestal ein. Bild: Webseite des Kantons Basel-Landschaft

In Basel-Stadt und Basel-Landschaft sind gegenwärtig zwei Volksinitiativen hängig, die die zwei Kantone zu einem einzigen zusammenschliessen möchten. Es ist bereits der dritte Versuch, die beiden Basel wieder zu vereinen. Einen ersten hatte in den 1940er Jahren das Bundesparlament vereitelt: Nachdem die Stimmbürger beider Kantone der Wiedervereinigung zugestimmt hatten, verweigerten National- und Ständerat den entsprechenden Verfassungsänderungen die Gewährleistung.[1] Bei einem zweiten Versuch gaben die eidgenössischen Räte zwar ihren Segen, doch die ausgearbeitete Verfassung des neuen Kantons erlitt bei der Abstimmung 1969 im Baselbiet Schiffbruch.

So blieben die beiden Basel zwei getrennte Kantone, und sie sind es bis heute, mehr als 180 Jahre nachdem sich die Landschaft von der Stadt losgelöst hatte.

Die Trennung war die Folge der systematischen Benachteiligung des ländlichen Kantonsteils gegenüber der Stadt. So stellte die Stadt im Grossen Rat 90 von 154 Mitgliedern, obwohl sie deutlich weniger Einwohner hatte als die Landschaft. Ein Bürger der Stadt hatte dadurch ein mehr als doppelt so hohes Stimmgewicht wie ein Bürger vom Land.

1830 erhob sich erstmals Widerstand gegen diese Ungleichbehandlung. Die städtische Elite hatte für die Anliegen des ehemaligen Untertanengebiets allerdings wenig Verständnis. In einer eilig ausgearbeiteten Verfassungsänderung kam sie der Landbevölkerung zwar etwas entgegen und korrigierte das Sitzverhältnis im Grossen Rat auf 79 zu 75 zugunsten der ländlichen Gemeinden. Diese waren damit aber immer noch untervertreten. Als die Baselbieter daraufhin eine eigene provisorische Regierung bildeten, reagierte die Stadt wenig feinfühlig mit militärischer Intervention. Der Konflikt eskalierte rasch und führte 1832 zur Abspaltung des Baselbiets.

Die Trennung Basels ist in der Schweizer Geschichte ein aussergewöhnliches Ereignis. Weniger aussergewöhnlich waren hingegen die Umstände, die dazu geführt hatten. Zu dieser Zeit wurden in mehreren Kantonen die ländlichen Gebiete von ihren Hauptorten benachteiligt, und es gab häufig Widerstand dagegen, so etwa in Zürich und in Bern. Wie ist es also zu erklären, dass Basel heute in zwei Kantone geteilt ist, während Zürich nach wie vor eine Einheit bildet? Mehr noch: Wieso befürwortet heute ein guter Teil der Bevölkerung im Baselbiet einen eigenen Kanton, während im Tösstal oder im Berner Oberland derartige Ideen keine Anhängerschaft haben?

Zur Erklärung dieses Phänomens bietet die Wissenschaft das Konzept der Pfadabhängigkeit an. Dieses besagt, dass in einem kritischen Moment («critical juncture») eine bestimmte Entscheidung oder ein bestimmtes Ereignis den Lauf der Geschichte massgeblich bestimmen kann, selbst wenn sie beziehungsweise es an sich nicht bedeutsam ist. Das führt dazu, dass aus vergleichbaren Konstellationen völlig unterschiedliche Entwicklungen hervorgehen können. Diese werden durch selbstverstärkende Effekte stabilisiert und führen zu einem langfristigen Gleichgewicht.[2]

Friedliche Lösung: Ustertag 1830. Bild: Wikipedia

Friedliche Lösung: Ustertag 1830. Bild: Wikipedia

Was das in der Praxis bedeutet, veranschaulicht der Vergleich Basels mit der Situation in anderen Regionen der Schweiz. Wer (wie der Autor dieser Zeilen) im Zürcher Oberland aufgewachsen ist, begegnet während seiner Schulzeit zwangsläufig irgendwann dem Ustertag. Am 22. November 1830 – weniger als ein Monat nach dem ersten Aufbegehren des Baselbiets – versammelten sich auf dem Zimikerhügel in Uster rund 10’000 Bürger aus allen Teilen der Zürcher Landschaft, um gegen die Bevormundung durch die Hauptstadt zu protestieren. Die Forderungen waren – wie in Basel – vielfältig, wobei – wie in Basel – dem Wahlrecht eine Schlüsselrolle zukam. Kein Wunder, war doch die Ungleichheit im Parlament hier noch viel krasser als in Basel: Die Stadt hatte ein mehr als zehnmal höheres Stimmgewicht als die Landschaft.

Der Ustertag war der wohl grösste Aufstand seiner Art während der Regenerationszeit – und er hatte durchschlagenden Erfolg: Das Parlament beschloss nur wenige Tage später, sich aufzulösen und den Weg für Neuwahlen frei zu machen. In diesen standen den ländlichen Gemeinden nun zwei Drittel der Sitze zu. Anschliessend wurde eine neue Verfassung ausgearbeitet und bereits im März 1831 vom Volk angenommen.

Durch ihre rasche Reaktion verhinderten Regierung und Parlament in Zürich die Eskalation des Konflikts zwischen Stadt und Land. Ganz anders in Basel: Dort löste die Regierung mit ihrem militärischen Eingreifen die Eskalation erst aus.

Trotz sehr ähnlichen Ausgangslagen schlugen Basel und Zürich ganz unterschiedliche historische Entwicklungen ein. Während der Stadt-Land-Konflikt im politischen Alltag in Zürich kaum noch relevant ist, besteht er in Basel bis heute fort.

Die Vergangenheit wiegt schwer auf der Gegenwart. Das zeigt die Debatte um die Basler Wiedervereinigung, die in den kommenden Monaten noch oft die Gemüter erhitzen dürfte, einmal mehr exemplarisch.

[1] Die Ablehnung geschah wohl weniger aus rechtlichen denn aus politischen Überlegungen. Dies kommt bei Gewährleistungsentscheiden nicht selten vor.

[2] Kriesi, Hanspeter (2007): Vergleichende Politikwissenschaft. Teil I.

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Auf der Suche nach der «Initiativenflut»

4 Comments Posted by on December 20, 2013

Alle Welt beklagt sich derzeit über die «Initiativenflut». Fakten sind dabei offensichtlich zweitrangig.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

«Comment is free, but facts are sacred.»
C.P. Scott

Dieser Tage wird viel über die angebliche «Initiativenflut» diskutiert. Nachdem das Thema in den Medien wiederholt aufgegriffen worden war (siehe dazu die Replik Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden? auf die Kritik von Jean-Daniel Gerber), beginnt sich nun auch die Politik dafür zu interessieren. Der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler hat ein Postulat eingereicht, mit welchem er vom Bundesrat wissen will, wie man dem Problem habhaft werden könnte.

Bevor man allerdings über Lösungen für ein angebliches Problem sprechen kann, wäre es sinnvoll, sich zuerst die Fakten vor Augen zu führen. Vogler argumentiert vor allem mit der hohen Zahl von Initiativen, die in nächster Zeit zur Abstimmung stehen, die im Parlament diskutiert werden, die beim Bundesrat hängig sind oder für die Unterschriften gesammelt werden. Insgesamt sind es 34 Volksbegehren.

Diese Zahl ist in der Tat beachtlich. Sie wird allerdings durch den historischen Vergleich deutlich relativiert, wie eine Auswertung sämtlicher seit 1979 lancierter Volksinitiativen zeigt.[1]

Lancierte eidg. Volksinitiativen pro Jahr (1979 – 2013)

 

Zwischen 1979 und 2013 wurden demnach nicht weniger als 285 Initiativen lanciert. Über die meisten davon stimmte das Volk jedoch nie ab: Ziemlich genau ein Drittel (34.5 Prozent) aller zwischen 1979 und 2009[2] lancierten Initiativen scheiterte bereits in der Sammelphase. Und von jenen, die diese Hürde bewältigten, wurden noch einmal 31.1 Prozent zurückgezogen.[3] Somit verbleiben lediglich 45.6 Prozent der Begehren, die später effektiv vors Volk gelangten. Die verbleibenden 5.3 Prozent der lancierten Initiativen wurden zwar ebenfalls zurückgezogen, gelangten indes in der Gestalt eines direkten Gegenentwurfs an die Urne.

Im Zusammenhang mit der  allgemein beklagten «Initiativenflut» ist noch etwas anderes interessant: Die Zahl der Initiativen, über die abgestimmt wurde ist zwischen 1979 und 2009 praktisch nicht angestiegen, wie die Grafiken zeigen. Die Gesamtzahl der lancierten Begehren ist zwar 2010 und 2011 durchaus stark angestiegen. Im Wahljahr 2011 gab es gar einen neuen Rekord von 23 lancierten Initiativen. Es gab aber zugleich einen Rekord an nicht zustande gekommenen Initiativen, nämlich deren 11. Und von den weiteren 10 Begehren aus jenem Jahr, die derzeit noch hängig sind, dürfte erfahrungsgemäss wiederum ein guter Teil zurückgezogen werden.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

 

Weil die Medien jedoch über jede lancierte Initiative ausführlich berichten, könnte dies den Eindruck einer «Initiativenflut» gefördert haben – obwohl wir unter dem Strich nicht über mehr Initiativen abstimmen. Seit 2012 nahm der Schwall an lancierten Initiativen bereits wieder merklich ab, 2013 werden es noch deren 9 sein – das entspricht dem langjährigen Durchschnitt.

Wer sich über die angebliche «Initiativenflut» beklagt und mit der Zahl der in der Pipeline stehenden Begehren argumentiert, hat den entscheidenden Punkt verpasst. Von den 34 Volksinitiativen, die momentan in der Pipeline warten, werden längst nicht alle vors Volk kommen. Für politische Propaganda eignet sich die Zahl natürlich trotzdem.

 

Rohdaten zum Download

[1] Grundlage sind die Daten von Swissvotes, manuell ergänzt mit neueren Daten des Bundes. Vor dem 1. Juli 1978 wurden Volksinitiativen nicht systematisch dokumentiert, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt: «Die Volksinitiativen konnten nur seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 1. Juli 1978 (dieses Gesetz führte damals die 18-Monate-Frist ein) systematisch dokumentiert werden. Vorher war die Bundeskanzlei über die Lancierung einer Volksinitiative nicht informiert.» Siehe auch Corina Casanova (2011): Wenn das Volk die Initiative ergreift, in: Kurze Geschichten zur Demokratie: «Die genaue Zahl der gestarteten Initiativen lässt sich nicht mehr eruieren. Denn vor 1978 war es nicht zwingend nötig, eine Initiative bei der Bundeskanzlei zur Vorprüfung anzumelden.»

[2] Der Zeitraum seit 2010 wurde nicht mit einbezogen, weil die noch hängigen Initiativen aus den letzten vier Jahren das Ergebnis verfälschen würden.

[3] Dabei werden hier auch zwei Begehren dazugezählt, welche für ungültig erklärt wurden.

Direkte Demokratie, Parlament, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte , , ,

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