Category Archives: Direkte Demokratie

123 Jahre Volksinitiative auf einen Blick

6 Comments Posted by on March 12, 2014

Geschaffen wurde die Volksinitiative als Instrument, um den Gesetzgebungsprozess anzustossen. In der Praxis wird sie aber erstaunlich oft zur Verhinderung und Abschaffung eingesetzt.

Unsere Analyse zur angeblichen Flut von Volksinitiativen löste vielfältige Reaktionen aus. Sven Zollinger, Präsident der Jungfreisinnigen Bezirk Hinwil, argumentierte auf Twitter: «Im Prinzip ist jede Initiative eine zu viel.» Denn Initiativen führten im Falle einer Annahme zu neue Gesetzen und hohen Kosten.

Sind Initiativen also nichts als überflüssige Paragraphenfabriken und Kostentreiber? Um diese Frage zu beantworten, haben wir einmal die Titel der sämtlicher dokumentierter Volksinitiativen, die seit 1891 eingereicht wurden[1], statistisch ausgewertet.

Volksinitiativen_Titel2

Die Analyse gibt interessante Aufschlüsse über Inhalt und Zweck von Volksinitiativen. Überraschend ist beispielsweise, dass das am häufigsten verwendete Wort[2] «Schutz» (bzw. «Schutze») ist, das in 20 Titeln vorkommt. Auch Wörter wie «Abschaffung» (11 mal), «Begrenzung» (6 mal) oder «Stopp» (5 mal) kommen oft vor. Entgegen seines eigentlichen Zwecks, den Gesetzgebungsprozess anzustossen und neue Ideen einzubringen, scheint das Instrument der Volksinitiative häufig ein Instrument der Abwehr, der Abschaffung und der Verhinderung zu sein. Interessant ist auch, dass Volksinitiativen immer wieder Moratorien forderten, etwa ein EU-Beitrittsmoratorium oder ein AKW-Moratorium.

Verhältnismässig selten finden sich dagegen Wörter wie «Einführung» (6 mal), «neue» (5 mal) oder «Erhöhung» (4 mal). Und auch in diesen Fällen geht es vielfach nicht um etwas neues, beispielsweise bei der Initiative «Gegen neue Kampfflugzeuge».

Gehäuft tauchen ausserdem – wenig überraschend – Wörter wie «Schweiz» (11 mal) bzw. «Schweizer» (8 mal) auf. Auch «Recht» bzw. «Rechte» (11 mal) werden häufig eingefordert. Erstaunlich selten finden sich dagegen die Begriffe «Freiheit» (2 mal) und «Demokratie» (3 mal) bzw. «demokratisch» (2 mal), die in der politischen Debatte sonst inflationär gebraucht werden.

Weshalb aber wird die Initiative offenbar so oft als Instrument zur Verhinderung und Abschaffung eingesetzt?

Zweifellos können auch unter dem Vorwand eines «Schutzes» oder eines «Stopps» neue Gesetze und höhere Kosten verursacht werden. Nicht unwesentlich dürfte aber auch die Tatsache sein, dass Volksinitiativen häufig zweckentfremdet und gegen Vorhaben eingesetzt werden, die sich nicht mit einem Referendum bekämpfen lassen. Beispiele bilden die beiden Kampfjet-Initiativen der GSoA oder (teilweise) die Rothenthurm-Initiative.

Die Volksinitiative ist damit oft eine Art verkapptes Referendum – und damit alles andere als ein Kostentreiber.

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Edit (23.3.): Auf Anregung eines Lesers haben wir die Grafik noch etwas angepasst, so dass ähnliche Wörter nicht doppelt vorkommen. Am generellen Bild und an der Interpretation ändert sich dadurch nichts.

[1] Viele Initiativen, die vor 1978 eingereicht wurden, wurden allerdings nicht erfasst. Erst seit dem 1. Juli 1978 dokumentiert die Bundesverwaltung alle lancierten Volksbegehren systematisch. Analysiert wurden insgesamt 422 Initiativen.

[2] abgesehen von aussagelosen Wörtern wie «der», «die» oder «von».

Direkte Demokratie, Volksinitiative , , ,

Ausländerstimmrecht: mehr als eine Conditio sine qua non

2 Comments Posted by on March 2, 2014

Die Einführung und Erweiterung des Ausländerstimmrechts stösst in den Kantonen auf Ablehnung. Wenig erstaunlich, zeigen sich die portierten Initiativen doch zumeist ziemlich undifferenziert.

In diversen Kantonen hat sich das aktive oder passive Wahl- und Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer (Ausländerstimmrecht) auf kantonaler oder zumindest kommunaler Ebene etabliert (siehe: Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum). Dennoch harzt die weitere Verbreitung des Ansinnens: Obschon beispielsweise der Kanton Waadt seit zehn Jahren das kommunale Ausländerstimmrecht kennt, lehnten es die Stimmbürger 2011 mit 69 Prozent deutlich ab, dieses auf die kantonale Ebene auszuweiten.

In der Deutschschweiz scheiterten bisher sogar alle kantonalen Initiativen, welche das Ausländerstimmrecht auf die eine oder andere Art einführen wollten: So 2010 Bern (72 % Nein), Basel-Stadt (81 % bzw. 61 % Nein beim Gegenvorschlag) und Glarus (Landsgemeinde: «wuchtig verworfen») sowie 2011 in Luzern (84 % Nein). Kürzlich reihte sich auch Zürich (75 % Nein) in diese ruhmlose Serie ein.

Und gerne geht vergessen, dass in Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt, Freiburg und Graubünden wohl nur deshalb das (fakultative) kommunale Ausländerstimmrecht gilt, weil dieses jeweils mit einer Totalrevision der Verfassung einherging. Explizit an der Urne eingeführt oder bestätigt, wurde es nämlich – abgesehen von Genf und Neuenburg – noch nirgends.

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Morgen Montag debattiert nun der Schaffhauser Kantonsrat über die wohl offensivste Ausländerstimmrecht-Initiative, die je in der Schweiz lanciert wurde: Nach fünf Jahren Aufenthalt sollen alle Ausländer zwingend sowohl das kommunale, wie auch kantonale Stimmrecht erhalten. Die Initianten der Alternativen Liste (AL) Schaffhausen geben denn auch offen zu, dass sie sich «keine Illusionen» machen: «Wir werden mit unserer Initiative an der Urne noch keine Mehrheit gewinnen.» Es erscheine ihnen aber umso wichtiger, «das Thema endlich aufs politische Parkett zu bringen und eine breite politische Debatte dazu in Gang zu setzen.»

Diesem Anspruch wollen wir uns gerne anschliessen. Im Rahmen der vielen gescheiterten Initiativen wurde oftmals über die Karenzfrist debattiert: wie lange also ausländische Staatsbürger bereits in der Schweiz oder im jeweiligen Kanton niedergelassen sein müssen, um das Ausländerstimmrecht erlangen zu können. Doch dieses zeitliche Kriterium ist nur eines unter vielen zu etwaig berücksichtigenden, zumal eines der nebensächlicheren.

Viel wichtiger wäre, über andere Erfordernisse und Einschränkungen zu diskutieren, welche (womöglich) an das Ausländerstimmrecht zu stellen sind.[1] Decem conditiones sine quibus non:

1. Fakultatives Stimmrecht (keine Stimmpflicht)

Niemand soll – unter Buss- oder Strafandrohungen – gezwungen werden, an der Demokratie teilzuhaben. Für Ausländer, die der Amtssprache gegebenenfalls nicht mächtig sind, gilt dies in erhöhtem Masse. Das Abstimmen und Wählen muss, auch und gerade für sie, freiwillig bleiben. Das Ausländerstimmrecht ist daher mit der Stimmpflicht unter keinen Umständen vereinbar, welche hierzulande jedoch nur noch der Kanton Schaffhausen kennt. Die Initiative der AL ignoriert diese Unvereinbarkeit leider.

2. Sprachnachweis

Die Theorieprüfung zum Führerschein kann nicht nur auf Deutsch oder Französisch, sondern auch auf Portugiesisch, Englisch oder Arabisch absolviert werden. Die demokratische Deliberation indes, speziell im Vorfeld von Volksabstimmungen und -wahlen, ganz allgemein aber auch im medialen, sozialen, schulischen und kulturellen Raum, findet vornehmlich in den Landessprachen statt. Wer an der Demokratie teilnimmt, soll sich Gehör verschaffen können, gleichsam aber auch verstehen, was andere Partizipanten und Kontrahenten ihrerseits für Argumente hervorbringen.

Das sich gegenseitige Verstehen bedingt grundlegende Kenntnisse der lokalen Amtssprache, ansonsten eine Segregation drohen kann. Die Garantie der politischen Rechte schützt denn auch «die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe», wofür Sprachkenntnisse eine notwendige Bedingung darstellen.

Konkret könnte der Nachweis ausreichender Sprachkenntnisse analog zur beschleunigten Erteilung der Niederlassungsbewilligung eingefordert werden. Jene kann schliesslich bereits nach fünf (statt zehn) Jahren erteilt werden, «wenn die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt». Und diese Bestätigung könnte selbstverständlich für ein zukünftiges Einbürgerungsverfahren angerechnet werden und somit integrationsfördernd wirken.

Portugal beispielsweise geht in diese Richtung: Das dortige Ausländerstimmrecht gilt nur für Angehörige portugiesischsprachiger Staaten wie etwa Brasilien.

3. Opting-In (und Opting-Out)

Auslandschweizer erhalten das Schweizer Stimmrecht nicht automatisch; sie müssen es auf der zuständigen Schweizer Vertretung zuerst beantragen. Es sollen dabei nicht Personen ins Stimmregister aufgenommen werden, welche sowieso kein Interesse an der Ausübung der politischen Rechten bekunden. Sinnlose Porti, Druckmaterial und Versand können so gespart werden.

Ein unbürokratisches Opting-In fürs Ausländerstimmrecht ist daher angezeigt, wie es beispielsweise der Kanton Appenzell Ausserrhoden vorsieht. Zuletzt sollte natürlich auch beantragt werden können, sich wieder aus dem Stimmregister streichen zu lassen. Dieses Opting-Out schliesslich sollte jedoch allen Stimmberechtigten offen stehen, also auch den Schweizer Bürgern.

4. Reversibilität (Übungsabbruch ermöglichen)

Direktdemokratische Einbahnstrassen schlägt der Verfassungsgeber nur ungern ein. Sprich: Das Stimmvolk ist eher bereit ein Wagnis einzugehen, wenn es den Versuch gegebenenfalls auch wieder abbrechen könnte. Diese Zurückhaltung ist nachvollziehbar und zeugt grundsätzlich von einer gewissen Stabilität. Die Einführung des Ausländerstimmrechts wäre denn seit der Gründung des Bundesstaats nebst der Einführung des Frauenstimmrechts immerhin die wohl grösste Einbahnstrasse, in welche eingeschwenkt wurde. Einmal eingeführt, kann der damalige Verfassungsgeber diese Novelle nicht wieder aus der Verfassung streichen – die Stimmbürgerschaft wäre schliesslich mit der damaligen nicht mehr kongruent. Das Recht auf Abrogation wird zwar nicht verunmöglicht, aber erschwert.

Gefordert sei daher eine «U-Turn»-Möglichkeit statt der «Einbahnstrasse». Verfassungsrechtlich könnte diese Sicherung auf mannigfaltige Arten eingebettet werden:

  • Entweder als Grandfathering-Übergangsbestimmung,
  • als Klausel, die – mit einem «Verfalldatum» von vielleicht 10 Jahren versehen – auch bloss temporär installiert werden könnte oder
  • als automatisch-abrogatives Referendum: nach einer gewissen Frist müssten die Schweizer Bürger das Ausländerstimmrecht bestätigen.

Das Erfordernis der Reversibilität erscheint schliesslich umso sinnvoller, je höher die Staatsebene, welche das Ausländerstimmrecht einzuführen gedenkt: Auf Stufe Gemeinde ist sie von untergeordneter Bedeutung, zumal ein Übungsabbruch allenfalls auch auf kantonaler Ebene erwirkt werden könnte. Auf höchster – der nationalen – Ebene erschiene die Umkehrmöglichkeit indessen essenziell.

5. Eingeschränkter Geltungsbereich (materiell oder der Normstufe)

Gerade auf nationaler Ebene müsste der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts für jene Verfassungsartikel und Vorlagen wegbedungen werden, welche an das Schweizer Bürgerrecht geknüpft sind. Es würde ansonsten kaum goutiert, wenn die ausländische, nicht-dienstpflichtige Bevölkerung mitbestimmen würde, ob und wie «jeder Schweizer verpflichtet [ist], Militärdienst zu leisten». Analoges gilt mitunter für Bestimmungen über den Schutz vor Ausweisung, Auslieferung und Ausschaffung, die Bürgerrechte, die Wählbarkeit für den Bundesrat usw.

Der Eingangs erwähnte, gescheiterte Glarner Memorialsantrag zur Einführung des Ausländerstimmrechts sah denn sinnvollerweise für Gemeindeversammlungen immerhin vor: «Einbürgerungsentscheide bleiben Schweizer Bürgern vorbehalten.» Ansonsten könnten sich Ausländer gewissermassen selbst einbürgern.

Der Geltungsbereich des Ausländerstimmrechts könnte also durchaus materiell eingeschränkt werden. Eine Lex specialis für Verfassungsrevisionen könnte vorsehen, dass nur Schweizer Stimmbürger ermächtigt sind, Änderungen vorzunehmen, welche die politischen Rechte oder andere Bestimmungen im Zusammenhang mit dem Bürgerrecht tangieren. Andererseits können sich bei dieser Einschränkung durchaus auch Abgrenzungsprobleme ergeben.

Vielleicht just aus diesem Grund kennt der «Vorzeigekanton» Jura keine materielle, sondern eine weitergehende (und erstaunlicherweise kaum je erwähnte) formelle Einschränkung: Die Ausländerinnen und Ausländer «ne participent pas au scrutin touchant la matière constitutionnelle». Das Ausländerstimmrecht ruht also bei Änderungen der jurassischen Kantonsverfassung (sowie anderen Erlassen von Verfassungsrang, wie etwa Konkordaten), wohingegen die Migranten bei fakultativen Referenden, zumeist Gesetzen und Finanzbeschlüssen, mitbestimmen dürfen.

6. Subsidiarität (tangierte Staatsebene entscheidet autonom)

Grundsätzlich sind subsidiäre Modelle den obligatorischen vorzuziehen. Der Kanton soll es seinen politischen Gemeinden (und anderen untergeordneten Körperschaften wie Bezirke, Kreise, Schul- und Kirchgemeinden, Zweckverbände, Korporationen usw.) überlassen, ob sie das Ausländerstimmrecht für ihre Angelegenheiten einführen wollen. Gleiches gilt selbstverstänldich für den Bund, der den Kantonen das Ausländerstimmrecht nicht aufzwingen soll; jede Staatsebene soll autonom über diese Frage befinden.

7. Singularität («One man, one vote»)

«Niemand darf die politischen Rechte in mehr als einem Kanton ausüben» schreibt die Bundesverfassung den Schweizern völlig unbestritten vor. Analoges sollte für alle Staatsebenen gelten: Niemand soll die politischen Rechte gleichzeitig in mehr als einer Gebietskörperschaft der gleichen Stufe ausüben. Die Genfer Verfassung verlangt daher folgerichtig, dass «niemand in mehr als einer Gemeinde oder einem Bezirke stimmberechtigt [ist]». Diese Maxime sollte indessen nicht an der Schweizer Grenze halt machen, sondern hat globale Gültigkeit.

Ein etwaiges Mehrfachstimmrecht ergibt sich als Ausfluss des Instituts Doppel- und Mehrfachbürgerschaft. Doch im Sinne des Axioms «One man, one vote» sind Doppelstimmrechte auf gleicher Staatsebene auszuschliessen. Ähnlich, wie Schweizer Doppelbürger nicht etwa in beiden Staaten gleichzeitig militärdienstpflichtig sind.

8. Territorialität und Reziprozität (kein Stimmrecht für Auslandschweizer und Gegenseitigkeit)

Die wohl naheliegendste Begründung für das Ausländerstimmrecht ist, dass die ausländischen Mitbürger ebenso wie die Schweizer hier leben, arbeiten, konsumieren und Steuern entrichten – das Argument der Territorialität. Doch diese sollte kohärenterweise und im Umkehrschluss auch für die Auslandschweizer gelten: Wer nicht hier lebt, soll hier auch nicht mitbestimmen dürfen – weder bei nationalen, kantonalen noch kommunalen Angelegenheiten.

Das Stimmrecht der Auslandschweizer sei daher konsequenterweise aufzuheben. Auf nationaler Ebene sei ihnen höchstens dann das Stimmrecht zu gewähren (immerhin steht ihnen das jederzeitige Recht zu, «in die Schweiz einzureisen»), wenn sie nicht bereits im Wohnsitzstaat auf höchster Stufe politisch partizipieren dürfen. Ansonsten würde das Singularitätsgebot verletzt.

Die Frage bleibt, ob den Auslandschweizern in ihrem Aufenthaltsstaat überhaupt das lokale Wahlrecht, zum Beispiel in ihrer Kommune, eingeräumt wird. Durch die Bedingung der Reziprozität könnte beispielsweise die Schweiz nur jenen Ausländern das (kommunale) Stimmrecht zugestehen, deren Heimatland es den dortigen Auslandschweizern ebenfalls einräumt. Spanien (mit den skandinavischen Ländern) und Portugal (mit Brasilien) unterhalten beispielsweise jeweils solche gegenseitigen Übereinkommen.

9. Ausschluss des passiven Wahlrechts

Dass an das passive Wahlrecht – gegenüber dem Elektorat – erhöhte Anforderungen gestellt werden können, ist unbestritten, man denke nur an die verschiedenen Unvereinbarkeitsregelungen. Oder an die US-amerikanische Verfassung: «No person except a natural born Citizen […] shall be eligible to the Office of President.»

Jura und Neuenburg, die beiden Vorreiterkantone in Sachen Ausländerstimmrecht, kennen denn auf kantonaler Ebene auch nur das aktive Wahlrecht. Der Jura beschränkt sogar die Wählbarkeit in den Gemeinden auf die Parlamente. Ähnliches gilt für die Wahl der Neuenburger Ständeräte: Zwar werden sie auch durch die ausländischen Stimmberechtigten gewählt, ins Stöckli einziehen dürfen indes nur Kandidaten mit Schweizer Pass. (Das Bundesrecht wiederum verbietet a priori «ausländische Ständeräte» nicht!)

10. Karenzfrist und Aufenthaltsstatus

Die aktuellen Regelungen in den Kantonen AR, JU und VD sehen immerhin zehn Jahre Aufenthalt in der Schweiz vor (in GE deren acht), bevor das Ausländerstimmrecht erteilt werden darf. Zusätzlich müssen oftmals Karenzfristen innerhalb des Kantons und der Gemeinde abgewartet werden.

Ist jedoch ein Strauss an vorne aufgeführten Einschränkungen erfüllt, so brauchen keine übermässig hohen Hürden hinsichtlich der Aufenthaltsdauer mehr gestellt zu werden, bürgen doch jene Erfordernisse, wie beispielsweise der Sprachnachweis für eine qualitativ weitaus bessere Grundlage der Integration als die reine Dauer des bisherigen Aufenthalts.

Eine gewisse Wartedauer für Ankömmlinge ist dennoch anzeigt, bevor sie das Ausländerstimmrechts erlangen können sollen. Zum einen, weil die Kantone auch für Schweizer vorsehen dürfen, dass «Neuzugezogene das Stimmrecht in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten erst nach einer Wartefrist von höchstens drei Monaten nach der Niederlassung ausüben dürfen». Und andererseits, weil selbst Immigranten aus dem gleichen Sprachraum vorab das Kennenlernen der hiesigen Kultur, Tradition, Usanzen, Gesetze, Werte und Politik zugestanden werden soll.

Nichtsdestotrotz erscheint das Anknüpfen an eine Niederlassungsbewilligung zielführender als das blosse Abwarten einer Karenzfrist von fünf oder zehn Jahren. Denn jene Bewilligung wird just nach Aufenthalt von fünf bis zehn Jahren erteilt, jedoch abhängig davon, ob «die betroffene Person über gute Kenntnisse einer Landessprache verfügt» und erfolgreich integriert ist. Gerade qualitative Kriterien also, die weitaus besser geeignet sind, um das Ausländerstimmrecht zu erteilen.

Fazit

Werden diese zehn Kriterien und Einschränkungen – oder zumindest ein Teil davon – beim Erarbeiten von Vorlagen zur Einführung des Ausländerstimmrechts vermehrt beachtet, so könnte dem Ansinnen dereinst wieder mehr Erfolg beschieden werden.

Denn gerade institutionelle Reformen haben es hierzulande besonders schwer; die Weiterentwicklung der direkten Demokratie will Weile haben. Ein behutsameres, differenzierteres Vorgehen in diesem Sinne sei daher zukünftigen Initianten nahegelegt.

 

[1] Vgl. zum Ausländerstimmrecht: Beat Rudin (2002): Ausländische Staatsangehörige in der Politik – Möglichkeiten und Grenzen politischer Betätigung, in: Peter Uebersax et al. (Hrsg.), Ausländerrecht – Ausländerinnen und Ausländer im öffentlichen Recht, Privatrecht, Strafrecht, Steuerrecht und Sozialrecht der Schweiz; Tiziana Locati Harzenmoser (2003): Warum ein Stimmrecht für Ausländerinnen und Ausländer? – Plädoyer für ein kantonales und kommunales Stimm- und Wahlrecht für Ausländerinnen und Ausländer, in: Patricia M. Schiess Rüttimann (Hrsg.) (2003): Schweizerisches Ausländerrecht in Bewegung?, S. 165 ff.; David R. Wenger (2004): Das Ausländerstimmrecht in der Schweiz und im europäischen Ausland – ein kommentierter Rechtsvergleich, AJP10/2004, 1186 ff.; Martin Schaub (2010): Ausländerstimmrecht, Glarus 2010; Martina Caroni (2013): Herausforderung Demokratie, ZSR 2013 II, 5.

Ausländerstimmrecht, Direkte Demokratie, Schaffhausen, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Gefährliches Zeitspiel

3 Comments Posted by on February 27, 2014

Wieso obsiegen immer mehr Volksinitiativen an der Urne? Unter anderem weil die Umsetzung von vormals angenommenen Initiativen allzu oft verschleppt und verwässert wird.

Der Bundesrat als ausführende Gewalt ist mit zwei primären Aufgaben betraut: Bundesbeschlüsse und Volksentscheide nach dem Willen des Absenders umzusetzen. Doch genau hier hapert es, wie sich vermehrt zeigt: Es häufen sich angenommene Volksinitiativen, die von der Exekutive zeitlich verzögert und inhaltlich nur mangelhaft umgesetzt werden. Das Gros der Initiativkomitees zeigt sich, trotz formellem Sieg an der Urne, entsprechend enttäuscht.

Das aktuellste Beispiel ist die Zweitwohnungsinitiative, zu welcher die Regierung soeben ihren Umsetzungsentwurf vorgelegt hat. Dieser hintertreibt gemäss Initianten die klaren Intentionen des Verfassungsgebers. Kaum anders tönt es bei den Promotoren der Verjährungs-, Unverjährbarkeits- und Ausschaffungs-, ja bis zurück zur Alpenschutz- und Rothenthurm-Initiative. So unterschiedlich die Postulate all dieser Urheber sind – es eint sie die Unzufriedenheit, wie ihre obsiegenden Volksbegehren von Bundesrat und Parlament umgesetzt wurden.

Nicht besser stehe es um die Initiative «gegen die Abzockerei», welche nun bis mindestens ins Jahr 2018 mit einer löchrigen und mangelhaften Verordnung überbrückt werde. Den tangierten börsenkotierten Gesellschaften und Pensionskassen werden jahrelange Übergangsfristen zugestanden, um die Forderungen des Volksbegehrens umzusetzen. Dabei wäre es seitens Verwaltung durchaus ein Leichtes gewesen, den bereits vorhandenen indirekten Gegenvorschlag zur Hand zu nehmen und diesen um die griffigeren Bestimmungen des Volksbegehrens zu ergänzen.

Doch der Bundesrat zog es vor, erst einmal mit Verordnungen und Vernehmlassungen zu hantieren. Wen wundert’s: Letztere sind Instrumente der Exekutive. Für ein zügiges Gesetz müsste man das Dossier dem Parlament übertragen. Die Exekutive betreibt Machtpolitik – auf dem Rücken der Direktdemokratie. Was wiederum dazu führt, dass weitere Initiativen reüssieren.

Die folgende Übersicht der letzten zehn angenommenen Volksinitiatven zeigt, wie lange nach dem Abstimmungserfolg jeweils gewartet werden musste, bis das ausführende Gesetz in Kraft gesetzt wurde. Mit mindestens vier Jahren Wartezeit ist zu rechnen (weitaus zügiger drehen die Bundesberner Mühlen einzig, wenn ein Beitritt zu einer supranationalen Organisation angestrebt wird):

Angenommene Volksinitiative Abstimmung Übergangsregelung Inkrafttreten Ausführungs-
gesetz		 Dauer Umsetz-
zung
«zum Schutze des Alpengebietes vor dem Transitverkehr» 20.02.1994 Umsetzungsauftrag innert 10 Jahren 01.01.2001 7 Jahre
«für den Beitritt der Schweiz zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO)» 03.03.2002 keine 10.09.2002 6 Monate
«Lebenslange Verwahrung für nicht therapierbare, extrem gefährliche Sexual- und Gewaltstraftäter» 08.02.2004 keine 01.08.2008 4½ Jahre
«für Lebensmittel aus gentechnikfreier Landwirtschaft» 27.11.2005 5-jähriges Moratorium keines, direkt anwendbar –
«Für die Unverjährbarkeit pornografischer Straftaten an Kindern» 30.11.2008 keine 01.01.2013 4 Jahre
«Gegen den Bau von Minaretten» 29.11.2009 keine keines, direkt anwendbar –
«für die Ausschaffung krimineller Ausländer (Ausschaffungsinitiative)» 28.11.2010 Gesetzgebungsauftrag innert 5 Jahren frühestens 2016 min. 5 Jahre
«Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» 11.03.2012 Gesetzgebungsauftrag innert 2 Jahren; eventualiter ab dann  Verordnung frühestens 2016 min. 4 Jahre
«gegen die Abzockerei» 03.03.2013 Gesetzgebungsauftrag; zusätzlich Verordnung nach 1 Jahr frühestens 2018 min. 5 Jahre
«Gegen Masseneinwanderung» 09.02.2014 Gesetzgebungsauftrag innert 3 Jahren; eventualiter ab dann  Verordnung frühestens 2017 min. 3 Jahre

 

Es fällt auf, dass die jüngeren obsiegenden Initiativen integrierte Beschleunigungsmassnahmen für den Fall einer Annahme vorsahen: Nunmehr werden nebst den eigentlichen Forderungen gleich noch übergangsrechtliche Bestimmungen mit in den Initiativtext gepackt. Via bundesrätlicher Verordnung – oder neuerdings: durch direkte Anwendbarkeit – wird zusehends versucht, den legislativen Schlendrian zu umgehen. Die Verfassung wird dadurch gleich zum Ausführungsgesetz ihrer selbst.

Der neueste Ankömmling, die Einwanderungsinitiative, verlangt ausführende Gesetze innert drei Jahren, also per Anfang 2017. Der präsentierte Zeitplan des Bundesrats wird diesem Verfassungsauftrag indes kaum gerecht. Denn bis Mitte Jahr soll ein Grobkonzept, bis Ende Jahr erst ein Vorentwurf vorliegen. 2015 finden darauf Vernehmlassungsphase, -auswertung und -überarbeitung statt, im Herbst dürfte sich erstmals die vorberatende Kommission über die Vorlage beugen. Ins Parlament wird die Vorlage somit frühestens in der Wintersession 2015 gelangen – bald zwei Jahre nach der Abstimmung.

Dazu kommt, dass eine derart umstrittene Vorlage mehrmals zwischen den beiden Kammern herumgereicht werden wird. Erst wenn ein verabschiedetes Ausführungsgesetz vorliegt, kann konkret mit der EU verhandelt werden – bei diesem Schneckentempo frühestens Mitte 2016. Wie soll da, nach einer Verhandlungsrunde in Brüssel, gegebenenfalls in Bundesbern nachgebessert werden? Der Bundesrat steht in jener Schlussphase bald mit dem Rücken zur Wand, denn am 9. Februar 2017 fällt das Beil der «Guillotine».

Der wenig ambitiöse Zeitplan und die langsamen Berner Politmühlen könnten der Umsetzung der Einwanderungsinitiative noch einen Strich durch die Rechnung machen. Das bundesrätliche Zeitspiel wird ihn nicht nur zusehends ins verhandlungstechnische Abseits versetzen. Die Regierung begünstigt darüber hinaus die Annahme von weiteren Volksinitiativen. Und das Spiel beginnt von vorn.

Direkte Demokratie, EU, Regierung, Volksabstimmungen, Volksinitiative ,

Entzauberte Konkordanz

4 Comments Posted by on February 21, 2014

Würde ein zweiter SVP-Sitz den Bundesrat stärken? So einfach ist es nicht.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar herrscht innerhalb der politischen Elite Ratlosigkeit. Eine breite Front – vier von fünf Bundesratsparteien, die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften – hatte sich gegen das Ansinnen gestellt. Die Gegner investierten mehr als doppelt so viel Geld in den Abstimmungskampf wie die Befürworter. Und doch hatte die SVP am Ende die Mehrheit auf ihrer Seite.

Im Zuge der post-votalen «Chropfleerete» wird nun auch die Regierungsbeteiligung der SVP wieder zum Thema. Von verschiedenen Seiten wird angeregt, der Partei einen zweiten Bundesratssitz zu geben und sie damit voll in die Regierungsverantwortung einzubeziehen. Der frühere Chefunterhändler des Bundesrats, Jakob Kellenberger, forderte, dass die SVP nun Verantwortung übernehmen müsse – wozu sich Parteipräsident Toni Brunner umgehend bereiterklärte. Auch der ehemalige SP-Nationalrat Rudolf Strahm befürwortete in der jüngsten «Sternstunde Philosophie» die Idee, den «schweizerischen Weg der Einbindung» zu beschreiten.[1]

Die Überlegung dahinter ist plausibel: Solange die SVP nur mit einem Bein im Bundesrat ist, kann sie die Regierung leicht unter Beschuss nehmen und ihr zudem die Verantwortung für sämtliche Missstände im Land in die Schuhe schieben. Wäre sie hingegen entsprechend ihrer Wählerstärke vertreten, würde sie einen bedeutenden Teil dieser Verantwortung selbst tragen und könnte den Bundesrat nicht mehr beliebig attackieren, ohne unglaubwürdig zu werden.

Durch die Einbindung der SVP – so die Überlegung – könnte die Stabilität der der Regierung erhöht und weitere Fiaskos wie bei der Masseneinwanderungsinitiative verhindert werden.

Zumindest historisch hat sich die Strategie bewährt: Nicht zufälligerweise banden die Freisinnigen die katholisch-konservativen Erzfeinde 1891 in den Bundesrat ein, nachdem diese ihnen eine ganze Reihe empfindlicher Abstimmungsniederlagen an der Urne zugefügt hatten. Auch hinter der Aufnahme der SP in die Regierung stand die Überlegung, den oppositionellen Sozialdemokraten bei Volksabstimmungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die direkte Demokratie förderte so den Konsens; sie zwang die unterschiedlichen politischen Kräfte, zusammenzuarbeiten und breit abgestützte Lösungen zu finden, um das «Risiko der direkten Demokratie» zu minimieren.[2]

Würde diese Strategie auch im Fall der SVP funktionieren? Zweifel sind angebracht.

Das liegt nicht primär an der SVP, sondern an einem grundsätzlichen Wandel der schweizerischen Politik. Die Polarisierung des Parteiensystems hat zugenommen. Sehr schön veranschaulicht dies die Entwicklung der Abstimmungsparolen der vier grössten Parteien.[3] In den 1980er Jahren herrschte bei vielen Abstimmungen ein wirklicher Konsens unter den Bundesratsparteien. Die einzige Partei, die regelmässig von der Regierungsparole abwich, war die SP, und auch sie tat dies in kaum der Hälfte der Fälle.

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Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

In den vergangenen Jahren stieg die Zahl der abweichenden Parolen stetig an. Zwischen 2003 und 2007 wich im Durchschnitt erstmals mehr als eine der grossen Parteien von der Linie des Bundesrats ab. In der laufenden Legislatur liegt der Schnitt bislang bei 1.24. Besonders die SVP hat sich seit Beginn der 1990er Jahren von einer unscheinbaren regierungstreuen Partei zu einem regelmässigen Abstimmungsgegner des Bundesrats gewandelt. Inzwischen schert sie sogar häufiger aus als die traditionell «oppositionellste» Bundesratspartei, die SP. Seit der Abwahl Christoph Blochers 2007 gab die SVP in 29 von 52 Volksabstimmung eine andere Parole aus als der Bundesrat, während die Sozialdemokraten «nur» 24 mal abwichen. Das liegt sicher auch daran, dass die SVP damit begonnen hat, regelmässig Volksinitiativen zu lancieren (die der Bundesrat allesamt ablehnte) – etwas, das früher der SP vorbehalten war.

Hinzu kommt, dass die Parteibindung der Wähler tendenziell abgenommen hat. Die parteiliche Sozialisation ist in den letzten Dekaden deutlich schwächer geworden, was sich exemplarisch an der rückläufigen Zahl der Parteimitglieder, aber beispielsweise auch bei Umfragen zeigt. Die Wähler sind so parteiungebunden wir noch nie in der Geschichte des Bundesstaats. Selbst wenn die Bundesratsparteien also relativ geschlossen für oder gegen eine Vorlage sind, ist eine Mehrheit im Volk alles andere als sicher. Dadurch funktioniert auch die Strategie weniger gut, Parteien in die Regierungsarbeit einzubinden und durch breit abgestützte Vorlagen die Gefahr einer Niederlage an der Urne zu minimieren. Das Nein zur Erhöhung des Vignettenpreises im vergangenen November hat gezeigt, dass es den Stimmbürgern heutzutage relativ egal ist, wie breit abgestützt ein Vorschlag ist.

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In der Legislatur 2003-2007 war die bundesrätliche Erfolgsquote bei Abstimmungen so tief wie nie seit der Einführung der Zauberformel.

Die Folgen zeigen sich deutlich in der Statistik: Nach der Einführung der Zauberformel gewann der Bundesrat während Jahrzehnten konstant etwa vier von fünf Volksabstimmungen. In den letzten Jahren ist die Erfolgsquote gesunken. Paradoxerweise ging sie nach der erstmaligen Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats besonders deutlich zurück: Zwischen 2003 und 2007 war der Bundesrat bei Volksabstimmungen so erfolglos wie noch nie seit der Einführung der Zauberformel.

Seit der Abwahl Christoph Blochers liegt die Quote wieder etwas höher. Daraus den Schluss zu ziehen, dass der Bundesrat ohne angemessene Vertretung der SVP besser fährt, ist allerdings heikel, allein schon wegen den kleinen Fallzahlen. Insbesondere die Zahl der vom Bundesrat verlorenen Abstimmungen je Legislatur ist so tief, dass eine Veränderung zwischen einer Legislatur und der nächsten auch ganz zufällig sein kann. Der generelle Trend, dass die Regierung an der Urne weniger  Erfolg hat als vor einigen Jahrzehnten, lässt sich angesichts der Zahlen jedoch kaum bestreiten.

Interessant ist zudem, dass die Regierung seit 2007 zwar nicht besonders oft verlor, aber auffallend häufig gegen Opposition von rechts. Die drei wichtigsten Abstimmungserfolge der SVP in der jüngeren Vergangenheit – die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative – fallen alle in diesen Zeitraum.

Der dauerhafte Ausschluss der SVP von der Regierungsverantwortung scheint also nicht der Weisheit letzter Schluss zu sein. Gleichzeitig machen die Zahlen deutlich, dass sich das «Risiko der direkten Demokratie» durch Einbindung der politischen Gegner nicht mehr so einfach entschärfen lässt wie noch in den Anfangsjahren des Bundesstaats.

Rohdaten zum Download:

[1] Die Idee wurde auch schon in diesem Blog besprochen.

[2] Vatter, Adrian (2000): «Consensus and direct democracy: Conceptual and empirical linkages», European Journal of Political Research 38: 171–192.

[3] Sämtliche Statistiken basieren auf den Daten von Swissvotes.

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Auf der Suche nach der «Initiativenflut»

4 Comments Posted by on December 20, 2013

Alle Welt beklagt sich derzeit über die «Initiativenflut». Fakten sind dabei offensichtlich zweitrangig.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

«Comment is free, but facts are sacred.»
C.P. Scott

Dieser Tage wird viel über die angebliche «Initiativenflut» diskutiert. Nachdem das Thema in den Medien wiederholt aufgegriffen worden war (siehe dazu die Replik Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden? auf die Kritik von Jean-Daniel Gerber), beginnt sich nun auch die Politik dafür zu interessieren. Der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler hat ein Postulat eingereicht, mit welchem er vom Bundesrat wissen will, wie man dem Problem habhaft werden könnte.

Bevor man allerdings über Lösungen für ein angebliches Problem sprechen kann, wäre es sinnvoll, sich zuerst die Fakten vor Augen zu führen. Vogler argumentiert vor allem mit der hohen Zahl von Initiativen, die in nächster Zeit zur Abstimmung stehen, die im Parlament diskutiert werden, die beim Bundesrat hängig sind oder für die Unterschriften gesammelt werden. Insgesamt sind es 34 Volksbegehren.

Diese Zahl ist in der Tat beachtlich. Sie wird allerdings durch den historischen Vergleich deutlich relativiert, wie eine Auswertung sämtlicher seit 1979 lancierter Volksinitiativen zeigt.[1]

Lancierte eidg. Volksinitiativen pro Jahr (1979 – 2013)

 

Zwischen 1979 und 2013 wurden demnach nicht weniger als 285 Initiativen lanciert. Über die meisten davon stimmte das Volk jedoch nie ab: Ziemlich genau ein Drittel (34.5 Prozent) aller zwischen 1979 und 2009[2] lancierten Initiativen scheiterte bereits in der Sammelphase. Und von jenen, die diese Hürde bewältigten, wurden noch einmal 31.1 Prozent zurückgezogen.[3] Somit verbleiben lediglich 45.6 Prozent der Begehren, die später effektiv vors Volk gelangten. Die verbleibenden 5.3 Prozent der lancierten Initiativen wurden zwar ebenfalls zurückgezogen, gelangten indes in der Gestalt eines direkten Gegenentwurfs an die Urne.

Im Zusammenhang mit der  allgemein beklagten «Initiativenflut» ist noch etwas anderes interessant: Die Zahl der Initiativen, über die abgestimmt wurde ist zwischen 1979 und 2009 praktisch nicht angestiegen, wie die Grafiken zeigen. Die Gesamtzahl der lancierten Begehren ist zwar 2010 und 2011 durchaus stark angestiegen. Im Wahljahr 2011 gab es gar einen neuen Rekord von 23 lancierten Initiativen. Es gab aber zugleich einen Rekord an nicht zustande gekommenen Initiativen, nämlich deren 11. Und von den weiteren 10 Begehren aus jenem Jahr, die derzeit noch hängig sind, dürfte erfahrungsgemäss wiederum ein guter Teil zurückgezogen werden.

lancierte und abgestimmte VI pro jahr

 

Weil die Medien jedoch über jede lancierte Initiative ausführlich berichten, könnte dies den Eindruck einer «Initiativenflut» gefördert haben – obwohl wir unter dem Strich nicht über mehr Initiativen abstimmen. Seit 2012 nahm der Schwall an lancierten Initiativen bereits wieder merklich ab, 2013 werden es noch deren 9 sein – das entspricht dem langjährigen Durchschnitt.

Wer sich über die angebliche «Initiativenflut» beklagt und mit der Zahl der in der Pipeline stehenden Begehren argumentiert, hat den entscheidenden Punkt verpasst. Von den 34 Volksinitiativen, die momentan in der Pipeline warten, werden längst nicht alle vors Volk kommen. Für politische Propaganda eignet sich die Zahl natürlich trotzdem.

 

Rohdaten zum Download

[1] Grundlage sind die Daten von Swissvotes, manuell ergänzt mit neueren Daten des Bundes. Vor dem 1. Juli 1978 wurden Volksinitiativen nicht systematisch dokumentiert, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt: «Die Volksinitiativen konnten nur seit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die politischen Rechte am 1. Juli 1978 (dieses Gesetz führte damals die 18-Monate-Frist ein) systematisch dokumentiert werden. Vorher war die Bundeskanzlei über die Lancierung einer Volksinitiative nicht informiert.» Siehe auch Corina Casanova (2011): Wenn das Volk die Initiative ergreift, in: Kurze Geschichten zur Demokratie: «Die genaue Zahl der gestarteten Initiativen lässt sich nicht mehr eruieren. Denn vor 1978 war es nicht zwingend nötig, eine Initiative bei der Bundeskanzlei zur Vorprüfung anzumelden.»

[2] Der Zeitraum seit 2010 wurde nicht mit einbezogen, weil die noch hängigen Initiativen aus den letzten vier Jahren das Ergebnis verfälschen würden.

[3] Dabei werden hier auch zwei Begehren dazugezählt, welche für ungültig erklärt wurden.

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«Es wird vermehrt versucht, radikale Anliegen mit Volksinitiativen zu verwirklichen»

3 Comments Posted by on December 11, 2013
Andrea Töndury.

Andrea Töndury.

Nach dem Ja das Berner Stimmvolks zur Einbürgerungsinitiative müssen National- und Ständerat grünes Licht geben. Der Staatsrechtler Andrea Töndury glaubt, dass die Initiative mit der Bundesverfassung vereinbar ist. Er stellt aber eine Häufung von Konflikten zwischen kantonalem und Bundesrecht fest.

Publiziert im «Bund» vom 11. Dezember 2013.

Die Berner Stimmbürger haben am 24. November die Einbürgerungsinitiative der Jungen SVP angenommen. Wieso muss sich nun auch noch das Bundesparlament damit beschäftigen?

Keine Kantonsverfassung darf zum Bundesrecht in Widerspruch stehen. Die Bundesverfassung schreibt deshalb vor, dass National- und Ständerat jede Verfassungsänderung auf kantonaler Ebene gewährleisten müssen. Das Ziel ist, dass wir in der Schweiz einen einheitlichen Rechtsraum haben.

Welcher Teil der Initiative könnte denn nicht bundesrechtskonform sein?

Ein konkretes Problem könnte die Bestimmung sein, dass nicht eingebürgert wird, wer Sozialhilfe bezieht. Wenn man das streng wörtlich auslegt, könnte beispielsweise einer behinderten Person, die auf Sozialhilfe angewiesen ist, die Einbürgerung verweigert werden. Das würde im Widerspruch stehen zum Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung.

Heisst das, das Parlament müsste die Gewährleistung verweigern?

Nein, ich glaube nicht, dass das nötig ist. Die eidgenössischen Räte versuchen beim Gewährleistungsverfahren immer, eine bundesrechtskonforme Auslegung zu finden. Wichtig ist, dass die Einzelfallgerechtigkeit berücksichtigt wird. Man darf zwar strenge Einbürgerungsvoraussetzungen verankern, auch in einer Kantonsverfassung. Diese Voraussetzungen müssen aber fair sein, sie müssen erreichbar sein – auch für Behinderte oder Personen, die unverschuldet in eine Notlage geraten sind. Nach meiner Meinung ist es möglich, den neuen Artikel so zu verstehen. Teilt das Parlament diese Einschätzung, muss es die Verfassungsänderung gewährleisten.

Wieso braucht es den Segen des Parlaments überhaupt? Es ist doch stossend, wenn man als Initianten 15’000 Unterschriften sammelt, eine Mehrheit der Bevölkerung überzeugt, und am Ende von Bundesbern zurückgepfiffen wird.

Es ist ja nicht so, dass die Initianten aus allen Wolken fallen würden. Volksinitiativen laufen in den Kantonen verschiedene Prüfungsverfahren durch. Im Fall der Einbürgerungsinitiative machte der Regierungsrat bereits vor der Abstimmung deutlich, dass einige der Bestimmungen der Initiative ein Problem darstellen könnten. Man kann sich also nicht auf den Standpunkt stellen, dass eine Nicht-Gewährleistung eine Überraschung wäre.

Bei anderen kantonalen Initiativen stellt sich ebenfalls die Frage der Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung. Erst im September haben die Tessiner Stimmberechtigten ein Burka-Verbot in die Verfassung geschrieben.

In diesem Fall sehe ich grosse Probleme für die Gewährleistung. Genaugenommen handelt es sich nicht um ein Burka-Verbot. Die Initianten wollten das neutral formulieren und forderten deshalb ein allgemeines Vermummungsverbot in der Öffentlichkeit. Das führt zu einem Dilemma: Entweder man legt die Initiative wörtlich aus, dann darf sich gar niemand mehr verhüllen, nicht einmal als Samichlaus – das wäre ein unverhältnismässiger Eingriff in die persönliche Freiheit. Oder man wendet das Verbot nur auf Burka-Trägerinnen an – das wäre eine Einschränkung der religiösen Freiheit. Ich glaube nicht, dass sich dieser Teil der Initiative bundesrechtskonform umsetzen lässt.

Vor wenigen Monaten hatte der Nationalrat einem Artikel in der neuen Schwyzer Verfassung die Gewährleistung verweigert. Das Problem war dort das Wahlsystem, das kleine Parteien zu stark benachteiligte. Täuscht der Eindruck oder häufen sich die Konflikte zwischen kantonalem Recht und Bundesrecht?

Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 gab es regelmässig Nicht-Gewährleistungen. Damals war das ein Instrument, um die bundesstaatliche Einheit sicherzustellen. Seit dem Ersten Weltkrieg ist es aber nur selten vorgekommen, dass eine kantonale Verfassungsbestimmung nicht gewährleistet wurde. Die Häufung in jüngster Zeit ist neu.

Wie erklären sie sich diese Entwicklung?

Die Entwicklung scheint mir die gleiche wie auf Bundesebene. Es wird vermehrt versucht, radikale Anliegen über das Mittel der Volksinitiative zu verwirklichen. Im Vergleich zu früher haben solche Volksinitiativen vermehrt auch Erfolg.

Nehmen die Initianten bewusst in Kauf, dass ihre Initiative allenfalls nicht so gewährleistet werden kann?

Möglicherweise ja. Ich kann mir auch vorstellen, dass einige Initianten hoffen, politisch Kapital daraus zu schlagen, dass sie vom «Vogt in Bern» daran gehindert wurden, ihr Anliegen zu verwirklichen.

Sind bei Gewährleistungen einzig juristische Fragen entscheidend oder spielen auch politische Überlegungen eine Rolle?

Grundsätzlich handelt es sich um ein rechtliches Verfahren. Aber wenn ein Parlament entscheidet, ist klar, dass politische Erwägungen hineinspielen. Ein gutes Beispiel ist der Wiedervereinigungsartikel in der Verfassung des neuen Kantons Jura. Darin formulierten die Jurassier das Ziel, sich mit dem Berner Jura zusammenzuschliessen. Rein juristisch betrachtet war daran nichts zu beanstanden. Aber angesichts der Spannungen, die damals herrschten, wäre es falsch gewesen, die Frage nur aus der juristischen Perspektive zu betrachten. Man musste auch die politischen Auswirkungen berücksichtigen. Genau das tat das Parlament und gewährleistete den Wiedervereinigungsartikel nicht.

Werden politische Erwägungen auch bei der Gewährleistung der Einbürgerungsinitiative eine Rolle spielen?

Die politische Komponente wird sicherlich einfliessen. Ich denke aber, dass die Initiative gute Chancen hat, gewährleistet zu werden. Es ist auch denkbar, dass das Parlament einen Vorbehalt anbringt, dass die Initiative bundesrechtskonform umgesetzt werden muss. Dieser hätte rechtlich keine direkte Bedeutung, sondern wäre ein politischer «Wink mit dem Zaunpfahl».

Bern, Direkte Demokratie, Föderalismus, Kantone, Parlament, Tessin, Verfassung , , , ,

Willkürlich gekappte Sammelfristen

2 Comments Posted by on December 1, 2013

Nach diversen knappen oder gar gescheiterten Unterschriftensammlungen im letzten Jahr, hat nun der Bundesrat seine Gesetzesrevision über die politischen Rechte vorgelegt. Leider ohne das virulente Problem «Bescheinigung der Unterschriften» beheben zu wollen.

Gewerbeverband-Direktor Hans-Ulrich Bigler: «Es ist inakzeptabel, dass diverse Gemeinden ihrer staatspolitisch verankerten Pflicht mangelhaft nachgekommen sind.» (Gewerbezeitung, 12.10.2012)

Sie stiessen unisono ins gleiche Horn: Der Gewerbeverband und die JUSO, die AUNS und «Netzwerk Impfentscheid». Nationalrat Andi Gross ortete «eine grosse Schwäche in unserer gegenwärtigen Organisationsform des Gesetzesreferendums» und Christophe Darbellay bangte um das Zustandekommen seiner CVP-Volksinitiativen: «In einzelnen Gemeinden warten Hunderte von Unterschriften seit Wochen auf dem Abstellgleis.» Und der ehemalige Vizekanzler Oswald Sigg wetterte gar von «Schlamperei», ja «fahrlässigem Betrug».

Vor Jahresfrist bemängelte eine breite Koalition von diversen Referendums- und Initiativkomitees, ihre Unterschriften lägen zur Bescheinigung zu lange auf den Gemeindekanzleien. Deshalb seien einige Volksbegehren – wie jene gegen die Abgeltungssteuerabkommen – nicht zustande gekommen, obschon eigentlich genügend Unterschriften gesammelt worden seien. Die AUNS veröffentlichte darauf eine Liste mit Hunderten von säumigen Gemeinden und rekurrierte vor Bundesgericht.

«Verschärfung durch die Hintertüre»

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats nahm den Ball der Empörung flugs auf und deponierte eine Motion, welche den Gemeinden eine fixe Frist zur Bescheinigung und Rücksendung der Unterschriften auferlegen wollte. Da sich der Bundesrat sowieso gerade über eine Minirevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte beugte, nahm er das Ansinnen dankend auf. Seine Verbesserungsvorschläge gingen im Frühling in die Vernehmlassung.

Soeben wurden die Reaktionen ausgewertet und diese fielen, wenig erstaunlich, vernichtend aus. Denn der Bundesrat hat tatsächlich ein höchst untaugliches, starres Konzept vorgelegt, welches die Volksrechte unnötig beschnitten hätte; die «NZZ» sprach von «Verschärfung durch die Hintertüre». Nun krebst die Regierung zurück, belässt jedoch das Problem leicht beleidigt einfach ungelöst. Dies, obschon es durchaus praktikable Bescheinigungsverfahren gäbe, die sich in den Kantonen bewährt haben (siehe Die 25 kantonalen Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften).

Verfassungswidrige Fristenregelung

Heikel ist die bundesrätliche Passivität aber auch deshalb, weil bereits die Verfassungsmässigkeit des aktuellen Verfahrens in Frage gestellt ist. Art. 136 Abs. 2 der Bundesverfassung postuliert sowohl das Ergreifen wie auch das Unterstützen der Instrumente Volksinitiative und Referendum. Dabei soll für die effektive Willenskundgebung von Stimmberechtigten als relevanter Akt zur Unterstützung ihr Unterzeichnen im eigentlichen und engsten Sinne die einzige Qualifikation darstellen:

Art. 136     Politische Rechte
[…]
2 Sie [die Stimmberechtigten] können […] Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.

Wenn also ein Stimmberechtigter seine Unterstützung durch seine Unterschrift erklärt, so muss dies genügen, sofern er eindeutig identifizierbar ist und die Willensäusserung innerhalb der bekannten Sammelfrist erfolgt:

Art. 139     Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung
1 100’000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen. […]

Art. 141     Fakultatives Referendum
1 Verlangen es 50’000 Stimmberechtigte […] innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt: […]

Das Verlangen der Volksabstimmung kann dabei offensichtlich «innert» beziehungsweise «innerhalb» jenes Zeitraums artikuliert werden. Es ist nicht nachvollziehbar, wieso die (gerade beim Referendum) auf den Tag genau definierte, verfassungsmässige Frist durch zusätzliche prozedurale Vorgaben im Gesetz de facto um mehrere Tage bis Wochen verkürzt werden darf. Selbstverständlich darf an die rechtzeitig, also innerhalb der kompletten Sammelfrist getätigte Unterschrift durchaus zusätzlich – jedoch unabhängig von jener Frist! – ein weiteres Erfordernis gestellt werden. So eben zum Beispiel eine Bescheinigung, dass die Unterschrift von einer stimmberechtigten Person rührt, ergo gültig ist. Doch das heutige Verfahren vereitelt es Unterzeichnungswilligen, ihre Kundgebung auch tatsächlich innerhalb der kompletten Frist abzugeben.

Gemeinden als Zünglein an der Waage

Es gilt zu unterstreichen, dass die relevanten Akteure (im Falle des Referendums) die 50’000 Stimmberechtigten sind. Diese müssen entscheidend sein, um innerhalb der 100 Tage ein Verlangen zum Ausdruck bringen zu können. Nicht jedoch sollten die Gemeindekanzleien massgeblich dafür sein, ob ein Volksbegehren zustande kommt oder nicht. Doch in der Praxis kann einzelnen Gemeindeschreibern diese Rolle durchaus zuteil kommen. So kritisierte Daniel Trappitsch (Referendum Tierseuchengesetz) zu Recht: «Die Gemeinden dürfen bei der Frage des Zustandekommens von Initiativen und Referenden nicht das Zünglein an der Waage spielen.»

Schliesslich lässt sich auch das gewährleistete Stimm- und Wahlrecht heranziehen: Gemäss konstanter und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts garantiert dieses, «dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.» Nun betrifft diese Grundrechtsgarantie zwar primär das Ergebnis einer Volksabstimmung. Diese Bedingungen sollen jedoch für das vorgelagerte Verfahren analog gelten, welches direkt oder mittelbar vor jener (etwaigen) Volksabstimmung liegt. Das Prozedere zur Bescheinigung muss also ebenfalls dem Willen der unterzeichnenden Stimmbürger unverfälscht Beachtung zollen.

Unterschreiben um «fünf vor zwölf» ermöglichen

Das Rechtsgleichheitsgebot unterstützt diese Garantie, indem allen Unterzeichnenden die gleiche Auswirkung ihrer Partizipation zugestanden werden soll. Wenn die eine Person am ersten Tag der Referendumsfrist unterschreibt und die andere am letzten, so haben beide ihre politischen Rechte gemäss Verfassung ausgeübt. Doch dank dem geltenden Verfahren wird die Unterschrift des ersten Unterzeichnenden zählen, jene der zweiten Person hingegen kaum. Es ist stossend, dass die in der Demokratie so wichtige Erfolgswertgleichheit hier nicht erfüllt ist. Wer am Abstimmungssonntag um «fünf vor zwölf» noch wählen geht, kann dies tun – seine Stimme zählt. Gleiches sollte für das Referendumsrecht gelten.

Der Begleitbericht zur Vernehmlassung behauptete: «Das Gesetz erlaubt ihr [der Bundeskanzlei] nicht, diese [nach Ablauf der Frist eingereichten] Unterschriften für gültig zu erachten, denn dies liefe auf eine Verlängerung der verfassungsmässigen Referendumsfrist hinaus.» Dem ist freilich nicht so, denn es müssten ja nur jene Unterschriftenlisten berücksichtigt werden, welche noch rechtzeitig innerhalb der Sammelfrist bei den zuständigen Gemeinden eingetroffen sind. Dabei ergäbe sich keine Fristverlängerung.

Das verfassungsmässig geschützte Unterzeichnen einerseits und das durchaus legitime, ja gar ebenfalls gebotene Verfahren danach (Bescheinigung durch die Gemeinden; Zählen durch die Bundeskanzlei) haben, was die temporalen Hürden angeht, nichts miteinander zu tun. Schliesslich kommt auch niemand auf die Idee, dass die Überprüfung und Zählung der Unterschriftenlisten durch die Bundeskanzlei innerhalb der 100 Tage zu erfolgen hat. Gleiches soll daher für die ungleich aufwendigere Bescheinigungs-Übung gelten.

Das geltende Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen widerspricht der Verfassung – nur schon aus diesem Aspekt drängt sich eine Revision geradezu auf. Zumal mitunter die Kantone Neuenburg, Bern, Waadt oder Tessin beweisen, dass es verschiedene konfliktfreie Prozedere gibt.

Direkte Demokratie, Referendum, Verfassung, Volksinitiative, Volksrechte

Wenn Rom kurze Abstimmungskämpfe verordnet

Leave a comment Posted by on November 15, 2013

Am 9. Februar 2014 wird über die Fortführung der Personenfreizügigkeit abgestimmt. Solch frühe Februar-Termine entstehen aufgrund einer Regel, die Kollisionen mit dem Ostersonntag verhindert. Der unschöne Nebeneffekt: ziemlich knapp terminierte Abstimmungskämpfe.

Das Gesetz über die politischen Rechte betraut den Bundesrat, «die Regeln festzulegen, nach denen die Abstimmungstage bestimmt werden». Dabei hat er Terminkollisionen zu vermeiden, die sich offensichtlich aufgrund des Kirchenjahrs ergeben können. In seiner Verordnung über die politischen Rechte von 1978 legt er daher die Formel zur Bestimmung der vier jährlichen Termine der eidgenössischen Volksabstimmungen fest. Der Frühjahrstermin ist darin so definiert, dass er «in jenen Jahren, in denen der Ostersonntag auf ein Datum nach dem 10. April fällt, der zweite Februarsonntag, in den übrigen Jahren der viertletzte Sonntag vor Ostern» ist.

Diese Regelung in Abhängigkeit des ersten Sonntags nach dem ersten Frühlingsvollmond – der Definition des Ostertermins – führt zu folgenden Abstimmungsterminen:

Jahr Ostersonntag Abstimmungstermin Frühjahr
(auf Februar vorgeschobene Termine hervorgehoben)
2001 15. April 4. März
2002 31. März 3. März
2003 20. April 9. Februar
2004 11. April 8. Februar
2005 27. März 27. Februar
2006 16. April 12. Februar
2007 8. April 11. März
2008 23. März 24. Februar
2009 12. April 8. Februar
2010 4. April 7. März
2011 24. April 13. Februar
2012 8. April 11. März
2013 31. März 3. März
2014 20. April 9. Februar
2015 5. April 8. März
2016 27. März 28. Februar
2017 16. April 12. Februar
2018 1. April 4. März
2019 21. April 10. Februar
2020 12. April 9. Februar
2021 4. April 7. März
2022 17. April 13. Februar
2023 9. April 12. März
2024 31. März 3. März
2025 20. April 9. Februar
2026 5. April 8. März
2027 28. März 28. Februar
2028 16. April 13. Februar
2029 1. April 4. März
2030 21. April 10. Februar

 

Knapp die Hälfte aller Frühjahrstermine werden also auf den zweiten Februarsonntag placiert – weil dort jeweils der Ostersonntag hinter den 10. April fällt. Eine Kollisionsregel ist grundsätzlich sinnvoll, weil ansonsten an diesem beweglichen Feiertag ab und zu nebst den religiösen auch noch politischen Pflichten nachgekommen werden müsste.

Problematisch sind diese Frühtermine zwischen dem 8. und 14. Februar deshalb, weil dadurch die Hauptphase der Willensbildung der Stimmberechtigten stark verkürzt wird. Denn im November und Dezember des Vorjahres kann kaum schon um die Gunst des Volkes geworben werden: Am letzten November-Sonntag finden jeweils bereits die Herbstabstimmungen statt. Und im Dezember geniessen Vorweihnachtsrummel und Festtage Priorität vor der politischen Kontemplation. Somit bleibt Initiativ- und Referendumskomitees bloss ein guter Monat Zeit, um ihre eigentlichen Abstimmungskampagnen durchzuführen.

Abstimmungskampf in bloss zehn Tagen

In der Praxis sind es effektiv sogar nur wenige Wochen: Denn mit der unterdessen etablierten brieflichen Stimmabgabe (Kanton Zürich: etwa 90 Prozent) wurde der Akt zur Ausübung des Stimmrechts gar noch drei bis vier Wochen nach vorne verlegt. Innert dieser Frist nämlich müssen die Abstimmungsunterlagen bei den Stimmbürgern eintreffen. Und auf diesen Zeitpunkt hin terminieren Komitees geschickterweise ihre Kampagne. Dies bedeuet bei «Frühterminen» jedoch: bereits auf den 11. bis 24. Januar.

Solch kurze Fristen zu Beginn des Jahres sind heikel. Die Verfassung schützt «die freie Willensbildung» des Stimmvolks und auferlegt zugleich den Parteien, «an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mitzuwirken». Innert weniger Wochen ist diesem Gebot aber kaum hinreichend nachzukommen. Aus Sicht der Komitees lassen sich auch das Rechtsgleichheitsgebot heranziehen, da beispielsweise Abstimmungstermine im Juni eine ungleich längere Kampagnenphase zulassen. Kein Wunder ist im Vorfeld der Abstimmung über die SVP-Initiative «gegen Masseneinwanderung» bereits von «taktischen Erwägungen» und «politischen Entscheiden» die Rede.

Der erste nationale Abstimmungssonntag überhaupt fand 1866, mit neun Vorlagen reich befrachtet, an einem 14. Januar statt – so früh im Jahr wie später nie mehr. Einige weitere Abstimmungstermine im Schneemonat folgten, der letzte 1958. Es wäre nun an der Zeit, die Terminregelung abermals zu optimieren und an die direktdemokratischen Realitäten anzupassen – wenigstens an das «Briefzeitalter».

Direkte Demokratie, Referendum, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Direkte Demokratie von Parlaments Gnaden?

5 Comments Posted by on October 31, 2013

Wiederholt wird über die angebliche Flut von Volksinitiativen geklagt. Wer das Initiativrecht einschränken will, verkennt jedoch die Wirkung der direkten Demokratie als unbequemes, aber wertvolles Korrektiv zur parlamentarischen Demokratie.

Von Claudio Kuster und Lukas Leuzinger, publiziert in der «NZZ» vom 31.10.2013

Die Stimmbürger würden «von Volksinitiativen richtiggehend überschwemmt», klagt Jean-Daniel Gerber im kürzlichen «NZZ»-Interview. Um die Flut einzudämmen seien die Hürden für die Initianten deutlich zu erhöhen. Mit diesem Ansinnen ist der ehemalige Seco-Direktor nicht allein: Wiederholt werden von verschiedenen Seiten Forderungen laut, das Initiativrecht zu beschneiden.

Der von Gerber behauptete Trend ist allerdings alles andere als eindeutig. Zwar gelangten seit Einführung des Initiativrechts auf Bundesebene 1891 zusehends mehr Volksinitiativen an die Urne. Allerdings kamen auch deutlich mehr fakultative und obligatorische Referenden vors Volk. (Interessanterweise fordert dennoch niemand eine Erhöhung der Hürden für das fakultative Referendum.) Ebenso nahm die parlamentarische Aktivität zu. Das ist vor allem darauf zurückzuführen, dass der Bundesstaat seit dem 19. Jahrhundert generell mehr Kompetenzen erhalten hat. Vor diesem Hintergrund ist die Zunahme der Volksinitiativen sehr bescheiden.

Abstimmungen je Legislatur

Seit den 1970er Jahren blieb die Anzahl Abstimmungen über Volksinitiativen – Ausschläge nach oben und unten vorbehalten – relativ konstant. (Download der Rohdaten)

 

Es handelt sich im Übrigen lediglich um eine langfristige Zunahme. Betrachtet man den Zeitraum seit den 1970er Jahren, ist die Zahl relativ konstant. Zugenommen hat indes die Zahl der Initiativen, die an der Urne Erfolg hatten. Seit der Jahrtausendwende allein wurden 8 Volksinitiativen angenommen. Zuvor reüssierten in über hundert Jahren nur deren 12. Es erstaunt, dass – obwohl bereits vor 20 oder 30 Jahren etwa gleich viele Initiativen zur Abstimmung gelangten – erst heute (da sie vermehrt Erfolg haben) so laut über eine angebliche Flut geklagt wird.

Das unbequeme Korrektiv

Das Lamento über die Zunahme von Volksinitiativen spielt die direkte und die repräsentative Demokratie gegeneinander aus. Implizit gehen die Vorschläge zur Einschränkung des Initiativrechts davon aus, dass unsere gewählten Vertreter das Land weise und besonnen lenken, während Begehren aus dem Volk vor allem stören und die Politiker von wichtigeren Dingen abhalten. Entlarvend ist in diesem Zusammenhang die Aussage Gerbers: «Solche Initiativen beanspruchen die wertvolle Zeit des Bundesrats, der Verwaltung und des Parlaments. Dies geht auf Kosten der wahren Probleme des Landes.»

Dass es primär als Zeitverschwendung angesehen wird, wenn sich Politiker mit einem Anliegen beschäftigen, das über 100’000 Stimmberechtigte unterzeichnet haben, zeugt nicht gerade von einem demokratischen Politikverständnis. Insbesondere, wenn man die Definitionshoheit darüber, was die «wahren Probleme» sind, allein bei Regierung und Parlament sieht.

Plazet vom Parlament?

Um die Zahl der Volksinitiativen zu reduzieren, will man das Initiativrecht beschneiden – entweder indem die Unterschriftenzahl erhöht oder indem die Sammelfrist verkürzt wird. Dadurch würden zwar weniger Initiativen zustande kommen. Auf der Strecke blieben aber vor allem Begehren engagierter Bürger, die wenig personelle und finanzielle Mittel zur Verfügung haben. Initiativen kämen praktisch nur noch zustande, wenn dahinter finanzstarke und breit vernetzte Akteure stünden – genau jene also, die bereits im Parlament mehr Einfluss besitzen. Dass dadurch Initiativen weniger «für Sonderinteressen und Werbezwecke ausgenutzt» würden, ist stark zu bezweifeln.

Noch fataler wären die Auswirkungen von Gerbers Vorschlag, nur noch Initiativen dem Volk vorzulegen, die im Parlament ein Drittel oder gar die Mehrheit der Stimmen erreichen. Dadurch würde das Initiativrecht faktisch zu einem Petitionsrecht degradiert. Volksbegehren wären inskünftig von der Gnade des Parlaments abhängig – ungeachtet der Unterstützung, die sie im Volk geniessen. Es sei daran erinnert, dass sämtliche seit 2002 angenommenen Volksinitiativen im Parlament keine Chance hatten. Zudem – vielleicht noch gravierender – würden Initiativen viel von ihrer indirekten Wirkung einbüssen: Denn wieso sollte sich das Parlament noch mit der aufwendigen Ausarbeitung eines Gegenvorschlags abmühen, wenn es eine Initiative ganz bequem entsorgen kann? Die Volksrechte würden ihrer Funktion als Druckmittel und Korrektiv zum parlamentarischen Prozess beraubt.

Kaution vor Lancierung als wirksame Reform

Damit soll keineswegs gesagt werden, dass keine Reformen der Volksrechte angezeigt wären. Ein Problem ist heute, dass etliche Volksinitiativen einzig der Medienaufmerksamkeit Willen, zur Profilierung oder schlicht aus Jux lanciert werden, ohne Aussicht (und oft auch ohne Absicht), jemals 100’000 Unterschriften zusammenzubringen. Dies führt zu einem unnötigen Aufwand bei den Behörden.

Eine Lösung wäre, dass die Initianten vor Beginn der Sammelfrist eine kleine Kaution von vielleicht 5000 Franken hinterlegen müssen. Diese erhielten sie zurückerstattet, sobald sie eine bestimmte Zahl Unterschriften (zum Beispiel 10’000) vorweisen können. Dadurch würden viele Komitees, denen es nicht wirklich ernst ist mit ihrem Anliegen, davon abgehalten, eine Initiative zu lancieren, die ohnehin im Sand verläuft. Der Aufwand für Bund und Gemeinden würde merklich reduziert, und der Missbrauch des Initiativrechts würde eingeschränkt, ohne dass dieses beschnitten würde.

Wohl ist direkte Demokratie aufwendig und unbequem für Politiker. Gleichzeitig fördert sie aber einen partizipativen und bürgernahen politischen Prozess sowie eine breite Akzeptanz demokratischer Entscheide. Das sind Vorteile, die wir nicht durch den Abbau von Volksrechten leichtfertig aus der Hand geben sollten.

 

Weitere aktuelle Artikel zum Thema:

«Initiativen werden als Propaganda benutzt» («20 Minuten», 30.10.13)
Wer im Aargau unterschreibt, bewirkt mehr («NZZ», 29.10.13)
Die Hürden für Initiativen werden immer niedriger («NZZ», 29.10.13)
Peter Grünenfelder: Volksinitiativen als Impulsgeber («NZZ», 25.10.13)
Initiativflut ist nicht Missbrauch der Volksrechte, sondern Ausdruck ihres Mangels («Zeitpunkt», 22.10.13)

Direkte Demokratie, Parlament, Referendum, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Ausländerstimmrecht: ein kantonales Panoptikum

2 Comments Posted by on September 19, 2013

Ende Woche befindet der Kanton Zürich über eine Volksinitiative zur fakultativen Einführung des kommunalen Ausländerstimmrechts. Eine Gelegenheit, die mannigfaltigen Möglichkeiten zur politischen Partizipation durch Ausländerinnen und Ausländer in den Kantonen genauer zu beleuchten. Die verschiedenen föderalen und kommunalen Mitwirkungs- und Stimmrechte führen vom konsultativen Mitreden bis hin zum effektiven Mitwählen/-stimmen auf Gemeinde- und Kantonsebene.

Plakat der Zürcher Volksinitiative «für mehr Demokratie»

Mitspracherechte

Seit ihrer ersten Verfassung 1848 kennt die Schweiz das Petitionsrecht, welches allen Bürgern erlaubt, Eingaben an jegliche Behörden zu richten. Die Unterschriften einer Petition müssen weder quantitativen noch qualitativen Bedingungen genügen, weshalb das Instrument als ziemlich schwaches Mitspracherecht gilt. Dennoch wurde es kürzlich von der Bundeskanzlerin just dahingehend verteidigt und vor deren Abschaffung gewarnt, weil es ebenso Ausländerinnen und Ausländern offen stehe. Als eine der wenigen überwiesenen Petitionen der letzten Jahre sei so auf ein Begehren einer kurdischen Partei hingewiesen, welches – letztlich erfolgreich – um Schweizer Unterstützung der Anerkennung der Kurden in Syrien bat.

Der ausländischen Bevölkerung wird sodann ein Recht auf Anhörung bei Vernehmlassungen im Gesetzgebungsverfahren zugestanden. Ein wenig weiter noch gehen zwei Kantone: Im Thurgau steht es den Gemeindeversammlungen frei, auch die ausländischen Mitbewohner miteinzubeziehen – zwar ohne Stimmrecht, immerhin aber um «in Gemeindeangelegenheiten beratend mitzuwirken». Das Konsultationsrecht wurde mitunter in Bischofszell, Gachnang, Gottlieben, Herdern, Langrickenbach und Schlatt eingeführt.

In Appenzell Ausserrhoden wiederum ist die gesamte Bevölkerung eingeladen, mittels «Volksdiskussion» zu Geschäften des Kantonsrats Anträge einzureichen. Wird davon Gebrauch gemacht, können solche gar persönlich vor dem Parlament in Herisau begründet werden. Während immerhin zu jedem zweiten Geschäft schriftliche Anträge aus dem Volk eintreffen, wird kaum jemals ein ausländischer Appenzeller vors Plenum getreten sein: Seit deren Einführung 1995 wagte sich erst eine Handvoll Personen zur mündlichen Volksdiskussion.

Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden

Acht Kantonsverfassungen sehen derzeit das kommunale Stimm- und Wahlrecht für Ausländer vor. Während jedoch die drei Deutschschweizer Kantone AR, BS und GR die effektive Einführung subsidiär den Gemeinden überlassen, ist das Ausländerstimmrecht in den Gemeinden der Westschweizer Kantone obligatorisch. Im Kanton Basel-Stadt wiederum bleibt das Ausländerstimmrecht ein toter Buchstabe, da die zwei potentiellen Gemeinden Bettingen und Riehen von dessen Einführung bisher absahen. Theoretisch käme hierzu wohl auch die Einwohnergemeinde Basel-Stadt infrage – die jedoch kein eigenes Parlament bestellt.

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)
 Subsidiarität; Passivwahl- recht Karenzfrist Automatisch /Opting-In Gemeinden eingeführt
Appenzell Ausser-rhoden
(Totalrevision 1995)
 fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)		 10 Jahre in der Schweiz, davon 5 im Kanton Opting-In Speicher (seit 2002), Trogen (2004), Wald (1999) (3 von 20 Gemeinden)
Basel-Stadt
(Totalrevision 2006)
 fakultativ;
keine Vorgabe		 keine Vorgabe keine Vorgabe keine (von 3)
Freiburg
(Totalrevision 2005)
 obligatorisch;
nur aktiv		 5 Jahre im Kanton automatisch alle (164)
Genf
(Volksinitia- tive 2005)
 obligatorisch;
nur aktiv		 8 Jahre in der Schweiz automatisch alle (45)
Graubünden
(Totalrevision 2003)
 fakultativ;
keine Vorgabe (faktisch: überall aktiv und passiv)		 keine Vorgabe keine Vorgabe (faktisch: überall automatisch) Almens, Bever, Bregaglia, Conters, Fideris, Flerden, Masein, Pratval, Sils im Domleschg, Tschappina (alle ohne Wartefrist); Arosa, St. Antönien (beide nach 5 Jahren); Sagogn (nach 6 J.); Bonaduz, Cazis, Sumvitg, Vals (alle nach 10 J.) sowie Schnaus (Details unbekannt). (18 von 158)
Jura
(Kantonsgrün- dung 1979)
 obligatorisch; aktiv sowie
(ab 1998) für Parlamente passiv		 10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton automatisch aktives Wahlrecht: alle (57);
passives Wahlrecht: alle Gemeinden mit Parlament (Delémont, Haute-Sorne, Le Bois, Porrentruy, Val Terbi)
Neuenburg
(teilw. 1849)
 obligatorisch;
aktiv und (ab 2007) passiv		 1 Jahr im Kanton automatisch alle (37)
Waadt
(Totalrevision 2003)
 obligatorisch;
aktiv und passiv		 10 Jahre in der Schweiz, davon 3 im Kanton automatisch alle (318)

Die Ausländerinnen und Ausländer werden, mit einer Ausnahme, in allen Kantonen automatisch ins Stimmregister eingetragen, sobald die entsprechende Wartefrist abgelaufen ist. Einzig der Kanton Appenzell Ausserrhoden stellt die Stimmberechtigung erst auf Begehren der Interessierten aus. Dieses Opting-In scheint den Kreis der ausländischen Stimmbürger stark zu schmälern: So haben in der Gemeinde Speicher lediglich 8 von 400 Ausländern das nötige Begehren gestellt, im beschaulicheren Wald immerhin 10 von 45 Berechtigten. Trotz dieser hohen Hürden haben doch einige der 20 Ausserrhodner Kommunen die Mitbestimmung der Migranten refüsiert, so Bühler mit 310 zu 135 Stimmen.

Inserat der Zürcher Gegner des Ausländerstimmrechts

Einmal das Stimmrecht erlangt, darf im Appenzellischen nicht nur gewählt, sondern ebenso kandidiert werden. Denn das aktive Ausländerstimmrecht ist – erstaunlicherweise mit Ausnahme von Genf und teilweise Jura – in den meisten Kantonen an das Passivwahlrecht geknüpft. So kam es, dass in der Gemeinde Wald (AR) vor einigen Jahren ein Holländer in den Gemeinderat gewählt wurde.

Im Jura dürfen derweil in Gemeinden, die ein Parlament bestellen, die ausländischen Stimmberechtigten für (nur) ebendieses Gremium kandieren. In Delémont wurden hierdurch bereits Italiener und Spanier in die örtliche Legislative gewählt. Und im Jahr 2005 amtete mit dem Italiener Franceso Prudente (CSP) gar ein Ausländer als Parlamentspräsident – eine Premiere europaweit. Dies übrigens «ohne dass es Probleme gab», wie im Abstimmungsbüchlein 2007 zur Erweiterung der Wählbarkeit auf alle kommunalen Ämter zu lesen war. Jener Vorschlag wurde dennoch knapp abgelehnt.

Bedenkenswert ist letztlich, dass das kommunale Ausländerstimmrecht stets durch eine Totalrevision der Kantonsverfassung  implementiert wurde. Einzig im Kanton Genf gelang dies 2005 durch eine explizite Volksabstimmung – mit knapper 52-Prozent-Mehrheit zur Volksinitiative «J’y vis j’y vote». Gleichentags wurde, wie sonst so oft bei diesem Ansinnen, eine parallele Volksinitiative zur Einführung des Passivwahlrechts für Ausländer mit 53 Prozent abgelehnt.

Stimm- und Wahlrecht auf Kantonsebene

Lediglich zwei Kantone haben das Ausländerstimmrecht auf kantonaler Ebene eingeführt – Jura im Rahmen seiner Kantonsgründung 1979 und Neuenburg durch die neue Kantonsverfassung 2002:

Kanton
(Art/Jahr der Einführung)		 Aktiv- / Passivwahlrecht Karenzfrist Einschränkungen
Jura
(Kantonsgründung 1979)		 nur aktiv 10 Jahre in der Schweiz, davon 1 im Kanton keine
Verfassungsänderungen und Verträge von Verfassungsrang
Neuenburg
(Totalrevision 2002)		 nur aktiv 5 Jahre im Kanton –

Im Vergleich zu den kommunalen Rechten sind die Ausländer hier zwar ebenfalls zur aktiven Wahl befugt, wenngleich sie selbst nicht wählbar sind. Ausländische Staats-, Stände- und Kantonsräte sind daher auch in der Westschweiz nirgends anzutreffen. 2007 wurde eine Neuenburger Initiative klar verworfen, die das kantonale Passivwahlrecht eingeführt hätte. Zu den Nationalratswahlen sind die ausländischen Stimmberechtigen übrigens grundsätzlich ausgeschlossen, da diese dem nationalen, nicht dem kantonalen Recht unterstehen. Personen, welche das Stimmrecht erworben haben, sind jedoch ermächtigt, kantonale Volksbegehren zu unterzeichnen, insbesondere Initiativen und Referenden.

Der Kanton Jura – gerne als Vorzeigekanton in Sachen Ausländerstimmrecht hervorgebracht – kennt sodann eine kaum beachtete, aber essenzielle Einschränkung: Ausländische Stimmbürger dürfen zwar über Gesetzesänderungen und Finanzbeschlüsse mitbestimmen. Die höchste kantonale Normstufe indessen, die «Constitution jurassienne» und Verträge von Verfassungsrang sind weiterhin den Schweizer Stimmbürgern vorbehalten.

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