Category Archives: Verfassung

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

7 Comments Posted by on December 10, 2014

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

 

[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

Demokratietheorie, Direkte Demokratie, Politisches System, Referendum, Verfassung, Volksinitiative, Volksrechte , , , , ,

Das schweizerische Wahlrecht als föderalistischer Kompromiss

7 Comments Posted by on November 29, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenAls bei der Gründung des Schweizer Bundesstaats erstmals die Wahlen für den Nationalrat geregelt wurden, sorgte die Einteilung der Wahlkreise für Diskussionen. Obwohl es sich um nationale Wahlen handelte, behielten die Kantone bei der Durchführung ein bedeutendes Mass an Autonomie.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Die am 12. September 1848 vom Volk angenommene Bundesverfassung sah für die Legislative den Bikameralismus vor, das heisst die Aufteilung der legislativen Macht auf den Nationalrat einerseits und auf den Ständerat andererseits. Während sich der Ständerat aus Abgeordneten der Kantone zusammensetzte[1] und somit die Interessen der Stände/Kantone widerspiegelte, verstand sich der Nationalrat als Kammer der «Abgeordneten des schweizerischen Volkes».

Während für den Ständerat kantonales Recht für die Wahl der Abgeordneten massgebend war, wurden die wahlrechtlichen Grundlagen des Nationalrates durch einige wenige Verfassungsartikel[2] in den Grundzügen geregelt. Den Kantonen wurde jedoch auch bei den Nationalratswahlen ein hohes Mass an wahlrechtlicher Autonomie zugestanden[3].

Bundesverfassung

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848.

Die Frage nach der Deutungshoheit über das Wahlrecht löste ein raues Tauziehen zwischen Bund und Kantonen aus:[4] Ein erster Streitpunkt ergab sich in Bezug auf den Artikel 61, der die Festlegung der Mitgliederzahl des Nationalrates vorsah: Ein Mitglied «je 20’000 Seelen» lautete die allgemein akzeptierte Formel. Gegen diese Festlegung opponierte lediglich der Kanton Zürich, der die Zahlzahl 30’000 vorschlug, da man befürchtete, zu wenige geeignete «weltliche Deputierte» finden zu können.

Säkularer Nationalrat?

Dieser Einwand hatte eine ziemlich klare implizite Botschaft: Man stemmte sich –  ganz im Sinne des radikal-liberalen Laizismus –  gegen die politische Vertretung des geistlichen Standes. Obwohl dieser Einwand abgelehnt wurde, erfuhr der Wunsch nach strikter Säkularität trotzdem indirekte Wirkung und zwar mittels dem 64. Artikel der Bundesverfassung: «Wahlfähig als Mitglied des Nationalrathes ist jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes».

Ein weiterer zentraler Streitpunkt bildete die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise. Die Frage war, ob man einen einzigen Riesenwahlkreis, mehrere mittlere oder viele kleine wolle[5]. Obwohl aus heutiger Perspektive klar ist, dass die Wahlkreiseinteilung Sache der Kantone ist und heute nicht wie damals in den allermeisten Fällen nach Proporzwahlrecht gewählt wird (was die Bedeutung der Wahlkreiseinteilung stark mindert), so deutete der erste Verfassungsentwurf der zuständigen Kommission auf Druck des Bundesrates erstaunlicher Weise auf einen Einheitswahlkreis hin:[6] «Die Wahlen für die Volkskammer finden in der Weise statt, dass jeder Stimmende zur Ernennung sämtlicher Abgeordneter mitwirkt (…).»[7]

Erst in der zweiten Kommissionsberatung einigte man sich darauf, dass die Wahlkreise innerhalb der einzelnen Kantone zu bilden seien: «Die Wahlen für den Nationalrath sind direkte. Sie finden in eidgenössischen Wahlkreisen statt, welche jedoch nicht aus Theilen verschiedener Kantone gebildet werden können.»[8]

Parteitaktisches Kalkül

Die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise war nicht zuletzt deshalb so brisant, weil man sich bewusst war, dass die jeweiligen Zuschnitte wegen des damals allgemein üblichen Majorzwahlrechts bei Nationalratswahlen erhebliche Implikationen auf die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats haben können (siehe hierzu über die Wahlkreise im Kanton Luzern: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde).

Man wollte den vermehrten Einzug Katholisch-Konservativer in den Nationalrat unter allen Umständen vermeiden und das Oppositionspotenzial durch Veto-Möglichkeiten auf einem möglichst tiefen Niveau halten, was übrigens auch der Grund war, weshalb man das Quorum für die Kantonsinitiative bei acht zustimmenden Kantone festlegte. So konnte man die Möglichkeit einer Blockade durch die sieben ehemaligen Sonderbundskantone präventiv unterbinden.

Doch nicht nur in Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts überliess der Bund den Kantonen weitgehende Kompetenzen –  auch in der Durchführung der Wahlen reduzierte sich der eidgenössische Gesetzgeber auf ein Minimum an Vorschriften (Einheitlichkeit des Zeitpunktes und einheitliche Bestimmungen über die Bekanntmachung und Prüfung von Wahlen[9]).

Diese Auseinandersetzungen machen deutlich, dass die zurückhaltende Rolle des Bundes eine Konstante in der Entwicklungsgeschichte des modernen Bundestaates darstellt, die sich bis in die Gegenwart ziehen lässt – eine Konstante des föderalistischen Kompromisses.

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

[1] Art. 69–72 BV 1848.

[2] Art. 61–68 BV 1848.

[3] Vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 94. Dieser Absatz hätte sich übrigens auch gerade so gut im Präsens schreiben lassen, da sich am Grundauftrag der beiden Räte bis dato nichts geändert hat (an den institutionellen Ausprägungen des Wahlrechts hingegen gab es jedoch erhebliche Anpassungen).

[4] Vgl. Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 491.

[5] Vgl. Gruner (1978a), S. 94.

[6] Vgl. Gruner (1978a), S. 95.

[7] Vgl. Erich Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 30.

[8] Art. 62 BV 1848.

[9] Vgl. Gruner (1978a), S. 95–99.

Föderalismus, Parteien, Politisches System, Verfassung, Wahlen, Wahlsystem , , , , ,

Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde

7 Comments Posted by on August 3, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenVor 166 Jahren schlossen sich die Schweizer Kantone zu einem Bundesstaat zusammen. Es hätte aber auch alles ganz anders kommen können, wäre da nicht der Bezirk Gaster im Kanton St. Gallen gewesen, der bei den Grossratswahlen die politischen Verhältnisse auf den Kopf stellte.

Publiziert bei «Watson» am 02.08.2014. Der Beitrag ist der Auftakt zur mehrteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats».

Im Jahr 1847 war die Schweiz ein gespaltenes Land. Liberale und Konservative standen sich unversöhnlich gegenüber. Die Freisinnigen strebten danach, den bis dahin losen Staatenbund der Eidgenossenschaft zu einem Bundesstaat zu vereinen; die Konservativen wehrten sich dagegen nach Kräften.

In den 1840er Jahre waren immer mehr Kantone vom konservativen ins liberale Lager gewechselt, so dass die Freisinnigen nahe daran waren, in der Tagsatzung eine Mehrheit zu erlangen. Auf der Kippe stand St. Gallen: In dem konfessionell gemischten Kanton hielten sich Liberale und Katholisch-Konservative die Waage. Im Grossen Rat sassen nach den Wahlen 1845 genau 75 Liberale und 75 Konservative. St. Gallen war das, was man in den USA heute einen «swing state» nennen würde.

1847 spitzten sich die Spannungen zwischen den beiden Seiten immer mehr zu. Nachdem der Konflikt so weit eskaliert war, dass freisinnige Truppen in zwei (erfolglosen) Freischarenzügen Luzern angriffen, schlossen sich die konservativ regierten katholischen Kantone zu einem Verteidigungsbündnis zusammen, dem Sonderbund. Die Liberalen tobten: Sie bezeichneten den Zusammenschluss als illegal und drängten auf seine Auflösung, notfalls mit Gewalt. Dazu fehlte ihnen in der Tagsatzung allerdings genau eine Stimme.

An der Wegscheide

Der Kanton St. Gallen hatte bis dahin keinen Beschluss zum Sonderbund fassen können, weil sich die Stimmen der Liberalen und Konservativen gegenseitig aufhoben. Unter diesen Voraussetzungen wurden die Grossratswahlen 1847 zum wegweisenden Ereignis: Sollten die Liberalen eine Mehrheit erringen, wäre der Weg frei für einen Tagsatzungsbeschluss zur Auflösung des Sonderbunds; sollten die Konservativen gewinnen, konnte die umstrittene Allianz weiterbestehen.

Tatsächlich hätten die Konservativen den Sieg davongetragen, wäre es nicht im Bezirk Gaster zu einer faustdicken Überraschung gekommen. Die katholische Region galt damals als konservative Hochburg. Doch als die Gasterländer am 2. Mai 1847 zu ihrer Wahlversammlung in Schänis zusammenkamen, wählten sie entgegen allen Erwartungen ausschliesslich liberale Kandidaten. Dadurch verschoben sich die Sitzverhältnisse im Kanton: Dank der sechs Sitze aus Gaster hatten die Liberalen im Grossen Rat nun 77 Mandate und damit eine hauchdünne Mehrheit.[1]

Der St. Galler SP-Ständeratskandidat Paul Rechsteiner und der Schäniser Gemeindepräsident Erich Jud weihen die Gedenktafel an die Wahl von 1847 ein. Quelle:

Der St. Galler SP-Ständeratskandidat Paul Rechsteiner und der Schäniser Gemeindepräsident Erich Jud weihen die Gedenktafel an die Wahl von 1847 ein. Bild: Zürichsee-Zeitung, 11. Oktober 2011

Wahlbetrugsvorwürfe

Umstritten war allerdings, ob bei der Wahl alles mit rechten Dingen zugegangen war. So beschuldigten die Gasterländer Konservativen die Liberalen, sie hätten nichtstimmberechtigte Gesinnungsfreunde aus dem Glarnerland in die Wahlversammlung hineingeschmuggelt.

Auch wurde der Vorwurf erhoben, die Liberalen hätten heimlich die Kirchturmuhr in Schänis vorgestellt, sodass die Wähler aus dem konservativen Amden zu spät zur Versammlung erschienen. Ob die Vorwürfe zutrafen und ob das Ergebnis sonst anders ausgefallen wäre, konnte nie geklärt werden.[2]

Gründung der modernen Schweiz

Das änderte nichts daran, dass die Wahl in St. Gallen den Liberalen in der Tagsatzung die letzte nötige Stimme brachte. Am 20. Juli erklärte das Gremium den Sonderbund mit 12 zu 11 Stimmen für illegal und beschloss kurze Zeit später, den Bundesvertrag von 1815 zu revidieren.

Damit war der Grundstein für die Gründung des Bundesstaats gelegt. Nachdem die Freisinnigen den Sonderbundskrieg gewonnen hatten, legten sie den Kantonen 1848 eine neue Verfassung vor. Die St. Galler Stimmbürger scheinen ihre folgenschwere Entscheidung nicht bereut zu haben: Sie nahmen die Bundesverfassung mit 68 Prozent der Stimmen an.

An die entscheidende Rolle des Gasters erinnert seit 2011 eine Gedenktafel am Rathaus in Schänis. Aufgestellt wurde diese allerdings nicht von den Freisinnigen, sondern vom damaligen SP-Ständeratskandidaten Paul Rechsteiner.

[1] Dass die Liberalen trotz der sechs zusätzlichen Sitze aus dem Gaster nur zwei Grossratsmandate mehr erhielten, erklärt sich daraus, dass sie gleichzeitig fast alle ihre Sitze im Bezirk Oberrheintal an die Konservativen verloren.

[2] Martin Röhl (1995): Die politischen Rechte im Kanton St. Gallen.

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«Austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein»?

Leave a comment Posted by on July 31, 2014

Ist die Präambel unserer Bundesverfassung eine weichgespülte Allerwelts-Einleitung oder ein einzigartiges Werk? Der europäische Vergleich zeigt: Zumindest in einem Punkt heben wir uns deutlich vom Durchschnitt ab.

Publiziert im «Newsnetz»-Datenblog am 31.07.2014.

Sie triefen vor Pathos, Überhöhungen und Verklärungen: In den Präambeln von Verfassungen wird an die tiefsten Gefühle der Bürger appelliert und dabei hemmungslos Patriotismus und Idealismus versprüht.

In der Schweizer Bundesverfassung von 1999 etwa tönt das dann so:

 «Im Namen Gottes des Allmächtigen!

Das Schweizervolk und die Kantone,

in der Verantwortung gegenüber der Schöpfung,

im Bestreben, den Bund zu erneuern, um Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden in Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt zu stärken,

im Willen, in gegenseitiger Rücksichtnahme und Achtung ihre Vielfalt in der Einheit zu leben,

im Bewusstsein der gemeinsamen Errungenschaften und der Verantwortung gegenüber den künftigen Generationen,

gewiss, dass frei nur ist, wer seine Freiheit gebraucht, und dass die Stärke des Volkes sich misst am Wohl der Schwachen,

geben sich folgende Verfassung:»

Trotz – oder wegen – der schönen Worte sorgt die Präambel derzeit für Kontroversen. Die Schweizerische Gemeinnützige Gesellschaft (SGG) – sonst vor allem als Verwalterin der Rütli-Wiese bekannt – hat es sich zum Ziel gesetzt, die Nationalhymne zu erneuern. Als Grundlage des neuen Texts soll die Präambel der Bundesverfassung dienen, wie es in der Ausschreibung zum Wettbewerb heisst, den die SGG lanciert hat. Diese bilde die heutige politische und kulturelle Vielfalt der Eidgenossenschaft zeitgemäss ab und fördere den nationalen Zusammenhalt.

Diese Einschätzung teilen indes nicht alle. Der Nidwaldner SVP-Nationalrat und «Weltwoche»-Redaktor Peter Keller hält die Präambel für eine Ansammlung schöngeistiger Worte, die sich wie «ein Bewerbungsschreiben für eine Stelle als Sozialarbeiter» lese. Sie sei «austauschbar wie ein Tempo-Nastüchlein», kritisierte er jüngst.

Hat er recht? Ist die Einleitung unserer Verfassung nichts als angepasstes Schönwetter-Geschwurbel inmitten eines konstitutionellen Einheitsbreis? Oder wird sie vielleicht doch der helvetischen Einzigartigkeit gerecht?

Wir haben die Probe aufs Exempel gemacht und den Wortlaut der Präambel mit denjenigen anderer europäischer Verfassungen verglichen.

Von den 50 Staaten in Europa haben 47 eine Verfassung.[1] Darunter sind allerdings einige, die keine Präambel haben. Insbesondere die skandinavischen Verfassungsgeber kommen lieber direkt zur Sache, ohne sich mit Sentimentalitäten aufzuhalten. Es bleiben somit 33 Verfassungen mit Präambeln. Wie der Vergleich[2] zeigt, vermag sich die schweizerische darunter durchaus abzuheben. Trotz vieler schöner Worte ist die Präambel der Bundesverfassung alles andere als Durchschnittsware.

Das beginnt bereits beim Einstieg: «Im Namen Gottes des Allmächtigen!», tönt es bei uns feierlich. Solche religiöse Verweise sind im säkularen Europa selten. Ein Verweis auf Gott ist nur in 7 weiteren Verfassungen zu finden.[3] 5 davon lassen es bei einer trockenen Erwähnung bewenden.[4] Direkt an Gott appellieren neben der schweizerischen lediglich die griechische und die irische Verfassung.[5] Die Schöpfung findet in gar keiner anderen Verfassung Erwähnung.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

Gottesbezüge in den Präambeln europäischer Verfassungen.

 

Beliebt ist dagegen – wenig verwunderlich – die Freiheit: Sie kommt in 30 von 33 Präambeln vor. Eine derart starke Durchsetzung erreicht sonst kein Begriff.[6] Hier bewegt sich die Bundesverfassung ganz mit dem Mainstream.

Bereits das zweitbeliebteste Wort sucht man im Schweizer Grundgesetz jedoch vergeblich: Der Staat wird in 26 Präambeln insgesamt nicht weniger als 87-mal erwähnt. Populär ist der Begriff insbesondere in Mittel-, Ost und Südosteuropa. Die Länder, die sich ab den 1990er Jahren von Russland und Jugoslawien lösten und unabhängig wurden, beeilten sich, bereits in der Einleitung zu ihrer Verfassung ihr Recht auf einen eigenen Staat zu betonen – nicht selten unter Zuhilfenahme umfangreicher historischer Ausführungen. Einsam an der Spitze liegt Kroatien, in dessen Präambel der Staat ganze 18-mal vorkommt.

 

Begriff Anzahl Präambeln, in denen er vorkommt Gesamtzahl der Nennungen
Freiheit 30 63
Staat 26 87
Volk 25 51
Recht(e) 25 50
Nation 22 85
Demokratie 22 32
Unabhängigkeit 18 25
Friede 18 25
Bürger 17 34
Mensch(heit) 17 30
Gerechtigkeit 17 19

 

Die Schweiz schwört also lieber auf Gott statt auf den Staat und hebt sich damit von den meisten anderen europäischen Staaten ab. Auch die Nation kommt in unserer Verfassung, anders als in den meisten anderen, nicht vor. Dafür findet das Volk Erwähnung, und die Demokratie, der wir uns so gerne rühmen, darf natürlich ebenfalls nicht fehlen.

Unter dem Strich sind von den 11 beliebtesten Begriffen 5 auch in der Präambel der Bundesverfassung zu finden. Das sind zwar mehr als in der griechischen Verfassung (deren Präambel aus nur gerade 11 Wörtern besteht), aber weniger als in den meisten anderen. An der Spitze liegen Mazedonien, Moldova und Montenegro, deren Präambeln das ganze Pflichtprogramm populärer Begriffe abspulen.

 

Rohdaten zum Download

[1] Die Quasi-Verfassungen von Grossbritannien, San Marino und Vatikan-Stadt wurden bei der Analyse nicht berücksichtigt.

[2] Analysiert wurde jeweils die englische Übersetzung auf https://www.constituteproject.org.

[3] Albanien, Deutschland, Griechenland, Irland, Polen, Liechtenstein, Polen und die Ukraine.

[4] Im Fachjargon spricht man von «Nominatio Dei». Zum Gottesbezug in den Kantonsverfassungen siehe Nicht nur in der Bibel steht Gott am Anfang.

[5] Der Fachbegriff dazu heisst «Invocatio Dei».

[6] Für den Vergleich wurden jeweils auch Abwandlungen eines Begriffs (z.B. frei, freiheitlich) gezählt. Allgemeingebräuchliche Wörter (der, die, das, und, ein usw.) wurden nicht berücksichtigt.

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Volks- vs. Völkerrecht: die neue «direktdemokratische Schubert-Praxis»

1 Comment Posted by on June 24, 2014

Minarett-, Verwahrungs-, Ausschaffungsinitiative: Soll der Schweizer Souverän über das Völkerrecht mitbestimmen und brechen dürfen? Gerne – aber bitte fortan en connaissance de cause.

Publiziert (gekürzt) im «Tages-Anzeiger» vom 28.06.2014.

Mahmud Moschee Zürich.

Minarett der Mahmud Moschee, Zürich. Bild: Wikimedia

Wer soll in unserer Direktdemokratie das letzte Wort haben, die Stimmbürger oder unsere internationalen Verträge? Die Volksrechte oder das Völkerrecht? Steht die Bundesverfassung als Ausfluss souveräner Willensäusserungen über allem? Oder seien ihnen dort Schranken gesetzt, wo bilaterale, inter- und supranationale Vereinbarungen und Verträge widersprechen?

So kontrovers das Thema seit einigen Jahren auch diskutiert wird, die meisten Experten sind sich einig: So einfach kann und soll die Gretchenfrage nicht beantwortet werden. Völkerrecht hat nicht per se Verfassungsrang, sondern kann vom unumstösslichen zwingenden Völkerrecht (Ius cogens) über Konventionen und Übereinkommen bis hin zur untergeordneten Diplomatischen Note reichen.

Untaugliche Reformideen

So weit so gut. Oder auch nicht. Denn zwar liegt nun ein Strauss von Reformideen auf dem Tisch. So etwa der bundesrätliche Vorschlag, Unterschriftenbögen von Volksinitiativen mit seiner unverbindlichen Stellungnahme, einem «Ampelsignal» zu versehen. Jenes soll anzeigen, ob der Vorschlag völkerrechtskonform sei oder nicht. Das EJPD will ferner die Schranken der Verfassungsrevision enger ziehen, also die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen ausdehnen. So soll der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar werden. Viele Völkerrechtler gehen noch weiter, für sie stehen internationale Verträge über allem.

Die FDP wiederum wartet mit einem überwiesenen Postulat auf, das komplette Völkerrecht in drei Schubladen zu versorgen: Solche von Verfassungsrang, weitere mit Gesetzescharakter und die Übrigen auf Verordnungsstufe. Jene Normenhierarchie soll bei der Auslegung und Umsetzung von Initiativen helfen, weil sie Wichtiges von Untergeordnetem trenne. Eine bis vor kurzem unbekannte Expertengruppe der Bundeskanzlei, «Democrazia Vivainta», sinnierte ebenfalls über etwaigen «Handlungsbedarf im Bereich der Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht und insbesondere mit der EMRK».

Die SVP denkt derweil schon länger an einem generellen Vorrang von Landes- vor Völkerrecht nach. Ferner steht aus ihren Reihen auch ein Wechsel vom monistischen hin zum dualistischen System zur Debatte: Im Gegensatz zu anderen Staaten kennt die Schweiz den Monismus, wodurch sich völkerrechtliche Verpflichtungen grundsätzlich direkt ins innerstaatliche Rechtssystem einfügen und ihre Rechtskraft unmittelbar entfalten, ohne dass Staatsverträge zwingend in «eigene Gesetze» umgegossen werden müssen.

Unklare Auswirkungen des Urnengangs ex ante

Schlussendlich kranken aber alle bisher hervorgebrachten Ideen an einem Mangel: Sie vergessen den individuellen Stimmbürger und sein Recht auf eine freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe. So konnte das Volk zwar über Minarette, Verwahrung, Ausschaffung abstimmen. Doch problematisch erscheint, dass im Vorfeld – und teilweise noch Jahre nach der Abstimmung! – keinerlei Bewusstsein, geschweige denn Konsens vorherrscht, ob jene Verfassungsänderungen nun innerhalb des bestehenden internationalen Regelwerks implementiert werden sollten. Oder ob sie als direktdemokratisch legitimierter, verfassungsmässiger Auftrag zu verstehen seien, widersprechende völkerrechtliche Verpflichtungen zu ignorieren, derogieren oder zu kündigen.

Grundsätzlich müssen zwingend beide Optionen möglich sein: In einigen Fällen mag die defensiv-subsidiäre Betrachtungsweise opportun, in anderen indes die offensiv-derogative Auslegung intendiert sein. Denn die Schweiz ist schliesslich nicht Mitglied einer gesetzgebenden supranationalen Organisation, wie etwa der EU. Da also kein übergeordnetes direktdemokratisches Organ über dem Schweizer Souverän steht, muss letzterem – mithin als Ausfluss des naturrechtlichen Selbstkonstituierungsprinzips – stets die Kompetenz obliegen, Völkerrecht anpassen zu dürfen. (Als Schranke gilt freilich das Ius cogens.)

Zwar braucht es hierfür stets mindestens zwei Vertragsunterzeichner – doch der Anstoss für eine Anpassung oder, als Ultima ratio, zur Kündigung, muss just in einer Direktdemokratie nicht nur von Parteien, Aussenpolitischen Kommissionen, Diplomaten und Aussenministern kommen dürfen. Sondern, via Initiative, auch vom Volk selbst. Andreas Glaser bringt es treffend auf den Punkt: «Es ist unter dem Blickwinkel demokratischer Legitimation nicht gerechtfertigt, völkerrechtlichen Vereinbarungen unbesehen Vorrang vor der direktdemokratisch durch die doppelte Mehrheit von Volk und Ständen in hohem Mass legitimierten Bundesverfassung zuzubilligen.»

Vorgängige, fakultative, aber bindende Deklaration

Doch der springende Punkt ist letztlich, dass bereits vor der Abstimmung Klarheit darüber herrschen sollte, wie die zur Frage stehende Verfassungsnorm im Falle ihrer Annahme auszulegen sei. Die Stimmbürger wüssten dann, ob das Minarettverbot «nur» im Rahmen der EMRK ausgelegt werden soll. Oder ob die Initanten aufs Ganze gehen und das Bauverbot à tout prix umgesetzt sehen wollen.

Derzeit ist allzu oft unklar, ob Volksinitiativen und ihre Teilaspekte zurückhaltend oder extensiv ausgelegt werden sollen. Diese Frage sollten die Stimmberechtigten aber bereits en connaissance de cause am Abstimmungssonntag beantworten können. Ansonsten verliert das direktdemokratische Instrument zusehends an Glaubwürdigkeit. Denn die Stimmbürger fühlen sich und ihre Willenskundgebungen vermehrt hintergangen, wenn Initiativen nachträglich völkerrechtskonform zurechtgebogen werden. Dadurch steigen notabene wiederum die Chancen weiterer Annahmen von auslegungsbedürftiger Begehren, weil man «sowieso nur noch ein Zeichen setzen kann».

Remedur würde einzig schaffen, wenn Komitees bereits beim Verfassen sowie im Rahmen der Vorprüfung ihres Initiativtextes die Verfassungsnorm hinsichtlich ihres Verhältnisses zu etwaigen in Konflikt stehenden Verträgen klären würden. Einige Ansätze in diese Richtung liessen sich in letzter Zeit immerhin schon erkennen, wie folgende Beispiele zeigen:

«Durchsetzungsinitiative»:

IV. Verhältnis zum Völkerrecht

Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor.

 

Volksinitiative «gegen Masseneinwanderung»:

Völkerrechtliche Verträge, die Artikel 121a widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach dessen Annahme durch Volk und Stände neu zu verhandeln und anzupassen.

 

Volksinitiative «Stopp der Überbevölkerung»:

Nach Annahme von Artikel 73a durch Volk und Stände müssen völkerrechtliche Verträge, die den Zielen dieses Artikels widersprechen, schnellstmöglich angepasst werden, spätestens aber innert vier Jahren. Nötigenfalls sind die betreffenden Verträge zu kündigen.

 

Volksinitiative «gegen Asylrechtsmissbrauch»:

Zur Verhinderung von Asylrechtsmissbrauch beachtet der Bund unter Vorbehalt der völkerrechtlichen Verpflichtungen insbesondere folgende Grundsätze (…):

 

Solche klärenden Kollisionsregeln des Verhältnisses zwischen Verfassungsartikel und Völkerrecht sollten weiterentwickelt und formalisiert werden. Es entstünde daraus eine Art «direktdemokratische Schubert-Praxis». Die Schubert-Praxis besagt, dass das Bundesgericht dann ein (neueres) Gesetz trotz widersprechendem (älteren) Staatsvertrags beachtet, sofern das Parlament bewusst und explizit gegen die völkerrechtliche Verpflichtung verstossen wollte. Diese Regelung, welche dem teleologischen Auslegungselement, also den Intentionen der Legislative Beachtung zollt, sollte ebenso als Konfliktregel zwischen Verfassungsgeber und Völkerrecht gelten. So könnte folgende Praxis eingeführt werden:

1. Eine Volksinitiative kann (und falls sie dies zwingend will: muss) bestimmen, dass diese (integral oder teilweise) bestehendes Völkerrecht derogieren soll. Sei es gegenüber dem ganzen internationalen Vertragsgefüge oder nur einzelnen konkreten Abkommen. Auch Differenzierungen wären möglich («…geht nicht zwingendem Völkerecht vor, nicht aber der EMRK»). Solche Konfliktregelungen wären im Einleitungssatz, in der Übergangsbestimmung oder in einer Fussnote zu deklarieren. Für Parlament und Gerichte wären sie bindend.

2. Werden hingegen keine solchen Anweisungen angebracht, so wenden Gesetzgeber und rechtsanwendende Behörden den Verfassungsartikel innerhalb des bestehenden völkerrechtlichen Normengeflechts an. Weil hier kein Auftrag mitgegeben wurde, etwaige Verträge neu auszuhandeln oder gar zu kündigen. (Wenngleich dies dem Bundesparlament aufgrund seiner generellen und  jederzeitigen Rechtsetzungskompetenz dennoch anheim gestellt ist.)

Durch diese «direktdemokratische Schubert-Praxis» könnte sichergestellt werden, dass den Stimmbürgern bereits vor dem Urnengang klar wäre, was ein etwaiges Ja zu einem neuen Verfassungsartikel bewirken würde, gerade im Hinblick auf internationale Verträge.

«Bloss ein Zeichen» zu setzen gegen etwaige Missstände, hat zwar durchaus auch seine Vorzüge; dem Initiativrecht kommt mithin eine Ventilfunktion zu. Zur Stärkung der Volksrechte im Spannungsfeld mit Aussenpolitik und Völkerrecht sollten jedoch die Initianten vermehrt Klartext sprechen – ab dem ersten Tag der Unterschriftensammlung.

Direkte Demokratie, Internationale Beziehungen, Völkerrecht, Verfassung, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Volksrechte

Die Überhöhung von Völkerrecht ist genauso gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie

1 Comment Posted by on May 31, 2014

Einige Gedanken zum Verhältnis zwischen Demokratie und internationalem Recht.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Das Verhältnis zwischen nationaler Demokratie und internationalem Recht wird die Schweiz in nächster Zeit – nicht nur wegen des 9. Februars – stark beschäftigen. Ob bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative oder bei der Diskussion über die Verwahrungsinitiative: immer wieder taucht die Frage auf, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen demokratische Entscheide im Widerspruch zu internationalem Recht stehen dürfen. Das Thema ist im Rahmen der direkten Demokratie wohl besonders brennend, aber für Demokratien im Allgemeinen relevant.

Die Frage, ob sich eine Demokratie alles erlauben können soll, ist falsch gestellt. Selbstverständlich kann sie das nicht. Die Demokratie dient dazu, das Zusammenleben in einer Gesellschaft zu organisieren (und sie ist lange nicht die einzige Möglichkeit, das zu tun). Sie darf nicht die fundamentalen Rechte des Individuums verletzen. Auch die grösste Mehrheit hat keine Legitimität, einzelne Bürger zu enteignen, foltern zu lassen oder sie in ihrer Meinungsfreiheit einzuschränken. Wenn eine Mehrheit dies tut, handelt sie damit nicht richtiger oder legitimer als ein einzelner Mensch, der einen anderen bestiehlt, foltert oder ihn an der Äusserung seiner Meinung hindert.

Die Frage ist bloss: Wer bestimmt, was die fundamentalen Rechte des Einzelnen sind und wie weit sie reichen? Die Definitionen gehen weit auseinander: Was für den einen ein Grundrecht ist, hält der andere für einen übertriebenen Anspruch oder gar für himmelschreiendes Unrecht. Im Laufe der Zeit wurde versucht, einen gewissen Konsens darüber zu finden, welche Rechte von Individuen fundamental sind und nicht verletzt werden dürfen, beispielsweise im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Viele billigen dem Vertrag die absolute Definitionshoheit darüber zu, was Menschenrechte sind und was nicht. Sie vergessen, dass auch die EMRK letztlich nichts anderes ist als ein Werk von gewissen Personen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt gewisse Ideen formuliert haben. Diese Ideen haben aber nicht allgemeine und immerwährende Gültigkeit, ohne in Frage gestellt werden zu dürfen. Ein Beispiel: Die EMRK postuliert in Artikel 4 das Verbot der Zwangsarbeit. Gleichzeitig definiert sie gewisse Ausnahmen, die nicht als Zwangsmassnahmen gelten – unter anderem «Dienstleistungen militärischer Art». Wieso? Ist es etwa weniger schlimm, einen Menschen zur Arbeit in der Armee zu zwingen wie zu irgendeiner anderen Arbeit? Der Grund, wieso die Ausnahme festgeschrieben wurde, ist einfach: Die meisten Staaten, die die Konvention 1950 unterzeichneten, kennen oder kannten damals noch die Militärdienstpflicht. Sie hätten natürlich niemals einem Vertrag zugestimmt, die diese Dienstpflicht als menschenrechtswidrig taxiert hätte. Die Ausnahmebestimmung ist somit vor allem politisch motiviert.

Die Überhöhung der EMRK ist genauso falsch und gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie. Dokumente wie die EMRK oder die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sind zweifelsohne wichtige Leitlinien, aber letztlich eben auch nicht mehr als das: Leitlinien.

Wie aber kann verhindert werden, dass demokratische Entscheide die Rechte von Individuen verletzen? Nun, letztlich gibt es dagegen keine Garantie. Ausser man schafft die Demokratie ganz ab. Natürlich kann man Verbote und Hürden einführen oder sogar in die Verfassung schreiben, um solche Verletzungen zu verhindern. Diese können aber theoretisch jederzeit auf demokratischem Weg wieder beseitigt werden.

Die Demokratie jedoch im Namen international anerkannter Rechte einzuschränken, führt nun zu neuen Problemen. In welchen Fällen ist eine solche Einschränkung gerechtfertigt? Wer darf dies entscheiden? Klar ist, dass die Mehrheit lange nicht immer richtig liegt. Es gibt aber keinen Grund zur Annahme, dass die Minderheit öfter richtig liegt. Der einzige Weg, das Risiko von Konflikten zwischen demokratischen Entscheiden und individuellen Rechten zu minimieren, liegt in der Demokratie selbst.

Demokratie ist mehr als Entscheide mit Mehrheiten und Minderheiten. Zum demokratischen Prozess gehört auch die Diskussion vor einem Entscheid (und danach). Wer eine Mehrheit der Bürger auf seine Seite bringen will, muss überzeugen können. Die Demokratie lebt von der offenen Debatte, in der sich die Kraft des besseren Arguments entfalten kann. Das bedeutet, dass sich auch die Argumente für allgemein anerkannte Menschenrechte in der öffentlichen Diskussion behaupten müssen. Sie dürfen nicht über der Diskussion stehen und von ihr ausgenommen sein. Das wäre – im Gegenteil – fatal: Gerade weil Begriffe wie das Recht auf Privatsphäre oder die Religionsfreiheit oft abstrakt daherkommen, muss ihre Bedeutung (etwa im Zusammenhang mit der Überwachung im Internet) immer wieder von Neuem aufgezeigt und diskutiert werden. Ansonsten werden Grundrechte nach und nach zu sinnentleerten Gefässen. Wenn die Bürger nicht vom Sinn individueller Rechte überzeugt werden müssen, werden sie diese irgendwann auch nicht mehr akzeptieren.

Natürlich können demokratisch regierte Staaten internationale Verträge eingehen, an die sie sich zu halten haben. Sie dürfen diese – das liegt in der Natur von Verträgen – aber auch jederzeit wieder kündigen. Jeder souveräne Staat kann selbst entscheiden, an welchen Verträgen er teilnimmt und an welchen nicht.

Ein Freipass für die Einschränkung individueller Rechte ist dies nicht. Doch es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne solche Einschränkungen wirksam verhindern, indem man die Macht der Mehrheit wegnimmt und sie in die Hände von wenigen legt.

Demokratietheorie, Direkte Demokratie, Völkerrecht, Verfassung, Volksrechte , , , ,

Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel

3 Comments Posted by on May 15, 2014

Zur Zeit des Zweiten Weltkriegs bedrohte das Vollmachtenregime die schweizerische Demokratie. Einer der wenigen, die sich gegen die autoritären Tendenzen auflehnten, war der Bündner Staatsrechtsprofessor Zaccaria Giacometti. Eine Biografie erinnert an den unbequemen Denker.

Zaccaria Giacometti. (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915)

Zaccaria Giacometti (Zeichnung von Alberto Giacometti, 1915).

Publiziert (leicht gekürzt) in der «Südostschweiz» vom 15.05.2014.

In seinem Buch über das Bergell und seine Bewohner schrieb Renato Stampa einst: «Der Bergeller gleicht seinen stolzen Granitgipfeln, die den blauen Himmel berühren und heiter in die weitesten Horizonte schauen, aber auch den Schneestürmen und Orkanen trotzen, die sich dort entfesseln.»

Es gibt wohl keine bessere Beschreibung, um Zaccaria Giacometti zu charakterisieren. In der stürmischen Zeit des Zweiten Weltkriegs machte sich der Staatsrechtler aus dem Bergell als Kämpfer gegen das Vollmachtenregime einen Namen. Gleich einem Granitfelsen inmitten eines Orkans stellte er sich gegen das autoritäre Gebaren der Bundesbehörden – im Blick stets die Ideale von Rechtsstaat und Demokratie. Dem Leben und Schaffen des eigenwilligen Juristen widmet sich ein neues Buch[1].

Bekannt ist der Name Giacometti vor allem in der Kunstwelt. Tatsächlich ist der 1893 geborene Zaccaria mit den berühmten Künstlern verwandt: Die Maler Alberto und Diego sowie der Architekt Bruno waren seine Cousins, der Maler Giovanni sein Onkel und der Maler Augusto ein Cousin über die väterliche Linie. Giovanni und Alberto malten mehrere Portraits von ihm. Sie zeigen Zaccaria Giacometti meist in Gedanken versunken, manchmal lesend, aber stets ernst und nachdenklich.

Mit den Künstlern Giacometti habe Zaccaria mehr als nur den Nachnamen gemein, sagt der Autor der Biografie, der Zürcher Staatsrechtler Andreas Kley. «Wenn man Zaccaria Giacometti liest, spürt man eine grosse Intensität des Schaffens – ganz ähnlich wie bei seinem Cousin Alberto», erklärt er im Gespräch.

Prägende Herkunft

Bereits mit 14 Jahren verliess Zaccaria Giacometti das Bergell, um zunächst das Gymnasium in Schiers zu besuchen und später in Basel und Zürich zu studieren. Dennoch prägte ihn seine Heimat ein Leben lang. Das zeigt sich auch in seinen Werken: Beispielsweise machte ihn die Herkunft aus dem protestantischen Bergell zu einem vehementen Gegner des politischen Katholizismus. Mehrmals sprach er sich etwa gegen die Wiedererrichtung der päpstlichen Nuntiatur aus.

Angesichts dieser Haltung erscheint es etwas paradox, dass Giacometti gleichzeitig tief fasziniert war vom katholischen Kirchenrecht. Er sah dieses als abgeschlossenes und in sich logisches Rechtssystem, das ihm als Vorbild für das «weltliche» Recht diente.

Das ist allerdings nur auf den ersten Blick ein Widerspruch. Denn Giacometti machte eine scharfe Unterscheidung zwischen dem Rechtssystem der katholischen Kirche und ihrer politischen Position, die er als Bedrohung für die Demokratie betrachtete.

Der Kampf gegen autoritäre Tendenzen blieb eine Leidenschaft von Giacometti, der 1927 im Alter von gerade einmal 34 Jahren zum Professor für öffentliches Recht an der Universität Zürich ernannt wurde. Und an solchen Tendenzen sollte es auch in den folgenden Jahren nicht mangeln. Es war eine Zeit, in der demokratische Staaten in ganz Europa in den Faschismus oder den Kommunismus abglitten.

In dieser Zeit nahmen die Bedrohungen für die Demokratie auch in der Schweiz zu. 1939 – unmittelbar vor dem deutschen Angriff auf Polen – liess sich der Bundesrat vom Parlament mit umfangreichen Notrechtskompetenzen ausstatten. Der Entscheid markierte den Beginn des Vollmachtenregimes. Während Jahren betätigte sich die Regierung praktisch in Eigenregie als Gesetzgeber. Sie beschnitt die Gewerbefreiheit, schränkte Liegenschaftsverkäufe ein und erlaubte der Armeeführung weitreichende Eingriffe in die Pressefreiheit.

Direkte Demokratie eingeschränkt

Die Gesetze, welche die Bundesversammlung noch selbst beschloss, stellte sie häufig unter Dringlichkeitsrecht und schaltete damit die Möglichkeit eines Referendums aus. Die damals vorherrschende Haltung auf den Punkt brachte ein Ständerat, der in der Debatte über ein Gesetz zur Lebensmittelversorgung sagte: «Die Vorlage, welche vor uns liegt, scheint mir doch zu wichtig und zu notwendig zu sein, als dass wir es auf das Referendum oder gar eine Volksabstimmung ankommen lassen dürfen.»

Die Bundesbehörden schränkten die direkte Demokratie immer stärker ein. Eingereichte Volksinitiativen wurden teilweise jahrelang schubladisiert. Viele davon liess der Bundesrat nach langem Warten abschreiben, sie kamen damit gar nie zur Abstimmung.

Diese Praktiken waren mit der Bundesverfassung kaum zu vereinbaren. Doch die militärische Bedrohungslage und die viel beschworene Notwendigkeit der nationalen Einheit liessen rechtsstaatliche Bedenken verstummen. Nur wenige Juristen stellten sich gegen das Vollmachtenregime – und kaum einer tat das so hartnäckig wie Zaccaria Giacometti. In Büchern, Aufsätzen und Zeitungsartikeln geisselte er unermüdlich die Notrechtspraxis der Bundesbehörden. Er kritisierte vor allem, dass die Vollmachtenbeschlüsse der Regierung viel zu weit gingen und praktisch keiner Kontrolle unterworfen waren. Darüber hinaus verstiessen sie aus seiner Sicht gegen die Bundesverfassung.

Die Befürworter des Vollmachtenregimes und sogar der Bundesrat gaben implizit selbst zu, dass die verfassungsmässige Grundlage schwach war. Sie wischten diesen Mangel aber mit dem Verweis auf die dringende Notwendigkeit der Massnahmen beiseite. So betonte Bundesrat Edmund Schulthess in einer vielbeachteten Rede, die Regierung müsse in Krisensituationen «ohne Verzug» handeln. Zu diesem Zweck müsse sie sich auf Notrecht abstützen, «und sollten wir es aus den Sternen holen müssen». Dieses Argument liess Giacometti indes nicht gelten. Für ihn stand fest: «Es gibt keine Legalität ausserhalb der Bundesverfassung.»

Mit seinem Widerstand gegen die Regierung machte sich der Staatsrechtsprofessor nicht nur Freunde, auch unter seinen Fachkollegen. Mit Dietrich Schindler, der an der gleichen Fakultät lehrte, lieferte sich über mehrere Zeitschriftenartikel hinweg einen Streit über die Rechtmässigkeit der Notrechtspraxis.

Wachsende Konsternation

Mit zunehmender Dauer des Vollmachtenregimes wurde Giacometti immer konsternierter über die Missachtung der Verfassung durch die Bundesbehörden. In einer Vorlesung bemerkte er einmal sarkastisch, dass in Bern neben anderen Sehenswürdigkeiten auch die Bundesverfassung gezeigt werde; die Besucher bekämen dort allerdings nur ein Loch zu sehen.

Die Geschichte sollte Giacometti schliesslich recht geben. 1949 kam die Volksinitiative «Rückkehr zur direkten Demokratie» zur Abstimmung. Sie wollte das Dringlichkeitsrecht, von dem das Parlament nach Kriegsende weiterhin rege Gebrauch machte, einschränken. Gegen den Widerstand des Bundesrats und aller grossen Parteien stimmte das Volk der Initiative zu. Drei Jahre später hob das Parlament schliesslich die letzten Vollmachtenerlasse des Bundesrats auf und beendete damit das Vollmachtenregime endgültig.

Obwohl Zaccaria Giacometti zu seiner Zeit eine landesweit bekannte Persönlichkeit war, ist die Erinnerung an ihn inzwischen weitgehend verblasst. Zu Unrecht, findet Andreas Kley. «Giacometti hatte eine klare Haltung und stand konsequent für den liberalen Rechtsstaat ein.» Solche Stimmen bräuchte es auch heute mehr, sagt Kley und denkt dabei etwa an die UBS-Rettung 2008, als der Bundesrat per Notrechtsverordnung 6 Milliarden Franken in die Grossbank einschoss. «Solche Massnahmen hätte Giacometti wohl ebenso kritisiert wie damals das Vollmachtenregime.»

 

Veranstaltungshinweis

Eine Vernissage des Buches findet am 19. Mai in Zürich (18.15 Uhr, Universität, Hörsaal RAI-G-041), am 2. Juni in Bern (18.15 Uhr, Haus der Universität) sowie am 19. Juli in Coltura (17 Uhr, Palazzo Castelmur) statt.

[1] Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Verlag Schulthess.

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«Es wird vermehrt versucht, radikale Anliegen mit Volksinitiativen zu verwirklichen»

3 Comments Posted by on December 11, 2013
Andrea Töndury.

Andrea Töndury.

Nach dem Ja das Berner Stimmvolks zur Einbürgerungsinitiative müssen National- und Ständerat grünes Licht geben. Der Staatsrechtler Andrea Töndury glaubt, dass die Initiative mit der Bundesverfassung vereinbar ist. Er stellt aber eine Häufung von Konflikten zwischen kantonalem und Bundesrecht fest.

Publiziert im «Bund» vom 11. Dezember 2013.

Die Berner Stimmbürger haben am 24. November die Einbürgerungsinitiative der Jungen SVP angenommen. Wieso muss sich nun auch noch das Bundesparlament damit beschäftigen?

Keine Kantonsverfassung darf zum Bundesrecht in Widerspruch stehen. Die Bundesverfassung schreibt deshalb vor, dass National- und Ständerat jede Verfassungsänderung auf kantonaler Ebene gewährleisten müssen. Das Ziel ist, dass wir in der Schweiz einen einheitlichen Rechtsraum haben.

Welcher Teil der Initiative könnte denn nicht bundesrechtskonform sein?

Ein konkretes Problem könnte die Bestimmung sein, dass nicht eingebürgert wird, wer Sozialhilfe bezieht. Wenn man das streng wörtlich auslegt, könnte beispielsweise einer behinderten Person, die auf Sozialhilfe angewiesen ist, die Einbürgerung verweigert werden. Das würde im Widerspruch stehen zum Diskriminierungsverbot in der Bundesverfassung.

Heisst das, das Parlament müsste die Gewährleistung verweigern?

Nein, ich glaube nicht, dass das nötig ist. Die eidgenössischen Räte versuchen beim Gewährleistungsverfahren immer, eine bundesrechtskonforme Auslegung zu finden. Wichtig ist, dass die Einzelfallgerechtigkeit berücksichtigt wird. Man darf zwar strenge Einbürgerungsvoraussetzungen verankern, auch in einer Kantonsverfassung. Diese Voraussetzungen müssen aber fair sein, sie müssen erreichbar sein – auch für Behinderte oder Personen, die unverschuldet in eine Notlage geraten sind. Nach meiner Meinung ist es möglich, den neuen Artikel so zu verstehen. Teilt das Parlament diese Einschätzung, muss es die Verfassungsänderung gewährleisten.

Wieso braucht es den Segen des Parlaments überhaupt? Es ist doch stossend, wenn man als Initianten 15’000 Unterschriften sammelt, eine Mehrheit der Bevölkerung überzeugt, und am Ende von Bundesbern zurückgepfiffen wird.

Es ist ja nicht so, dass die Initianten aus allen Wolken fallen würden. Volksinitiativen laufen in den Kantonen verschiedene Prüfungsverfahren durch. Im Fall der Einbürgerungsinitiative machte der Regierungsrat bereits vor der Abstimmung deutlich, dass einige der Bestimmungen der Initiative ein Problem darstellen könnten. Man kann sich also nicht auf den Standpunkt stellen, dass eine Nicht-Gewährleistung eine Überraschung wäre.

Bei anderen kantonalen Initiativen stellt sich ebenfalls die Frage der Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung. Erst im September haben die Tessiner Stimmberechtigten ein Burka-Verbot in die Verfassung geschrieben.

In diesem Fall sehe ich grosse Probleme für die Gewährleistung. Genaugenommen handelt es sich nicht um ein Burka-Verbot. Die Initianten wollten das neutral formulieren und forderten deshalb ein allgemeines Vermummungsverbot in der Öffentlichkeit. Das führt zu einem Dilemma: Entweder man legt die Initiative wörtlich aus, dann darf sich gar niemand mehr verhüllen, nicht einmal als Samichlaus – das wäre ein unverhältnismässiger Eingriff in die persönliche Freiheit. Oder man wendet das Verbot nur auf Burka-Trägerinnen an – das wäre eine Einschränkung der religiösen Freiheit. Ich glaube nicht, dass sich dieser Teil der Initiative bundesrechtskonform umsetzen lässt.

Vor wenigen Monaten hatte der Nationalrat einem Artikel in der neuen Schwyzer Verfassung die Gewährleistung verweigert. Das Problem war dort das Wahlsystem, das kleine Parteien zu stark benachteiligte. Täuscht der Eindruck oder häufen sich die Konflikte zwischen kantonalem Recht und Bundesrecht?

Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 gab es regelmässig Nicht-Gewährleistungen. Damals war das ein Instrument, um die bundesstaatliche Einheit sicherzustellen. Seit dem Ersten Weltkrieg ist es aber nur selten vorgekommen, dass eine kantonale Verfassungsbestimmung nicht gewährleistet wurde. Die Häufung in jüngster Zeit ist neu.

Wie erklären sie sich diese Entwicklung?

Die Entwicklung scheint mir die gleiche wie auf Bundesebene. Es wird vermehrt versucht, radikale Anliegen über das Mittel der Volksinitiative zu verwirklichen. Im Vergleich zu früher haben solche Volksinitiativen vermehrt auch Erfolg.

Nehmen die Initianten bewusst in Kauf, dass ihre Initiative allenfalls nicht so gewährleistet werden kann?

Möglicherweise ja. Ich kann mir auch vorstellen, dass einige Initianten hoffen, politisch Kapital daraus zu schlagen, dass sie vom «Vogt in Bern» daran gehindert wurden, ihr Anliegen zu verwirklichen.

Sind bei Gewährleistungen einzig juristische Fragen entscheidend oder spielen auch politische Überlegungen eine Rolle?

Grundsätzlich handelt es sich um ein rechtliches Verfahren. Aber wenn ein Parlament entscheidet, ist klar, dass politische Erwägungen hineinspielen. Ein gutes Beispiel ist der Wiedervereinigungsartikel in der Verfassung des neuen Kantons Jura. Darin formulierten die Jurassier das Ziel, sich mit dem Berner Jura zusammenzuschliessen. Rein juristisch betrachtet war daran nichts zu beanstanden. Aber angesichts der Spannungen, die damals herrschten, wäre es falsch gewesen, die Frage nur aus der juristischen Perspektive zu betrachten. Man musste auch die politischen Auswirkungen berücksichtigen. Genau das tat das Parlament und gewährleistete den Wiedervereinigungsartikel nicht.

Werden politische Erwägungen auch bei der Gewährleistung der Einbürgerungsinitiative eine Rolle spielen?

Die politische Komponente wird sicherlich einfliessen. Ich denke aber, dass die Initiative gute Chancen hat, gewährleistet zu werden. Es ist auch denkbar, dass das Parlament einen Vorbehalt anbringt, dass die Initiative bundesrechtskonform umgesetzt werden muss. Dieser hätte rechtlich keine direkte Bedeutung, sondern wäre ein politischer «Wink mit dem Zaunpfahl».

Bern, Direkte Demokratie, Föderalismus, Kantone, Parlament, Tessin, Verfassung , , , ,

Willkürlich gekappte Sammelfristen

2 Comments Posted by on December 1, 2013

Nach diversen knappen oder gar gescheiterten Unterschriftensammlungen im letzten Jahr, hat nun der Bundesrat seine Gesetzesrevision über die politischen Rechte vorgelegt. Leider ohne das virulente Problem «Bescheinigung der Unterschriften» beheben zu wollen.

Gewerbeverband-Direktor Hans-Ulrich Bigler: «Es ist inakzeptabel, dass diverse Gemeinden ihrer staatspolitisch verankerten Pflicht mangelhaft nachgekommen sind.» (Gewerbezeitung, 12.10.2012)

Sie stiessen unisono ins gleiche Horn: Der Gewerbeverband und die JUSO, die AUNS und «Netzwerk Impfentscheid». Nationalrat Andi Gross ortete «eine grosse Schwäche in unserer gegenwärtigen Organisationsform des Gesetzesreferendums» und Christophe Darbellay bangte um das Zustandekommen seiner CVP-Volksinitiativen: «In einzelnen Gemeinden warten Hunderte von Unterschriften seit Wochen auf dem Abstellgleis.» Und der ehemalige Vizekanzler Oswald Sigg wetterte gar von «Schlamperei», ja «fahrlässigem Betrug».

Vor Jahresfrist bemängelte eine breite Koalition von diversen Referendums- und Initiativkomitees, ihre Unterschriften lägen zur Bescheinigung zu lange auf den Gemeindekanzleien. Deshalb seien einige Volksbegehren – wie jene gegen die Abgeltungssteuerabkommen – nicht zustande gekommen, obschon eigentlich genügend Unterschriften gesammelt worden seien. Die AUNS veröffentlichte darauf eine Liste mit Hunderten von säumigen Gemeinden und rekurrierte vor Bundesgericht.

«Verschärfung durch die Hintertüre»

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats nahm den Ball der Empörung flugs auf und deponierte eine Motion, welche den Gemeinden eine fixe Frist zur Bescheinigung und Rücksendung der Unterschriften auferlegen wollte. Da sich der Bundesrat sowieso gerade über eine Minirevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte beugte, nahm er das Ansinnen dankend auf. Seine Verbesserungsvorschläge gingen im Frühling in die Vernehmlassung.

Soeben wurden die Reaktionen ausgewertet und diese fielen, wenig erstaunlich, vernichtend aus. Denn der Bundesrat hat tatsächlich ein höchst untaugliches, starres Konzept vorgelegt, welches die Volksrechte unnötig beschnitten hätte; die «NZZ» sprach von «Verschärfung durch die Hintertüre». Nun krebst die Regierung zurück, belässt jedoch das Problem leicht beleidigt einfach ungelöst. Dies, obschon es durchaus praktikable Bescheinigungsverfahren gäbe, die sich in den Kantonen bewährt haben (siehe Die 25 kantonalen Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften).

Verfassungswidrige Fristenregelung

Heikel ist die bundesrätliche Passivität aber auch deshalb, weil bereits die Verfassungsmässigkeit des aktuellen Verfahrens in Frage gestellt ist. Art. 136 Abs. 2 der Bundesverfassung postuliert sowohl das Ergreifen wie auch das Unterstützen der Instrumente Volksinitiative und Referendum. Dabei soll für die effektive Willenskundgebung von Stimmberechtigten als relevanter Akt zur Unterstützung ihr Unterzeichnen im eigentlichen und engsten Sinne die einzige Qualifikation darstellen:

Art. 136     Politische Rechte
[…]
2 Sie [die Stimmberechtigten] können […] Volksinitiativen und Referenden in Bundesangelegenheiten ergreifen und unterzeichnen.

Wenn also ein Stimmberechtigter seine Unterstützung durch seine Unterschrift erklärt, so muss dies genügen, sofern er eindeutig identifizierbar ist und die Willensäusserung innerhalb der bekannten Sammelfrist erfolgt:

Art. 139     Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung
1 100’000 Stimmberechtigte können innert 18 Monaten seit der amtlichen Veröffentlichung ihrer Initiative eine Teilrevision der Bundesverfassung verlangen. […]

Art. 141     Fakultatives Referendum
1 Verlangen es 50’000 Stimmberechtigte […] innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung des Erlasses, so werden dem Volk zur Abstimmung vorgelegt: […]

Das Verlangen der Volksabstimmung kann dabei offensichtlich «innert» beziehungsweise «innerhalb» jenes Zeitraums artikuliert werden. Es ist nicht nachvollziehbar, wieso die (gerade beim Referendum) auf den Tag genau definierte, verfassungsmässige Frist durch zusätzliche prozedurale Vorgaben im Gesetz de facto um mehrere Tage bis Wochen verkürzt werden darf. Selbstverständlich darf an die rechtzeitig, also innerhalb der kompletten Sammelfrist getätigte Unterschrift durchaus zusätzlich – jedoch unabhängig von jener Frist! – ein weiteres Erfordernis gestellt werden. So eben zum Beispiel eine Bescheinigung, dass die Unterschrift von einer stimmberechtigten Person rührt, ergo gültig ist. Doch das heutige Verfahren vereitelt es Unterzeichnungswilligen, ihre Kundgebung auch tatsächlich innerhalb der kompletten Frist abzugeben.

Gemeinden als Zünglein an der Waage

Es gilt zu unterstreichen, dass die relevanten Akteure (im Falle des Referendums) die 50’000 Stimmberechtigten sind. Diese müssen entscheidend sein, um innerhalb der 100 Tage ein Verlangen zum Ausdruck bringen zu können. Nicht jedoch sollten die Gemeindekanzleien massgeblich dafür sein, ob ein Volksbegehren zustande kommt oder nicht. Doch in der Praxis kann einzelnen Gemeindeschreibern diese Rolle durchaus zuteil kommen. So kritisierte Daniel Trappitsch (Referendum Tierseuchengesetz) zu Recht: «Die Gemeinden dürfen bei der Frage des Zustandekommens von Initiativen und Referenden nicht das Zünglein an der Waage spielen.»

Schliesslich lässt sich auch das gewährleistete Stimm- und Wahlrecht heranziehen: Gemäss konstanter und langjähriger Rechtsprechung des Bundesgerichts garantiert dieses, «dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt.» Nun betrifft diese Grundrechtsgarantie zwar primär das Ergebnis einer Volksabstimmung. Diese Bedingungen sollen jedoch für das vorgelagerte Verfahren analog gelten, welches direkt oder mittelbar vor jener (etwaigen) Volksabstimmung liegt. Das Prozedere zur Bescheinigung muss also ebenfalls dem Willen der unterzeichnenden Stimmbürger unverfälscht Beachtung zollen.

Unterschreiben um «fünf vor zwölf» ermöglichen

Das Rechtsgleichheitsgebot unterstützt diese Garantie, indem allen Unterzeichnenden die gleiche Auswirkung ihrer Partizipation zugestanden werden soll. Wenn die eine Person am ersten Tag der Referendumsfrist unterschreibt und die andere am letzten, so haben beide ihre politischen Rechte gemäss Verfassung ausgeübt. Doch dank dem geltenden Verfahren wird die Unterschrift des ersten Unterzeichnenden zählen, jene der zweiten Person hingegen kaum. Es ist stossend, dass die in der Demokratie so wichtige Erfolgswertgleichheit hier nicht erfüllt ist. Wer am Abstimmungssonntag um «fünf vor zwölf» noch wählen geht, kann dies tun – seine Stimme zählt. Gleiches sollte für das Referendumsrecht gelten.

Der Begleitbericht zur Vernehmlassung behauptete: «Das Gesetz erlaubt ihr [der Bundeskanzlei] nicht, diese [nach Ablauf der Frist eingereichten] Unterschriften für gültig zu erachten, denn dies liefe auf eine Verlängerung der verfassungsmässigen Referendumsfrist hinaus.» Dem ist freilich nicht so, denn es müssten ja nur jene Unterschriftenlisten berücksichtigt werden, welche noch rechtzeitig innerhalb der Sammelfrist bei den zuständigen Gemeinden eingetroffen sind. Dabei ergäbe sich keine Fristverlängerung.

Das verfassungsmässig geschützte Unterzeichnen einerseits und das durchaus legitime, ja gar ebenfalls gebotene Verfahren danach (Bescheinigung durch die Gemeinden; Zählen durch die Bundeskanzlei) haben, was die temporalen Hürden angeht, nichts miteinander zu tun. Schliesslich kommt auch niemand auf die Idee, dass die Überprüfung und Zählung der Unterschriftenlisten durch die Bundeskanzlei innerhalb der 100 Tage zu erfolgen hat. Gleiches soll daher für die ungleich aufwendigere Bescheinigungs-Übung gelten.

Das geltende Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen widerspricht der Verfassung – nur schon aus diesem Aspekt drängt sich eine Revision geradezu auf. Zumal mitunter die Kantone Neuenburg, Bern, Waadt oder Tessin beweisen, dass es verschiedene konfliktfreie Prozedere gibt.

Direkte Demokratie, Referendum, Verfassung, Volksinitiative, Volksrechte

Nicht nur in der Bibel steht Gott am Anfang

2 Comments Posted by on November 21, 2013

Die Verfassungen der meisten Kantone erwähnen Gott an oberster Stelle. Nun soll ausgerechnet im streng katholischen Wallis mit dieser Tradition gebrochen werden.

«Im Namen Gottes des Allmächtigen!» So lautet seit 1848 der erste Satz in der Bundesverfassung. Die ehrfürchtigen Worte zeigen, dass auch in einem (vermeintlich?) säkularen Staat des 21. Jahrhunderts der Religion durchaus politische Bedeutung zukommt.

Religiöse Verweise in den Verfassungen der Schweizer Kantone

Religiöse Verweise in den Verfassungen der Schweizer Kantone (zum Vergrössern auf die Grafik klicken).

Auch viele Kantone beziehen sich in ihrer Verfassung auf den Allerhöchsten, wie ein Vergleich der 26 Kantonsverfassungen zeigt. In 16 von 26 Verfassungen kommt Gott in der Präambel vor. In 4 von ihnen wird Gott – wie in der Bundesverfassung – direkt angerufen (im Fachjargon spricht man von «Invocatio Dei»). Es handelt sich dabei allesamt um katholische Kantone. Im 19. Jahrhundert bildeten sie die Hochburgen der katholisch-konservativen Opposition gegen den Bundesstaat (trotz der gleichlautenden Präambel[1]).

Weitere 12 Kantone stellen zwar nicht ihre ganze Verfassung auf Gott ab, erwähnen ihn aber in der Präambel dennoch (man spricht von «Nominatio Dei»). Beispielsweise geben sich die Appenzell-Ausserrhoder ihre Verfassung «in Vertrauen auf Gott», während die Luzerner ihre «Verantwortung vor Gott» betonen.

Die Erwähnung von Gott in der Präambel der Kantonsverfassung entspricht in vielen Kantonen einer alten Tradition. Ausgerechnet im streng katholischen Wallis ist diese Tradition jedoch in Gefahr. Dort will das Parlament den ersten Teil der seit 1907 geltenden Verfassung anpassen und überholte Passagen herausstreichen. Als nicht mehr zeitgemäss erachtete die für die Formulierung zuständige Arbeitsgruppe unter anderem die Gottesanrufung in der Verfassung. Sie soll durch die allgemeinere Formel «in Betrachtung der vom Christianismus und anderer von der Geschichte tradierten humanistischen Werten» ersetzt [PDF] werden. Dieser Vorschlag kommt bei konservativen Politikern indes schlecht an. SVP-Grossrat Franz Ruppen betonte in der Parlamentsdebatte, die Anrufung Gottes in der Verfassung müsse beibehalten werden, sei sie doch «ein Verweis auf unsere christliche Kultur und unsere Traditionen». Der Grosse Rat entschied sich nichtsdestotrotz, auf die Verfassungsänderung einzutreten. Die Formulierung wird wohl bei der ersten Lesung erneut zu reden geben.

Sollte die vorgeschlagene Präambel die Zustimmung des Grossen Rats und der Stimmbürger erhalten, würde das Wallis damit dem Beispiel der Kantone Zürich, Bern, Waadt und Basel-Stadt folgen, die Gott in ihren Verfassungen nicht explizit erwähnen, auf einen religiösen Bezug aber dennoch nicht verzichten. Sie alle erwähnen anstatt Gott den unverfänglicheren Begriff der «Schöpfung». Die Verfassung von Basel-Stadt von 2005 etwa wird mit den Worten «In Verantwortung gegenüber der Schöpfung und im Wissen um die Grenzen menschlicher Macht» eingeleitet.

Die Verfassungen der restlichen 6 Kantone machen gar keinen Bezug zur Religion. Es handelt sich dabei einerseits um lateinische Kantone mit einer ausgeprägten säkularen oder gar laizistischen Tradition (Genf[2], Neuenburg und Tessin), andererseits um Deutschschweizer Stände, die in ihren Verfassungen ganz auf eine Präambel verzichtet haben und lieber gleich zur Sache kommen (Zug, Thurgau und Appenzell-Innerrhoden).

Die Diskussion im Wallis ist übrigens keineswegs neu. Im Vorfeld der Totalrevision der Bundesverfassung 1999 wurde ebenfalls über alternative Präambeln diskutiert. Letztlich behielt das Parlament die «Invocatio Dei» jedoch bei. Und so sind unsere obersten Rechtsgrundsätze auch heute noch «im Namen Gottes des Allmächtigen» abgefasst.

Ausführlicher haben sich vor einiger Zeit übrigens schon die Kollegen von Polithink mit mit dem Thema beschäftigt.

[1] Die Formulierung entspricht in diesen Kantonen jeweils jener in der Bundesverfassung («Im Namen Gottes des Allmächtigen!»), mit Ausnahme von Uri, wo man ein «Im Namen Gottes!» offenbar als ausreichend erachtete.

[2] Wobei Genf in die totalrevidierte Verfassung, die vergangenes Jahr an der Urne angenommen worden war, zum ersten Mal eine Präambel (ohne einen Verweis auf die Religion) aufgenommen hat.

Kantone, Verfassung , , , , , ,

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