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Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

9 Comments Posted by on December 31, 2014

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt im Folgenden ihre Top-10-Buchempfehlungen aus dem Jahr 2014 vor – von historischen und biografischen Werken, über polit- und rechtswissenschaftliche bis hin zu mathematischen und praxisorientierten Handbüchern.

 

Seitz GräbenWerner Seitz: Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz (Rüegger)
Band Nummer 20 der Reihe «Kompaktwissen» widmet sich – passend zum Jahr der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) – den politischen Gräben der Schweiz. Autor und Historiker Werner Seitz leitet die Sektion «Politik» des Bundesamts für Statistik, womit er direkt an der Quelle des Daten- und Zahlenmaterials sitzt, das seinen Untersuchungen zugrunde liegt.

Seitz untersucht primär zwei klassische Konfliktlinien und stellt diese chronologisch, seit Gründung des Bundesstaats, und statistisch-empirisch dar: den konfessionellen sowie den sprachregionalen Graben. Hierzu verwendet er die umfangreichen Abstimmungsdaten aller eidgenössischen Volksabstimmungen auf Ebene Kantone und Bezirke. So wurde beispielsweise die alte Bundesverfassung von 1874 zwar (nachdem die Revision 1872 gescheitert war) mit 63 Prozent Ja-Stimmen und mit ebenso klarem Ständemehr von 13.5 : 8.5 angenommen. Betrachtet man jedoch die Zahlen auf Bezirksebene, so zeigt sich erst der eindrückliche Höhepunkt des damaligen Kulturkampfs: Während die reformierten Bezirke mit 84 Prozent zustimmten, verwarfen die katholischen mit nur 30 Prozent Ja-Stimmen – ein Graben von 54 Prozentpunkten, der nie mehr so tief sein wird.

Während der konfessionelle Graben mittlerweile zugeschüttet ist, keimt der sprachregionale Graben immer wieder auf, besonders stark beim EWR-Nein 1992 und darauf bei weiteren aussenpolitischen Vorlagen. Gerade in diesem Politikfeld schwelt die Konfliktlinie zudem quer durch die lateinische Schweiz: Der öffnungsfreundlichen Westschweiz stellt sich das Tessin stark kritisch gegenüber – wie heuer wieder bei der MEI.

Der Stadt-Land-Graben sowie der Arbeit-Kapital-Konflikt werden leider nur kurz beziehungsweise gar nicht gestreift, weil die hierfür notwendigen Daten (Resultate auf kommunaler Ebene) erst seit ein paar Dekaden greifbar sind (Städte) beziehungsweise nicht geografisch separiert werden können (Arbeit/Kapital).

Kreis InselGeorg Kreis: Insel der unsicheren Geborgenheit: Die Schweiz in den Kriegsjahren 1914–1918 (NZZ Libro)
Pünktlich zum 100-Jahr-Gedenken an den Ausbruch des Ersten Weltkriegs und zur Schweizer Mobilmachung von 1914 legt Historiker Georg Kreis eine knapp 300-seitige Übersicht über die Auswirkungen der «Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts» auf die Schweiz vor. Militärisch blieb das der Neutralität verpflichtete Land zwar verschont. Wie Kreis in acht Kapiteln – allesamt liebevoll gestaltet mit 140 Fotografien und Karikaturen – jedoch darlegt, führte der zehrende Krieg die Schweiz dennoch zusehends in eine innenpolitische Zerreissprobe auf verschiedenen Ebenen.

Bereits die Wahl des Generals sorgte für Unmut. Der Bundesrat setzte dem Parlament den prodeutschen Ulrich Wille vor, bekannt für sein Faible für den «preussischen Drill». Latente Spannungen zwischen der Deutsch- und der französischen Schweiz sollten sich nicht nur dadurch akzentuieren, denn lagen auch die generellen Sympathien in den beiden Landsteilen diametral zueinander: Hier lag man den Mittelmächten (Deutsches Reich / Österreich-Ungarn) näher, dort der Entente (insbesondere Frankreich).

Als anspruchsvoll erwiesen sich darüber hinaus insbesondere die wirtschaftlichen, zivilgesellschaftlichen und sozialpolitischen  Herausforderungen. Ob Getreide, Milchprodukte und Öl wie auch Kohle und Brennstoffe – die Rohmaterialien wurden knapp, der Nachschub folgte aufgrund der kontinentalen Kriegswirren nur zögerlich. Viele Frauen waren zudem plötzlich auf sich (und die Familie, den Landwirtschaftsbetrieb usw.) alleine gestellt – Erwerbsersatz und AHV waren damals noch Fremdworte. Ab 1917 nahmen daher Demonstrationen und Proteste zu, die 1918 im Landesstreik kulminierten. Die dortigen Forderungen (Proporzwahl, Frauenstimmrecht, Arbeitszeitbeschränkung, AHV usw.) wie auch die Einbindung der gestärkten Sozialdemokraten in den Bundesrat wurden zwar erfüllt, wenngleich teilweise erst viel später.

Kley GiacomettiAndreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie (Schulthess)
Die Künstler Giacometti sind weltbekannt. Dass die Familie aus dem Bergell auch einen scharfsinnigen Juristen hervorgebracht hat, der die Staatsrechtslehre der Schweiz prägte, ist dagegen weitgehend in Vergessenheit geraten. Dabei ist Zaccaria Giacometti auch für die heutige Zeit noch relevant. Beispielsweise durch seine Überlegungen zur direkten Demokratie und zur Verfassungsgerichtsbarkeit (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung).

Lehrreich ist zudem sein erbitterter Widerstand gegen das autoritäre Vollmachtenregime zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, der zeigt, dass der Rechtsstaat auch in der Schweiz nicht garantiert ist und immer wieder aufs neue verteidigt werden muss.

Andreas Kley will mit diesem Werk den liberalen Vordenker wieder in Erinnerung rufen. Dafür hat er sich auf eine aufwändige Spurensuche zwischen dem Bergell und Zürich gemacht. Entstanden ist ein Buch, das nicht nur Interessantes über Zaccaria Giacomettis Leben und Schaffen zutage fördert, sondern seine Geschichte auch in jene seiner Familie einbettet. (Siehe auch ausführliche Rezension Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel) (lz)

Koller WerkstattArnold Koller: Aus der Werkstatt eines Bundesrates (Stämpfli)
«Bundesräte können keine Memoiren schreiben», beginnt alt Bundesrat Arnold Koller sein Vorwort zu ebendiesen. Denn der «Bundesrat entscheidet als Kollegium» und «die Beratung unterliegen dem Amtsgeheimnis mit einer Sperrfrist von 30 Jahren». Nicht gerade ein Werbetext, wie PR-Verantwortliche eine Autobiografie, zumal eines Bundesrats der eher spröderen Art, bewerben würden.

Doch gerade der zurückhaltende Habitus des Appenzell-Innerrhodner Wirschaftsrechtsprofessors und damit auch seine Einblicke, heben sich wohltuend von den Schriften seiner Kollegen (von Micheline Calmy-Rey über Kaspar Villiger bis Christoph Blocher) ab. «KK» steht beim Christdemokraten Koller für Kompromiss und Konkordanz. So mischt er sich denn nicht ins Tagesgeschäft seiner Nachfolger ein, sondern beschreibt mit erstaunlicher Genauigkeit die Etappen und zentralen Dossiers und Herausforderungen, Abstimmungssiege und Enttäuschungen seiner Bundesratszeit 1987 bis 1999.

Diese hatte es in sich: Koller wurde gleich ins kalte Wasser des Militärdepartements EMD geworfen, das sich damals mit der Flugzeugbeschaffung des F/A-18 zu befassen hatte, um nur zwei Jahre später ins Justizdepartement EJPD zu wechseln und die dortigen Brandherde «Fall Kopp» und die Fichenaffäre zu löschen. In den 1990er Jahren standen nicht mindere Brocken an wie der EWR und Bilaterale Weg, Asylwesen, Lex Koller, Strafrechtsrevisionen sowie die seit Dekaden hängige Totalrevision der Bundesverfassung. – Eigentlich bedauerlich, dass nach 84 Jahren CVP-Doppelvertretung diese Ära nun vorbei scheint.

Vatter Politisches SystemAdrian Vatter: Das politische System der Schweiz (Nomos)
Vatters Buch ist nicht nur das aktuellste, sondern auch eines der umfangreichsten Standardwerke zur Schweizer Politik. Für Studenten der Politikwissenschaften ist dieses Handbuch ein Pflicht-Bestandteil im Büchergestell. Doch auch für alle anderen, die sich für die schweizerische Demokratie interessieren, eignet es sich zur Einführung und Vertiefung.

Ob Wahlsystem oder Parteienlandschaft, ob direkte Demokratie, Föderalismus oder Verfassung: Das Buch gibt zu allen wichtigen Themen einen historischen Abriss und einen guten Überblick. Dabei stellt es die Informationen jeweils auch in einen internationalen Kontext.

Doch auch die kantonale Ebene kommt nicht zu kurz; zu allen Themenbereichen werden jeweils auch die politischen Systeme der Kantone verglichen. Grafiken und Tabellen veranschaulichen die Informationen. Den Abschluss bildet ein längeres Kapitel, in welchem Vatter auf der Basis seiner Erkenntnisse einen Ausblick wagt und die Aussichten für die schweizerische Demokratie beurteilt. (lz)

Graf ParlamentsrechtMartin Graf, Cornelia Theler und Moritz von Wyss: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung (Helbing Lichtenhahn)
Eigentlich erstaunlich: Die Organisation der Bundesversammlung ist zwar seit 1849 kodifiziert. Praktisch seit Gründung des Bundesstaats regelt also ein Geschäftsverkehrsgesetz die zentralen Entscheidungsprozesse von Nationalrat und Ständerat. Doch bis vor kurzem existierte kein Kommentar, der dieses wichtige Gesetz der hiesigen halbdirekten, ergo auch repräsentativen Demokratie interessierten Kreisen genauer erläutert hätte. Knapp 30 Autoren, viele davon selbst Mitarbeitende der Parlamentsdienste und somit nahe am Geschehen, haben sich daher der verdienstvollen Aufgabe angenommen, das heutige Parlamentsgesetz auf 1215 Seiten (und 1608 Gramm) en détail zu kommentieren.

Wie für Gesetzeskommentare üblich, werden alle 171 Artikel systematisch besprochen und ausgelegt, Praxisbeispiele und Präzedenzfälle dargelegt, ja teilweise auch kritisch gewürdigt und evaluiert. Denn auch wenn das Handbuch massgeblich im Bundeshaus selbst verfasst worden ist, die Herausgeber Martin Graf (Sekretär Staatspolitische Kommissionen), Cornelia Theler (Leiterin Rechtsdienst) und Moritz von Wyss (Leiter Parlamentsdienste ZH) verstehen ihr Werk nicht als «offiziellen Amtskommentar», sondern als unabhängige, wissenschaftliche Arbeit. Der Parlamentskommentar ist zudem nicht «nur» juristisch interessant, er ist im Schnittbereich von Staatsrecht, Politikwissenschaft und Geschichte angesiedelt. So werden alle Normen stets auch nach ihrer Entstehungsgeschichte untersucht und Vorgängerversionen erläutert.

Dieses Nachschlage- und Standardwerk ist zukünftig für alle unabdingbar, die beruflich mit Akteuren der Bundesversammlung verkehren. Und es beantwortet nicht nur eher technisch-prozedurale Fragen, sondern beleuchtet auch durchaus politisch aufgeheizte Themen: Das Verfahren zur Aufhebung der parlamentarischen Immunität («…wurde bis heute noch nie aufgehoben»), dasjenige zur Behandlung, Stellungnahme und Fristverlängerung von Volksinitiativen. Oder was unter «Vorkommnissen von grosser Tragweite» zu verstehen ist, welche die Einsetzung des griffigsten parlamentarischen Oberaufsichts-Organs legitimieren: der parlamentarischen Untersuchungskommission PUK.

Pukelsheim ProportionalFriedrich Pukelsheim: Proportional Representation: Apportionment Methods and Their Applications (Springer)
Friedrich Pukelsheim ist emiritierter Mathematikprofessor und massgeblich «mitschuldig», dass bereits bald ein Viertel aller Kantone nach dem doppeltproportionalen Wahlverfahren ihre Parlamente bestellen. In seiner Monografie Proportional Representation nimmt er sich jedoch ganz generell den unterschiedlichen proportionalen Zuteilungsverfahren an.

Wenngleich er sich in den ersten zwei Kapiteln den Europawahlen 2009 (die 27 EU-Mitgliedstaaten wählen je nach unterschiedlichen, eigens bestimmten Wahlverfahren) sowie den Bundestagswahlen 2009 annimmt und diese detailliert beschreibt: grundsätzlich liegt hier ein Mathematikbuch vor. Interesse und Kenntnisse in höherer Algebra sind unabdingbar. Wer sich jedoch darauf einlässt, erfährt sukzessive, wie und wieso Divisorverfahren (bspw. Nationalratswahlen) und Quotenverfahren (bspw. NR-Sitzverteilung auf die Kantone) funktionieren, was ihre Vor- und Nachteile aus mathematischer Sicht sind und was für Untervarianten, in Theorie und Praxis, existieren.

Weiter werden Seat Biases genauer erläutert, also die unvermeidlichen und manchmal gar unfairen Verzerrungen, die Zuteilungsverfahren mit sich bringen sowie Kriterien, an denen sich die Algorithmen messen lassen können. Und wer sich bis zum finalen Kapitel 14 durchgearbeitet hat, erfährt gar – anhand des Schaffhauser Kantonsrats –, wie die doppeltproportionale Unterzuteilung genau vorgenommen wird. Von «Lotterieeffekten» keine Spur.

Milic AbstimmungsforschungThomas Milic, Bianca Rousselot und Adrian Vatter: Handbuch der Abstimmungsforschung (NZZ Libro)
Das sechsteilige Werk bietet eine profunde Übersicht über die Abstimmungsforschung mit speziellem Fokus auf die Schweiz. Die Autoren differenzieren dabei zwischen einer systemischen (Abstimmungssystemforschung) und einer individuellen Ebene (Abstimmungsverhaltensforschung). Die ersten beiden Teile des Buches sind der Abstimmungssystemforschung zuzuordnen und widmen sich der Analyse der Eigenheiten der direkten Demokratie, deren konstituierenden Instrumente und den potenziellen Wirkungen auf die Performanz verschiedener Systembereiche (Gesellschaft, Wirtschaft, usw.). Der dritte Teil beschreibt die gängigen Datentypen, deren Vor- und Nachteile, als auch die verschiedenen methodischen Erhebungsformen (Fragebogen, Stichproben, Datenauswertung, usw.) und die Probleme, die sich dabei ergeben.

Die letzten drei Buchteile widmen sich der Ebene der Abstimmungsverhaltensforschung. Sie sind im Gegensatz zu den ersten beiden Teilen des Buches nicht ausschliesslich deskriptiv, sondern illustrierten auch konkrete Anwendungen theoretischer Ansätze. So werden im vierten Teil nicht nur theoretische Weiterentwicklungen und konkrete Anwendungen (vor allem aus der US-amerikanischen Abstimmungsforschung) analysiert, sondern auch die Anwendung dieser sozialwissenschaftlichen Dogmen auf die Spezifika des schweizerischen Politsystems diskutiert.

Im fünften Teil wird nach den Grenzen der direkten Demokratie gefragt: Ist die Stimmbürgerschaft tatsächlich ausreichend kompetent? Wie wirken sich Medien, Propaganda, Parteien und Behördenpositionen auf das individuelle Abstimmungsverhalten aus? Ist das Stimmvolk käuflich? Was ist die Rolle der Umfrageforschung? Der letzte Teil schliesslich befasst sich mit dem latent-brisanten Thema der Partizipation bei Schweizer Sachabstimmungen und deren Determinanten. Zentrale Fragen hierbei sind: Führen höhere Beteiligungsraten auch zu anderen Outcomes bei Sachabstimmungen? Was sind die Gründe für Stimmabstinenz? Und: Ist das Schweizer Stimmvolk abstimmungsmüde geworden? (sl)

Scholten AbstimmungskampagnenHeike Scholten und Klaus Kamps (Hrsg.): Abstimmungskampagnen: Politikvermittlung in der Referendumsdemokratie (Springer)
Die beiden Herausgeber Heike Scholten (ehem. Kampagnenleiterin Economiesuisse) und Klaus Kamps (Dozent Politik- und Kommunikationswissenschaften) legen einen umfangreichen Sammelband mit nicht weniger als 31 Kurzaufsätzen von einem breiten Spektrum von Autoren vor. Darin wird vorab der institutionelle Rahmen der Referendumsdemokratie dargestellt (Hanspeter Kriesi und Laurent Bernhard), die politische Kultur derselben aufgezeichnet (Susanne Pickel) und die Spannungsfelder wie der Basis-Elite-Konflikt skizziert (Michael Hermann).

Weiter widmen sich diverse Beiträge den spezifischen mannigfaltigen Akteuren, die in der direkten Demokratie wirken: So wird das «Bundesratszimmer» unter die Lupe genommen (Oswald Sigg), die Behördenkommunikation auf kantonaler Ebene (Peter Grünenfelder) und natürlich die schweizerischen Parteien (Guido Schommer) präsentiert. Das Verhältnis der Wirtschaft (Pascal Gentinetta) sowie der Gewerkschaften (Pietro Cavadini) zur direkten Demokratie kommen ebenso zum Zug.

Diverse Praktiker und somit selbst Akteure vermitteln darauf Einblicke und ihre Sichtweise zu ihrer Rolle. So diejenige von Journalisten (Antonio Antoniazzi sowie Georges Wüthrich), von Campaignern (Heike Scholten), von Umfrageforschern (Claude Longchamp) oder der PR (Urs Rellstab sowie Hermann Strittmatter).

Hervorzuheben ist schliesslich der inter- beziehungsweise immerhin binationale Fokus. Nicht nur stammen Verlag und Herausgeberschaft, sondern auch an ansehnlicher Teil der Autoren aus Deutschland, wodurch in etlichen Beiträgen vergleichende und erhellende Perspektiven eingenommen werden.

Balsiger WahlkampfMark Balsiger: Wahlkampf statt Blindflug (Stämpfli)
Sie wollen Kantons- oder gar Nationalrat werden, haben aber bloss 50 Franken auf der hohen Kante? Investieren Sie sie in dieses einzigartige und umfangreiche Handbuch! Nachdem Politikberater Mark Balsiger bereits in den Wahljahren 2007 und 2011 mit jeweils einer «Wahlkampf-Bibel» aufwartete, ist nun sein Drittling bereits ein wenig früher im Rennen.

Das Erfolgsmodell Balsigers besteht aus 26 zu optimierenden Faktoren, unterteilt in drei Stufen: Grundlegend die 7 Anker-Faktoren, welche im letzten Jahr vor den Wahlen kaum mehr zu verändern sind, wie etwa der Bisherigenbonus oder das Image der eigenen Partei. Darauf aufbauend finden sich 11 Engagement-Faktoren, welche die Kandidaten massgeblich beeinflussen: Ambitionen und Leidenschaft, Fachkompetenz und ein Unterstützungskomitee. Fast etwas beschämt schliesst der Autor diese Liste mit dem – wohl wichtigsten – Punkt «Geld», um ihm leider lediglich zwei, drei Absätze zu widmen. Obendrauf folgen letztlich 8 Verpackungs-Faktoren (vom Online-Profil über die Medienpräsenz bis zum Aussehen), die einen wirkungsvollen Wahlkampf abrunden.

Die weiteren Kapitel widmen sich umfangreichen und vielfältig illustrierten Darstellungen von erfolgreichen Wahlkampagnen auf kommunaler, kantonaler und nationaler Ebene. Es folgt ein sehr praxisorientierter Teil über die Pflege und potentielle Fettnäpfchen der Social Media. Komplettiert wird das Handbuch mit einem abwechslungsreichen, wenngleich etwas selektiven Lexikon über 85 Stichworte, von «Abwahl» über «Leserbriefe» bis «Wahlzeitung».

Kritisch anzumerken gilt leider, dass wahlrechtliche Aspekte oftmals fehlen und falls erwähnt, dann teilweise einseitig bis falsch dargestellt werden. Symptomatisch ist hierfür, dass unter den 26 Erfolgsfaktoren so essenzielle Parameter wie das entsprechende Wahlsystem oder (natürliche oder direkte) Quoren fehlen.

 

Mitarbeit: Lukas Leuzinger und Sandro Lüscher.

Demokratietheorie, Direkte Demokratie, Föderalismus, Geschichte, Parlament, Politisches System, Regierung, Volksabstimmungen, Volksrechte, Wahlen

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

7 Comments Posted by on December 10, 2014

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

 

[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

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Die Bürger nicht erst am Schluss fragen

4 Comments Posted by on October 3, 2014

Das Konkordanzsystem stösst an seine Grenzen. Um mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen, muss die schweizerische Demokratie die Bürger besser einbeziehen.

Landsgemeinde Appenzell

Demokratie ist mehr als Ja und Nein sagen: Landsgemeinde in Appenzell-Innerrhoden. Bild: Flickr/hdzimmermann

In den Anfangszeiten des Bundesstaats, als die freisinnige Grossfamilie die politische Macht in der Schweiz monopolisierte, war das Referendum (zuerst das obligatorische, später das fakultative) das wichtigste Instrument der katholisch-konservativen Opposition. Sie fügte den herrschenden Liberalen so viele Abstimmungsniederlagen zu, bis sich diese gezwungen sahen, ihren Erzfeinden einen Sitz in der Regierung zuzugestehen.

Die Einbindung der Opposition war, im Nachhinein betrachtet, ein voller Erfolg. Die Katholisch-Konservativen beendeten ihre Blockadepolitik und vereinigten sich im Laufe der Zeit mit dem Freisinn zum bürgerlichen Block.

Nach dem gleichen Muster bekam später die erstarkende Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) einen Bundesratssitz. Etwas länger dauerte es bei der SP, die bis 1943 auf ihren ersten Sitz warten musste und erst seit 1959 eine vollwertige Regierungspartei ist.

In allen drei Fällen stand hinter der Einbindung das gleiche Motiv. Die herrschenden Kräfte gaben ihre exekutive Macht nicht aus Gutmütigkeit ab, sondern um die ständige Bedrohung durch direktdemokratische Instrumente – insbesondere das Referendum – zu entschärfen. Parteien, die entsprechend ihrer Stärke in die Regierungsverantwortung eingebunden sind, ergreifen seltener das Referendum und fassen seltener Abstimmungsparolen gegen die Regierung – einerseits, weil sie an der Politik der Regierung mitwirken können (und somit eher mit ihr einverstanden sind), andererseits, weil sie auch in den Augen der Wähler zur Regierung gehören und sich mit einer reinen Oppositionspolitik unglaubwürdig machen würden.

Die Konkordanz liegt also im Interesse der Regierung. Sie führt zu breit abgestützten Lösungen, die an der Urne bessere Chancen haben als Vorschläge, die nur eine Partei unterstützt. Aus diesem Grund wurde in diesem Blog auch davor gewarnt, der SVP eine angemessene Vertretung im Bundesrat dauerhaft zu verwehren. Denn in der (Halb-)Opposition könne sie ihre Angriffe gegen die Regierung viel effektiver fahren.

Erodierende Parteibindung

Diese Warnung mag nicht völlig falsch gewesen sein, vernachlässigte indes den grundsätzlichen Wandel, den die Schweizer Politik seit den Anfängen der Konkordanz durchgemacht hat. Damals waren die Verhältnisse relativ klar: Es gab im Wesentlichen zwei Strömungen, und ihre Wählerbasis war mehr oder weniger gegeben. Ein katholischer Bauer im Kanton Obwalden wählte mit hoher Wahrscheinlichkeit sein ganzes Leben lang die Katholisch-Konservativen. Ein protestantischer Gewerbetreibender in Genf gab seine Stimme vermutlich jedes Mal den «Liberaux».

Heute sind die Verhältnisse weit weniger klar. Die Parteibindung der Wähler hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich abgenommen. Der Durchschnittswähler identifiziert sich nicht mehr mit einer Partei und richtet sein Stimmverhalten nach ihrer Parole aus, sondern entscheidet von Abstimmung zu Abstimmung anders. Das zeigt sich auch an der erodierenden Anzahl Parteimitglieder und der praktisch verschwundenen Parteipresse.

Diese Entwicklung ist grundsätzlich zu begrüssen: Es gibt mehr politischen Wettbewerb, und die Parteizentralen können nicht mehr nach Belieben diktieren. Für den Bundesrat bedeutet es allerdings eine wachsende Unberechenbarkeit und Unsicherheit. Und da es langfristig durchaus wünschenswert ist, dass die Regierung mehrheitsfähige Vorschläge ausarbeitet, die beim Stimmvolk auch Unterstützung finden, fragt sich, wie dies am besten erreicht werden kann.

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Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

Die SVP wieder gemäss ihrer Wählerstärke in die Regierung einzubinden, mag auf den ersten Blick vielversprechend wirken. Die meisten Wähler – auch SVP-Wähler – wird das aber in ihrem Stimmverhalten wenig beeinflussen. Denn einerseits lassen sich die Parteien generell weniger in ihrer Oppositionspolitik hemmen, selbst wenn sie gemäss ihrer Stärke in der Regierung vertreten sind. Das gilt nicht nur für die SVP, sondern auch für die SP, ja sogar für FDP, die sich sehr viel häufiger gegen den Bundesrat stellen als noch vor 20 oder 30 Jahren.

Vor allem aber sind die Wähler viel weniger parteigebunden, so dass die Zusammensetzung des Bundesrats auf ihr Abstimmungsverhalten relativ wenig Einfluss hat. Es gibt genug Beispiele von Abstimmungen, bei denen die Verteilung der Ja- und Nein-Anteile völlig von dem abwich, was man aufgrund der Parteistärken und der Abstimmung im Parlament hätte erwarten können. Es sind keineswegs nur «populistische» Initiativen, bei denen der Bundesrat trotz breitem Rückhalt unter den Parteien an der Urne verliert. Die Managed-Care-Vorlage war in jahrelanger Kleinarbeit sorgfältig ausgearbeitet worden, alle wichtigen Interessengruppen waren einbezogen worden und im Parlament hatte sie eine deutliche Mehrheit hinter sich. Doch in der Volksabstimmung erlitt das Projekt mit über drei Viertel Nein-Stimmen Schiffbruch.

Deliberative Demokratie als Lösungsansatz

Das alte Rezept, Parteien in die Regierungsverantwortung einzubeziehen, stösst an seine Grenzen.

Um breit abgestützte Lösungen erreichen zu können, kann nicht allein auf die Parteien Rücksicht genommen werden. Stattdessen müssten die Bürger stärker und vor allem frühzeitig in den politischen Prozess einbezogen werden.

Natürlich haben die Bürger auf lokaler Ebene (insbesondere in Gemeinden sowie in den Landsgemeindekantonen auf kantonaler Ebene) relativ weitgehende Partizipationsmöglichkeiten und können sich an Gemeindeversammlungen in die Diskussionen einbringen. Doch die Diskussionen finden erst ganz am Ende des politischen Prozesses statt, wenn ein Projekt schon fertig ausgearbeitet wurde.

Auf Bundesebene gibt es das Vernehmlassungsverfahren, in dem die wichtigsten Interessengruppen angehört werden. Auch das ist ein Mittel, um das Risiko vor Abstimmungsniederlagen zu minimieren. Doch genauso wie Parteien vermögen Interessengruppen heute die Wähler viel weniger zu binden und abzubilden.

Es führt daher wohl kein Weg daran vorbei, die Wähler selbst direkter in die Ausarbeitung von Gesetzen einzubinden.
Wie das gehen könnte, zeigt das Konzept der «deliberativen Demokratie». Diese Theorie betont die Bedeutung öffentlicher Diskussionen und des Einbezugs der Bürger, um Lösungen im Interesse aller zu finden. In verschiedenen Ländern gab es auf lokaler Ebene bereits Versuche, dieses Konzept in der Praxis anzuwenden. So werden in der Toskana öffentliche Projekte wie ein neuer Dorfplatz in kleinen, repräsentativen Gruppen von einfachen Bürgern diskutiert und Vorschläge ausgearbeitet.  Solche Gruppen finden oft pragmatischere Lösungen als Politiker, die sich an ihren eigenen Machtinteressen orientieren. Ähnliche Versuche gab es etwa in Kanada, Kolumbien oder Bosnien-Herzegowina.[1]

Könnte dieses Modell auch in der Schweiz funktionieren? Vielleicht. Jedenfalls ist die Konkordanz in ihrer heutigen Form immer weniger in der Lage, ihren eigentlichen Zweck zu erfüllen, nämlich mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen.
Es ist nötig, dass die Bürger besser in den politischen Prozess einbezogen werden – nicht trotz, sondern gerade wegen der direkten Demokratie.

 

[1] Jürg Steiner (2012): The Foundations of Deliberative Democracy.

Demokratietheorie, Direkte Demokratie, Parteien, Politisches System , , , , , , , , ,

Die Überhöhung von Völkerrecht ist genauso gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie

1 Comment Posted by on May 31, 2014

Einige Gedanken zum Verhältnis zwischen Demokratie und internationalem Recht.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Strassburg. Bild: barnyz (Flickr)

Das Verhältnis zwischen nationaler Demokratie und internationalem Recht wird die Schweiz in nächster Zeit – nicht nur wegen des 9. Februars – stark beschäftigen. Ob bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative oder bei der Diskussion über die Verwahrungsinitiative: immer wieder taucht die Frage auf, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen demokratische Entscheide im Widerspruch zu internationalem Recht stehen dürfen. Das Thema ist im Rahmen der direkten Demokratie wohl besonders brennend, aber für Demokratien im Allgemeinen relevant.

Die Frage, ob sich eine Demokratie alles erlauben können soll, ist falsch gestellt. Selbstverständlich kann sie das nicht. Die Demokratie dient dazu, das Zusammenleben in einer Gesellschaft zu organisieren (und sie ist lange nicht die einzige Möglichkeit, das zu tun). Sie darf nicht die fundamentalen Rechte des Individuums verletzen. Auch die grösste Mehrheit hat keine Legitimität, einzelne Bürger zu enteignen, foltern zu lassen oder sie in ihrer Meinungsfreiheit einzuschränken. Wenn eine Mehrheit dies tut, handelt sie damit nicht richtiger oder legitimer als ein einzelner Mensch, der einen anderen bestiehlt, foltert oder ihn an der Äusserung seiner Meinung hindert.

Die Frage ist bloss: Wer bestimmt, was die fundamentalen Rechte des Einzelnen sind und wie weit sie reichen? Die Definitionen gehen weit auseinander: Was für den einen ein Grundrecht ist, hält der andere für einen übertriebenen Anspruch oder gar für himmelschreiendes Unrecht. Im Laufe der Zeit wurde versucht, einen gewissen Konsens darüber zu finden, welche Rechte von Individuen fundamental sind und nicht verletzt werden dürfen, beispielsweise im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).

Viele billigen dem Vertrag die absolute Definitionshoheit darüber zu, was Menschenrechte sind und was nicht. Sie vergessen, dass auch die EMRK letztlich nichts anderes ist als ein Werk von gewissen Personen, die zu einem bestimmten Zeitpunkt gewisse Ideen formuliert haben. Diese Ideen haben aber nicht allgemeine und immerwährende Gültigkeit, ohne in Frage gestellt werden zu dürfen. Ein Beispiel: Die EMRK postuliert in Artikel 4 das Verbot der Zwangsarbeit. Gleichzeitig definiert sie gewisse Ausnahmen, die nicht als Zwangsmassnahmen gelten – unter anderem «Dienstleistungen militärischer Art». Wieso? Ist es etwa weniger schlimm, einen Menschen zur Arbeit in der Armee zu zwingen wie zu irgendeiner anderen Arbeit? Der Grund, wieso die Ausnahme festgeschrieben wurde, ist einfach: Die meisten Staaten, die die Konvention 1950 unterzeichneten, kennen oder kannten damals noch die Militärdienstpflicht. Sie hätten natürlich niemals einem Vertrag zugestimmt, die diese Dienstpflicht als menschenrechtswidrig taxiert hätte. Die Ausnahmebestimmung ist somit vor allem politisch motiviert.

Die Überhöhung der EMRK ist genauso falsch und gefährlich wie die Überhöhung der Demokratie. Dokumente wie die EMRK oder die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte sind zweifelsohne wichtige Leitlinien, aber letztlich eben auch nicht mehr als das: Leitlinien.

Wie aber kann verhindert werden, dass demokratische Entscheide die Rechte von Individuen verletzen? Nun, letztlich gibt es dagegen keine Garantie. Ausser man schafft die Demokratie ganz ab. Natürlich kann man Verbote und Hürden einführen oder sogar in die Verfassung schreiben, um solche Verletzungen zu verhindern. Diese können aber theoretisch jederzeit auf demokratischem Weg wieder beseitigt werden.

Die Demokratie jedoch im Namen international anerkannter Rechte einzuschränken, führt nun zu neuen Problemen. In welchen Fällen ist eine solche Einschränkung gerechtfertigt? Wer darf dies entscheiden? Klar ist, dass die Mehrheit lange nicht immer richtig liegt. Es gibt aber keinen Grund zur Annahme, dass die Minderheit öfter richtig liegt. Der einzige Weg, das Risiko von Konflikten zwischen demokratischen Entscheiden und individuellen Rechten zu minimieren, liegt in der Demokratie selbst.

Demokratie ist mehr als Entscheide mit Mehrheiten und Minderheiten. Zum demokratischen Prozess gehört auch die Diskussion vor einem Entscheid (und danach). Wer eine Mehrheit der Bürger auf seine Seite bringen will, muss überzeugen können. Die Demokratie lebt von der offenen Debatte, in der sich die Kraft des besseren Arguments entfalten kann. Das bedeutet, dass sich auch die Argumente für allgemein anerkannte Menschenrechte in der öffentlichen Diskussion behaupten müssen. Sie dürfen nicht über der Diskussion stehen und von ihr ausgenommen sein. Das wäre – im Gegenteil – fatal: Gerade weil Begriffe wie das Recht auf Privatsphäre oder die Religionsfreiheit oft abstrakt daherkommen, muss ihre Bedeutung (etwa im Zusammenhang mit der Überwachung im Internet) immer wieder von Neuem aufgezeigt und diskutiert werden. Ansonsten werden Grundrechte nach und nach zu sinnentleerten Gefässen. Wenn die Bürger nicht vom Sinn individueller Rechte überzeugt werden müssen, werden sie diese irgendwann auch nicht mehr akzeptieren.

Natürlich können demokratisch regierte Staaten internationale Verträge eingehen, an die sie sich zu halten haben. Sie dürfen diese – das liegt in der Natur von Verträgen – aber auch jederzeit wieder kündigen. Jeder souveräne Staat kann selbst entscheiden, an welchen Verträgen er teilnimmt und an welchen nicht.

Ein Freipass für die Einschränkung individueller Rechte ist dies nicht. Doch es ist ein Irrtum, zu glauben, man könne solche Einschränkungen wirksam verhindern, indem man die Macht der Mehrheit wegnimmt und sie in die Hände von wenigen legt.

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Entzauberte Konkordanz

4 Comments Posted by on February 21, 2014

Würde ein zweiter SVP-Sitz den Bundesrat stärken? So einfach ist es nicht.

Nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der SVP am 9. Februar herrscht innerhalb der politischen Elite Ratlosigkeit. Eine breite Front – vier von fünf Bundesratsparteien, die Wirtschaftsverbände, die Gewerkschaften – hatte sich gegen das Ansinnen gestellt. Die Gegner investierten mehr als doppelt so viel Geld in den Abstimmungskampf wie die Befürworter. Und doch hatte die SVP am Ende die Mehrheit auf ihrer Seite.

Im Zuge der post-votalen «Chropfleerete» wird nun auch die Regierungsbeteiligung der SVP wieder zum Thema. Von verschiedenen Seiten wird angeregt, der Partei einen zweiten Bundesratssitz zu geben und sie damit voll in die Regierungsverantwortung einzubeziehen. Der frühere Chefunterhändler des Bundesrats, Jakob Kellenberger, forderte, dass die SVP nun Verantwortung übernehmen müsse – wozu sich Parteipräsident Toni Brunner umgehend bereiterklärte. Auch der ehemalige SP-Nationalrat Rudolf Strahm befürwortete in der jüngsten «Sternstunde Philosophie» die Idee, den «schweizerischen Weg der Einbindung» zu beschreiten.[1]

Die Überlegung dahinter ist plausibel: Solange die SVP nur mit einem Bein im Bundesrat ist, kann sie die Regierung leicht unter Beschuss nehmen und ihr zudem die Verantwortung für sämtliche Missstände im Land in die Schuhe schieben. Wäre sie hingegen entsprechend ihrer Wählerstärke vertreten, würde sie einen bedeutenden Teil dieser Verantwortung selbst tragen und könnte den Bundesrat nicht mehr beliebig attackieren, ohne unglaubwürdig zu werden.

Durch die Einbindung der SVP – so die Überlegung – könnte die Stabilität der der Regierung erhöht und weitere Fiaskos wie bei der Masseneinwanderungsinitiative verhindert werden.

Zumindest historisch hat sich die Strategie bewährt: Nicht zufälligerweise banden die Freisinnigen die katholisch-konservativen Erzfeinde 1891 in den Bundesrat ein, nachdem diese ihnen eine ganze Reihe empfindlicher Abstimmungsniederlagen an der Urne zugefügt hatten. Auch hinter der Aufnahme der SP in die Regierung stand die Überlegung, den oppositionellen Sozialdemokraten bei Volksabstimmungen den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die direkte Demokratie förderte so den Konsens; sie zwang die unterschiedlichen politischen Kräfte, zusammenzuarbeiten und breit abgestützte Lösungen zu finden, um das «Risiko der direkten Demokratie» zu minimieren.[2]

Würde diese Strategie auch im Fall der SVP funktionieren? Zweifel sind angebracht.

Das liegt nicht primär an der SVP, sondern an einem grundsätzlichen Wandel der schweizerischen Politik. Die Polarisierung des Parteiensystems hat zugenommen. Sehr schön veranschaulicht dies die Entwicklung der Abstimmungsparolen der vier grössten Parteien.[3] In den 1980er Jahren herrschte bei vielen Abstimmungen ein wirklicher Konsens unter den Bundesratsparteien. Die einzige Partei, die regelmässig von der Regierungsparole abwich, war die SP, und auch sie tat dies in kaum der Hälfte der Fälle.

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Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

 

In den vergangenen Jahren stieg die Zahl der abweichenden Parolen stetig an. Zwischen 2003 und 2007 wich im Durchschnitt erstmals mehr als eine der grossen Parteien von der Linie des Bundesrats ab. In der laufenden Legislatur liegt der Schnitt bislang bei 1.24. Besonders die SVP hat sich seit Beginn der 1990er Jahren von einer unscheinbaren regierungstreuen Partei zu einem regelmässigen Abstimmungsgegner des Bundesrats gewandelt. Inzwischen schert sie sogar häufiger aus als die traditionell «oppositionellste» Bundesratspartei, die SP. Seit der Abwahl Christoph Blochers 2007 gab die SVP in 29 von 52 Volksabstimmung eine andere Parole aus als der Bundesrat, während die Sozialdemokraten «nur» 24 mal abwichen. Das liegt sicher auch daran, dass die SVP damit begonnen hat, regelmässig Volksinitiativen zu lancieren (die der Bundesrat allesamt ablehnte) – etwas, das früher der SP vorbehalten war.

Hinzu kommt, dass die Parteibindung der Wähler tendenziell abgenommen hat. Die parteiliche Sozialisation ist in den letzten Dekaden deutlich schwächer geworden, was sich exemplarisch an der rückläufigen Zahl der Parteimitglieder, aber beispielsweise auch bei Umfragen zeigt. Die Wähler sind so parteiungebunden wir noch nie in der Geschichte des Bundesstaats. Selbst wenn die Bundesratsparteien also relativ geschlossen für oder gegen eine Vorlage sind, ist eine Mehrheit im Volk alles andere als sicher. Dadurch funktioniert auch die Strategie weniger gut, Parteien in die Regierungsarbeit einzubinden und durch breit abgestützte Vorlagen die Gefahr einer Niederlage an der Urne zu minimieren. Das Nein zur Erhöhung des Vignettenpreises im vergangenen November hat gezeigt, dass es den Stimmbürgern heutzutage relativ egal ist, wie breit abgestützt ein Vorschlag ist.

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In der Legislatur 2003-2007 war die bundesrätliche Erfolgsquote bei Abstimmungen so tief wie nie seit der Einführung der Zauberformel.

Die Folgen zeigen sich deutlich in der Statistik: Nach der Einführung der Zauberformel gewann der Bundesrat während Jahrzehnten konstant etwa vier von fünf Volksabstimmungen. In den letzten Jahren ist die Erfolgsquote gesunken. Paradoxerweise ging sie nach der erstmaligen Wahl eines zweiten SVP-Bundesrats besonders deutlich zurück: Zwischen 2003 und 2007 war der Bundesrat bei Volksabstimmungen so erfolglos wie noch nie seit der Einführung der Zauberformel.

Seit der Abwahl Christoph Blochers liegt die Quote wieder etwas höher. Daraus den Schluss zu ziehen, dass der Bundesrat ohne angemessene Vertretung der SVP besser fährt, ist allerdings heikel, allein schon wegen den kleinen Fallzahlen. Insbesondere die Zahl der vom Bundesrat verlorenen Abstimmungen je Legislatur ist so tief, dass eine Veränderung zwischen einer Legislatur und der nächsten auch ganz zufällig sein kann. Der generelle Trend, dass die Regierung an der Urne weniger  Erfolg hat als vor einigen Jahrzehnten, lässt sich angesichts der Zahlen jedoch kaum bestreiten.

Interessant ist zudem, dass die Regierung seit 2007 zwar nicht besonders oft verlor, aber auffallend häufig gegen Opposition von rechts. Die drei wichtigsten Abstimmungserfolge der SVP in der jüngeren Vergangenheit – die Minarett-, die Ausschaffungs- und die Masseneinwanderungsinitiative – fallen alle in diesen Zeitraum.

Der dauerhafte Ausschluss der SVP von der Regierungsverantwortung scheint also nicht der Weisheit letzter Schluss zu sein. Gleichzeitig machen die Zahlen deutlich, dass sich das «Risiko der direkten Demokratie» durch Einbindung der politischen Gegner nicht mehr so einfach entschärfen lässt wie noch in den Anfangsjahren des Bundesstaats.

Rohdaten zum Download:

[1] Die Idee wurde auch schon in diesem Blog besprochen.

[2] Vatter, Adrian (2000): «Consensus and direct democracy: Conceptual and empirical linkages», European Journal of Political Research 38: 171–192.

[3] Sämtliche Statistiken basieren auf den Daten von Swissvotes.

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71 Jahre an der Macht – das Wahlsystem macht’s möglich

2 Comments Posted by on February 2, 2014

Die PRI monopolisierte in Mexiko während Jahrzehnten die Regierungsgewalt. Dabei machte sie sich das Wahlrecht geschickt zunutze.

Mexiko hält den Weltrekord für die dicksten Menschen (vorne), den hässlichsten Weihnachtsbaum (Mitte) und die längste Zeit mit der gleichen Partei im Präsidentenpalast (im Hintergrund). Bild: Eigene Aufnahme

Mexiko hält den Weltrekord für den hässlichsten Weihnachtsbaum und die längste Zeit mit der gleichen Partei im Präsidentenpalast (im Hintergrund). Bild: Eigene Aufnahme

Was ist eine Demokratie? Über diese Frage streitet sich die Wissenschaft seit Jahrhunderten. Eine einfache Definition bietet Adam Przeworski an: Ihm zufolge ist ein Land dann demokratisch, wenn es mindestens einen Machtwechsel an der Urne erlebt hat. Oder um es in seinen Worten auszudrücken: «Democracy is a system in which parties lose elections.»[1]

Wendet man diese Definition an, ist Mexiko seit dem 2. Juli 2000 eine Demokratie.[2] An diesem Tag verlor die Partido Revolucionario Institucional (PRI) zum ersten Mal seit ihrer Gründung im Jahr 1929 eine Präsidentschaftswahl. 71 Jahre lang hatte sie die Regierungsgewalt über das Land inne – länger, als es je einer anderen Partei auf der Welt gelungen war.

Wie schafft es eine Partei, 71 Jahre an der Macht zu bleiben? Es gibt einige Möglichkeiten, die eigene Macht zu erhalten, ohne auf repressive Mittel zurückgreifen zu müssen. Eine Partei, die die Regierungsgewalt inne hat, kann auf üppige staatliche Ressourcen zurückgreifen und diese gezielt an loyale Personen oder Gruppen verteilen, sie kontrolliert die staatlichen Medien und kann bei Wahlen leichter betrügen. Im Falle der PRI in Mexiko war allerdings ein anderer Faktor entscheidend: das Wahlsystem.

Der mexikanische Präsident wird nach dem relativen Mehrheitssystem oder First-Past-The-Post-System gewählt, das in diesem Blog bereits mehrmals besprochen wurde. Bei Regierungswahlen kommt dieses System nur noch in wenigen Ländern zur Anwendung. In den meisten Staaten mit Präsidialsystem sind heute zweite Wahlgänge möglich.

Die relative Mehrheitswahl begünstigt grosse Parteien stärker als jedes andere Wahlsystem. Länder mit diesem Verfahren tendieren deshalb meist zu einem Zweiparteiensystem. Wenn es trotzdem mehr als zwei einigermassen starke Parteien gibt, führt dies oft zu Verzerrungen und rouletteähnlichen Wahlen.

Als grosse Partei wurde die PRI durch das relative Mehrheitswahlsystem natürlich stark begünstigt. Sie profitierte allerdings auch davon, dass die Opposition oft nicht geeint auftrat und unter sich zerstritten war. In einem Artikel[3] im Journal of Theoretical Politics analysieren die Politikwissenschafter Alberto Diaz-Cayeros und Beatriz Magaloni, wie geschickt sich die Partei das Wahlsystem zunutze machte. Sie argumentieren, dass die PRI nicht nur Profiteurin des Mehrheitssystems war, sondern selbst Wahlrechtsreformen hin zu einem proportionaleren System, das kleineren Parteien mehr Chancen gab, zu ihrem eigenen Vorteil ausnutzte, indem sie die anderen Parteien gegeneinander ausspielte.

Tatsächlich ist erstaunlich, dass die Zahl der Oppositionsparteien im Parlament wie auch ihre Sitzstärke in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts stetig anwuchs, ohne dass die PRI ihre dominante Position oder das Präsidentenamt eingebüsst hätte – trotz wachsender Unzufriedenheit, schwacher Wirtschaftsentwicklung und einer Reihe von Korruptionsskandalen.

Diaz-Cayeros und Magaloni erklären dies damit, dass die PRI darauf achtete, trotz wachsender Opposition keine der anderen Parteien zu stark werden zu lassen. Sie legte die «Eintrittshürden» für das Parlament bewusst tief, so dass kleine Parteien relativ leicht zu einigen Sitzen kommen konnten. So wird seit 1977 ein Teil des Abgeordnetenhauses nach Proporz gewählt, und seit 1996 auch ein Teil des Senats.

Doch gerade weil es für Oppositionsparteien so leicht wurde, Parlamentssitze zu erobern, standen sie sich im Rennen um die Präsidentschaft gegenseitig im Weg. Je stärker die Opposition wurde, desto schlechter koordinierte sie sich untereinander. Selbst als Vicente Fox von der konservativen Partido Acción Nacional (PAN) im Jahr 2000 die Präsidentschaftswahl gewann und die 71-jährige Herrschaft der PRI beendete, musste er sich nicht nur gegen den Kandidaten der PRI, sondern auch gegen jenen der zweiten grossen Oppositionspartei, der linksgerichteten Partido de la Revolución Democrática (PRD), durchsetzen.

Hätte Mexiko kein relatives Mehrheitssystem, wäre die Hegemonie der PRI wohl wesentlich schneller zu Ende gegangen. Ganz abgesehen davon wären dem Land einige fragwürdige Wahlresultate erspart geblieben: Seit 1994 hat kein gewählter Präsident eine absolute Mehrheit der Stimmen auf sich vereinen können. 2006 schaffte es Felipe Calderón sogar, mit gerade einmal 35.9 Prozent zum Staatschef gewählt zu werden. Ob solch tiefe Legitimationswerte noch mit der Definition einer Demokratie vereinbar sind, sei dahingestellt.

[1] Przeworski, Adam (1991): Democracy and the market: Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America.

[2] Wobei es natürlich genauso fraglich ist, ob das Land heute wirklich demokratisch ist, wie, ob es vor 2000 gänzlich undemokratisch war. Generell ist es angebracht, ein Fragezeichen hinter den Sinn solcher dichotomer Demokratie-Definitionen zu setzen.

[3] Diaz-Cayeros, Alberto und Magaloni, Beatriz: «Party Dominance and the Logic of Electoral Design in Mexico’s Transition to Democracy» [PDF], in: Journal of Theoretical Politics, 2001:13.

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Mani Matter und der Konsens zur Uneinigkeit

1 Comment Posted by on June 21, 2013
Mani Matter im Berner Matte-Quartier.

Mani Matter im Berner Matte-Quartier.

Als Liedermacher ist Mani Matter auch über 40 Jahre nach seinem Tod den meisten Schweizern wohlbekannt. In seinen Stücken nimmt er mit Schalk und Humor die Wunderlichkeiten des Lebens und die Gesellschaft aufs Korn.

Weniger bekannt ist, dass Mani Matter auch eine ernste und nachdenkliche Seite hatte. In seinen Liedern scheint diese zuweilen durch. Und doch würde man, wenn man seine Musik hört, nicht ahnen, dass Matter ein äusserst scharfsinniger Denker und begabter Jurist war.

Mani Matter – der mit bürgerlichem Vornamen Hans Peter hiess – studierte an der Universität Bern Rechtswissenschaft und entwickelte bald ein Interesse für staatsrechtliche Fragen. Seine ursprünglich geplante Dissertation zum Thema «Repräsentation und Referendum» wäre aus staatspolitischer Sicht bestimmt interessant zu lesen gewesen, er verwarf diese Idee jedoch aus Zeitgründen zugunsten einer Arbeit zu einem verfahrensrechtlichen Thema. Nachdem er diese abgeschlossen hatte, war Matter als Assistent an der Universität tätig und begann sich intensiv mit der pluralistischen Staatstheorie zu befassen. Er beschloss, zu diesem Thema eine Habilitationsschrift zu verfassen, und zog zu diesem Zweck für ein Jahr nach England.

Während er an dem Werk schrieb, wuchsen aber seine Zweifel, ob die akademische Laufbahn der richtige Weg für ihn sei. Er entschied sich letztlich dagegen und kehrte nach Bern zurück, um – wie er sich ausdrückte – «die Juristerei ein für allemal zum Broterwerb» zu «degradieren» und eine Beamtenstelle bei der Stadt anzutreten. Seine Habilitation, obschon praktisch fertig, reichte er nie ein. So blieb die Schrift während Jahrzehnten der Öffentlichkeit verborgen – bis Benjamin Schindler darauf stiess und von ihr so fasziniert war, dass er beschloss, das Werk in Buchform zu veröffentlichen. Das Buch «Die Pluralistische Staatstheorie» ist vergangenes Jahr im Zytglogge-Verlag erschienen.

Die pluralistische Theorie bezeichnet eine Denkrichtung des Staatsrechts, die sich gemäss Matter vor allem durch zwei Merkmale charakterisiert:

  • Einerseits stellt sie sich gegen die bis zum Ende des 19. Jahrhunderts vorherrschende Souveränitätslehre. Diese sah den Staat als oberste Autorität und schrieben ihm eine höchste Willensmacht zu, von der sich alles Recht ableitete. Die Pluralisten bestritten diese uneingeschränkte Autorität.
  • Stattdessen sahen sie den Staat als einen Verband unter vielen, die in einer Gesellschaft existieren. Der Staat definiert sich aus Sicht der Pluralisten nicht durch seine Autorität oder seine absolute Willensmacht, sondern durch seinen Zweck, den er in der Gesellschaft leistet.[1]

Freilich unterscheiden sich die Pluralisten in ihren Theorien teilweise deutlich voneinander. Mit seinem Werk wollte Matter einen Überblick über die Ideengeschichte der pluralistischen Theorie bieten. Zu diesem Zweck beschreibt er die Theorien von sechs Denkern, welche aus seiner Sicht massgeblichen Einfluss auf die pluralistische Staatstheorie hatten: Otto von Gierke, Emile Durkheim, William James, Léon Duguit, Hugo Krabbe und Harold Laski.

Mit Ausführungen zu eigenen Theorien und Vorstellungen hält sich Matter dabei zurück. Dennoch sind bei der Lektüre seine Sympathien für die Theorie Laskis nicht zu übersehen (was wohl auch der Grund ist, dass er zum Verfassen der Arbeit nach England ging).

Eine der zentralen Fragen, von denen Matter ausgeht, ist: Wodurch – wenn überhaupt – ist der Staat legitimiert, für die Bürger einer Gesellschaft verbindliche Regeln zu definieren und sie zur Einhaltung dieser Regeln zu verpflichten?

Die Souveränitätslehre beantwortet diese Frage dahingehend, dass es für das Funktionieren einer Gesellschaft unerlässlich ist, dass es eine oberste Instanz gibt, die bestimmt und durchsetzt, was Recht ist und was nicht.

Die Pluralisten wollten aber nicht einfach annehmen, dass der Staat absolute Macht besitzt und sich von ihm alles Recht ableitet. Aus ihrer Sicht muss das Recht aus einer anderen Quelle entstammen. So sehen Duguit und Krabbe das «Rechtsbewusstsein», das innerhalb der Gesellschaft existiert, als Ursprung des Rechts, dem sich auch der Staat unterzuordnen hat. Eine schlüssige Herleitung dieses «Rechtsbewusstseins» bleiben beide schuldig. Sie gehen einfach davon aus, dass in einer Gesellschaft eine allgemeine Auffassung darüber besteht, was Recht ist und was nicht.

Laski ging in der Ablehnung einer obersten Autorität weiter: Er zweifelte nicht nur die allumfassende Autorität des Staates, sondern auch jene des Rechts an. Aus seiner Sicht existiert in jeder Gesellschaft eine Vielzahl von Rechtsauffassungen, und keine, auch wenn sie «allgemein» anerkannt ist, darf legitimerweise über die anderen gestellt werden.

Diese Ausführungen erscheinen zunächst sehr theoretisch. Doch die Frage nach der Quelle des Rechts und der Legitimität ist von hoher praktischer Relevanz. Mani Matter veranschaulicht dies wohl selbst am besten, und zwar in seinem Lied «Dynamit». Darin beschreibt er, wie er eines Nachts einen «bärtigen Kerli» daran hindert, das Bundeshaus in die Luft zu sprengen, indem er in flammenden Worten die Errungenschaften des schweizerischen Bundesstaates beschwört. Doch nach seiner Heldentat befallen ihn Zweifel darüber, ob seine Beschreibung des Staates als höchste Errungenschaft gerechtfertigt war.

Matter überzeugt den verhinderten Attentäter von der legitimen Autorität des Staates, nur um kurz darauf ebendiese Legitimität zu hinterfragen. Das Lied spricht damit eine grundsätzliche Frage an: Ist es legitim, dass der Staat uneingeschränkt darüber befinden kann, welches Recht für seine Bürger gilt? In einer Demokratie führt diese Frage bald zu einem Dilemma: Beantwortet man sie mit Ja, legitimiert man, dass der Staat im Namen einer Mehrheit einzelne Mitglieder der Gesellschaft benachteiligen oder unterdrücken kann. Spricht man ihm aber diese Legitimität ab, stellt man notwendigerweise die Legitimität der Demokratie in Frage.

Laski argumentiert, dass der Staat nicht die absolute und uneingeschränkte Autorität beanspruchen kann, weil der dazu die absolute und uneingeschränkte Zustimmung aller Bürger bräuchte. Diese kann er aber nicht erhalten, weil niemals alle Bürger uneingeschränkt einer Meinung sind.

Diese Begründung mutet nun tatsächlich sehr radikal an, weil man daraus schliessen könnte, dass der Staat überhaupt nichts mehr machen kann, weil immer jemand dagegen ist. Darauf will Laski aber nicht hinaus. Der Staat soll nach seiner Auffassung sehr wohl handeln und das tun, was seinem Zweck entspricht. Dieser Zweck ist nun aber nicht wie bei Duguit und Krabbe die Entsprechung eines diffusen «Rechtsbewusstseins». Vielmehr entscheidet jeder Bürger für sich, worin der Gemeinschaftszweck besteht und ob er tatsächlich erfüllt wird. Der Staat soll versuchen, seinen Zweck für alle Bürger so gut wie möglich zu erfüllen und so die Zustimmung der Bürger zu gewinnen, auch wenn ihm das nicht vollständig gelingen kann. Laski verlangt von jedem Einzelnen eine kritische Prüfung des staatlichen Handelns – genau wie sie Matter im Lied «Dynamit» unternimmt.

Auf der letzten Seite seiner Habilitationsschrift bringt Matter Laskis Lehre mit einem Zitat auf den Punkt: «Ein Mensch muss, vor allem, sich selber treu sein (…) der grösste Beitrag, den er zum Staat leisten kann, ist die Anstrengung eines moralischen Urteils». Die Vielfalt dieser Urteile anzuerkennen, ist der Kern seiner Staatstheorie. Die Arbeit schliesst mit einem weiteren Zitat Laskis, das auch den Untertitel des Buches lieferte:

«We shall make the basis of our State consent to disagreement.»

[1] Im Folgenden wird vor allem der erste Punkt relevant sein.

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Wenn sich Politiker als Banker versuchen

9 Comments Posted by on May 28, 2013

In der öffentlichen Wahrnehmung sind die Kantonalbanken die Musterschüler des Schweizer Finanzplatzes. Als grundsolide, kundennah und konservativ in der Anlagepolitik werden sie wahrgenommen und grenzen sich damit deutlich von den Grossbanken ab, die global agieren und gemeinhin als Horte gieriger Spekulanten gelten. «Too big to Fail»-Vorlagen, «Abzocker»- und «1 zu 12»-Initiativen, Leverage-Ratio- und Liquiditätsvorgaben, Finanzmarktaufsicht oder Steuerhinterziehung: Damit werden unsere 24 föderalen Finanzinstitute kaum assoziiert.

Dabei sind auch die Kantonalbanken keineswegs frei von Skandalen. Angesichts des relativ einfachen Auftrags[1], den sie zu erfüllen haben, und der Staatsgarantie, die die meisten von ihnen[2] geniessen, sorgen sie sogar auffallend häufig für negative Schlagzeilen. In mehreren Kantonen, etwa in Genf oder Bern, mussten in jüngerer Vergangenheit die Steuerzahler für Misswirtschaft oder verfehlte Strategien bezahlen, in Solothurn und Appenzell-Ausserrhoden brachen die Kantonalbanken sogar zusammen.

Könnte die Corporate Governance eine Rolle spielen? In den meisten Kantonen ist das Gremium, das den rechtlichen Rahmen für die Kantonalbanken vorgibt und die Oberaufsicht innehat, das gleiche Gremium, das das oberste Lenkungsorgan bestimmt, nämlich das kantonale Parlament. Die Legislative wählt den Bankrat beziehungsweise den Verwaltungsrat, wobei vielfach Parlamentarier zum Zug kommen. Wie bei Richterwahlen sind dabei die Parteistärken ausschlaggebend. Ob die Kandidaten unternehmerische Erfahrung, eine ökonomische Ausbildung oder finanzwirtschaftliches Fachwissen mitbringen, ist zweitrangig. Die wichtigste Qualifikation ist die Parteizugehörigkeit.

Wenn ein Gremium den gesetzlichen Rahmen einer Bank bestimmt, sie beaufsichtigt und gleichzeitig ihr oberstes Führungsorgan wählt, besteht eine Vermischung von Verantwortlichkeiten, die Gefahren birgt. Dennoch sträuben sich die Parlamente dagegen, von dem System abzurücken. Im Fall der Zürcher Kantonalbank liess sich das Parlament nicht einmal von einem Rüffel der Finanzmarktaufsicht (Finma) beeindrucken – der Kantonsrat hält an seiner Doppelrolle fest.

Der Widerstand ist irgendwie verständlich: Wenn man schon über eine Bank mit Staatsgarantie verfügen kann, wird man deren Führung kaum freiwillig abtreten. Zumal die Politiker für ihre Arbeit ein beachtliches Salär beziehen. So erhielten die 13 ZKB-Bankräte 2012 zusammen rund 1,8 Millionen Franken. Davon dürfte – via Mandatssteuern – ein nicht unwesentlicher Teil an die Parteien geflossen sein.

Dennoch stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, wenn Politiker die Geschäfte einer Bank beaufsichtigen, deren regulatorischen Rahmenbedingungen sie selbst festlegen. Insbesondere mit Blick auf die Skandale der Vergangenheit.

Es ist wohl kein Zufall, dass nun die Diskussion über die Organisationsstruktur in einem Kanton wieder aufgekommen ist, dessen Kantonalbank zuletzt wenig erfreuliche Nachrichten lieferte: Die Basler Kantonalbank musste jüngst 50 Millionen Franken zurückstellen, weil sie auf eine betrügerische Anlagefirma hereingefallen war. Zudem steht sie wegen dem Vorwurf der Beihilfe zur Steuerhinterziehung im Visier der US-Steuerbehörde.

Nun unternimmt die Basel-Städtische Regierung den Versuch, eine bessere Trennung der Verantwortlichkeiten zu erreichen. Gemäss dem Entwurf des Kantonalbankengesetzes soll der Bankrat künftig vom Regierungsrat gewählt werden. Mitglieder des Parlaments sind ausdrücklich von dem Gremium ausgeschlossen.

In der Debatte, wer Bankräte wählen soll, geht es letztlich um die grundsätzliche Frage, wann ein Gremium, das im Auftrag des Staates steht, demokratisch rechenschaftspflichtig sein soll und wann nicht. Ein Bankrat, der vom Parlament gewählt wird, so kann argumentiert werden, repräsentiert die unterschiedlichen politischen Ansichten besser als ein Bankrat, der von der Regierung bestimmt wird. Allerdings ist fraglich, ob es zwingend eine solche politische Repräsentation braucht in einem Aufsichtsgremium, das nicht als politisches Organ konzipiert ist, sondern – im Gegenteil – lediglich die Vorgaben der Politik umsetzen soll. Andererseits führt die Wahl durch das Parlament nach parteipolitischen Kriterien zu einer Politisierung, die bei der Führung einer Bank nicht unbedingt wünschenswert ist. Nicht ohne Grund werden Bankrat und Präsidium der Schweizerischen Nationalbank vom Bundesrat gewählt. Es ist zu bezweifeln, ob die SNB unabhängiger agieren und bessere Entscheide treffen würde, wenn das Präsidium durch die Bundesversammlung anstatt durch die Regierung bestimmt würde.

Ein vernünftiger Grundsatz wäre wohl, dass Gremien, von denen politische Entscheide erwartet werden, demokratisch rechenschaftspflichtig sein sollen. Organe, die primär für die Umsetzung von Gesetzen in einem bestimmten Bereich zuständig sind, sollten hingegen durch die Regierung bestimmt werden oder durch ein anderes Gremium, das im Konsens entscheidet und dabei primär auf fachliche Kriterien Rücksicht nimmt.

Natürlich zählen derartige theoretische Überlegungen im politischen Alltag wenig. Es bleibt denn auch abzuwarten, ob die Basel-Städtische Kantonsregierung mit ihrem Vorschlag, dem Parlament die Kompetenz zur Wahl des Bankrats zu entziehen, Erfolg hat. Denn dieser Einschnitt muss letztlich vom Parlament selbst angenommen werden.

[1] Die Ursprünge der Kantonalbanken liegen in der Verknappung des Kreditangebots im 19. Jahrhundert. Historisch sind sie deshalb in erster Linie dazu da, den privaten und öffentlichen Kreditbedarf zu decken.

[2] 21 von 24 Kantonalbanken besitzen eine vollständige Staatsgarantie.

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Richterwahlen und die Unabhängigkeit der Justiz

2 Comments Posted by on April 22, 2013
Isländische Wähler konnten am Samstag über Vorschläge für eine neue Verfassung abstimmen. Bild: Claus Sterneck

Das Bundesgericht in Lausanne. (Bildquelle)

Wer in der Schweiz Richter an einem höheren Gericht werden möchte, kann noch so befähigt und erfahren sein. Über seine berufliche Zukunft entscheiden letztlich nicht seine Qualifikationen, sondern sein Parteibuch. Sowohl auf Bundesebene als auch in den meisten Kantonen bestimmen die politischen Parteien über die Zusammensetzung der Gerichte. Das Parlament wählt die Richter und achtet dabei darauf, dass die Parteien gemäss ihrem Wähleranteil im Gremium vertreten sind. Wer nicht Mitglied einer Partei ist oder sich wenigstens von einer Partei auf den Schild heben lässt, hat das Nachsehen – ganz gleich, wie geeignet er für das Amt wäre.

Für die Parteien ist dieses System äusserst angenehm. Sie können bestimmen, wer die Einhaltung der Gesetze kontrolliert, die sie beschliessen, und müssen sich dabei von niemandem dreinreden lassen. (In aller Regel reden sich die Parteien nicht einmal gegenseitig drein und winken die Kandidaten der anderen Parteien einfach durch.) Die Mandatsbeiträge der Richter sichern ihnen ausserdem einen schönen Zustupf für die Parteikasse.

Der Parteienproporz bei Richterwahlen kann dazu führen, dass fähigere Kandidaten aufgrund ihrer Parteibindung (bzw. mangels Parteibindung) zugunsten weniger qualifizierter Bewerbern zurückgestellt werden, die das Glück haben, der richtigen Partei anzugehören.

Schwerer wiegt, dass die Dominanz der Parteien die verfassungsmässig garantierte richterliche Unabhängigkeit gefährdet. Kann ein Richter, der seine Position seinem Parteibuch verdankt, wirklich glaubhaft machen, er sei in seiner Tätigkeit «unabhängig und nur dem Recht verpflichtet»?

Den Konflikt zwischen Parteizugehörigkeit und der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit veranschaulicht ein Fall aus dem Kanton Waadt, mit dem sich demnächst der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu befassen hat. Das kantonale Berufungsgericht sollte sich mit dem Fall eines Bosniaken befassen, der zu Unrecht im Gefängnis gesessen hatte und eine Genugtuung forderte. Der Anwalt des Klägers hielt die Gerichtspräsidentin jedoch für befangen: Als Mitglied der SVP sei von ihr kein faires Urteil zu erwarten. Die Richterin weigerte sich, in den Ausstand zu treten, worauf der Anwalt zunächst das Kantonsgericht und anschliessend das Bundesgericht anrief. Nachdem beide seinen Rekurs abgelehnt hatten, gelangte er nun an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Die Richter in Strassburg müssen nun entscheiden, ob das Recht auf einen fairen Prozess verletzt wurde.

Die Ironie an dem Fall ist, dass die Gerichtspräsidentin möglicherweise nicht von sich aus der SVP beigetreten wäre, ja, womöglich nicht einmal mit der Partei sympathisiert. Denn der Parteienproporz zwingt die künftigen Richter nicht nur, einer Partei beizutreten (bzw. sich vorschlagen lassen), sondern bewirkt auch, dass die Kandidaten je nach Parteizugehörigkeit unterschiedlich hohe Wahlchancen haben. Auf Bundesebene beispielsweise ist die FDP derzeit in den Gerichten übervertreten. Ein liberal gesinnter Aspirant für einen Richterposten ist also möglicherweise gut beraten, nicht seiner bevorzugten Partei beizutreten, sondern einer anderen, die untervertreten ist – etwa der SVP.

Als Argument für die Wahl von Richtern nach Parteizugehörigkeit wird oft ins Feld geführt, dass das System eine angemessene Vertretung aller gesellschaftlichen Gruppen in den Richtergremien garantiere. Das würde bedingen, dass die Parteien als legitime Vertreter von gesellschaftlichen Gruppen angesehen werden können, und dass die Richter darüber hinaus als legitime Vertreter dieser Parteien angesehen werden können – bei beiden Bedingungen ist zweifelhaft, ob sie erfüllt sind. Abgesehen davon ist die mit Abstand grösste gesellschaftliche Gruppe – jene der Parteilosen – in den Gerichten praktisch nicht vertreten.

Eine weitere häufige Rechtfertigung für das gegenwärtige System lautet, der Parteienproporz erlaube eine konfliktfreie Besetzung von Richterposten. Abgesehen davon, dass das lange nicht immer der Fall ist,[1] bietet der Blick ins Ausland wenig Unterstützung für dieses Argument. In anderen europäischen Staaten ist die Wahl von Richtern nicht umstrittener als in der Schweiz, obschon die Richter dort nicht zu einer Parteimitgliedschaft gezwungen werden.

Akzentuiert wird die Gefahr der Abhängigkeit der Richter dadurch, dass sie sich regelmässig zur Wiederwahl stellen müssen. Die Amtsträger leben mit dem ständigen Risiko, abgewählt zu werden, wenn ihre Entscheide einer Mehrheit im Parlament nicht passen. Bislang hielt sich der politische Druck auf die Justiz glücklicherweise in Grenzen. Offenbar scheuen sich die Parteien in jüngerer Zeit aber weniger, ihren Einfluss geltend zu machen und mit der Abwahl von Richtern zu drohen, wie Niccolò Raselli in einem Beitrag in der Richterzeitung «Justice – Justiz – Giustizia» schreibt. Einzelne Parteien sollen «ihre» Richter gar regelmässig zum Rapport bestellen, um deren Tätigkeit zu beurteilen.[2]

Unabhängig davon, ob die richterliche Unabhängigkeit noch gewährleistet ist, zeigt der Fall im Kanton Waadt exemplarisch: Nur schon der Anschein der politischen Beeinflussung ist ein Problem. Wenn bei jedem Gerichtsurteil die Frage aufgeworfen wird, ob die Parteibindung der Richter den Entscheid beeinflusst hat, wird das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Justiz gefährdet.

Als Alternative zum Kriterium der Parteibindung bietet sich an, bei der Bestellung von Richtern die fachlichen Qualifikationen in den Fokus zu stellen. Die Schweiz kennt heute keine Ausbildung für Richter. Möglicherweise wäre es sinnvoll, das erfolgreiche Absolvieren eines speziellen Lehrgangs zur Voraussetzung für ein Richteramt zu machen. Ein weiterer Ansatzpunkt ist das Gremium, das neue Richter vorschlägt bzw. wählt: Auf Bundesebene werden beide Funktionen vom Parlament (bzw. von der Gerichtskommission des Parlaments) wahrgenommen. Die Unabhängigkeit der Justiz würde möglicherweise erhöht, wenn die Richter von einem vom Parlament unabhängigen Gremium vorgeschlagen werden. Der Politisierung von Richterwahlen könnte entgegengewirkt werden, indem man die Exekutive mit der Bestellung von Richtern betraut.

Natürlich haben diese Alternativen auch Nachteile. Der Grund, dass sie in der Schweiz bisher nicht zum Zuge kommen, dürfte aber in erster Linie bei den Parteien liegen: Das jetzige System sichert ihnen praktisch das Monopol auf die Besetzung der Gerichte. Sie haben deshalb wenig Interesse daran, von diesem System abzurücken.

[1] So wurde der Alternativen Liste (AL) in Zürich eine Vertretung im Bezirksgericht verweigert, obschon sie gemäss ihrer Wählerstärke Anrecht auf fünf Richter hätte.

[2] Niccolò Raselli: «Richterliche Unabhängigkeit», in: «Justice – Justiz – Giustizia» 2011/3.

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Ständemehr und Minderheitenrechte

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Die Abstimmungsresultate haben am gestrigen Sonntag für böses Blut gesorgt. Grund war nicht etwa die vieldiskutierte «Abzocker»-Initiative, sondern der Familienartikel, der von einer Mehrheit der Bürger befürwortet, aber von einer Mehrheit der Kantone versenkt wurde. Obschon eine solche Konstellation relativ selten vorkommt (in der Geschichte des Bundesstaats waren bisher nur neun Vorlagen am Ständemehr gescheitert), hagelte es sofort Kritik am Ständemehr. Dass eine Verfassungsänderung die Zustimmung einer Mehrheit der Kantone erfordert, sei ein alter Zopf und bevorteile eine Handvoll konservativer Hinterwäldler, die eine fortschrittliche Familienpolitik verhinderten, lautete der Tenor auf Twitter und diversen News-Portalen.

Es ist kein neues Phänomen: Wenn das Abstimmungsresultat nicht den eigenen Wünschen entspricht, werden gerne die institutionellen Grundlagen in Frage gestellt. Viele, die nach dem Ja zur Ausschaffungsinitiative die direkte Demokratie am liebsten abgeschafft hätten, loben nach dem Ja zur «Abzocker»-Initiative das Volk in den Himmel – und umgekehrt.

Die meisten Menschen stimmen wohl zu, dass (auch) in einer Demokratie Minderheiten geschützt werden müssen. Die Idee ist, zu verhindern, dass Minderheiten durch die Mehrheit unterdrückt werden. Das Ständemehr ist ein Instrument des Minderheitenschutzes – es schützt die Minderheit der Bewohner kleiner Kantone und gibt ihnen gegenüber den bevölkerungsreichen Ständen mehr Gewicht.[1] Diese Einschränkung des Mehrheitsprinzips ist an sich legitim. Zumal es letztlich die Kantone gewesen wären, die von der Umsetzung des Familienartikels betroffen gewesen wären. Fraglich ist allenfalls, ob die Kantone in allen Bereichen der Bundespolitik ein solches Gewicht haben sollen, auch dort, wo sie keine direkten Konsequenzen zu tragen haben.

Gleichzeitig muss man sich bewusst sein, dass durch das Ständemehr (ebenso wie durch die Institution des Ständerats) genau eine Minderheit geschützt wird (die Bewohner kleiner, meist ländlicher Kantone). Das hat historische Gründe: Als die Liberalen im 19. Jahrhundert den losen Bund von souveränen Ständen zu einem Bundesstaat vereinigen wollten, mussten sie die Kantone – die Macht an den Zentralstaat abgeben mussten – für den Souveränitätsverlust kompensieren. Die Stände erhielten in der ersten Bundesverfassung deshalb einen weitreichenden Einfluss auf die Bundespolitik.

Andere Minderheiten haben diesen Einfluss nicht. So müssen Verfassungsänderungen zwar von einer Mehrheit der Kantone gutgeheissen werden, nicht aber von einer Mehrheit der Gemeinden. Müsste auch diese Anforderung erfüllt werden, wäre beispielsweise die Zweitwohnungsinitiative an der Urne gescheitert.

Eben jene Initiative ist gleichzeitig ein gutes Beispiel für den Sinn von Minderheitenrechten. Viel war geschrieben worden darüber, dass die urbanen Regionen – die von der Verfassungsänderung nicht betroffen waren – den Berggebieten ihren Willen aufgedrückt hätten. Dabei wurde grosszügig ausgeblendet, dass gerade die Bergkantone dank dem Ständemehr überproportionalen Einfluss auf die Entscheidung hatten. Dass auch eine Mehrheit der Kantone Ja sagte, zeigt, dass die Initiative in den betroffenen Gebieten zumindest nicht auf einhellige Ablehnung stiess. Das trug massgeblich zur Legitimität des Entscheids bei, auch wenn die Kritik dadurch nicht gänzlich entkräftet werden konnte.

Man mag das Ständemehr für überholt und unfair halten. Gleichzeitig muss man eingestehen, dass es für das Funktionieren einer Demokratie unerlässlich ist zu verhindern, dass die Direktbetroffenen einer Entscheidung den Willen einer nicht betroffenen Mehrheit aufgezwungen erhalten.[2]

Mit dem Thema Ständemehr hat sich auch Philippe Wampfler auf seinem Blog auseinandergesetzt.

[1] Im Extremfall können Kantone mit knapp 20 Prozent Bevölkerungsanteil eine Vorlage zu Fall bringen.

[2] Wobei Minderheitenrechte nicht der einzige Weg sind, um dies zu verhindern. Diese Funktion können beispielsweise auch individuelle Grundrechte erfüllen.

Demokratietheorie, Kantone, Politisches System, Verfassung, Volksabstimmungen , , , , ,

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