Category Archives: Parlament

Wäre eine Wahlrechtsreform die Lösung für Italiens Probleme?

1 Comment Posted by on April 28, 2013

«Mamma mia» – das ist wohl der geeignete Kommentar zur gegenwärtigen Situation in Italien. Das Land kämpft mit massiven wirtschaftlichen Problemen: Die Wirtschaftsleistung sinkt, Arbeitslosigkeit und Staatsverschuldung steigen an. Doch anstatt sich diesen Problemen zu widmen, beschäftigt sich die Politik seit Wochen vorwiegend mit sich selbst. Seit den Wahlen Ende Februar herrscht politischer Stillstand. Immerhin hat das Land seit heute wieder eine Regierung, wenn auch deren Lebensdauer allgemein als begrenzt eingeschätzt wird.

UBS-Chefökonom Andreas Höfert hat im jüngsten Podcast [MP3] der Grossbank Interessantes zur Situation in Italien zu sagen. Auf die Herausforderungen der neuen Regierung angesprochen, nennt er als Erstes nicht etwa die Senkung der Staatsverschuldung oder die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, sondern die Reform des Wahlsystems:

«Was diese Koalition machen soll, ist, eine Wahlreform einführen. […] Diese Wahlreformen werden vor allem dazu dienen, dass es nicht zu einer Pattsituation kommt, wo die beiden Kammern nicht die gleiche Mehrheit haben. Momentan hat das Parlament[1] eine leicht linke Mehrheit, aber der Senat hat eine rechte Mehrheit. Diese Form von geteiltem Parlament, wo das Unterhaus und das Oberhaus sich nicht einigen können, ist das, was Italien stets blockiert hat.»

Tatsächlich hat das Wahlrecht massgeblich zur politischen Blockade in Italien beigetragen. In einem Ranking der kompliziertesten Wahlsysteme der Welt wäre dem italienischen ein Spitzenplatz garantiert. Aus unerfindlichen Gründen wird das System als proportional bezeichnet, obschon es mit einer proportionalen Verteilung nicht viel gemein hat.

Die wichtigste Eigenschaft des italienischen Wahlsystems ist, dass bei den Wahlen für das Abgeordnetenhaus die grösste Partei automatisch die Mehrheit der Sitze erhält: So holte die Mitte-Links-Koalition bei den letzten Wahlen 29.6 Prozent der Stimmen, erhielt dafür aber 345 der 630 Sitze (54.8 Prozent) – nicht einmal im britischen Mehrheitssystem wird die grösste Partei derart bevorzugt.

Bei diesem «Mehrheitsbonus» scheint es sich um eine mediterrane Spezialität zu handeln, denn Griechenland und Malta sind die einzigen Staaten, die ein ähnliches System anwenden.[2] Man könnte an diesem System loben, dass es stabile Mehrheiten erzeugt. Schade nur, dass Italien – im Gegensatz zu Griechenland und Malta – noch eine zweite Parlamentskammer hat – den Senat –, wo sich das System nicht anwenden lässt, weil die Senatssitze nicht national, sondern (analog zum Schweizer Ständerat) in den einzelnen Regionen verteilt werden.[3] Und die Regierung muss in beiden Parlamentskammern eine Mehrheit haben.

Es ist also durchaus plausibel, dass das italienische Wahlsystem für die politische Blockade verantwortlich ist. Doch ist die Erklärung wirklich so einfach? Gibt es nicht auch in der Schweiz zwei Parlamentskammern? Und werden nicht beide von unterschiedlichen Mehrheiten dominiert? Trotzdem haben wir eine einigermassen funktionierende Regierung und eine politische Blockade ist nicht auszumachen.

Möglicherweise spielt die politische Kultur eine Rolle. In seinem Buch über die Konkordanz schrieb der Politologe Michael Hermann, diese sei in die «politische DNA» der Schweiz eingeschrieben. Hierzulande bilden die Parteien ganz selbstverständlich grosse Koalitionen, weil sie nichts anderes gewohnt sind. Die direkte Demokatie und die Heterogenität hatten irgendwann zu der Einsicht geführt, dass stabile Regierungen nur möglich sind, wenn alle politischen Kräfte daran beteiligt sind. In Italien scheint man vom exakten Gegenteil überzeugt zu sein. Die italienischen Parteien sträuben sich mit Händen und Füssen dagegen, mit ihren Gegnern eine Regierung zu bilden.

Ob eine Wahlrechtsreform die Lösung für das Schlamassel in Italien wäre, kann denn auch bezweifelt werden. Dadurch, dass mit der Fünf-Sterne-Bewegung von Beppe Grillo eine dritte grosse Kraft (neben der Rechten und der Linken) ins Parlament eingezogen ist, ist eine Mehrheit im Senat noch schwerer zu erreichen. Die Bildung von Koalitionen dürfte daher schwierig bleiben, selbst wenn der «Mehrheitsbonus» im Abgeordnetenhaus dereinst wegfallen sollte. Abgesehen davon ist es ohnehin ungewiss, ob sich die Parteien überhaupt auf eine Reform einigen können. Denn wie Andreas Höfert feststellt:

«[Eine Wahlrechtsreform] wird sehr schwierig sein: Es ist klar, dass jede Wahlreform die eine oder andere Partei schwächen könnte.»

[1] Gemeint ist wohl das Abgeordnetenhaus, die grössere der beiden Parlamentskammern.

[2] Im Unterschied zu Italien besteht der Bonus in diesen Ländern aber nicht in einer garantierten Mehrheit, sondern einer fixen Zahl von zusätzlichen Sitzen.

[3] Die meisten Regionen kennen zwar ebenfalls einen «Mehrheitsbonus», damit über das ganze Land hinweg eine absolute Merheit zu bekommen, ist allerdings ziemlich schwierig.

Italien, Parlament, Politisches System, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , , , ,

Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen

7 Comments Posted by on April 25, 2013

Die 200 Nationalratssitze werden proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt. Dabei kommt das so genannte Hare-Niemeyer-Verfahren (eine Form des Bruchzahlverfahrens) zur Anwendung. Diese Regelung wird seit 1963 angewandt.

Vorhin war die Anzahl der Volksvertreter variabel: Sie wuchs proportional zum Bevölkerungswachstum stetig an. So verlangte die erste Bundesverfassung von 1848 dass «auf je 20,000 Seelen der Gesammtbevölkerung ein Mitglied gewählt [wird]». Aus anfänglich 111 Mitgliedern des «Nationalrathes» wurden daher bis 1922 deren 198 Volksvertreter. Um die Anzahl der Parlamentarier nicht noch mehr ansteigen zu lassen, wurde die «Zahl der Seelen» 1931 von 20‘000 auf 22‘000 und 1950 nochmals auf 24‘000 Personen erhöht. Dadurch schwankte die Grösse des Nationalrates in den Legislaturen von 1922 bis 1963 zwischen 187 und 198 Sitzen.

Dieses System schien nicht sehr befriedigend, zumal dafür stets die Bundesverfassung teilrevidiert werden musste. Der Erhöhung im Jahr 1931 stimmten denn auch bloss 53.9 Prozent der Stimmberechtigten und 11 5/2 der Stände zu. Um also nicht ständig diese Repräsentationsziffer erhöhen zu müssen wurde ab 1963 die fixe Anzahl von 200 Mitgliedern des Nationalrates etabliert, welche bis heute Bestand haben sollte.

Bis vor kurzem wurde die Neuberechnung der Repräsentanten je Kanton jeweils aufgrund der Wohnbevölkerung gemäss Volkszählung eruiert. Die letzte darauf basierende Änderung der kantonalen Sitzzuweisung datiert ins Jahr 2003, als die drei Kantone AR, BE und BS je einen Nationalratssitz verloren. Diese drei Mandate wurden den Kantonen FR, SZ bzw. VD gutgeschrieben.

Im Laufe der letzten Legislatur trat nun das neue Volkszählungsgesetz in Kraft, welches wiederum Einfluss auf die Verteilung der Nationalratssitze zeitigt. Fortan sind «die Wohnbevölkerungszahlen massgebend, […] die im Rahmen der Volkszählung […] im ersten auf die letzten Gesamterneuerungswahlen des Nationalrats folgenden Kalenderjahr durchgeführt werden». Es könnten sich neuerdings also bei allen Gesamterneuerungswahlen Sitzverschiebungen zwischen den Kantonen ergeben.

Für die Wahlen 2015 sind somit die Bevölkerungszahlen aus dem Nach-Wahljahr 2012 relevant. Heute veröffentlichte das Bundesamt für Statistik (BFS) die provisorischen Ergebnisse zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz 2012. Anhand jener (provisorischen) Zahlen per 31. Dezember 2012 kann erstmals die neue Sitzverteilung auf die Kantone berechnet werden.

Die neue Verteilzahl beträgt 40‘185. So viele Bewohnerinnen und Bewohner repräsentiert also ein Volksvertreter optimalerweise – ziemlich genau doppelt so viele wie 1848. Die Kantone AI, GL, OW und UR bzw. ihre Bevölkerungszahlen erreichen diese Ziffer nicht. Doch selbstverständlich erhalten auch diese vier Kleinkantone weiterhin einen Sitz zugesprochen, denn dank der «Vorwegverteilung» erhalten alle Kantone wenigstens einen Sitz.

Übrigens erhielten GL, OW und UR auch ohne diese Mindestsitzgarantie je ein Mandat, da sie jenes ansonsten einfach später anhand der «Restverteilung» bekämen. Bloss Appenzell Innerhoden (neu 15‘723 Einwohner) profitiert faktisch von dieser Regel, weil es eigentlich bloss 39 Prozent eines Sitzes zugute hätte – der auf null abgerundet würde.

Spannend sind sodann die Sitzverschiebungen zwischen den Kantonen, welche wie folgt aussehen:

Kanton NR-Sitze 2011 NR-Sitze 2015 Veränderung
Zürich 34 35 +1
Bern 26 25 -1
Waadt 18 18 =
Aargau 15 16 +1
St. Gallen 12 12 =
Genf 11 11 =
Luzern 10 10 =
Tessin 8 8 =
Wallis 7 8 +1
Freiburg 7 7 =
Basel-Landschaft 7 7 =
Solothurn 7 6 -1
Thurgau 6 6 =
Graubünden 5 5 =
Basel-Stadt 5 5 =
Neuenburg 5 4 -1
Schwyz 4 4 =
Zug 3 3 =
Schaffhausen 2 2 =
Jura 2 2 =
Appenzell A.Rh. 1 1 =
Nidwalden 1 1 =
Glarus 1 1 =
Obwalden 1 1 =
Uri 1 1 =
Appenzell I.Rh. 1 1 =

Erwähnenswert ist, dass die Kantone AG, BE und LU ihren «letzten Sitz» anhand der Restverteilung bloss relativ knapp erhielten (mit 54, 56 bzw. 59 Prozent eines Sitzes, welcher aufgerundet wurde). Diese drei Kantone sind demnach potentielle «Sitzverlierer 2019».

Die Kantone Genf und Tessin wiederum haben für 2015 knapp einen Sitz verpasst (mit 47 bzw. 46 Prozent eines Sitzes). Gerade das eher überdurchschnittlich wachsende Tessin wird somit wohl 2019 einen zusätzlichen Sitz erlangen können, während Bern womöglich – nach 2003 und 2015 – einen dritten Sitz in relativ kurzer Zeit verlieren dürfte.

 

Nachtrag 28. August 2013:

Die Bundeskanzlei hat heute die hier gezeigte Sitzverteilung für die Nationalratswahlen 2015 offiziell bestätigt und in einer neuen Verordnung vom 28. August 2013 über die Sitzverteilung bei der Gesamterneuerung des Nationalrates so erlassen.

Kantone, Parlament, Wahlen, Wahlsystem , , ,

Richterwahlen und die Unabhängigkeit der Justiz

2 Comments Posted by on April 22, 2013
Isländische Wähler konnten am Samstag über Vorschläge für eine neue Verfassung abstimmen. Bild: Claus Sterneck

Das Bundesgericht in Lausanne. (Bildquelle)

Wer in der Schweiz Richter an einem höheren Gericht werden möchte, kann noch so befähigt und erfahren sein. Über seine berufliche Zukunft entscheiden letztlich nicht seine Qualifikationen, sondern sein Parteibuch. Sowohl auf Bundesebene als auch in den meisten Kantonen bestimmen die politischen Parteien über die Zusammensetzung der Gerichte. Das Parlament wählt die Richter und achtet dabei darauf, dass die Parteien gemäss ihrem Wähleranteil im Gremium vertreten sind. Wer nicht Mitglied einer Partei ist oder sich wenigstens von einer Partei auf den Schild heben lässt, hat das Nachsehen – ganz gleich, wie geeignet er für das Amt wäre.

Für die Parteien ist dieses System äusserst angenehm. Sie können bestimmen, wer die Einhaltung der Gesetze kontrolliert, die sie beschliessen, und müssen sich dabei von niemandem dreinreden lassen. (In aller Regel reden sich die Parteien nicht einmal gegenseitig drein und winken die Kandidaten der anderen Parteien einfach durch.) Die Mandatsbeiträge der Richter sichern ihnen ausserdem einen schönen Zustupf für die Parteikasse.

Der Parteienproporz bei Richterwahlen kann dazu führen, dass fähigere Kandidaten aufgrund ihrer Parteibindung (bzw. mangels Parteibindung) zugunsten weniger qualifizierter Bewerbern zurückgestellt werden, die das Glück haben, der richtigen Partei anzugehören.

Schwerer wiegt, dass die Dominanz der Parteien die verfassungsmässig garantierte richterliche Unabhängigkeit gefährdet. Kann ein Richter, der seine Position seinem Parteibuch verdankt, wirklich glaubhaft machen, er sei in seiner Tätigkeit «unabhängig und nur dem Recht verpflichtet»?

Den Konflikt zwischen Parteizugehörigkeit und der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit veranschaulicht ein Fall aus dem Kanton Waadt, mit dem sich demnächst der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zu befassen hat. Das kantonale Berufungsgericht sollte sich mit dem Fall eines Bosniaken befassen, der zu Unrecht im Gefängnis gesessen hatte und eine Genugtuung forderte. Der Anwalt des Klägers hielt die Gerichtspräsidentin jedoch für befangen: Als Mitglied der SVP sei von ihr kein faires Urteil zu erwarten. Die Richterin weigerte sich, in den Ausstand zu treten, worauf der Anwalt zunächst das Kantonsgericht und anschliessend das Bundesgericht anrief. Nachdem beide seinen Rekurs abgelehnt hatten, gelangte er nun an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Die Richter in Strassburg müssen nun entscheiden, ob das Recht auf einen fairen Prozess verletzt wurde.

Die Ironie an dem Fall ist, dass die Gerichtspräsidentin möglicherweise nicht von sich aus der SVP beigetreten wäre, ja, womöglich nicht einmal mit der Partei sympathisiert. Denn der Parteienproporz zwingt die künftigen Richter nicht nur, einer Partei beizutreten (bzw. sich vorschlagen lassen), sondern bewirkt auch, dass die Kandidaten je nach Parteizugehörigkeit unterschiedlich hohe Wahlchancen haben. Auf Bundesebene beispielsweise ist die FDP derzeit in den Gerichten übervertreten. Ein liberal gesinnter Aspirant für einen Richterposten ist also möglicherweise gut beraten, nicht seiner bevorzugten Partei beizutreten, sondern einer anderen, die untervertreten ist – etwa der SVP.

Als Argument für die Wahl von Richtern nach Parteizugehörigkeit wird oft ins Feld geführt, dass das System eine angemessene Vertretung aller gesellschaftlichen Gruppen in den Richtergremien garantiere. Das würde bedingen, dass die Parteien als legitime Vertreter von gesellschaftlichen Gruppen angesehen werden können, und dass die Richter darüber hinaus als legitime Vertreter dieser Parteien angesehen werden können – bei beiden Bedingungen ist zweifelhaft, ob sie erfüllt sind. Abgesehen davon ist die mit Abstand grösste gesellschaftliche Gruppe – jene der Parteilosen – in den Gerichten praktisch nicht vertreten.

Eine weitere häufige Rechtfertigung für das gegenwärtige System lautet, der Parteienproporz erlaube eine konfliktfreie Besetzung von Richterposten. Abgesehen davon, dass das lange nicht immer der Fall ist,[1] bietet der Blick ins Ausland wenig Unterstützung für dieses Argument. In anderen europäischen Staaten ist die Wahl von Richtern nicht umstrittener als in der Schweiz, obschon die Richter dort nicht zu einer Parteimitgliedschaft gezwungen werden.

Akzentuiert wird die Gefahr der Abhängigkeit der Richter dadurch, dass sie sich regelmässig zur Wiederwahl stellen müssen. Die Amtsträger leben mit dem ständigen Risiko, abgewählt zu werden, wenn ihre Entscheide einer Mehrheit im Parlament nicht passen. Bislang hielt sich der politische Druck auf die Justiz glücklicherweise in Grenzen. Offenbar scheuen sich die Parteien in jüngerer Zeit aber weniger, ihren Einfluss geltend zu machen und mit der Abwahl von Richtern zu drohen, wie Niccolò Raselli in einem Beitrag in der Richterzeitung «Justice – Justiz – Giustizia» schreibt. Einzelne Parteien sollen «ihre» Richter gar regelmässig zum Rapport bestellen, um deren Tätigkeit zu beurteilen.[2]

Unabhängig davon, ob die richterliche Unabhängigkeit noch gewährleistet ist, zeigt der Fall im Kanton Waadt exemplarisch: Nur schon der Anschein der politischen Beeinflussung ist ein Problem. Wenn bei jedem Gerichtsurteil die Frage aufgeworfen wird, ob die Parteibindung der Richter den Entscheid beeinflusst hat, wird das Vertrauen in die Unabhängigkeit der Justiz gefährdet.

Als Alternative zum Kriterium der Parteibindung bietet sich an, bei der Bestellung von Richtern die fachlichen Qualifikationen in den Fokus zu stellen. Die Schweiz kennt heute keine Ausbildung für Richter. Möglicherweise wäre es sinnvoll, das erfolgreiche Absolvieren eines speziellen Lehrgangs zur Voraussetzung für ein Richteramt zu machen. Ein weiterer Ansatzpunkt ist das Gremium, das neue Richter vorschlägt bzw. wählt: Auf Bundesebene werden beide Funktionen vom Parlament (bzw. von der Gerichtskommission des Parlaments) wahrgenommen. Die Unabhängigkeit der Justiz würde möglicherweise erhöht, wenn die Richter von einem vom Parlament unabhängigen Gremium vorgeschlagen werden. Der Politisierung von Richterwahlen könnte entgegengewirkt werden, indem man die Exekutive mit der Bestellung von Richtern betraut.

Natürlich haben diese Alternativen auch Nachteile. Der Grund, dass sie in der Schweiz bisher nicht zum Zuge kommen, dürfte aber in erster Linie bei den Parteien liegen: Das jetzige System sichert ihnen praktisch das Monopol auf die Besetzung der Gerichte. Sie haben deshalb wenig Interesse daran, von diesem System abzurücken.

[1] So wurde der Alternativen Liste (AL) in Zürich eine Vertretung im Bezirksgericht verweigert, obschon sie gemäss ihrer Wählerstärke Anrecht auf fünf Richter hätte.

[2] Niccolò Raselli: «Richterliche Unabhängigkeit», in: «Justice – Justiz – Giustizia» 2011/3.

Demokratietheorie, Justiz, Parlament, Parteien, Wahlen , , ,

Schöne Worte und handfeste Interessen

1 Comment Posted by on April 8, 2013

Nach der Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert manipulierten die Freisinnigen in der Innerschweiz das Wahlrecht, um ihre Macht zu sichern. So teilten die Machthaber in Luzern die Wahlkreise für die Nationalratswahlen nach geologischen Kriterien ein, weil die katholisch-konservative Opposition dadurch weniger Stimmen holte.[1]

Tempi passati – heute ist die CVP längst die dominante politische Kraft in den Innerschweizer Kantonen. Als solche hat sie wenig Interesse an Änderungen bei den Wahlsystemen dieser Kantone, welche die grossen Parteien bevorzugen. Es verwundert daher wenig, dass sich die Partei mit Händen und Füssen gegen die drohenden Wahlrechtsreformen in mehreren Zentralschweizer Kantonen sträubt. Hintergrund ist die Rechtssprechungspraxis des Bundesgerichts, das die Wahlsysteme von Zug, Schwyz und Nidwalden für verfassungswidrig erklärt hat, weil die Wahlkreise für die Parlamentswahlen zu klein sind und kleinere Parteien dadurch benachteiligt werden. Zuletzt verweigerte der Nationalrat deshalb dem Kanton Schwyz die vollständige Gewährleistung der Kantonsverfassung.

Um ihr Wahlrecht in Einklang mit der Bundesverfassung zu bringen, müssen Zug, Schwyz und Nidwalden nun entweder die Wahlkreise (die bislang durch die Gemeinden gebildet werden) vergrössern, oder aber einen Mechanismus einführen, der eine wahlkreisübergreifende Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht.[2] Das würde allerdings die Dominanz der grossen Parteien eindämmen. Der Fraktionschef der Zuger CVP, Andreas Hausheer, will deshalb eine Standesinitiative auf den Weg bringen, um Bundesgericht und -parlament in Wahlrechtsfragen zu entmachten. Die Bundesverfassung müsse so geändert werden, dass die Kantone ihr Wahlsystem uneingeschränkt selbst festlegen können, fordert Hausheer laut der NZZ in einer Motion. Mit anderen Worten: Nicht die kantonalen Gesetze sollen sich an die Bundesverfassung halten, sondern umgekehrt.

Von was für einem Verständnis von Rechtsstaat das zeugt, soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. Interessant sind allerdings einmal mehr die Argumente, die gegen eine Reform des Wahlrechts vorgebracht werden. Im Bericht ist von «föderalistischen Werten» die Rede, von «Einmischungen von aussen», die es zurückzudrängen gelte, und von der Tradition, die angeblich vorschreibt, dass auch Kleinstgemeinden eigene Wahlkreise bilden. Zufälligerweise werden diese grossen Worte stets von jenen ins Feld geführt, die am stärksten vom gegenwärtigen System profitieren und bei einer Wahlrechtsreform Sitzverluste zu befürchten hätten. Der Kanton Zug bildet keine Ausnahme, wie ein Blick das Ergebnis der letzten Kantonsratswahlen 2010 zeigt.

Partei Sitze Sitzanteil Wähleranteil Differenz Sitze Pukelsheim
CVP

23

28.8%

23.0%

5.7%

18 (-5)
FDP

20

25.0%

23.7%

1.3%

19 (-1)
SVP

19

23.8%

21.9%

1.8%

18 (-1)
Alternative

8

10.0%

13.4%

-3.4%

11 (+3)
SP

8

10.0%

12.3%

-2.3%

10 (+2)
GLP

2

2.5%

5.2%

-2.7%

4 (+2)
Total

80

Die CVP hat 23 Prozent Wähleranteil, hält aber fast 30 Prozent der Sitze. Ebenfalls überrepräsentiert, wenn auch nur leicht, sind die FDP und die SVP. Stark unterrepräsentiert sind dagegen die kleinen Parteien. Würden die Parlamentssitze über den gesamten Kanton zugeteilt, könnten diese Parteien ihre Sitzstärke deutlich steigern.

Die Tabelle zeigt auch, weshalb eine Änderung des Wahlsystems im Parlament einen schweren Stand hat: Die Parteien, die überrepräsentiert sind, haben zusammen eine solide Mehrheit – und können damit jede Änderung blockieren, die ihnen einen Machtverlust bringt.

Ohne den Christlichdemokraten unterstellen zu wollen, keine aufrichtigen Kämpfer für Föderalismus und kantonale Souveränität zu sein: ganz selbstlos ist ihr Kampf gegen Wahlrechtsreformen nicht. Als dominante Kraft im Kanton Zug und allgemein in der Innerschweiz drohen der CVP – wie auch anderen etablierten Parteien – deutliche Sitzverluste, wenn proportionalere Wahlsysteme eingeführt werden. Klar, dass man seine Privilegien nicht kampflos aufgibt.

[1] Damals wurde noch im Majorzverfahren gewählt. Quelle: Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, zitiert in: Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis: Direkte Demokratie. Herausfordungen zwischen Politik und Recht.

[2] Beispielsweise durch Wahlkreisverbunde oder das System des doppelten Pukelsheims.

Kantone, Nidwalden, Parlament, Schwyz, Uri, Verfassung, Wahlen, Wahlsystem, Zug , , , , , , ,

Relativ willkürlich

6 Comments Posted by on January 16, 2013

Der Kanton Obwalden ist traditionell eine CVP-Hochburg. Während Jahrzehnten besetzten die Christlichdemokraten durchgehend den einzigen Nationalratssitz des Kantons. Und vor den Eidgenössischen Wahlen 2007 sah es nicht danach aus, als ob sich daran etwas ändern würde. Dann aber betrat Luke Gasser die Politbühne des Innerschweizer Kantons: Der Filmemacher bewarb sich als unabhängiger Kandidat um den Obwaldner Nationalratssitz. Neben ihm traten Patrick Imfeld (CVP), Christoph von Rotz (SVP) und Beat von Wyl (SP) zur Wahl an.

Mit seiner Kandidatur veränderte Gasser die Ausgangslage für die Wahl entscheidend. Denn im Vorfeld der Wahl gab Gasser bekannt, dass er im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion beitreten würde. Bei der Wahl am 21. Oktober dürfte er daher viele Stimmen von CVP-Wählern erhalten haben – sehr zum Leidwesen des offiziellen Kandidaten der Partei, Patrick Imfeld: Dieser erreichte 32.5 Prozent der Stimmen und lag damit wenige Stimmen hinter Christoph von Rotz, der die Wahl mit 32.9 Prozent gewann. Gasser kam auf 23 Prozent der Stimmen, Beat von Wyl auf 11.6 Prozent.

Der Wahlausgang sorgte für viel böses Blut in Obwalden: Die CVP warf Gasser vor, seine Kandidatur habe der Partei ihren Sitz gekostet. Ob der Vorwurf berechtigt war oder nicht, ist sekundär. Doch wie ist es möglich, dass ein Kandidat mit nicht einmal einem Drittel der Stimmen eine Majorzwahl gewinnt? Der Grund dafür liegt im speziellen Wahlsystem für die Nationalratswahlen: Jene Kantone, die nur einen Sitz in der grossen Kammer haben (Obwalden, Nidwalden, Uri, Glarus sowie die beiden Appenzell), besetzen diesen nach dem Majorzverfahren. Dabei gibt es allerdings keinen zweiten Wahlgang: Gewählt wird nach dem relativen Mehrheitssystem oder First-Past-The-Post-System, das in diesem Blog bereits mehrmals thematisiert worden ist, zuletzt im Zusammenhang mit dem Schwyzer Wahlrecht.

Die Kantone mit nur einem Nationalratssitz besetzen diesen bereits seit 1919 nach dem relativen Mehr. Bei den Beratungen zum Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) 1976 schlug der Bundesrat vor, in diesen Kantonen nach dem absoluten Mehr zu wählen und damit zweite Wahlgänge zu ermöglichen. Die Einerwahlkreis-Kantone wollten aber an der relativen Mehrheitswahl festhalten und brachten den Vorschlag der Regierung zum Scheitern, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt.

Die Einerwahlkreis-Kantone haben sich also bewusst entschlossen, an der relativen Mehrheitswahl festzuhalten, trotz der offensichtlichen Nachteile dieses Systems. Wie das Beispiel von Obwalden zeigt, kann das Wahlergebnis allein durch das Auftreten eines zusätzlichen Kandidaten vollkommen auf den Kopf gestellt werden. Die relative Mehrheitswahl verzerrt den Wählerwillen, weil ein Kandidat gewählt werden kann, obwohl ein anderer möglicherweise von einer Mehrheit der Bevölkerung bevorzugt worden wäre (und deshalb einen zweiten Wahlgang gewonnen hätte).[1]

Das Wahlergebnis in Obwalden ist kein Einzelfall: Es kommt häufig vor, dass bei Nationalratswahlen in Einerwahlkreisen ein Kandidat mit weniger als 50 Prozent der Stimmen gewinnt. Allein bei den letzten vier eidgenössischen Wahlen trat dieser Fall fünf Mal auf:  1999 wurde Arthur Löpfe (CVP) in Appenzell-Innerrhoden mit 46.3 Prozent gewählt, 2003 Gabi Huber (FDP) in Uri mit 36.6 Prozent sowie Marianne Kleiner (FDP) in Appenzell-Ausserrhoden mit 41.1 Prozent, 2007 Christoph von Rotz in Obwalden mit 32.9 Prozent und schliesslich im vergangenen Jahr Peter Keller (SVP) in Nidwalden mit 45.2 Prozent.

Es gibt kein vernünftiges Argument dafür, solche Resultate zuzulassen. (Es sei denn, man möchte unbedingt ein Zwei-Parteien-System schaffen, was allerdings der politischen Kultur in der Schweiz völlig widersprechen würde.) Das relative Mehrheitswahlsystem führt nicht selten zu einer vollkommen willkürlichen Sitzverteilung. Wenn ein Kanton schon nur einen Nationalrat stellt, sollte dieser wenigstens die Mehrheit der Stimmbürger vertreten. Es wäre technisch problemlos möglich, einige Wochen nach dem ersten Wahlgang eine Stichwahl durchzuführen. Und selbst wenn das das Problem sein sollte, könnte man immer noch auf das Alternative-Vote-System zurückgreifen, das den Bürgern erlaubt, eine Rangfolge der Kandidaten zu erstellen, und damit im Prinzip einen zweiten Wahlgang gleichzeitig mit dem ersten ermöglicht (deshalb auch «Instant Runoff Voting» genannt).

Besonders stossend ist, dass neben den Nationalratswahlen (in den meisten Kantonen gleichzeitig) auch noch Ständeratswahlen stattfinden, die wiederum nach dem in der Schweiz üblichen Majorzsystem mit zweitem Wahlgang durchgeführt werden. So wählen die Bürger in Obwalden einen Nationalrat und einen Ständerat, aber nach zwei gänzlich unterschiedlichen Verfahren. Das schafft zusätzliche Verwirrung, weil der Bürger bei der relativen Mehrheitswahl strategisch wählen muss, um seine Stimme nicht zu verschenken, bei der Mehrheitswahl mit zweitem Wahlgang jedoch nicht (bzw. in sehr viel geringerem Ausmass). Um auf das eingangs beschriebene Beispiel zurückzukommen: Wäre es bei dieser Wahl nicht um den Nationalrats-, sondern um den Ständeratssitz Obwaldens gegangen, hätten die CVP-Wähler Luke Gasser problemlos ihre Stimme geben können, ohne den offiziellen Kandidaten ihrer Partei zu schädigen. Denn in der Stichwahl hätten sie diesem immer noch zum Sieg verhelfen können.

Angesichts der schwerwiegenden Nachteile der relativen Mehrheitswahl drängt sich eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen der Nationalratswahlen auf. Eine Möglichkeit wäre der Wechsel zum Pukelsheim-System, durch den das relative Mehrheitswahlsystem obsolet würde. Allerdings hat der Ständerat diese Option erst vor Kurzem wieder einmal verworfen. Die einfachste Lösung wäre daher, durch eine Änderung des BPR die in der Schweiz gebräuchliche und in der Bevölkerung akzeptierte absolute Mehrheitswahl mit Stichwahl endlich auch bei Nationalratswahlen zu ermöglichen. Nach den Erfahrungen der letzten Jahre sollten eigentlich auch die Einerwahlkreis-Kantone dazu Hand bieten.

[1] Wissenschaftlich gesprochen: Die Condorcet-Bedingung ist nicht erfüllt.

Appenzell-Ausserrhoden, Appenzell-Innerrhoden, Glarus, Nidwalden, Obwalden, Parlament, Uri, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , ,

Der Nachteil der Transparenz: Sie ist ungemütlich

3 Comments Posted by on January 8, 2013

Auch im Jahre 2013 nach Christus stimmt der Ständerat ab wie zu Zeiten der Tagsatzung. Die Damen und Herren strecken ihre Hand auf; wer wie gestimmt hat, erfährt die Öffentlichkeit nicht – jedenfalls bis vor Kurzem.

Die intransparenten Abstimmungen sind für die Ständeräte äusserst angenehm: Die Politiker können von niemandem auf ihre Meinung behaftet werden, und müssen sich vor der nächsten Wahl keine unangenehme Fragen gefallen lassen, ob sie in den vergangenen vier Jahre wirklich im Sinne ihrer Wähler gestimmt haben. Umso einfacher ist es, im Sinne anderer Interessen zu stimmen, insbesondere wenn diese Interessen das angemessen zu würdigen wissen.

Ironischerweise führen die Gegner von mehr Transparenz gerne das Argument der «Unabhängigkeit» an, die durch ein transparentes Abstimmungsverfahren gefährdet würde. So auch der Ökonom Yvan Lengwiler in seinem Meinungsbeitrag mit dem Titel «Transparenz bringt auch Nachteile» in der NZZ von heute (Artikel online nicht frei verfügbar). Transparenz mache es für die Ratsmitglieder viel schwieriger, von der Parteilinie abzuweichen, schreibt Lengwiler. Und macht dazu ein Beispiel:

«Es kommt eine Vorlage zur steuerlichen Unterstützung von kinderreichen Familien zur Abstimmung. Die CVP-Spitze vertritt diese Vorlage mit Vehemenz; ein Mitglied des Nationalrats, das auf der Liste der CVP gewählt wurde, kann sich aber nicht wirklich für die Vorlage begeistern. (…) Wird dieses CVP-Ratsmitglied den roten Kopf drücken und damit die Parteileitung desavouieren – oder wird es linientreu auf den grünen Knopf drücken? Der rote Knopf entspräche seiner Überzeugung. Allerdings ist sich das Ratsmitglied sicher, dass es von seinen Parteikolleginnen und -kollegen schief angeschaut würde, wenn da auf der Anzeigetafel an seinem Platz eine Lampe rot aufleuchtete, inmitten eines grünen Meers.»

Wenn das Ratsmitglied gegen die Vorlage ist, sollte es nicht versuchen, seine Kollegen in der Fraktion und im Parlament von den Nachteilen zu überzeugen? Ist es zu viel verlangt, dass ein Parlamentarier zu seiner Meinung steht? Sollten seine Wähler nicht genau das von ihm erwarten dürfen? Wenn unsere Politiker gegen ihre Überzeugung stimmen, weil sie nicht «schief angeschaut» werden möchten, dann haben wir in diesem Land wahrlich noch ganz andere Probleme als das Abstimmungssystem im Parlament. Ganz abgesehen muss auch ein CVP-Ständerat, der bei dieser Vorlage Nein stimmt, damit rechnen, schief angeschaut zu werden.

«Und wenn der CVP-Vertreter tatsächlich entsprechend seiner eigenen Überzeugung abstimmt (und das zu oft passiert), wird er seinen guten Listenplatz behalten können?»

Es ist schwer vorstellbar, dass die Schweizer Parteien derart diktatorisch geführt werden. Das wäre ohnehin relativ schwierig, weil die Kantonalparteien über die Listen entscheiden. Der Autor nennt auch keine Beispiele von Nationalräten, die wegen mangelnder Linientreue ihren Listenplatz verloren hätten. Mir sind ebenfalls keine bekannt. Dabei gibt es – gerade in der CVP – genug Parlamentarier, die weit weg von der Parteilinie politisieren.

Einmal abgesehen davon ist es etwas abwegig, mit Listenplätzen gegen mehr Transparenz im Ständerat zu argumentieren, wo doch die Ständeräte in der Regel nach dem Majorzverfahren gewählt werden. Es braucht schon einiges, um als wieder kandidierender Ständerat von der eigenen Partei nicht vorgeschlagen zu werden.

Ausserdem kommen bei den Nationalratswahlen offene Listen zur Anwendung, der Wähler kann also beliebig Namen von der Liste streichen oder hinzufügen, weshalb der Listenplatz nicht so entscheidend ist wie in anderen Ländern. Gemäss politikwissenschaftlichen Untersuchungen und dem gesunden Menschenverstand ist die Parteidisziplin in Systemen mit offener Listenwahl wesentlich kleiner als in solchen mit geschlossenen Listen.

Nichtsdestotrotz ist Lengwiler davon überzeugt, dass Transparenz zu mehr Parteidisziplin führe. Und damit nicht genug:

«Je strikter die Parteidisziplin durchgesetzt wird, desto undurchlässiger werden die Kommunikation und die Gestaltungsmöglichkeit der Parlamentarier zwischen den Parteilinien und desto weniger demokratisch ist letztlich die ganze Arbeit des Parlamentes.»

Der Sprung von transparenteren Abstimmungen im Parlament hin zu weniger Demokratie ist ziemlich abenteuerlich. Vor allem, wenn man den Fokus einzig auf das Verhältnis zwischen dem Parlamentarier und seiner Partei legt, und den Stimmbürger dabei vollständig ausklammert.

Eines der wesentlichen Merkmale einer Demokratie ist die Rechenschaftsfähigkeit: Die Volksvertreter sind gegenüber dem Volk rechenschaftspflichtig. Um ihre Vertreter zur Verantwortung ziehen zu können, müssen die Bürger aber darüber informiert sein, wie ihre Repräsentanten sie vertreten. Das ist unbequem für die Parlamentarier, doch es ist nötig, um die demokratische Rechenschaft zu gewährleisten. Dass sich die Parlamentarier einmal alle vier Jahre wählen lassen, um danach unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu entscheiden, wie sich das Lengwiler vorstellt, ist sicher im Sinne der Politiker. Ob die Arbeit des Parlaments damit wirklich besonders demokratisch wäre, darf allerdings bezweifelt werden.

Demokratietheorie, Parlament, Transparenz , , , , , ,

Der Ständerat ist bereit für mehr Transparenz – die Medien auch?

Leave a comment Posted by on November 7, 2012

Ein Gastbeitrag von Claudio Kuster, persönlicher Mitarbeiter von Ständerat Thomas Minder.

Durch mehr Transparenz die politischen Prozesse zu beleuchten, ist eine staatspolitisch wichtige Forderung, die auf immer breitere Unterstützung stösst. Doch Offenlegung alleine ist erst die halbe Miete, soll sie nicht bloss voyeuristische Triebe befriedigen. Denn hierauf sind insbesondere die Medien gefordert, Sachverhalte ein wenig differenzierter, ja akkurater darzustellen.

Just die Analyse des Tages-Anzeigers («Der Ständerat mag es halt doch schummrig», 31.10.2012) über die Reform der Stimmabgabe im Ständerat lässt dies allerdings vermissen: Im Artikel wird behauptet, mit der Annahme der Parlamentarischen Initiative «Transparentes Abstimmungsverhalten» von Ständerat This Jenny (siehe dazu auch hier) habe die kleine Kammer einen «Grundsatzentscheid getroffen, ihr anachronistisches Stimmgeheimnis abzuschaffen», indem fortan die Entscheidungen jedes einzelnen Ratsmitglieds elektronisch protokolliert würden.

Eine «Schlaumeierei» sei es nun von der vorberatenden Staatspolitischen Kommission des Ständerates, wenn diese in ihrem jüngst präsentierten Revisionsentwurf des Geschäftsreglements des Ständerates [PDF] bloss eine namentliche Veröffentlichung bei Gesamt- und Schlussabstimmungen, nicht jedoch für die – zugegebenermassen interessanteren – Detailberatungen der Gesetze vorsehe.

Mit Verlaub, von «Schlaumeierei» kann keine Rede sein, hat die Kommission doch nichts anderes getan, als den ausformulierten Vorstoss von Ständerat Jenny tel quel umzusetzen. Dieser sah nun einmal vor, bloss eine namentliche Veröffentlichung bei Gesamt- und Schlussabstimmungen zu erwirken. Die Idee hinter diesem Vorgehen ist offensichtlich: Der Initiant wollte nicht (von vornherein) komplette Transparenz über alle Abstimmungen im Rat forcieren, um dadurch dem Vorstoss überhaupt zum Durchbruch zu verhelfen. Dass das Plenum schliesslich der Initiative bloss hauchdünn mit 22 zu 21 Stimmen bei einer Enthaltung gefolgt ist, zeigt, dass dieses behutsame Prozedere richtig war. Gleichsam ist die grosse Minderheit zu respektieren, indem der Initiativtext nicht noch ausgedehnt wird, zumal ja diese Revision des Ratsreglements abermals vom Gesamtplenum in der Detailberatung sowie in der Gesamtabstimmung angenommen werden muss – wo wiederum knappe Entscheide zu erwarten sind.

Nichtsdestotrotz würde im Stöckli im neuen, transparenteren Regime gerade auch bei Detailberatungen mehr Klarheit vorherrschen. Denn die kleine Kammer soll (wie der Nationalrat) fortan mit einer Anzeigetafel ausgestattet werden, welche das individuelle Stimmverhalten für die Ständeräte selbst, aber gleichsam auch für Zuschauer auf Tribüne und Webcast visualisieren soll. Das heutige Handaufheben würde so immerhin durch grüne und rote Punkte dargestellt.

Parlament, Transparenz , , , , , , ,

Sainte-Laguë kostet SP in Basel-Stadt 3 Sitze

11 Comments Posted by on October 29, 2012

Am 8. Juni 2011 hatte der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt sein Wahlsystem geändert und als erster Kanton der Schweiz vom Hagenbach-Bischoff-Verfahren zum Sainte-Laguë-Verfahren gewechselt.[1] Im Gegensatz zu Hagenbach-Bischoff bevorteilt Sainte-Laguë (wissenschaftlicher Name: Divisorverfahren mit Standardrundung) grosse Parteien nicht und garantiert eine proportionalere Sitzverteilung. Gleichzeitig senkte das Parlament die Hürde für Parteien, um ins Parlament zu kommen, von 5 auf 4 Prozent und schaffte die Listenverbindungen ab.

Bei den Wahlen gestern Sonntag kam das Verfahren zum ersten Mal zur Anwendung. Und tatsächlich: Die kleinen Parteien profitieren vom neuen Verfahren, wie der Vergleich mit Hagenbach-Bischoff zeigt. Grosse Verliererin ist die SP, der Sainte-Laguë gleich drei Sitze kostet.

Im Detail ergeben sich folgende Sitzgewinne und -verluste. (Quelle: Staatskanzlei Basel-Stadt, Eigene Berechnung)[2]

Partei Grossbasel Ost Grossbasel West Kleinbasel Riehen Total
FDP +1 +1
LDP
EVP
SP -1 -1 -1 -3
CVP +1 +1
GB -1 -1
GLP +1 +1 +2
SVP

Grafisch sieht das dann so aus:

Sitzgewinne und -verluste der Parteien durch das Sainte-Laguë-Verfahren im Vergleich mit dem Hagenbach-Bischoff-Verfahren.

Ohne den Wechsel zu Sainte-Laguë wäre die SP als grosse Siegerin aus den Grossratswahlen hervorgegangen und hätte 4 Sitze zugelegt – nun ist es nur einer. Neben den Sozialdemokraten hat auch das Grüne Bündnis durch die Systemänderung einen Sitz verloren. Für die Kräfteverhältnisse im Parlament sind die Auswirkungen des neuen Verfahrens durchaus entscheidend: Unter dem bisherigen Verfahren wären SP und Grünes Bündnis zusammen auf 50 Mandate gekommen und hätten damit genau die Hälfte der Sitze im Grossen Rat auf sich vereinigt. Nun hat der links-grüne Block nur 46 Sitze.

Von Sainte-Laguë profitieren konnten die Grünliberalen. Sie holten im Vergleich zu Hagenbach-Bischoff zwei Sitze mehr. CVP und FDP profitierten von je einem Sitz mehr.

+++

Edit (29.10.): Dass die GLP von der Vier-Prozent-Hürde profitierte, wie es zunächst hier stand, stimmt so nicht: Zwar holten die Grünliberalen in Riehen 4.7 Prozent und waren so zur Sitzverteilung zugelassen. Unter dem alten System mit dem 5-Prozent-Quorum wären sie das aber ebenfalls gewesen, denn die 5-Prozent-Hürde musste nur in einem Wahlkreis überwunden werden, um zur Sitzverteilung in allen Wahlkreisen zugelassen zu werden. Damit hätte die GLP auch in Kleinbasel, wo sie 3.7 Prozent der Stimmen holte, noch einen Sitz erobert. Unter dem neuen System wurde ihr dieser hingegen verwehrt. Besten Dank an Philippe Macherel, der mich darauf gebracht hat.

+++

Update 29.10.: Als Ergänzung noch die Sitzverteilung, wie sie bei Anwendung des Sainte-Laguë-Verfahrens über alle Wahlkreise (ausser Bettingen) hinweg resultiert hätte. Eine Möglichkeit dazu wäre das System des «Doppelten Pukelsheim» (oder «Doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung»).

Partei Sitze nach Pukelsheim Differenz zur effektiven Sitzzahl
SP 33 =
SVP 15 =
GB 12 -1
FDP 11 -1
LDP 9 -1
CVP 7 -1
GLP 5 =
EVP 4 +3
PP 1 +1
BDP 1 +1
VA 1 -1
AB 1 =

Fazit: Die EVP hatte am meisten Proporzpech und würde vom Pukelsheim-System profitieren. Ansonsten halten sich die Verzerrungen in Grenzen, zumindest wenn man sie mit anderen Wahlen vergleicht.

[1] Um präzise zu sein: In den Kantonen, die das Verfahren des «Doppelten Pukelsheim» eingeführt haben – Zürich, Schaffhausen und Aargau – kommt Sainte-Laguë ebenfalls zur Anwendung, weil das Pukelsheim-System dieses voraussetzt.

[2] Die Wirkung von Sainte-Laguë wurde ceteris paribus gemessen, auch beim Hagenbach-Bischoff-Verfahren wurde somit die 4-Prozent-Hürde angewandt.

Basel-Stadt, Kantone, Parlament, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , , , ,

Bastion des Majorzsystems

Leave a comment Posted by on October 23, 2012

Graubünden ist neben Appenzell-Ausserhoden der einzige Schweizer Kanton, der sein Parlament noch vollständig im Majorzsystem bestellt. Und wenn es nach den grossen Parteien geht, soll das weiter so bleiben. Der Grosse Rat sprach sich am Montag mit einer deutlichen Mehrheit von 93 zu 21 Stimmen gegen die Initiative «Für gerechte Wahlen» aus, welche auf die Wahlen 2014 hin das Proporzsystem einführen will. Die Lager waren klar: Die kleinen Parteien SP, SVP und Grünliberale stimmten für die Initiative, FDP, CVP und BDP, die den Grossen Rat dominieren, wollen beim Majorzsystem bleiben. Nur zwei Grossräte – Vincent Augustin (CVP) und Urs Zweifel (FDP) – wichen von der Parteilinie ab und stimmten für das Proporzsystem.

Keine Chance hatte im Parlament auch der Gegenvorschlag der Regierung, der das Proporzsystem erst bei den Wahlen 2018 einführen wollte. Der Grosse Rat verwarf ihn mit 87 zu 20 Stimmen. Damit kommt die Initiative am 3. März ohne Gegenvorschlag vors Volk.

Die deutliche Ablehnung überrascht nicht. Die drei grossen Parteien im Parlament sind die Profiteure des Majorzverfahrens und haben kein Interesse an einem System, das die Sitze gerechter auf die Parteien verteilen würde. Bezeichnenderweise war die SVP vor der Abspaltung der BDP ebenfalls eine Verfechterin des Majorzsystems. Nachdem sie zu einer Kleinpartei geworden ist, setzt sie sich nun für den Systemwechsel ein und gehört zu den Initianten der Proporzinitiative.

Dass die Grossparteien gegen die Einführung eines Systems sind, das ihnen Parlamentssitze kosten dürfte, ist durchaus legitim. Amüsant ist, wie sie gleichzeitig jegliche parteipolitische Motivation in Abrede stellen. So sagte Brigitta Hitz (FDP) während der Debatte:

«Jawohl, [das Majorzsystem] benachteiligt kleine Parteien. Aber man muss auch sagen: Die Parteienperspektive ist nicht die einzige politisch relevante Perspektive.»

Betrachtet man die Abstimmung zur Proporzinitiaitve im Grossen Rat, erscheint diese Aussage geradezu grotesk. Angesichts der klaren Aufteilung der Ja- und Nein-Stimmen fällt es schwer, im Abstimmungsergebnis irgendeine andere Perspektive als jene der Parteien zu sehen.

Näher bei der Wahrheit dürfte die Aussage des Abweichlers Vincent Augustin liegen: «Seien wir ehrlich: Es geht hier allen um Machtpolitik.»

Graubünden, Kantone, Parlament, Volksabstimmungen, Wahlen, Wahlsystem , , , , , ,

Wenn der Proporz nicht proportional ist – oder: Eine Ode an Pukelsheim

7 Comments Posted by on September 28, 2012

Ein Gastbeitrag von Claudio Kuster, persönlicher Mitarbeiter von Ständerat Thomas Minder.

Die Wahlkreise der nationalen Proporzwahl (Nationalratswahlen) sind hinsichtlich der zu vergebenden Mandate sehr unterschiedlich gross: Sie reichen von kleinen Einer- (AI, AR, GL, NW, OW und UR) und Zweierwahlkreisen (JU und SH) bis hin zu den bevölkerungsreichsten Kantonen Waadt, Bern und Zürich mit deren 18, 26 und 34 Mandaten. Der schiere Unterschied dieser Wahlkreise stellt jedoch – obschon immer wieder kritisch betrachtet[1] – per se kein staatspolitisches Problem dar.

Denn es ist zwar richtig, dass die Zürcher Stimmberechtigten 34 Mal so viele Parlamentarier in den Nationalrat entsenden können wie diejenigen aus dem Kanton Glarus beispielsweise. Doch je zu vergebender Sitz kommt gleichzeitig der Stimmabgabe des Glarner Stimmbürgers – gegenüber derjenigen des Zürchers – eben auch ein 34 Mal so hohes Stimmgewicht zu. (Genau genommen sind es sogar ein überproportionales 35.4-Faches, da Glarus über einen «aufgerundeten» Nationalratssitz verfügt. In Appenzell Innerrhoden beträgt das Vielfache des Stimmgewichts je Wähler und Mandat gegenüber dem Kanton Zürich sogar 88.0.)

Zudem wurde bei der Gründung des Bundesstaats just das Zweikammersystem mit föderalem Korrektiv installiert, welches qua Ständerat allen Kantonen – mit ihren jeweils zwei Standesvertretern – das gleiche Stimmengewicht im nationalen Parlament zugesteht. Die Kritik an unterschiedlich grossen Wahlkreisen wird somit durch das Zweikammersystem ad absurdum geführt. Der Nationalrat, beziehungsweise sein Wahlprozedere, braucht nicht zu einer – zweiten! – Standeskammer umfunktioniert zu werden.

Dennoch, ein wesentlicher Mangel haftet der seit 1919 angewandten Proporzwahl für den Nationalrat durchaus an: Das Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff führt zu nicht optimalen, das heisst nicht immer repräsentativen und teilweise verfälschten, da verzerrten Ergebnissen. Denn in den heute vorherrschenden kleineren und mittelgrossen Wahlkreisen findet keine unverfälschte Stimmabgabe statt, da effektiv nur Listen von grösseren Parteien reelle Aussichten auf einen Wahlerfolg zuteil kommt. Man spricht von einem sogenannten (zu hohen) natürlichen Quorum.

Im Kanton Schaffhausen mit seinen zwei Nationalratssitzen beispielsweise beträgt dieses Mindestquorum faktisch 33,3 Prozent. Nur jene Listen, welche auf wenigstens diesen Wähleranteil gelangen, erhalten ein Mandat auf sicher. Bei den letzten Wahlen 2011 erreichten dies die zwei Parteien SVP und SP. Die 18 % Wählerinnen und Wähler der drittstärksten Partei FDP (sowie der damit verbundenen Listen von CVP und jf) indessen konnten zwar von ihrer Präferenz Gebrauch machen, doch mit der gleichzeitigen Gewissheit, dass ihr Urnengang höchstwahrscheinlich keinen Niederschlag im eidgenössischen Parlament finden wird. Je nach Kanton existieren also – nicht prozedural gewollt, aber mathematisch bedingt – Sperrquoten von 11,1 (TI) über 16,7 (BS, GR und NE) bis hin zu 50 Prozent (oben erwähnte Einerwahlkreise).

Das Wahlverfahren sei daher durch die «doppeltproportionale Divisormethode mit Standardrundung» (besser bekannt als «doppelter Pukelsheims» oder «Neues Zürcher Zuteilungsverfahren») zu ersetzen, so wie es kürzlich Ständerat Thomas Minder (parteilos, SH) in seiner Motion «Doppelter Pukelsheim bei Nationalratswahlen» eingebracht hat.

Dabei werden die Sitze in einem ersten Schritt auf die Parteilisten gemäss nationalem Wähleranteil verteilt, der Oberzuteilung. Erst in einer zweiten Runde wird die Zuteilung auf die einzelnen Kantone getätigt. Dadurch werden insbesondere Reststimmen, die gerade in kleineren Kantonen und bei kleineren Parteien heute wertlos verfallen, immerhin der entsprechenden Partei andernorts gutgeschrieben.

Aus Sicht des Wählers würde es fortan durchaus sinnvoll, auch in kleineren Kantonen, ja selbst in solchen mit bloss einem einzigen Nationalratsmandat, eine Liste einer kleineren Partei einzulegen. Zwar wird dadurch kaum dem Kandidaten im eigenen Kanton zum Sieg verholfen, jedoch zählt die Stimme für die Partei auf nationaler Ebene; sie fliesst in die Oberzuteilung ein. Dadurch werden immerhin Kandidaten jener Partei in anderen Kantonen indirekt unterstützt.

Das heutige System benachteiligt tendenziell die kleineren Parteien, wobei je nach Konstellation (insbesondere abhängig von Listenverbindungen, siehe hinten) auch grössere Parteien wie beispielsweise die FDP Profiteure eines Systemwechsels sein könnten: Bei den Wahlen 2007 hätte die FDP mit «Pukelsheim» zwei zusätzliche Sitze erhalten, während sie bei den Wahlen 2011 auf die gleiche Sitzanzahl gelangt wäre.

Die vollständigen Sitzverschiebungen der Oberzuteilung sehen in einer Ex-post-Neuberechnung bei den vergangenen zwei Nationalratswahlen wie folgt aus:

Partei NR-Wahlen 2007[2] NR-Wahlen 2011[3]
SVP -3 -1
SP -3 -8
FDP +2 =
CVP -2 -3
GPS -1 +2
GLP = -1
BDP – +2
EVP +3 +2
Lega = =
CSP = +1
CSPO – =
EDU +2 +3
LPS = –
MCG/MCR – =
SD +1 –
Solidarités/PDA/AL = (PDA) / +1 (Sol.) +2
Piraten – +1

Die hier dargelegte Problematik existiert – zum Teil mehr, zum Teil weniger akzentuiert – auch auf Stufe der Kantone, bei den (Proporz-)Wahlen für die kantonalen Legislativen (und analog bei Kommunalparlamentswahlen, sofern verschiedene Wahlkreise existieren, beispielsweise Stadtkreise). Das Bundesgericht schritt daher in den letzten Jahren schon in etlichen Kantonen und in der Stadt Zürich ein, da es das angewandte Wahlverfahren als bundesverfassungswidrig taxierte. Insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot sowie die Garantie der politischen Rechte (Art. 8 und Art. 34 BV) wurden verletzt.

Auf direkte oder zumindest indirekte Pressionen aus Lausanne hin, stellten so die Kantone Zürich, Aargau und Schaffhausen ihr Wahlsystem auf den «Doppelten Pukelsheim» um. 2010 rügte das Bundesgericht die Kantone Zug und Nidwalden: Zug wird sein Wahlsystem bis 2014 umstellen; der Nidwaldner Landrat hat angedeutet, ebenfalls den «Pukelsheim» einzuführen. Im Kanton Uri wird derweil proaktiv über das zukünftiges Wahlsystem gerungen, wobei nach der Ablehnung der Volksinitiative «Kopf- anstatt Parteiwahlen» die Variante «Majorzwahl» kaum mehr zur Diskussion steht. Als Ausweg bleibt auch hier – nebst der Vergrösserung der Wahlkreise – bald nur noch «Pukelsheim».

Aufgrund von Beschwerden befasste sich das Bundesgericht zudem kürzlich mit dem Kanton Schwyz, welcher sehr kleine (z.T. Einer-) Wahlkreise kennt, da diese den einzelnen Gemeinden entsprechen. In konstanter Rechtsprechung hielt das höchste Gericht in diesem Appellentscheid[4] fest:

«Ein Proporzverfahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihrem Wähleranteil entspricht. Soweit in einer Mehrzahl von Wahlkreisen gewählt wird, hängt die Realisierung des Verhältniswahlrechts u.a. von der Grösse der Wahlkreise und damit zusammenhängend vom natürlichen Quorum ab. (…) Genügt die Ausgestaltung eines Wahlsystems diesen Anforderungen nicht, so ist es mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 34 Abs. 2 BV nicht vereinbar. (…) Je mehr Mandate einem Wahlkreis zustehen, desto tiefer ist das natürliche Quorum, d.h. der Stimmenanteil, den eine Liste benötigt, um bei der ersten Sitzverteilung einen Sitz zu erhalten. Ein tiefes natürliches Quorum trägt dazu bei, dass alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ihrer Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen können. (…) Hohe natürliche Quoren bewirken, dass nicht bloss unbedeutende Splittergruppen, sondern auch Minderheitsparteien mit einem gefestigten Rückhalt in der Bevölkerung von der Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben. (…) Um der Rechtssicherheit willen hat das Bundesgericht festgehalten, dass natürliche Quoren, welche die Limite von 10 % übersteigen, mit einem Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu vereinbaren sind.»

Diesem «schwerwiegenden Verstoss» gewahr, beantragt daher der Bundesrat mit gleichlautender Begründung dem Kanton Schwyz die Gewährleistung zum Wahlsystem in der neuen Kantonsverfassung (§48 Abs. 3) zu versagen: «(…) hohe Quoren verzerren den Proporz und bewirken eine Ungleichbehandlung der Stimmberechtigten innerhalb des Wahlkreises. Sie führen zu einer grossen Zahl an gewichtslosen Stimmen, weil die gewählten Listen keinen Sitz erringen. Für die kleineren Parteien wirken sie als Wahlkreissperre.»

Wie gezeigt, müssen in einem Wahlkreis mindestens neun Sitze zu vergeben sein, damit der Proporz gewahrt werden kann und die Wahl nicht de facto zu einer verkappten Majorzwahl verkommt. Unterzöge man nun die nationalen Wahlkreise einer (hypothetischen) abstrakten Normenkontrolle, so müssten die Wahlkreise in nicht weniger als 19 Kantonen (AR, AI, BL, BS, FR, GL, GR, JU, NE, NW, OW, SH, SZ, SO, TG, TI, UR, VS und ZG) als bundesverfassungswidrig bezeichnet werden. Lediglich in den 7 bevölkerungsreichsten Kantonen (AG, BE, GE, LU, SG, VD und ZH) mit jeweils mindestens neun Mandaten, ist der Proporz auch tatsächlich einigermassen proportional.

Die vorliegende naheliegende Forderung, «Pukelsheim» auch für die nationalen Proporzwahlen zu verwenden, wurde bereits vor einigen Jahren in den Nationalrat getragen (Vorstösse 03.3377, 07.3884 und 09.410), jedoch nicht weiter verfolgt. Verständlich, konnten doch erst bei den kommunalen Wahlen des Zürcher Gemeinderates (2006 und 2010) sowie bei den kantonalen Wahlen in Zürich (2007 und 2011), Schaffhausen (2008 und 2012) und Aargau (2009) Erfahrungen mit dem neuen Berechnungssystem gemacht und Vertrauen erlangt werden. Die Akzeptanz, sowohl im Elektorat wie auch bei den Parteien und ihren Kandidaten, erscheint sehr hoch; Rufe zurück zu «Hagenbach-Bischoff» waren nirgends zu vernehmen. Der Bundesrat attestierte so 2008 bei der Beantwortung eines analogen Postulats immerhin: «Wenn sich das System allenthalben bewährt, kann eine Einführung auf Bundesebene geprüft werden.» Es scheint nun die Zeit reif, das bundesrätliche Versprechen einzulösen.

Diesen Lobeshymnen zum Trotz: Auch «Pukelsheim» ist nicht perfekt, können und würden doch durchaus gewisse Paradoxien auftreten. So beispielsweise, dass in einem Wahlkreis die Partei X mehr Sitze erhalten kann wie die Partei Y, obschon X weniger Stimmen erlangte als Y. Doch solche und andere, teilweise verheerendere Paradoxien (Beispiel: Partei X hätte mehr Sitze geholt, wenn sie weniger Stimmen erzielt hätte) gibt es in jedem erdenklichen Wahlsystem. Es ist gar bewiesen, dass das perfekte Wahlsystem ohne jegliches Paradoxon schlicht inexistent ist.[5]

Die genannten Nachteile und Verzerrungen lassen sich teilweise mit Listenverbindungen auffangen. Nur führen diese wiederum zu neuen Verzerrungen, welche ihrerseits den Wählerwillen inadäquat abbilden können und vereinzelt für Unverständnis sorgen. So seien an dieser Stelle die Motion Frehner «Verbot von Listenverbindungen bei den nationalen Parlamentswahlen» und Motion FDP-Liberale Fraktion «Wählerwillen ernst nehmen. Überparteiliche Listenverbindungen abschaffen» erwähnt, welche die Möglichkeit der Listenverbindung abschaffen wollen. Die darin genannten Widersprüche sind ernst zu nehmen, sie können das Vertrauen in das Wahlverfahren und somit in die Demokratie durchaus untergraben.

Jene Vorstösse würden jedoch nicht befriedigen, da sie lediglich die Symptome des heutigen Systems verlagern würden. Denn das Aufsplitten in die einzelnen Parteilisten würde die dargelegten Unzulänglichkeiten des Systems Hagenbach-Bischoff wiederum akzentuieren. So lautet denn auch die Stellungnahme des Bundesrates zu den beiden Motionen: «[Die Listenverbindungen] sind eine verbreitete Folgeerscheinung des geltenden Mandatszuteilungsverfahrens Hagenbach-Bischoff. (…) Die von den Motionären vorgeschlagene Massnahme bekämpft einzig ein Symptom, nicht aber die Verzerrungen, die aus der höchst unterschiedlichen Grösse der Kantone als Wahlkreise resultieren. Änderungen am Wahlsystem müssten denn auch darauf abzielen, diese Verzerrungen zu eliminieren.»

Die Verzerrungen seien daher an der Wurzel anzupacken, da mit dem System «Pukelsheim» Listenverbindungen sowieso obsolet würden.

[1] Zwar nicht die nationale, sondern die kantonale Ebene betrachtend: «Unterschiedlich grosse Wahlkreise bewirken zudem, dass im Vergleich unter den Wahlkreisen nicht jeder Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zukommt.» (BGer-Urteil 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011 vom 19.03.2012, siehe auch FN 4)

[3] Eigene Berechnung mit BAZI: http://www.math.uni-augsburg.de/stochastik/bazi/ (anderslautend: Hermann, Michael, Twitter 25.07.2012: https://twitter.com/mhermann_/status/228027221724516352)

[5] Weber, Anina, «Vom Proporzglück zur Proporzgenauigkeit», in: AJP 11/2010 S. 1373/1377

Parlament, Wahlen, Wahlsystem , , , , , ,

← Older posts

Newer posts →