Category Archives: Kantone

«Die Wähler reagieren sehr sensibel auf das Wahlsystem»

6 Comments Posted by on September 8, 2013

Sollen die Kantonsparlamente von Zug und Nidwalden künftig nach dem Pukelsheim gewählt werden? Für hitzige Diskussionen ist gesorgt. Im Interview äussert sich der Vater des Verfahrens, der deutsche Professor Friedrich Pukelsheim, zur Kritik an seinem Modell und erklärt, was ihn als Mathematiker an der Politik fasziniert.

Friedrich Pukelsheim

Friedrich Pukelsheim. Bild: Universität Augsburg

Herr Pukelsheim, Sie stehen hinter dem Wahlsystem, das in der Zentralschweiz gegenwärtig für hitzige Diskussionen sorgt. Hätten Sie damit gerechnet, dass das «doppeltproportionale Zuteilungsverfahren», wie es wissenschaftlich heisst, in der Schweiz eine solche Debatte auslösen könnte?

Friedrich Pukelsheim: Nein, das hätte ich nicht erwartet. Es hat mich schon positiv überrascht, dass Zürich, Aargau und Schaffhausen das System eingeführt haben. Dass es nun auch in anderen Kantonen diskutiert wird, freut mich. Natürlich gibt es auch Leute, die gegen einen Wechsel sind, es ist ja nachvollziehbar, dass es in einer Demokratie unterschiedliche Meinungen gibt.

Wieso können denn die Zuger oder die Nidwaldner nicht einfach ihr bisheriges Wahlsystem beibehalten?

Das Problem ist, dass beide Kantone viele Wahlkreise haben, die zum Teil sehr klein sind. In Walchwil beispielsweise sind nur drei Sitze zu vergeben. Das Bundesgericht hat entschieden, dass bei solch kleinen Wahlkreisen nicht mehr von einer richtigen Proporzwahl gesprochen werden kann.

Was ist denn das Problem an den kleinen Wahlkreisen?

Wenn es in einem Wahlkreis nur einen Sitz zu vergeben gibt, dann ist klar, dass er an die stärkste Partei geht, und die anderen Parteien gehen leer aus. Wenn es zwei Sitze gibt, bekommt vielleicht auch die zweitstärkste Partei noch ein Mandat, aber die anderen nicht.

Mit anderen Worten: Die kleinen Parteien werden benachteiligt.
Genau – viel wichtiger ist aber, dass die Wähler benachteiligt werden. Denn die Wähler der kleinen Parteien bleiben in diesen Wahlkreisen ohne Vertretung im Parlament.

Und was kann das von Ihnen vorgeschlagene Verfahren daran ändern?

Das Wesentliche am doppeltproportionalen Verfahren ist, dass die Sitze über den ganzen Kanton hinweg proportional verteilt werden – sowohl auf die Wahlkreise als auch auf die Parteien. Dadurch kann sich jeder Wähler sicher sein, dass seine Stimme einen Einfluss auf das Ergebnis hat – vielleicht nicht in seinem eigenen Wahlkreis, aber im Kanton. Es ist also unerheblich, ob ich in einer kleinen Gemeinde wohne oder in einer grossen. Es herrscht Wahlgleichheit über den ganzen Kanton.

Das tönt schön und gut, aber wollen die Wähler in Baar wirklich, dass die Walchwiler die Sitzverteilung in ihrer Gemeinde beeinflussen können?

Das ist eine grundsätzliche Frage: Wählt der Wähler einen Repräsentanten für den Kanton, oder wählt er einen Repräsentanten für seinen Wahlkreis? Letztlich ist es eine Frage des politischen Selbstverständnisses der Bevölkerung.

Eine andere Kritik an Ihrem Verfahren ist, dass es zu kompliziert sei. Um die Verteilung der Sitze zu bestimmen, benötigt man einen Computer, von Hand kann man sie nicht ausrechnen.

Ja, aber wer rechnet heutzutage noch Wahlen von Hand aus? Wichtig ist, dass das Ergebnis überprüft werden kann, und das Ergebnis kann beim Doppelproporz viel leichter überprüft werden als bei der bisherigen Methode. Wer sagt, die Berechnung sei zu schwierig, dem würde ich unterstellen, dass er noch nie eine Wahl nach dem bisherigen System ausgerechnet hat, sonst würde er die Hände über dem Kopf zusammenschlagen, wie umständlich das ist.

Wieso löst denn so etwas Technisches wie das Wahlrecht solch hitzige öffentliche Debatten aus wie jetzt etwa in Zug oder in Schwyz?

Die politischen Rechte sind eben die Grundlage der Demokratie, hier werden die Leute direkt angesprochen. Viele Politiker haben immer noch das Bild des dummen Wählers im Kopf, der das Wahlrecht nicht wirklich versteht. Ich sehe das anders. Es mag ja sein, dass die Wähler die Rechnungen nicht durchführen können. Aber sie verstehen sehr wohl die Auswirkungen von Wahlsystemen und reagieren sehr sensibel darauf. Das sieht man etwa daran, dass viele Wähler in kleinen Wahlkreisen gar nicht erst zur Urne gehen, weil sie denken: Wenn ich nicht eine der starken Parteien wähle, hat meine Stimme ohnehin keinen Einfluss.

Ist es sinnvoll, dass die Wähler über Wahlsysteme abstimmen?

Ja, absolut! Bei den Wählern ist diese Entscheidung viel besser aufgehoben als bei den Parteien. Nach meiner Erfahrung ist die Idee, dass alle Stimmen gleich viel zählen sollen, unter den Wählern akzeptiert. Die Politiker haben natürlich eine andere Sichtweise, sie wollen vor allem den Vorteil für ihre Partei sichern.

Mit anderen Worten: Jene Parteien sind gegen Ihr Verfahren, die damit Sitze verlieren würden.

Genau. Da sieht man dieses parteipolitische Eigeninteresse. Aber ich glaube, dass dieses parteipolitische Eigeninteresse so nicht von den Wählern geteilt wird.

Was fasziniert Sie als Mathematiker an politischen Fragen?

Ich habe mich in der ersten Hälfte meiner akademischen Laufbahn mit ganz anderem beschäftigt. Dabei bin ich durch Zufall auf ein Problem gestossen, das auch für das Wahlrecht relevant ist. Ich habe dann damit begonnen, mich über meinen eigenen Fachbereich hinaus mit dem Thema zu beschäftigen. Das Wahlrecht betrifft sehr viele Bereiche, das ist ja gerade das Spannende daran. Am Anfang betrachtete ich das Thema aus der Sichtweise des Mathematikers: Es gibt ein Problem, und am Ende kommt eine optimale Lösung heraus. Doch bei Wahlsystemen gibt es keine optimalen Lösungen. Die Kantone sind verschieden, und das spiegelt sich in den Wahlsystemen wider. Als Mathematiker kann ich nur Vorschläge machen. Am Ende muss die Bevölkerung in diesen Kantonen entscheiden, welches System für sie das richtige ist.

(Erschienen am 7. September in der Neuen Luzerner Zeitung)

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Gesetzliche Quoren und das Gespenst der «Zersplitterung»

7 Comments Posted by on September 3, 2013

Vor kurzem ging es hier um natürliche Quoren, die kleinere Parteien bei Parlamentswahlen benachteiligen. Es gibt aber noch eine einfachere Möglichkeit, unliebsame Konkurrenten vom Parlament fernzuhalten: Anstatt Wahlhürden über die Wahlkreiseinteilung aufzubauen, kann man sie auch einfach ins Gesetz hineinschreiben.

In der Schweiz machen sieben Kantone von dieser Möglichkeit Gebrauch. Die Höhe und die konkrete Ausgestaltung variieren dabei stark. Grundsätzlich können zwei Modelle unterschieden werden:

  • In den Kantonen Aargau und Zürich reicht das Überschreiten des Quorums in einem Wahlkreis, um zur Sitzverteilung im ganzen Kanton zugelassen zu werden. Wenn eine Partei also in einem Wahlkreis die Hürde überspringt, kann sie in allen anderen ebenfalls Sitze holen (auch dort, wo sie unter dem Quorum geblieben ist). In beiden Kantonen beträgt das Quorum 5 Prozent. Im Aargau kann eine Partei alternativ auch im ganzen Kanton 3 Prozent der Stimmen holen, um an der Sitzverteilung teilnehmen zu können.
  • In den anderen Kantonen, die ein gesetzliches Quorum kennen, gilt dieses jeweils in jedem Wahlkreis separat. In Basel-Stadt braucht eine Partei in jedem Wahlkreis mindestens 4 Prozent der Sitze, um dort an der Sitzverteilung teilnehmen zu können. Im Kanton Waadt beträgt das entsprechende Quorum 5 Prozent, in Genf (mit nur einem Wahlkreis) 7 Prozent und im Wallis gar 8 Prozent. Die höchste Hürde stellt aber der Kanton Neuenburg auf: Dort erhalten Parteien in einem Wahlkreis keinen Sitz, wenn sie sich nicht wenigstens 10 Prozent der Stimmen sichern.

Die folgende Tabelle veranschaulicht die Quoren in den Kantonen:

Kanton Quorum Quorum gilt für… Erreichen des Quorums ermöglicht Zugang zu Sitzverteilung…
Aargau

5 Prozent in einem Wahlkreis oder 3 Prozent im Kanton

 Listen im ganzen Kanton
Zürich

5 Prozent in einem Wahlkreis

 Listen im ganzen Kanton
Basel-Stadt

4 Prozent im Wahlkreis

 Listen im entsprechenden Wahlkreis
Waadt

5 Prozent im Wahlkreis

 Listen im entsprechenden Wahlkreis
Genf

7 Prozent im Wahlkreis

 Listen im entsprechenden Wahlkreis
Wallis

8 Prozent im Wahlkreis

 Listen im entsprechenden Wahlkreis
Neuenburg

10 Prozent im Wahlkreis

 Listen oder Listenverbindungen im entsprechenden Wahlkreis

Als Argument für gesetzliche Quoren wird in der Regel die Gefahr einer «Zersplitterung» des Parteiensystems ins Feld geführt, die es zu verhindern gelte. Getreu dem Grundsatz: Je weniger Parteien, desto besser.

Vielleicht schwebt den Befürwortern von Quoren das Schweizer Parteiensystem in den Anfangszeiten des Bundesstaates vor. Damals gab es lediglich zwei Parteien[1]: die Freisinnigen und die Katholisch-Konservativen. Allerdings gab es innerhalb dieser beiden Kräfte eine grosse Vielfalt von Strömungen. Unter dem Dach des Freisinns versammelte sich von rechtsfreisinnigen Liberalen über (protestantische) Konservative und linksfreisinnige Radikale bis hin zu frühen Vertretern sozialdemokratischer Ideen so ziemlich alles, was das politische Spektrum zu bieten hatte. Das Mehrheitswahlsystem zwang die vielfältigen Gruppen unter einen Mantel, um den erstarkenden Katholisch-Konservativen die Stirn zu bieten.

Das Zweiparteiensystem mag die parlamentarische Mehrheitsbildung erleichtert haben. Für den Wähler bedeutete es aber nichts anderes als eine Einschränkung der Auswahl, so dass etwa ein Radikaler zur Wahl eines rechtsfreisinnigen Kandidaten gezwungen war, für den er wenig Sympathie hegte.

In den Kantonen, die ein gesetzliches Quorum eingeführt haben, ergeben sich teilweise ganz ähnliche Situationen. Nehmen wir Neuenburg als Beispiel: Der Kanton hat zwar das höchste Quorum der Schweiz. Weil man es aber auch als Listenverbindung überspringen kann, passen sich die Parteien an und tun das einzig Rationale: Sie schmieden exzessiv Listenverbindungen, um die Hürde passieren zu können (beziehungsweise um die Stimmen der Kleinparteien zu ernten). Bei den letzten Wahlen im April gab es keine Partei, die keine Listenverbindung einging, und das grösste Bündnis bestand aus nicht weniger als fünf Listen. Die Folge war, dass – abgesehen von zwei Kleinstparteien – alle angetretenen Parteien den Einzug ins Parlament schafften. Wenn es der Zweck des 10-Prozent-Quorums war, eine Zersplitterung des Parteiensystems zu verhindern, so hat es diesen Zweck deutlich verfehlt.

Für die Wähler hatte das Quorum aber ganz entscheidende Auswirkungen, denn aufgrund der zahlreichen und ausgedehnten Listenverbindungen unterstützte jeder von ihnen mit seiner Stimme auch andere Parteien – Grüne Wähler halfen der Linksaussenpartei POP, CVP-Wähler der FDP und so weiter.

Auch in anderen Kantonen wissen die Parteien das Quorum zu umgehen. Im Wallis, wo keine Listenverbindungen möglich sind, bildeten manche Parteien gemeinsame Listen, um die 8-Prozent-Hürde zu knacken. Das Nachsehen hatten auch in diesem Fall die Wähler, die unter Umständen eine Partei unterstützten, der sie nichts abgewinnen können.

Von diesen praktischen Problemen einmal abgesehen, stellt sich die Frage, weshalb es überhaupt wünschenswert sein soll, eine Zersplitterung des Parteiensystems zu verhindern. Ist die beklagte «Zersplitterung» nicht ein Abbild einer Gesellschaft, in der es unterschiedliche Ansichten und Meinungen gibt? Haben die Wähler kleinerer Parteien nicht auch einen legitimen Anspruch auf eine faire Chance im Parlament vertreten zu sein?

Ein Blick in die Türkei gibt in diesem Zusammenhang zum Nachdenken Anlass. Wie Michael Martens in der FAZ bemerkte, hängen die jüngsten Proteste gegen die Regierung von Recep Tayyip Erdoğan nicht zuletzt mit dem politischen System zusammen, das kleinen Parteien den Zugang zum Parlament extrem erschwert – unter anderem mit einem Quorum von 10 Prozent. Bei den Parlamentswahlen 2002, als Erdoğans AKP an die Macht gelangte, schafften nur zwei Parteien den Sprung über die Hürde – fast die Hälfte der Wähler blieb ohne Vertretung im Parlament.

Der Gedanke scheint nicht abwegig, dass Bürger, die ihre Stimme im regulären politischen Prozess nicht einbringen können, sich dafür andere Wege suchen. Dass die «Zersplitterung» im Parlament mustergültig tief ist, hilft wenig, wenn es seinen Hauptzweck nicht erfüllt: die Repräsentation der Bevölkerung.

[1] Wobei der Begriff Partei nicht ganz korrekt ist, da es keine formellen Organisationen waren. Formell wurde erst 1881 mit der «Konservativen Union» (der Vorläuferin der heutigen CVP) die erste Partei gegründet.

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Repräsentiert Nationalrat Blocher auch Asylsuchende, Diplomaten und Kinder?

3 Comments Posted by on August 27, 2013

Wen repräsentiert eigentlich Christoph Blocher (SVP/ZH)? Die Verteilung der Nationalratssitze betrachtend, nicht nur Schweizer Mannen und Frauen.

Gewählt wurde Nationalrat Christoph Blocher (SVP/ZH) bei den letzten Nationalratswahlen mit 139’120 Stimmen, die von Zürcher Stimmberechtigten, also Schweizerinnen und Schweizern rührten. Da er nach dem Proporzwahlverfahren ins Parlament gehievt wurde, braucht er grundsätzlich auch nur für seine Wählerinnen und Sympathisanten der Schweizerischen Volkspartei zur politisieren.

Tritt jedoch die Frage hinzu, wieso er eigentlich einer von just 34 (zukünftig: 35) Zürcher Parlamentarier ist, könnte man auch zu einem anderen Schluss gelangen. Denn die Zuteilung der 200 Nationalratssitze auf die 26 Wahlkreise geschieht nicht anhand der Anzahl Stimmberechtiger der jeweiligen Kantone. Die Verfassung sieht nämlich vor, die Nationalratssitze «nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone» zu verteilen. Als sogenannte Repräsentationsbasis fungieren also nicht nur die Eidgenossen, sondern die ständige Bevölkerung, wodurch Elektorat und Repräsentierte divergieren. Nationalrat Blocher – wie auch seine 33 Zürcher Kolleginnen und Kollegen – repräsentiert zwar politisch hauptsächlich Schweizer Mannen und Mütter. Zuteilungs-mathematisch vertreten die Parlamentarier aber gleichwohl niedergelassene Ausländer und Kinder. Kurzaufenthalterinnen und Diplomaten. Asylsuchende und aufgenommene Flüchtlinge. (Nicht jedoch Auslandschweizer, obschon diese ebenso zur aktiven wie passiven Wahl zugelassen sind.)

Diese breite Berechnungsbasis für das Sitzzuteilungsverfahren wird seit der Gründung des Bundesstaats 1848 angewandt, wenn auch damals noch «Seelen der Gesammtbevölkerung» in den «Nationalrath» entsandt wurden. Den untergeordneten Staatsebenen schreibt die Bundesverfassung jedoch nicht zwingend dasselbe Verfahren vor. Daher finden sich in den Kantonen drei weitere Repräsentationsbasen wieder, auf welchen die Distriktzuteilung zur Bestellung der kantonalen Parlamente fusst. Weiter sind derzeit mehrere Vorstösse hängig, welche ebenfalls Änderungen an der massgeblichen Bevölkerung anstreben:

Modell «Ständige Wohnbevölkerung»:
21 Kantone[1] wenden die gleiche Repräsentationsbasis an wie der Bund, indem sie nebst den Schweizer Bürgern alle Personen mitzählen, welche sich seit wenigstens 12 Monaten in der Schweiz befinden. Dazu zählen mitunter Personen, welche sich seit über einem Jahr im Asylprozess befinden, wie auch vorläufig aufgenommene Flüchtlinge. Weiter gesellen sich Diplomaten und internationale Funktionäre hinzu. Nicht berücksichtigt wird hier die «nichtständige Wohnbevölkerung», hauptsächlich Kurzaufenhalter (Bewilligung L).

Modell «Zivilrechtliche Bevölkerung»:
Im Kanton Freiburg wird praktisch die gleiche Repräsentation wie die «ständige Wohnbevölkerung» verwendet. Nicht berücksichtigt werden hier lediglich die Diplomaten, was jedoch praktisch kaum zu Änderungen an der Sitzzuteilung führt.

Modell «Schweizer Bürger sowie ausländische Personen mit Ausweis C oder B»:
Kürzlich hat die SVP-Bundeshausfraktion eine Motion in den Nationalrat getragen, welche einen Kompromiss in der Berücksichtigung der Repräsentation der ausländischen Bevölkerung sucht: Das Verfahren integriert im Vergleich zu den obigen Modellen zwar ebenso die ausländische Wohnbevölkerung, wenngleich nur jene, welche sich zumindest mittelfristig hierzulande niederlässt. Nebst den Diplomanten werden hier vornehmlich die Personen im Asylprozess (F und N) nicht miteinbezogen. Da letztere proportional auf die Kantone verteilt werden, ergäben sich auch hierbei nur kleinere Änderungen bei der Sitzverteilung. Dieses Modell wird derzeit in keinem Kanton angewandt.

Modell «Schweizer Wohnbevölkerung»:
In den drei Kantonen Graubünden, Uri und Wallis wird auf die Nationalität Schweiz abgestellt. Gleiches will eine hängige Berner Motion für die Wahlkreiszuteilung für die Grossratswahlen installieren. Im Berner Grossrat wie im Kantonsrat Appenzell Ausserrhoden wiederum sind analoge Motionen auf Standesinitiative hängig, welche dieses Modell für die Nationalrats-Sitzzuteilung vorsehen möchten.

Modell «Schweizer Stimmberechtigte»:
Im Kanton Basel-Landschaft schliesslich findet sich die engste, wenn auch kongruente Repräsentation wieder, da hier nur die Wählerschaft selbst massgeblich ist für die Sitzzuteilung in die Wahlkreise. In Baselland werden – nebst der ausländischen Bevölkerung – also auch weder Kinder noch Entmündigte durch die Landräte vertreten. Nachdem man in Solothurn erfuhr, dass der Kanton 2015 nur noch 6 Nationalräte stellen wird, wurde auch dort flugs ein Antrag für eine Standesinitiative eingereicht, die dieses Modell für die nationalen Wahlen einführen soll.

 

Wie gezeigt, streben drei unterschiedliche Vorstösse eine Änderung der Repräsentationsbasis zum Sitzzuteilungsverfahren des Nationalrats an. Die Diskussion über die verschiedenen Modelle ist keineswegs eine rein theoretische Angelegenheit, sondern hat durchaus grosse praktische Relevanz. Dies zeigt folgende Übersicht, welche das aktuelle Verfahren mit den drei vorgeschlagenen Methoden und deren hypothetischen Sitzverteilungen vergleicht:

Repräsenta-tionsbasis
 (alle Zahlen von 2011, BFS STAT-TAB)		 Ständige Wohn- bevölkerung
(= aktuelles Verfahren)		 Schweizer plus Ausländer mit Ausweis B/C
(= Motion SVP-Fraktion)		 nur Schweizer Bevölkerung
(= Verfahren GR/UR/VS; Vorstösse BE/AR)		 nur Schweizer Stimm-
berechtigte
(= Verfahren BL; Vorstoss SO)
Zürich 35 35 34 (-1) 34 (-1)
Bern 25 25 28 (+3) 28 (+3)
Waadt 18 18 16 (-2) 16 (-2)
Aargau 15 16 (+1) 16 (+1) 16 (+1)
Genf 12 11 (-1) 9 (-3) 9 (-3)
St. Gallen 12 12 12 12
Luzern 10 10 10 10
Tessin 8 8 8 8
Wallis 8 8 8 8
Basel-Landschaft 7 7 7 7
Freiburg 7 7 8 (+1) 7
Solothurn 6 6 7 (+1) 7 (+1)
Thurgau 6 6 6 6
Basel-Stadt 5 5 4 (-1) 5
Graubünden 5 5 5 5
Neuenburg 4 4 4 4
Schwyz 4 4 4 4
Zug 3 3 3 3
Jura 2 2 2 2
Schaffhausen 2 2 2 2
Appenzell A.Rh. 1 1 2 (+1) 2 (+1)
Appenzell I.Rh. 1 1 1 1
Glarus 1 1 1 1
Nidwalden 1 1 1 1
Obwalden 1 1 1 1
Uri 1 1 1 1

 

Die Ursache für die erwarteten Sitzwanderungen liegt auf der Hand: Die Kantone, welche Federn lassen müssten, haben überdurchschnittliche Ausländeranteile. Die Geberkantone Genf (39 %), Basel-Stadt (33 %) und Waadt (32 %) haben denn auch die höchsten Anteile, während bei Zürich (25 %) zusätzlich die hohe absolute Anzahl Nationalratssitze mitspielt. In der UNO-Stadt Genf haben zusätzlich die über 22’000 Diplomaten einen bedeutsamen Einfluss: Alleine aufgrund ihrer Präsenz darf Genf heute einen zusätzlichen Nationalrat stellen (zulasten Aargau).

Umgekehrt profitieren tendenziell Kantone mit unterdurchschnittlichen (< 23 %) Anteilen ausländischer Bevölkerung, allen voran Bern (14 %), der hier als zweitgrösster Kanton sein ganzes Gewicht in die Waagschale werfen kann. Die etwaigen Sitzgewinne für Aargau, Freiburg und Solothurn (Ausländeranteile 19–22 %) müssen jedoch als eher zufällig bezeichnet werden, spielen hier doch auch andere Effekte hinein, namentlich ihre vorteilhaften Bevölkerungsentwicklungen.

Schlussendlich soll jedoch unabhängig von den drei eigennützig motivierten Anträgen auf Standesinitiative (AR, BE und SO wären allesamt Sitzgewinner – komplettierende Vorstösse aus AG und FR lassen noch auf sich warten) überdacht werden, welche Repräsentationsbasis die legitimste ist: Ein gänzlicher Ausschluss der ausländischen Bevölkerung, wie es die zwei letzteren Modelle vorsehen, erscheint nicht opportun. Denn die Legislative fällt durchwegs Entscheide, welche für die komplette hiesige Bevölkerung relevant sind; unsere Paragraphen und Steuerfüsse gelten ebenso für die 23 Prozent Nicht-Schweizer.

Opportune Berücksichtigung der gesamten Bevölkerung

Da sie schon nicht mitbestimmen können, soll wenigstens die Anzahl Volksvertreter auch von den Ausländerinnen und Ausländern abhängig gemacht werden. Der Einbruch in die Erfolgswertgleichheit der Wählenden (Genfer Wähler haben heute grob 50 % mehr Wahlkraft als die Urner – weil sie gewissermassen auch für die 39 % Ausländer in Genf «mitbestimmen» können) ist dabei aufgrund des übergeordneten, öffentlichen Interesses hinzunehmen.

Inkonsequent sind darüber hinaus die Befürworter der Basis «Schweizer Bevölkerung» (Vorstösse AR und BE), da sie mit der vermeintlichen Kongruenz zwischen den Bürgern mit aktivem und passivem Wahlrecht einerseits und der Repräsentationsbasis andererseits argumentieren. Doch werden hier just die zahlreichen Minderjährigen gefliessentlich unter den Tisch gekehrt: Stimmberechtigte und Schweizer sind zwei paar Schuhe.

Ganz generell ist von einem Nationalrat (und ebenso übrigens von einem Ständerat) zu erwarten, dass er sich nicht nur für seine «eigenen» Wähler einsetzt, sondern für das übergeordnete Landesinteresse. Entsprechend erscheint es durchaus vernünftig, dass die gesamte Bevölkerung des Landes für die Verteilung der Nationalratssitze massgebend ist. Hier soll jedoch gleichwohl auf eine Bevölkerungsbasis abgestellt werden, welche hierzulande nicht nur kurzfristig, sondern mittel- bis langfristige Wurzeln schlägt, wie es die Motion der SVP-Bundeshausfraktion vorschlägt. Ob deswegen jedoch gleich die dazu nötige Teilrevision der Bundesverfassung in Angriff genommen werden soll, ist ob der erwarteten geringen Wirkung (eine einzige Sitzverschiebung) die andere Frage.

 

Ergänzung (01.09.2013):

Im Verlauf dieser Woche wurden im Kontext der Sitzzuteilung an die Nationalrats-Wahlkreise folgende weitere Artikel bzw. Erlasse publiziert:

 

[1] Die Kantone AG, AI, AR, BE, BS, GE, GL, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO, SZ, TG, TI, VD, ZG, ZH.

Bern, Genf, Parlament, Solothurn, Wahlsystem

Musterschüler und Sorgenkinder unter den kantonalen Wahlsystemen

6 Comments Posted by on August 15, 2013

9 Sitze – so viele muss nach Ansicht des Bundesgerichts ein Wahlkreis mindestens haben, damit darin faire (Proporz-)Wahlen stattfinden können. Bei dieser Anzahl benötigt eine Partei 10 Prozent der Stimmen, um einen Sitz auf sicher zu haben.[1] Je weniger Mandate zu vergeben sind, desto höher liegt diese Hürde. Steigt sie über 10 Prozent, ist gemäss Bundesgericht das Gebot der Rechtsgleichheit und der unverfälschten Stimmabgabe nicht mehr gewährleistet. Aus diesem Grund hat das Gericht bereits die Wahlsysteme mehrerer Kantone für bundesverfassungswidrig erklärt und verlangt, dass diese ihr Wahlrecht anpassen – entweder indem sie die Wahlkreise vergrössern oder indem sie eine wahlkreisübergreifende Sitzverteilung[2] ermöglichen.

Seit dem wegweisenden Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 2002 haben fünf Kantone auf direkten oder indirekten Druck aus Lausanne ihr Wahlrecht geändert: Zürich, Aargau und Schaffhausen haben das Pukelsheim-System eingeführt, Luzern hat einen Wahlkreisverband gebildet und Thurgau seine Wahlkreise vergrössert.

Die Liste dürfte sich in naher Zukunft noch verlängern. Denn nach wie vor dürften viele kantonale Wahlsysteme die Vorgaben des die Vorgaben des höherrangigen Rechts, sprich: der Bundesverfassung, nicht erfüllen, wie der Vergleich zeigt.

Die 26 kantonalen Wahlsysteme im Vergleich. Orange markiert sind jene Kantone, deren Wahlsysteme möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung stehen, Grün markiert sind die (reinen) Majorzkantone.

Die 26 kantonalen Wahlsysteme im Vergleich. Orange markiert sind jene Kantone, deren Wahlsysteme möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung stehen, Grün markiert sind die (reinen) Majorzkantone.

Tendenziell haben jene Kantone, die ihr Parlament ganz oder teilweise im Majorzverfahren besetzen, kleinere Wahlkreise. Am kleinsten sind sie im Kanton Graubünden – neben Appenzell-Innerrhoden der einzige, der ausschliesslich nach Majorz wählt – mit einer Durchschnittsgrösse von 3.08. Gleich dahinter folgen Uri und Appenzell-Ausserrhoden. Danach kommen Schwyz, Nidwalden und Zug – drei Kantone, in denen die Diskussion um das Wahlrecht gerade besonders aktuell ist.

Logischerweise sind die Wahlkreise umso grösser, je weniger es davon gibt. Die Extremfälle sind Genf und Tessin: Dort bildet jeweils der ganze Kanton einen einzigen Wahlkreis. Mit 100 Sitzen hat Genf denn auch den grössten Wahlkreis der Schweiz.

Tessin und Genf sind aber die grossen Ausnahmen. In den meisten Kantonen sind die Wahlkreise deutlich kleiner – und in vielen kleiner, als das Bundesgericht erlaubt: Von 26 Kantonen haben 18 mindestens einen Wahlkreis mit weniger als 9 Sitzen. In 9 Kantonen liegt sogar die durchschnittliche Wahlkreisgrösse unter dem Grenzwert.

Was bedeutet das nun für die künftige Entwicklung in den Kantonen? Zunächst gilt es zu differenzieren. Im Prinzip können wir folgende Gruppen von Kantonen unterscheiden:

  • In 8 Kantonen sind die Wahlkreise gross genug, sie stehen auf jeden Fall in Einklang mit der Bundesverfassung: Genf, Tessin, Thurgau, Glarus, Solothurn, Bern, Jura und St. Gallen.
  • 5 Kantone haben zwar vereinzelt Wahlkreise mit weniger als 9 Sitzen, haben aber eine wahlkreisübergreifende Zuteilung von Sitzen eingeführt, womit das natürliche Quorum tief genug ist: Luzern, Aargau, Basel-Land, Zürich und Schaffhausen. Auch diese Kantone haben vom Bundesgericht nichts (mehr) zu befürchten.
  • 2 Kantone, nämlich Graubünden und Appenzell-Innerrhoden, wählen ihr Parlament vollständig im Majorzsystem und sind damit von den Vorgaben des Bundesgerichts ausgenommen. Denn der Grenzwert für das natürliche Quorum von 10 Prozent bezieht sich ausschliesslich auf Proporzwahlen. Mit dem Majorzverfahren mussten sich die Richter in Lausanne bislang nicht spezifisch befassen. Ein weiterer Kanton – Appenzell-Ausserrhoden – wählt das Parlament zum grössten Teil im Majorzverfahren, hat aber auch noch einen Proporzwahlkreis (Herisau). Dieser ist mit 14 Sitzen allerdings gross genug.
  • Es bleiben somit 10 Kantone, deren Wahlrecht möglicherweise in Konflikt mit der Bundesverfassung steht (oder deren Wahlrecht vom Bundesgericht bereits für verfassungswidrig erklärt wurde): Neuenburg, Waadt, Freiburg, Wallis, Obwalden, Zug, Nidwalden, Basel-Stadt, Schwyz und Uri. Einige von ihnen, etwa Neuenburg oder Basel-Stadt, befinden sich in einer Grauzone, bei anderen ist der Konflikt ziemlich offensichtlich – etwa bei Schwyz und Nidwalden, deren Wahlsysteme bereits vom Bundesgericht für verwassungswidrig erklärt worden sind.

Die Grösse der Wahlkreise ist aber nicht das einzige Kriterium der Richter in Lausanne. Sie lassen auch bei Proporzwahlen kleinere Wahlkreise zu, wenn diese mit historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Eigenheiten begründet werden können. Tatsächlich hatte das Bundesgericht 2004 bereits einmal eine Beschwerde gegen das Walliser Wahlrecht mit Verweis auf die historische Bedeutung der Bezirke, welche die Wahlkreise bilden, abgewiesen.[3]

Wie viele der betroffenen Kantone also tatsächlich ein Wahlsystem haben, das der Bundesverfassung widerspricht, kann nicht a priori gesagt werden.

Klar ist hingegen, dass bei allen Einschränkungen noch genug potenzielle Konflikte zwischen Bundesrecht und kantonalem Recht bleiben. Der Vergleich der Kantone zeigt deutlich, dass die Diskussionen über die Wahlsysteme in den Kantonen noch einige Zeit anhalten dürften.

[1] Wissenschaftlich ausgedrückt beträgt das natürliche Quorum 10 Prozent.

[2] etwa durch Wahlkreisverbände oder das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren («doppelter Pukelsheim»)

[3] Eine weitere Beschwerde ist hängig.

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Warum sich Genf über die Jura-Fusion freut

Leave a comment Posted by on August 1, 2013
Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse.

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse. (Bildquelle)

Die Fusions-Gegner mögen's martialisch.

Die Fusions-Gegner mögen’s martialisch. (Bildquelle)

Am 24. November stimmt die Bevölkerung im Berner Jura darüber ab, ob sie im Kanton Bern verbleiben oder sich dem Kanton Jura anschliessen möchte. Gleichzeitig wird im Kanton Jura über den Zusammenschluss mit dem Berner Jura abgestimmt. Auf dem Weg zu einer Fusion wäre das allerdings nur der erste Schritt: Anschliessend müssten beide Regierungen einen interkantonalen Vertrag abschliessen, den die Bevölkerungen beider Kantone gutheissen müssten. Schliesslich müsste eine neue Kantonsverfassung ausgearbeitet werden, welche wiederum der Zustimmung der Bürger im Berner Jura und im Kanton Jura bedürfte.[1]

Die Jura-Frage birgt auch über dreissig Jahre nach der Gründung des Kantons Jura politischen Sprengstoff. Die Abstimmung im November führt denn auch bereits zu hitzigen Diskussionen im Berner Jura, aber auch in den Kantonen Jura und Bern, wie nebenstehende Plakate zur Abstimmung zeigen.

Guten Grund, die Abstimmung aufmerksam zu verfolgen, gibt es aber auch in einem anderen Teil der Schweiz: Im Kanton Genf. Denn: Sollte sich der Berner Jura dem Kanton Jura anschliessen, könnte Genf unverhofft ein weiterer Nationalratssitz in den Schoss fallen.

Wie ist das möglich?

Gemäss Bundesverfassung werden die Nationalratssitze proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt. Wechselt also ein Teil des Kantons Bern zum Kanton Jura, verliert Bern tendenziell Sitze im Nationalrat, während Jura welche dazugewinnt. Bloss: Jura gewinnt nicht zwingend genau so viele Sitze, wie Bern verliert. Entscheidend sind die Nachkommareste.

Die Verteilung der Nationalratssitze erfolgt nach dem so genannten Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren). Dabei wird zunächst die so genannte Verteilungszahl ermittelt, anschliessend wird die Bevölkerungszahl jedes Kantons durch diese Verteilungszahl dividiert, woraus sich der theoretische Sitzanspruch des Kantons ergibt. Weil dieser aber in aller Regel keiner ganzen Zahl entspricht, wird beim Hare-Niemeyer-Verfahren zunächst abgerundet. Die Sitze, die noch nicht zugeteilt sind, werden anschliessend in der Restverteilung an die Kantone mit den höchsten Nachkommaresten vergeben.

Nun kann es passieren, dass bei einer Verschiebung der Bevölkerung von einem Kanton zu einem anderen diese Nachkommareste so ungünstig ausfallen, dass ein dritter, scheinbar unbeteiligter Kanton profitiert. Genau das könnte bei einem Wechsel des Berner Juras passieren: Auf der Grundlage der Bevölkerungszahlen von 2012 (die für die Nationalratswahlen 2015 massgebend sind), gehören Bern und Jura heute zu jenen 12 Kantonen mit den höchsten Nachkommaresten, die dadurch ein zusätzliches Mandat erhalten.

Rechnet man den Berner Jura dem Kanton Jura zu, sind aber die Reste beider Kantone zu klein. Bern verliert dann zwei Sitze, doch Jura gewinnt nur einen dazu. Den zweiten Berner Sitz würde sich Genf mit einem Nachkommarest von 0.469 sichern. Dieses Phänomen ist eine Folge der fehlenden Konsistenz der Quotenverfahren, welche sich mitunter auch im Wählerzuwachsparadoxon manifestiert.

Das Genfer Proporzglück hängt allerdings an seidenem Faden, und zwar in doppelter Hinsicht:

Erstens ist nicht sicher, ob der ganze Berner Jura den Kanton Bern verlässt. Unabhängig vom Resultat der Abstimmung am 24. November haben die einzelnen Gemeinden anschliessend die Möglichkeit, separat über einen Kantonswechsel zu befinden. Je nachdem, wie viele Gemeinden davon Gebrauch machen, könnte der Kanton Jura sämtliche Sitze erben, die Bern abgeben muss (oder aber es gibt gar keine Veränderung bei der Sitzverteilung).[2]

Zweitens dürfte es bis zu einer allfälligen Fusion noch einige Jahre dauern. Wie sich bis dahin die Bevölkerungen in den einzelnen Kantonen entwickeln, steht in den Sternen. Falls der Kanton Genf nicht stark genug wächst, könnte ihm der zusätzliche Sitz doch noch durch die Lappen gehen. Schärfster Konkurrent ist der Kanton Tessin, der mit einem Nachkommarest von 0.463 nur wenig hinter Genf liegt – es geht um wenige hundert Einwohner, die den Ausschlag geben. Auch im Südkanton gibt es also gute Gründe, die Abstimmung auf der anderen Seite der Schweiz aufmerksam zu verfolgen.

Mitarbeit: Claudio Kuster

[1] Vermutlich müssten am Ende noch das Schweizer Volk und Stände der Fusion ihren Segen erteilen.

[2] Konkret sind für die Sitzverschiebungen folgende vier Szenarien möglich:

  • Weniger als 4861 Einwohner wechseln vom Kanton Bern zum Kanton Jura: Keine Veränderung.
  • 4861 bis 28’700 wechseln: Bern -1 Sitz / Genf +1 Sitz
  • 28’701 bis 45’218 wechseln: Bern -1 / Jura +1
  • Mehr als 45’219 wechseln (insb. der gesamte Berner Jura): Bern -2 / Jura +1 / Genf +1
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Zuger Kantonsrat nach «Lausanne»: Kommt es nun zum Erdrutsch?

5 Comments Posted by on July 11, 2013

Wie in manchen Innerschweizer Kantonen wird derzeit auch in Zug über ein neues Wahlsystem gerungen. Vor wenigen Wochen noch wurde das Wahlverfahren des Regierungsrats verhältnismässig reibungslos von Proporz auf Majorz umgestellt. Bei der Bestellung der Legislative indessen gehen die Wogen ungleich höher. So wurde bereits 2010 gemäss langjähriger bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch das Zuger Wahlsystem verfassungswidrig erklärt.

Die Regierung schlug im Sommer 2012 dem Kantonsrat vor, er sei doch fortan nach dem doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren zu wählen. In Zürich, Aargau und Schaffhausen hat sich dieses bewährt und so trat die Legislative Anfangs Jahr auf das Geschäft ein. Parallel dazu braute sich jedoch im Nachbarkanton Schwyz – oder eher: in Bern? – ein Sturm der Empörung zusammen: Der Nationalrat versagte dem Urkanton die vollständige Gewährleistung seiner neuen Kantonsverfassung. Der Zankapfel auch da: Ein nicht ganz so proportionales Proporzsystem. Am Fusse der Mythen brach eine elektorale Welt zusammen. Hauptschuldig ist und bleibt «ein oberschlauer, gescheiter Professor aus Deutschland, der nicht einmal hier wohnt, uns mit mathematischen Berechnungen vorschreiben geht, wie wir die Verteilungen vorzunehmen haben». Im Kanton Zürich herrsche «heute ein grosses Durcheinander», ja «verseuchte Wahlen» – «so weit hat es dieser Pukelsheim gebracht»!

Die Welle der Entrüstung schwappte alsbald auf Zug über. Flugs wurde da ein Vorstoss (CVP) eingereicht, der die föderale Opposition via Standesinitiative «zur Wiederherstellung der Souveränität der Kantone bei Wahlfragen» zurück nach Bundesbern tragen sollte. In der 2. Lesung zur Zuger Wahlgesetzrevision im April überboten sich die Lokalpolitiker mit Anträgen, wie dem Augsburger Professor der Garaus zu machen sei: Mal wurde ein Mischsystem vorgeschlagen (FDP), welches bloss in den drei Städten Proporzwahlen vorsah, dann lieber ein Rückweisungsantrag (CVP) mit kantonsweiter Majorzwahl. Als besonders empfänglich erwies sich aber der kecke Vorschlag (CVP), doch gleich ein «Pukelsheim-Verbot» in die erhabene Kantonsverfassung zu placieren. Die zuständige Regierungsrätin warnte die bürgerlichen Parlamentarier vergeblich vor der drohenden Verfassungskrise. Doch die Gesetzesmacher waren nicht mehr zu halten, sie suchten geradezu die Konfrontation, die plebiszitäre Demarkation.

«Ausgeschlossen ist das doppelt-proportionale Zuteilungsverfahren» (und ebenso Wahlkreisverbände, doch diese Konstrukte taugen interessanterweise nie als Feindbild) sollten also die Zuger Stimmbürger am kommenden 22. September in ihre Verfassung schreiben. Den zwei einzigen bekannten Möglichkeiten, wie Kleinstwahlkreise mit bloss zwei, drei Sitzen elegant in ein kohärentes Wahlsystem eingebettet werden könnten, einen definitiven Riegel schieben? Die nächsten Kantonsratswahlen abermals mit dem geltenden Verfahren abhalten, damit das Bundesgericht nicht «bloss» das Prozedere, sonder gar die Wahlen an sich kassiert? Mehreren Parteien und Einzelpersonen wurde dies zu bunt, sie gelangten vor Monatsfirst erneut ans höchste Gericht.

Wenig überraschend stoppte gestern das Bundesgericht die anberaumte Abstimmungsvorlage, sie ist und bleibt verfassungswidrig. Für Aufsehen erregte höchstens noch, dass nunmehr vergessen geglaubte Artikel der Bundesverfassung zur Begründung herangezogen wurden: «Bund und Kantone unterstützen einander in der Erfüllung ihrer Aufgaben und arbeiten zusammen. Sie schulden einander Rücksicht und Beistand. Sie leisten einander Amts- und Rechtshilfe.» Als nächsthörere Eskalationsstufe schiene nur noch die Sezession.

Den Zugerinnen und Zugern wird nunmehr lediglich das angeblich so ungeniessbare Menü «Doppelproporz» serviert. Wäre der Kanton in seinem 661. Jahr überhaupt noch regierbar, würde jene Kröte geschluckt? Oder herrschte bald Anarchie? Diese Frage kann wenigstens annäherungsweise beantwortet werden. Denn wären die letzten Parlamentswahlen 2010 bereits nach dem zur Diskussion stehenden Zuteilungsverfahren abgehalten worden, so sähen die Sitzverschiebungen wie folgt aus:

Wahlen 2010 (Doppelproporz)
 CVP FDP SVP Alterna-
tive/GPS		 SP GLP Gemeinde total
Stadt Zug 3 5 4 4 2 1 19
Oberägeri 1 (-1) 1 1 1 (+1) – – 4
Unterägeri 2 2 1 – 1 – 6
Menzingen 2 – 1 – – – 3
Baar 4 3 4 1 2 1 15
Cham 3 2 2 1 2 – 10
Hünenberg 2 1 1 (-1) 1 (+1) 1 – 6
Steinhausen 2 2 1 1 – – 6
Risch 1 1 (-1) 2 1 – 1 (+1) 6
Walchwil 1 1 1 – – – 3
Neuheim 1 1 – – – – 2
Kanton total 22 19 18 10 8 3 80
Veränderung -1 -1 -1 +2 =0 +1 –

Tektonische Verschiebungen sehen anders aus. Das Erdrütschchen hätte lediglich drei Sitze anders zugeteilt: Die übervorteilten grösseren Parteien CVP, FDP und SVP hätten je einen Sitz an die kleineren Alternativen/Grünen beziehungsweise an die aufstrebenden Grünliberalen abgeben müssen. Die Beschwerdeführerin SP sässe gar auf der gleichen Sitzzahl wie sie im aktuellen Verfahren erhielt (weil sie heute mitunter von einer gemeinsamen Liste mit den Grünen profitiert).

Der Zuger Brei zu Pukelsheim wird also dereinst nicht mehr halb so heiss gegessen wie man heute vermuten könnte.

Parlament, Schwyz, Wahlen, Wahlsystem, Zug , , , ,

Die 25 kantonalen Verfahren zur Bescheinigung von Unterschriften

1 Comment Posted by on July 4, 2013

Die Volksinitiative und das Volksreferendum sind in 25 Schweizer Kantonen bekannt. Wer diese direktdemokratischen Instrumente ergreift, braucht nicht nur Tausende von Unterschriften zu sammeln, sondern muss diese in den meisten Kantonen zusätzlich bescheinigen lassen. Dieser Beitrag beleuchtet die mannigfaltigen Verfahren zur Bescheinigung des Stimmrechts von Unterzeichnenden.

Tabelle Bescheinigung Einheitliche Phase

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung / Einheitliche Phase für Sammlung/Bescheinigung/Einreichung»

 

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung»
Die Mehrheit der Kantone, wie auch der Bund, kennen ein Verfahren, welches die Bescheinigung der Stimmrechte der Unterzeichnenden vor der finalen Einreichung bei der Staatskanzlei vorsieht. Die Komitees müssen somit die Bescheinigung selbst organisieren.
Unterschriften, die unbescheinigt eingereicht werden, werden somit als ungültig betrachtet. In einigen Kanton kann die Staatskanzlei immerhin Mängel der Bescheinigung auch nach der Einreichung beheben – insbesondere falls dies für das Zustandekommen ausschlaggebend ist.

Verfahren «Einheitliche Phase für Sammlung/Bescheinigung/Einreichung»
13 Kantone kennen eine einheitliche Phase (Sammelfrist). Während dieser müssen sowohl die Unterschriften gesammelt, als auch bei den Gemeinden zur Bescheinigung eingereicht und schliesslich gesamthaft bei der Staatskanzlei eingereicht werden.

Modell «Keine (fixe) Frist für Gemeindekanzleien» (Aargau / Graubünden / Jura / Luzern / Neuenburg / Schaffhausen / St. Gallen / Thurgau / Uri / Zug)
Zehn Kantone kennen gar keine oder zumindest keine zeitlich klar definierte Frist für die Gemeindekanzleien zur Bescheinigung. Die meisten dieser Kantone kennen jedoch eine Bestimmung, welche analog beim Bund («gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück») die Gemeinden auffordert, die Bescheinigung verhältnismässig schnell zu erteilen:

  • AG: «gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück»
  • GR: «gibt die Listen unverzüglich den Absendern zurück»
  • LU: «gibt die Listen unverzüglich dem Komitee zurück»
  • SG: «gibt Bogen und Karten so rasch als möglich zurück»
  • TG: «sendet die überprüften Listen unverzüglich zurück»
  • UR: «Danach gibt sie die Listen unverzüglich den Absendern zurück.»

Drei Kantone (JU, SH, ZG) sehen keine gesetzlichen Vorgaben zur Bescheinigungsfrist für die Gemeinden vor.

Variante «Verfallende Bescheinigung» (Uri / Schaffhausen)
Zwei Kantone (UR, SH) kennen bei der Volksinitiative eine zusätzliche, einschränkende Vorschrift für die Bescheinigung: Sie darf zum Zeitpunkt der Einreichung bei der Staatskanzlei höchstens zwei Monate alt sein, ältere Bescheinigung verfallen, wodurch solche Unterschriften ungültig werden. In diesen zwei Kantonen (wie auch in fünf weiteren: AR, BL, OW, SZ, ZG) existiert dafür keine Sammelfrist: Für Volksinitiativen kann hier unbeschränkt lange gesammelt werden.

Variante «Brutto-Eingangsbestätigung bei Engpässen» (Neuenburg)
In Neuenburg gilt grundsätzlich ebenfalls das Modell «keine Frist für die Gemeindekanzleien» – jedoch mit einem wesentlichen Unterschied: Falls die Gemeinde die Bescheinigung der Unterschriften nicht vor dem Einreichungsdatum erteilen kann, bestätigt sie dem Komitee den Eingang der Unterschriftenlisten und die provisorische Anzahl der Unterschriften.
Können also dem Komitee nicht rechtzeitig vor Ablauf der First die Unterschriftenlisten bearbeitet retourniert werden, so wird ihm umgehend eine Empfangsbestätigung ausgestellt. Diese «certificats de leur dépôt auprès des Conseils communaux» können sodann als Substitution zusammen mit den weiteren Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei eingereicht werden.

Modell «Fixe Frist für Gemeindekanzleien» (Nidwalden / Solothurn / Wallis)
In drei Kantonen bestehen fixe Fristen, während denen die Gemeindekanzleien die Bescheinigungen auszustellen haben: In Nidwalden «gibt [die zuständige Gemeindekanzlei] die Bogen binnen dreier Tage zurück», während in Solothurn «die Behörde die Unterschriftenliste spätestens nach 10 Tagen den Einreichenden zurückzugeben [hat]».
Im Wallis müssen die Listen «innert einer Frist von acht Tagen dem Absender zurückgegeben werden». Doch «ist der Gemeindepräsident nicht in der Lage, die Unterschriften fristgemäss zu bescheinigen, so vermerkt er dies, unter Angabe des Eingangsdatums, auf der Unterschriftenliste.»

Tabelle Bescheinigung Getrennte Phasen

Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung / Getrennte Phasen für Sammlung sowie Bescheinigung/Einreichung»

 

Verfahren «Getrennte Phasen für Sammlung sowie Bescheinigung/Einreichung»
In vier Kantonen findet zwar die Bescheinigung ebenfalls vor der Einreichung bei der Staatskanzlei statt; die Komitees müssen auch hier selbst um die Zustellung der Unterschriftenlisten an die Gemeinden bemüht sein. Für die Bescheinigung der letzten Unterschriften wird den Komitees und Gemeinden jedoch eine separate und (ausser in AI) zusätzliche Frist eingeräumt. Während jener zweiten Phase dürfen natürlich keine weiteren Unterschriften mehr gesammelt oder eingereicht werden.
Das Verfahren «getrennte Phasen» bedeutet nicht, dass erst kurz vor der zweiten Phase die Unterschriftenlisten überhaupt den Gemeinden zugestellt werden dürfen – dies ist von Beginn an möglich, ja geradezu sinnvoll und Usanz. Die Zusatzfrist von einigen Wochen erlaubt jedoch, auch jene in den letzten Tagen der regulären Sammelfrist erlangten Signaturen noch verwerten zu können, so wie es schliesslich der Intention der Unterzeichnenden entspricht.
Man könnte nun hervorbringen, es bestehe hier die Gefahr, dass dennoch in der Nachfrist zusätzliche Unterschriften gesammelt würden, um hierdurch die effektive Sammelfrist um ein paar Wochen zu verlängern. Diese Sorge ist jedoch unbegründet, da die Gemeindekanzleien nur jene Unterschriftenlisten überhaupt in Betracht ziehen, welche rechtzeitig, also bis zum Ende der eigentlichen, primären Sammelfrist bei ihnen eintreffen. Später, also erst in der Nachfrist eintreffende Listen werden als ungültig erachtet.

Modell «Rollende Bescheinigungsfrist für Gemeindekanzleien» (Bern)
Der Kanton Bern kennt eine rollende Bescheinigungsfrist für die Gemeinden: «Die Unterschriftenbogen und -karten sind mit der Bescheinigung spätestens drei Wochen nach dem Eingang den Einreichern zurückzusenden.» Im Gegensatz zum Modell «Fixe Frist für Gemeindekanzleien» stoppt diese Frist jedoch nicht mit dem Ende der Sammelfrist, sondern läuft über diese hinaus. Denn ausschlaggebend ist, dass (im Fall des Referendums) «die Unterschriftenbogen und -karten spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung des Erlasses oder Beschlusses […] dem Stimmregisterführer der […] Gemeinde […] eingereicht werden [müssen]» – und nicht bereits bei der Staatskanzlei.
Darauf erst «[müssen] spätestens 30 Tage nach Ablauf der Referendumsfrist die Unterschriftenbogen und -karten mit den Stimmrechtsbescheinigungen […] der Staatskanzlei […] übergeben werden». Bei der Volksinitiative wird das gleiche Verfahren angewandt, wobei die Sammelphase doppelt so lange (6 Monate) dauert.
Genau genommen besteht das Berner Modell also sogar aus drei Phasen:

  1. Sammelfrist, bis an deren Ende alle Unterschriften den Gemeinden zugestellt werden müssen (Referendum max. 3 Monate; Volksinitiative max. 6 Monate).
  2. Nachfrist, in welcher die Gemeinden die letzten Unterschriften bescheinigen und den Einreichern zurücksenden; entspricht der auch vorher geltenden Bescheinigungsfrist für die Gemeinden (max. 3 Wochen).
  3. Frist zur Einreichung aller Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei (max. 30 Tage ab Ende der Sammelfrist).

Modell «Bescheinigungsfrist für Gemeindekanzleien ab Sammelende» (Waadt)
In der Waadt wird ein sehr ähnliches Verfahren angewandt wie im Kanton Bern. Abgesehen von der Länge der Fristen unterscheidet es sich bloss dahingehend, dass die Bescheinigungsfrist für die Gemeinden erst ab Ende der Sammelphase gilt: «Dans les quinze jours au plus tard suivant l’échéance du délai de dépôt, les listes de signatures attestées doivent être retournées par la municipalité au comité d’initiative.» Werden bereits während der Sammelphase frühzeitig Listen zur Bescheinigung eingereicht, so unterliegen diese noch keiner speziellen Regelung.

  1. Sammelfrist, bis an deren Ende alle Unterschriften den Gemeinden zugestellt werden müssen (Referendum max. 40 Tage; Volksinitiative max. 4 Monate).
  2. Nachfrist, in welcher die Gemeinden die letzten Unterschriften bescheinigen und dem Komitee zurücksenden (max. 15 Tage).
  3. Frist zur Einreichung aller Unterschriftenlisten bei der Staatskanzlei (max. 3 Wochen ab Ende der Sammelfrist).

Modell «Aufbewahrung und Weiterleitung an Staatskanzlei durch Gemeinden» (Tessin)
Das «Tessiner Modell» zeichnet sich zunächst dadurch aus, dass «die Initianten auf den Gemeindekanzleien die Unterschriftenliste hinterlegen [können], damit diese den Stimmbürgern während den Öffnungszeiten der Gemeindeverwaltung zur Verfügung steht».
Werden dann während der Sammelphase Unterschriftenlisten zur Bescheinigung an die Gemeinden eingereicht, so verbleiben diese dort und werden nicht an die Komitees zurückgesandt. Diese können die Listen jedoch auf Wunsch bei den Gemeinden wieder abholen.
Die finale Einreichung wird schlussendlich differenziert gehandhabt: Bereits bescheinigte «Unterschriftenlisten müssen von den Initianten bis spätestens um 18.00 Uhr des letzten Tages der Unterschriftensammlung auf der Staatskanzlei eingereicht werden».
Die Listen können aber auch bis zum gleichen Zeitpunkt bei den jeweiligen Gemeindekanzleien eingereicht werden, sofern sie nicht sowieso bereits dort aufbewahrt sind. Wurden die Listen durch die Initianten also «nicht zurückgeholt, so sendet die Gemeindekanzlei diese innert fünf Tagen direkt an die Staatskanzlei, sofern sie vor 18.00 Uhr des letzten Tages der Unterschriftensammlung eingereicht wurden».

Modell «Sperrfirst innerhalb Sammelfrist» (Appenzell Innerrhoden)
Im Landsgemeindekanton Appenzell Innerrhoden existiert keine Volksinitiative, jedoch ein fakultatives Finanzreferendum, welches 200 Stimmberechtigten erlaubt, bestimmte Grossratsbeschlüsse der Landsgemeinde zu unterstellen. Die Referendumsfrist beträgt 30 Tage.
Speziell ist sodann das Verfahren zur Stimmrechtsbescheinigung: «Die Referendumsbogen und Karten sind spätestens drei Tage vor Ablauf der Referendumsfrist dem zuständigen Stimmregisterführer zur Beglaubigung einzureichen. Der Stimmregisterführer hat auf dem Bogen oder der Karte zu beglaubigen, dass das Stimmrecht der Unterzeichner in kantonalen Angelegenheiten im Zeitpunkt der Unterzeichnung bestand.»
Die Sammelfrist wird hier also nicht bloss de facto, sondern explizit von 30 Tagen auf deren 27 verkürzt, wobei den Gemeinden keine zeitlichen Vorgaben zur Bescheinigung gemacht werden. Gleichsam sind «die Bogen und Karten mit den Referendumsbegehren innert der Referendumsfrist der Ratskanzlei einzureichen».

Tabelle Bescheinigung Rest

Modell «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» /
Modell «Bescheinigung vor oder nach Einreichung» / Landsgemeinde

 

Modell «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» (Appenzell Ausserrhoden / Basel-Stadt  / Freiburg / Genf / Obwalden / Zürich)
In einigen Kantonen muss das Komitee die Unterschriftenlisten nicht vorab zur Bescheinigung an die Gemeinden senden. Stattdessen werden am Ende der Sammlung die Signaturen direkt und gesamthaft an die Staatskanzlei gesandt, welcher sodann diese Aufgabe obliegt. Den Gemeinden wird hierfür keine bestimmte Bescheinigungsfrist auferlegt (Ausnahme: FR).
Im Kanton Zürich «[lässt] die Direktion so viele Unterzeichnungen durch die Stimmregisterführenden auf ihre Gültigkeit hin prüfen, wie für das Zustandekommen der Initiative erforderlich ist», wodurch der Anreiz verkleinert wird, allzu viele Unterschriften über dem notwendigen Quorum einzureichen.

Variante «Fixe Frist für Gemeindekanzleien » (Freiburg)
Innerhalb des Verfahrens «Bescheinigung nach Einreichung» kennt der Kanton Freiburg als einziger eine fixe Bescheinigungsfrist für die Kommunen. So haben die «Gemeinden 20 Tage Zeit, um die Unterschriftenbogen zu prüfen und sie der Staatskanzlei zur Auszählung zurückzuschicken».

Varianten «Zentrale Bescheinigung» und «ausgesetzte Referendumsfrist» (Genf)
Im Kanton Genf kommt – als einziger Stand überhaupt – ein zentralisiertes Bescheinigungsverfahren zum Zug, da hier die kommunalen Stimmregister zusammengelegt und dem kantonalen Service des votations et élections zugeführt wurden. Dort sind schliesslich die Volksbegehren auch innerhalb der Sammelfrist einzureichen. Aufgrund dessen ergibt sich für die Komitees ein weiterer, schweizweit einzigartiger Vorteil: Die Unterschriftenlisten müssen hier nicht mit einer je einzigen politischen Gemeinde bezeichnet werden, aus welcher alle Unterzeichnenden der Liste stammen. Stattdessen können auf jedem Bogen alle Stimmberechtigen in kantonalen Angelegenheiten unterzeichnen.
Ein zweites Novum wurde mit der neuen Kantonsverfassung eingeführt: Die weiterhin bloss 40-tägige Referendumsfrist wird künftig während den Sommer- und den Weihnachtsferien ausgesetzt: «Ce délai est suspendu du 15 juillet au 15 août inclus et du 23 décembre au 3 janvier inclus.» Die Frist kann sich somit, wenn sie beispielsweise zwischen dem 5. Juni und 15. Juli beginnt, auf total 72 Tage verlängern.

Modell «Bescheinigung vor oder nach Einreichung» (Basel-Landschaft / Basel Stadt / Schwyz)
Die Kantone Basel-Landschaft, Basel-Stadt  und Schwyz kennen ein Kombinationsmodell: So steht den Komitees sowohl das Verfahren «Bescheinigung vor Einreichung/Einheitliche Phase» wie auch das Verfahren «Bescheinigung nach Einreichung durch Staatskanzlei» zur Verfügung.

Dieser Beitrag basiert auf der Vernehmlassungsantwort des Autors zum Entwurf einer Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 8. März 2013, die hier integral abgerufen werden kann.

Direkte Demokratie, Föderalismus, Kantone, Referendum, Volksinitiative, Volksrechte

Ist die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu tief?

7 Comments Posted by on June 26, 2013

Bei der Einführung der eidgenössischen Volksinitiative 1848[1] lebten in der Schweiz etwas mehr als 2 Millionen Menschen. Seither hat sich die Einwohnerzahl fast vervierfacht. Die Zahl der Unterschriften, die nötig sind, um eine Initiative zustande zu bringen, wurde im gleichen Zeitraum aber nur einmal angepasst: 1977 wurde sie von 50’000 auf 100’000 erhöht. Und auch das war nur eine Reaktion auf die Einführung des  Frauenstimmrechts fünf Jahre zuvor, durch die sich die Anzahl der Stimmberechtigten verdoppelt hatte.

Im Verhältnis zur stimmberechtigten Bevölkerung müssen heute wesentlich weniger Unterschriften gesammelt werden als in den Anfangszeiten des Bundesstaats. Von verschiedenen Seiten wird daher gefordert, die Unterschriftenhürde für Volksinitiativen zu erhöhen, um dem Bevölkerungszuwachs Rechnung zu tragen.

Sind die Hürden für das Zustandekommen von Volksinitiative und Referendum tatsächlich zu tief? Ein Vergleich mit den Kantonen bietet keine Unterstützung für diese These.

Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)

Unterschriftenquorum Volksinitiative (zum Vergrössern klicken)[2]

Unterschriftenquorum Referendum

Unterschriftenquorum Referendum

In absoluten Zahlen sind die Quoren auf nationaler Ebene wenig überraschend deutlich höher als in jedem Kanton. Aussagekräftiger sind die Hürden, wenn man sie ins Verhältnis zur Zahl der Stimmberechtigten setzt.[3] Hier liegt das nationale Quorum sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum leicht unter dem Durchschnitt in den Kantonen. Um eine Volksinitiative auf Bundesebene zur Abstimmung zu bringen, müssen 1.93 Prozent der Stimmbürger davon überzeugt werden (Durchschnitt der Kantone: 2.5 Prozent). Ein Referendum erfordert die Unterstützung von knapp einem Prozent der Stimmbürger (Durchschnitt der Kantone: 1.8 Prozent).[4]

Angesichts der Tatsache, dass das Unterschriftensammeln im ganzen Land allein wegen der Grössenverhältnisse deutlich aufwändiger ist als in einem einzelnen Kanton, scheinen die Hürden auf Bundesebene durchaus in einem vernünftigen Rahmen zu liegen.[5][6]

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Volksinitiative)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum)

Verhältnis Quorum zu Wahlberechtigte (Referendum)

Auffallend ist, dass die Unterschiede zwischen den Kantonen hinsichtlich der Unterschriftenhürden beträchtlich sind: So müssen im Kanton Zürich mit 3000 Stimmberechtigten nur gerade 0.34 Prozent des Stimmvolks überzeugt werden, um ein Referendum zustande zu bringen, in Neuenburg hingegen 4.08 Prozent – mehr als 12 mal mehr.

Generell sind die Hürden in den lateinischen Kantonen höher als in der Deutschschweiz. Sowohl bei der Volksinitiative als auch beim Referendum liegen die Westschweiz und das Tessin fast geschlossen an der Spitze. Interessant ist der Fall Genf: Die neue Kantonsverfassung, die vergangenes Jahr angenommen wurde, sieht erstmals kein fixes Quorum mehr vor. Stattdessen bemisst sich die Hürde an der aktuellen Zahl der Stimmberechtigten (4 Prozent bei Volksinitiativen, 3 Prozent bei Referenden).

Natürlich ist das Quorum der zu sammelnden Unterschriften aber nicht die einzige Hürde für Initianten und Referendumsführer. Denn die Herausforderung besteht nicht nur darin, eine bestimmte Zahl von Unterschriften zusammenzubekommen, sondern vor allem darin, dass man dazu in aller Regel nur eine beschränkte Zeit zur Verfügung hat.

Sammelfrist Volksinitiative

Sammelfrist Volksinitiative (in Tagen)

Sammelfrist Referendum

Sammelfrist Referendum (in Tagen)

Vergleicht man die Fristen für das Unterschriftensammeln, fallen wiederum die grossen Unterschiede zwischen den einzelnen Kantonen auf. So hat man in Basel-Stadt und Solothurn (wie auf Bundesebene) eineinhalb Jahre Zeit, um die nötigen Unterschriften für eine Initiative zusammenzubekommen. Sieben Kantone verzichten gar ganz auf zeitliche Hürden. Im Tessin läuft die Sammelfrist dagegen nur gerade zwei Monate – was die ohnehin schon hohe Hürde von 10’000 Unterschriften zu einem Hindernis macht, das ohne eine starke Organisation im Rücken kaum zu überwinden ist.

Wie wir noch sehen werden, unterscheiden sich die Kantone aber nicht nur hinsichtlich Unterschriftenquoren und Fristen, sondern auch darin, wie und wann sie die Unterschriften bescheinigen. Welche Modelle es in den Kantonen gibt und was sich daraus im Hinblick auf die hängige Teilrevision des Bundesgesetzes über die politischen Rechte ergibt, wird der zweite Teil unserer Serie nächste Woche zeigen.

Die vollständigen Daten finden sich hier.

[1] Damals konnte man allerdings nur Volksinitiativen zur Totalrevision der Verfassung einreichen. Die Möglichkeit von Initiativen zur Teilrevision der Verfassung entstand erst 1891.

[2] In den Landsgemeindekantonen Glarus und Appenzell-Innerrhoden gibt es formell keine Volksinitiative. Die Möglichkeit, an der Landsgemeinde einen Antrag zu stellen, entspricht aber faktisch einer Volksinitiative, für die nur eine Unterschrift benötigt wird.

[3] Als Grundlage dienten die Zahlen der Volksabstimmung vom März 2013.

[4] Ausgeklammert wurden jeweils Kantone, in denen eine einzelne Person alleine eine Initiative einreichen kann (Glarus und Appenzell-Innerrhoden) bzw. das Referendum ergreifen kann (Glarus).

[5] Hinzu kommt, dass seit 1848 zwar die Kommunikation vereinfacht wurde, aber auch die briefliche Stimmabgabe (1978 fakultativ via Kantone, ab 1994 zwingend) eingeführt wurde: Damit konnten mit dem lange Zeit üblichen Unterschriftensammeln vor Stimmlokalen immer weniger Leute erreicht werden.

[6] In der EU ist das Quorum im Verhältnis zur Wahlbevölkerung übrigens wesentlich tiefer: Um eine Bürgerinitiative vor die Kommission zu bringen, reicht bereits die Unterstützung von 0.2 Prozent der Wahlberechtigten (Zahl der Wahlberechtigten gemäss der Datenbank von International IDEA). Hinzu kommt, dass Unterschriften auch online gesammelt werden können.

Kantone, Volksabstimmungen , , ,

Welche Politiker sitzen in den Bankräten der Kantonalbanken?

Leave a comment Posted by on June 12, 2013

Vor Kurzem waren die Kantonalbanken und ihre teilweise fragwürdige Corporate Governance Thema in diesem Blog. In vielen Kantonen legt das Parlament gleichzeitig den gesetzlichen Rahmen für die für die staatseigene Bank fest, beaufsichtigt sie und wählt ihr oberstes Führungsgremium, den Bankrat (in manchen Kantonen Verwaltungsrat genannt). Oft wird dieser mit Vertretern der Parteien besetzt, vielfach sind es selbst Parlamentarier. Die Fraktionen winken sich gegenseitig ihre Kandidaten durch, unabhängig davon, ob diese das nötige Fachwissen mitbringen. Die wichtigste Qualifikation ist das Parteibuch.

Doch wie viele Politiker sitzen eigentlich in den Bankräten der Kantonalbanken? Dank der Wirtschaftsdatenbank Infocube können wir diese Frage erstmals genau beantworten. Die Datenbank kombiniert die Angaben zu den Führungsgremien der Kantonalbanken gemäss Handelsregister mit den politischen Ämtern deren Mitglieder.

Kanton Name Behörde Partei
Aargau Roland Brogli Regierung CVP
Aargau Ruth Humbel Nationalrat CVP
Aargau Corina Eichenberger-Walther Nationalrat FDP
Appenzell-Innerrhoden Josef Koch-Signer Parlament parteilos
Appenzell-Innerrhoden Josef Manser Parlament parteilos
Appenzell-Innerrhoden Daniel Fässler Regierung CVP
Freiburg Markus Alexander Ith Parlament FDP
Freiburg Solange Berset Parlament SP
Freiburg Georges Camille Godel Regierung CVP
Basel-Land Adrian Ballmer-Held Regierung FDP
Basel-Land Claude Janiak Ständerat SP
Basel-Stadt Markus Lehmann Parlament CVP
Basel-Stadt Helmut Hersberger Parlament FDP
Basel-Stadt Andreas Sturm Parlament glp
Basel-Stadt Andreas Christoph Albrecht Parlament LDP
Basel-Stadt Sebastian Frehner Parlament SVP
Basel-Stadt Ernst Mutschler Parlament FDP
Basel-Stadt Karl Schweizer Parlament SVP
Glarus Peter Rufibach Parlament BDP
Glarus Rolf Widmer Regierung CVP
Luzern Christoph Lengwiler Parlament CVP
Nidwalden Erich Amstutz-Zwyssig Parlament CVP
Schaffhausen Florian Hotz Parlament JFSH
Schaffhausen Dino Tamagni Parlament SVP
Schaffhausen Ernst Anton Landolt Regierung SVP
Schaffhausen Markus Müller Parlament SVP
St. Gallen Martin Gehrer Regierung CVP
Tessin Fulvio Pelli Nationalrat FDP
Waadt Luc Recordon Ständerat Grüne
Zug Matthias Michel Regierung FDP
Zürich Hans Kaufmann Nationalrat SVP

Gemäss den Daten haben 31 Bankräte gleichzeitig ein höheres politisches Amt inne.[1] Die Auswertung zeigt aber auch, dass es sich dabei nicht nur um kantonale Parlamentarier handelt. In 8 Bankräten ist auch die Kantonsregierung mit einem Mitglied vertreten (in einigen Kantonen, etwa St. Gallen und Schaffhausen, ist das gesetzlich vorgeschrieben). Hinzu kommen 6 Bundesparlamentarier – sie befinden sich momentan in einem Interessenkonflikt, denn bei der anstehenden Abstimmung zum dringlichen Bundesgesetz über den US-Steuerstreit müssen sie eine Entscheidung treffen, die schwerwiegende Auswirkungen auf «ihre» Bank haben dürfte.

Auffallend – wenn auch wenig überraschend – ist, dass in jenen Kantonen, in denen das Parlament den Bankrat bestimmt, häufiger Parlamentarier zum Zug kommen. In Basel-Stadt, Appenzell-Innerrhoden, Schaffhausen und Freiburg wählt das Kantonsparlament sämtliche oder zumindest einen Grossteil der Mitglieder des Bankrats. In jenen Kantonen, in denen die Regierung den Bankrat bestimmt, kann dagegen kein eindeutiges Muster in der Zusammensetzung festgestellt werden.[2]

Bei den Parteizugehörigkeiten fällt auf, dass Mittepolitiker in den Bankräten besonders gut vertreten sind. An der Spitze liegt die CVP, gefolgt von der FDP. Untervertreten (gemessen an den Sitzanteilen in den kantonalen Parlamenten) sind dagegen die Sozialdemokraten und in geringerem Mass die SVP.

Diese Interpretationen sind insofern mit Vorsicht zu geniessen, als die Daten lediglich Bankräte erfassen, die aktuell ein politisches Amt innehaben. Parteimitglieder, die kein politisches Amt ausüben oder nur eines auf Gemeindeebene, tauchen nicht als Parteienvertreter auf, auch wenn sie das in der Praxis sind. In diese Kategorie fallen auch ehemalige Parlamentarier, die etwa im Bankrat der Zürcher Kantonalbank die Hälfte der Mitglieder ausmachen. Würde man diese Personen einbeziehen, würde die Zahl der Parteienvertreter in den Bankräten wohl deutlich höher liegen.

Besten Dank an Adrienne Fichter für das Zusammenstellen der Daten.

[1] Gesamthaft zählen die Bankräte der Kantonalbanken 184 Mitglieder.

[2] Wer bei welchen Kantonalbanken den Bankrat wählt, zeigt diese Tabelle.

Kantone, Parlament, Parteien, Regierung, Wahlen , , , ,

Wenn sich Politiker als Banker versuchen

9 Comments Posted by on May 28, 2013

In der öffentlichen Wahrnehmung sind die Kantonalbanken die Musterschüler des Schweizer Finanzplatzes. Als grundsolide, kundennah und konservativ in der Anlagepolitik werden sie wahrgenommen und grenzen sich damit deutlich von den Grossbanken ab, die global agieren und gemeinhin als Horte gieriger Spekulanten gelten. «Too big to Fail»-Vorlagen, «Abzocker»- und «1 zu 12»-Initiativen, Leverage-Ratio- und Liquiditätsvorgaben, Finanzmarktaufsicht oder Steuerhinterziehung: Damit werden unsere 24 föderalen Finanzinstitute kaum assoziiert.

Dabei sind auch die Kantonalbanken keineswegs frei von Skandalen. Angesichts des relativ einfachen Auftrags[1], den sie zu erfüllen haben, und der Staatsgarantie, die die meisten von ihnen[2] geniessen, sorgen sie sogar auffallend häufig für negative Schlagzeilen. In mehreren Kantonen, etwa in Genf oder Bern, mussten in jüngerer Vergangenheit die Steuerzahler für Misswirtschaft oder verfehlte Strategien bezahlen, in Solothurn und Appenzell-Ausserrhoden brachen die Kantonalbanken sogar zusammen.

Könnte die Corporate Governance eine Rolle spielen? In den meisten Kantonen ist das Gremium, das den rechtlichen Rahmen für die Kantonalbanken vorgibt und die Oberaufsicht innehat, das gleiche Gremium, das das oberste Lenkungsorgan bestimmt, nämlich das kantonale Parlament. Die Legislative wählt den Bankrat beziehungsweise den Verwaltungsrat, wobei vielfach Parlamentarier zum Zug kommen. Wie bei Richterwahlen sind dabei die Parteistärken ausschlaggebend. Ob die Kandidaten unternehmerische Erfahrung, eine ökonomische Ausbildung oder finanzwirtschaftliches Fachwissen mitbringen, ist zweitrangig. Die wichtigste Qualifikation ist die Parteizugehörigkeit.

Wenn ein Gremium den gesetzlichen Rahmen einer Bank bestimmt, sie beaufsichtigt und gleichzeitig ihr oberstes Führungsorgan wählt, besteht eine Vermischung von Verantwortlichkeiten, die Gefahren birgt. Dennoch sträuben sich die Parlamente dagegen, von dem System abzurücken. Im Fall der Zürcher Kantonalbank liess sich das Parlament nicht einmal von einem Rüffel der Finanzmarktaufsicht (Finma) beeindrucken – der Kantonsrat hält an seiner Doppelrolle fest.

Der Widerstand ist irgendwie verständlich: Wenn man schon über eine Bank mit Staatsgarantie verfügen kann, wird man deren Führung kaum freiwillig abtreten. Zumal die Politiker für ihre Arbeit ein beachtliches Salär beziehen. So erhielten die 13 ZKB-Bankräte 2012 zusammen rund 1,8 Millionen Franken. Davon dürfte – via Mandatssteuern – ein nicht unwesentlicher Teil an die Parteien geflossen sein.

Dennoch stellt sich die Frage, ob es sinnvoll ist, wenn Politiker die Geschäfte einer Bank beaufsichtigen, deren regulatorischen Rahmenbedingungen sie selbst festlegen. Insbesondere mit Blick auf die Skandale der Vergangenheit.

Es ist wohl kein Zufall, dass nun die Diskussion über die Organisationsstruktur in einem Kanton wieder aufgekommen ist, dessen Kantonalbank zuletzt wenig erfreuliche Nachrichten lieferte: Die Basler Kantonalbank musste jüngst 50 Millionen Franken zurückstellen, weil sie auf eine betrügerische Anlagefirma hereingefallen war. Zudem steht sie wegen dem Vorwurf der Beihilfe zur Steuerhinterziehung im Visier der US-Steuerbehörde.

Nun unternimmt die Basel-Städtische Regierung den Versuch, eine bessere Trennung der Verantwortlichkeiten zu erreichen. Gemäss dem Entwurf des Kantonalbankengesetzes soll der Bankrat künftig vom Regierungsrat gewählt werden. Mitglieder des Parlaments sind ausdrücklich von dem Gremium ausgeschlossen.

In der Debatte, wer Bankräte wählen soll, geht es letztlich um die grundsätzliche Frage, wann ein Gremium, das im Auftrag des Staates steht, demokratisch rechenschaftspflichtig sein soll und wann nicht. Ein Bankrat, der vom Parlament gewählt wird, so kann argumentiert werden, repräsentiert die unterschiedlichen politischen Ansichten besser als ein Bankrat, der von der Regierung bestimmt wird. Allerdings ist fraglich, ob es zwingend eine solche politische Repräsentation braucht in einem Aufsichtsgremium, das nicht als politisches Organ konzipiert ist, sondern – im Gegenteil – lediglich die Vorgaben der Politik umsetzen soll. Andererseits führt die Wahl durch das Parlament nach parteipolitischen Kriterien zu einer Politisierung, die bei der Führung einer Bank nicht unbedingt wünschenswert ist. Nicht ohne Grund werden Bankrat und Präsidium der Schweizerischen Nationalbank vom Bundesrat gewählt. Es ist zu bezweifeln, ob die SNB unabhängiger agieren und bessere Entscheide treffen würde, wenn das Präsidium durch die Bundesversammlung anstatt durch die Regierung bestimmt würde.

Ein vernünftiger Grundsatz wäre wohl, dass Gremien, von denen politische Entscheide erwartet werden, demokratisch rechenschaftspflichtig sein sollen. Organe, die primär für die Umsetzung von Gesetzen in einem bestimmten Bereich zuständig sind, sollten hingegen durch die Regierung bestimmt werden oder durch ein anderes Gremium, das im Konsens entscheidet und dabei primär auf fachliche Kriterien Rücksicht nimmt.

Natürlich zählen derartige theoretische Überlegungen im politischen Alltag wenig. Es bleibt denn auch abzuwarten, ob die Basel-Städtische Kantonsregierung mit ihrem Vorschlag, dem Parlament die Kompetenz zur Wahl des Bankrats zu entziehen, Erfolg hat. Denn dieser Einschnitt muss letztlich vom Parlament selbst angenommen werden.

[1] Die Ursprünge der Kantonalbanken liegen in der Verknappung des Kreditangebots im 19. Jahrhundert. Historisch sind sie deshalb in erster Linie dazu da, den privaten und öffentlichen Kreditbedarf zu decken.

[2] 21 von 24 Kantonalbanken besitzen eine vollständige Staatsgarantie.

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