Der Wählerwillen wird bei den Nationalratswahlen teilweise beträchtlich verzerrt. Das Wahlsystem wird der Vielfalt der Parteienlandschaft immer weniger gerecht.
Die kleinen Parteien waren die grossen Verlierer des Wahlsonntags: Die Grünen verloren vier Sitze im Nationalrat, bei der BDP waren es zwei, und die Grünliberalen mussten gar fünf Mandate ziehen lassen. Die deutlichen Einbussen sind nicht allein auf Stimmenverluste zurückzuführen. Kleine Parteien werden auch durch das Wahlsystem benachteiligt. Bei Nationalratswahlen bildet jeder Kanton einen Wahlkreis. Diese sind teilweise sehr klein. Vielerorts sind nur wenige Sitze zu vergeben – entsprechend hoch ist die Hürde, um ins Parlament zu kommen.
Das musste am Sonntag die GLP erfahren. Die Partei verlor 0,8 Prozent Stimmenanteil, aber fast die Hälfte der Sitze. «2011 waren wir mit zwölf Sitzen gut bedient, dieses Mal war die Ausbeute extrem schlecht», sagt Parteipräsident Martin Bäumle. «In vielen Kantonen hat unser Wähleranteil ganz knapp nicht gereicht für einen Sitz.»
Beträchtliche Differenzen
Das Wahlsystem für den Nationalrat führt dazu, dass die Stimmenanteile der Parteien und die Sitzanteile teilweise weit auseinanderliegen. So kamen die Grünen auf 7,1 Prozent der Stimmen, erhielten dafür aber nur 5,5 Prozent der Sitze (11 von 200). Auf der anderen Seite hat die SP mit 43 Sitzen mehr Mandate, als ihr aufgrund ihrer 18,8 Prozent Wähleranteil zustehen würden. Auch die SVP ist mit ihren 65 Sitzen gut bedient, gemessen an ihrem Stimmenanteil.
Aus der Differenz zwischen Stimmen- und Sitzanteil berechnet sich auch das in der Wissenschaft gebräuchliche Mass für die Proportionalität von Wahlsystemen, der sogenannte Gallagher-Index. Dieser summiert die Differenzen zwischen den beiden Anteilen. Je höher der Wert ist, desto weniger proportional ist ein Wahlergebnis. Für die Nationalratswahlen vom Sonntag kommt man auf einen Wert von 3,68. Das ist der höchste Wert der letzten Jahre, auch wenn er gegenüber 2011 nur leicht gestiegen ist (siehe Grafik). Die Ergebnisse sind also stärker verzerrt als früher.
Laut Adrian Vatter, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, bildet das Schweizer Wahlsystem die Stimmenanteile im Vergleich mit anderen Ländern ziemlich gut ab. Dass es in jüngerer Vergangenheit unproportionaler geworden ist, könnte mit dem Aufkommen neuer Parteien wie GLP oder BDP zu tun haben, sagt Vatter gegenüber unserer Zeitung. Wenn Sitze auf mehr Parteien verteilt werden, nehmen die Verzerrungen tendenziell zu.
Kleine Parteien fordern Änderung
Um solche Verzerrungen zu vermeiden, schlagen Vertreter der kleinen Parteien eine Änderung des Wahlsystems vor. Künftig soll der Nationalrat nach dem sogenannten doppelt proportionalen Zuteilungsverfahren mit Standardrundung (kurz: Doppelproporz) gewählt werden. Bei diesem werden die Sitze so verteilt, dass sie über alle Wahlkreise in etwa den Stimmenanteilen entsprechen. Dieses System, das auch unter dem Namen «doppelter Pukelsheim» bekannt ist, haben für kantonale Wahlen bereits sechs Kantone eingeführt, darunter Zug, Schwyz und Nidwalden.
Geht es nach GLP-Präsident Bäumle, soll auch der Nationalrat im Doppelproporz bestellt werden. «Mit dem heutigen System sind Stimmen für die GLP in Solothurn oder Zug verloren, wir haben dort keine Chance auf einen Sitz. Mit dem Pukelsheim-System würden uns diese Stimmen zugutekommen.» Unterstützung erhält er von der EVP. Die Partei kommt schweizweit auf knapp 2 Prozent Wähleranteil, was vier Nationalratssitzen entsprechen würde – in der Realität hält sie nur halb so viele. «Kleine Parteien wie die EVP können nur in Kantonen wie Bern und Zürich ein Mandat erringen und müssen sich die übrigen erhaltenen Stimmen ans Bein streichen», sagt Mediensprecher Dirk Meisel. Die EVP spricht sich deshalb schon seit längerem für einen Systemwechsel aus. Einen solchen befürworten auch die Grünen.
Politisch aussichtslos
Im Parlament wurde die Einführung des Doppelproporzes allerdings wiederholt abgelehnt, zuletzt 2012. «Die grossen Parteien haben wohl Angst davor, Sitze zu verlieren», sagt Martin Bäumle. Zudem gebe es in den Kantonen noch zu viel Respekt vor einem Systemwechsel. Er will nun einen neuen Anlauf starten: «In der kommenden Legislatur werde ich das Thema im Parlament aufgreifen», kündigt er an. Das habe er schon in der auslaufenden Legislatur geplant, sei jedoch aus Zeitgründen nicht dazu gekommen. Die SP steht der Idee «skeptisch» gegenüber – aber nicht aus Angst vor Sitzverlusten, wie Mediensprecher Michael Sorg betont. «Das Pukelsheim-System ist sinnvoll, wenn es relativ grosse und einheitliche Wahlkreise gibt. In der kleinräumigen Schweiz mit den historisch verankerten Kantonen ist das nicht der Fall.» Auch die SVP lehnt ab. Eine Änderung dränge sich nicht auf, sagt Generalsekretär Martin Baltisser.
Politologe Adrian Vatter spricht von einem «Zielkonflikt»: Einerseits könnte der Doppelproporz die Repräsentationsfunktion des Parlaments besser gewährleisten. «Andererseits könnte das System zu einer weiteren Zersplitterung des Parteiensystems führen.» Es könnten mehr (kleine) Parteien ins Parlament einziehen. Das würde es schwieriger machen, Mehrheiten zu finden, sagt Vatter. Derzeit sei eine Systemänderung politisch ohnehin aussichtslos. Mit den Sitzverschiebungen zu Lasten der kleinen Parteien am Sonntag dürfte das erst recht gelten.
Allenthalben wird die angebliche Flut von Volksinitiativen kritisiert und Einschränkungen gefordert. Anstatt die Hürden zu erhöhen, könnten Politiker aber auch einfach mit gutem Beispiel vorangehen – und sich mit Vorstössen etwas zurückhalten.
Die «Vorstossflut» (Angaben ohne Standesinitiativen).
Unsere Politiker sind wahrlich nicht zu beneiden: Ständig müssten sie sich mit Volksinitiativen befassen, die von Stimmbürgern eingereicht werden, beklagte vor einiger Zeit Jean-Daniel Gerber in der NZZ: «Solche Initiativen beanspruchen die wertvolle Zeit des Bundesrats, der Verwaltung und des Parlaments», erklärte der ehemalige Direktor des Staatssekretariats für Wirtschaft. «Dies geht auf Kosten der wahren Probleme des Landes.»
Gerber ist nicht der einzige, der sich über die angebliche «Initiativenflut» ereifert und Einschränkungen fordert, etwa in Form einer Erhöhung der Unterschriftenhürde oder anderer limitierender Massnahmen. Und die ehemalige Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz forderte vergangenes Jahr ein Verbot für Bundesratsparteien, Initiativen zu lancieren.
Die Zahlen geben indes keine Hinweise auf eine «Inititiativenflut»: Die Zahl der lancierten Volksinitiativen ist seit den 1970er Jahren in etwa konstant. Was hingegen stark ansteigt, ist die Zahl der Vorstösse, die im Parlament eingereicht werden. In der zu Ende gehenden 49. Legislatur brachten National- und Ständeräte nicht weniger als 8400 Mal ein Anliegen in Form einer Motion, eines Postulats, einer Parlamentarischen Initiative oder eines Frage-Vorstosses (Interpellation, Anfrage oder Fragestunde) zu Papier. Das ist ein neuer Rekord (siehe Grafik). In der 45. Legislatur (1995 bis 1999) waren noch weniger als halb so viele Vorstösse eingegangen. Wenn also jemand die «wertvolle Zeit» der Politiker verschwendet, dann sind es in erster Linie die Politiker selbst.
Schlüsselt man die Zahlen nach Art der Vorstösse auf, zeigt sich, dass sich insbesondere Interpellationen und Fragen in der Fragestunde in den letzten Jahren stark gehäuft haben (siehe Grafik) – Vorstossformen also, die vorab den Bundesrat betreffen. Dahingegen ist die Zahl der Parlamentarischen Initiativen verhältnismässig schwach gestiegen, die Zahl der Motionen ist seit dem Höchststand 2009 sogar zurückgegangen.
Relativierend kann zudem gesagt werden, dass das Geschäftsreglement mit selbstregulierenden Massnahmen dafür sorgt, dass sich das Parlament nicht selbst überfordert: Wird ein Vorstoss nicht innert zwei Jahren nach Einreichung im Rat behandelt, wird er automatisch abgeschrieben. Bundesrat und Verwaltung werden dadurch jedoch nicht entlastet: Die Regierung muss trotzdem jeden Vorstoss innert drei Monaten beantworten.
Swiss citizens will head to the polls to elect the national parliament next Sunday. Well, some of them will – around 50 percent of those eligible to vote are expected to stay at home. They should know better: Switzerland’s political system is one of the most unique and fascinating in the world. Here’s why:
1. The Swiss government is incredibly stable. All the big parties (currently 5) have at least one seat in the federal council (executive branch). Therefore, more than 80 percent of voters are represented in the government. The Swiss even invented their own word for this system: Konkordanz.
2. Once a party gets into the government, it usually stays there. The Liberals hold the record for the longest time in government: 167 years, from 1848 until today – that’s a world record. Mexico’s PRI (in government from 1929 until 2000) doesn’t even come close.
3. Swiss politics is magic, as shows another word that only exists in Switzerland: The Zauberformel, or «magic formula», describes the traditional distribution of seats in the government: 2-2-2-1. Although the formula has changed slightly a few years ago due to a split of one party, the magic has stayed.
5. The Swiss have a political system that makes them happy. No kidding – economist Bruno S. Frey has shown in his work a significant correlation between the degree of direct democracy in a political entity and happiness of the people living there. It seems, therefore, that being able to choose yourself whether you want more holidays or not (and about more important topics, of course) actually makes you happier.
6. Swiss politics is marked by a high degree of stability – not only in government, but also in parliament. The surveys for the next elections predict changes between 0 and 2.5 percent for each party. According to research, Switzerland is one of the countries with the lowest electoral volatility. The reason for this might be the system of government: Since no party has the sole responsibility for the policies of the government, voters don’t punish a particular party in the ballots.
7. Swiss politics is fun – or would you disagree after seeing this speech the former finance minister Hans Rudolf Merz gave in parliament?
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Angesichts der geringen Beteiligung an kantonalen und nationalen Wahlen wird von verschiedenen Seiten die Wahlpflicht als Lösung vorgeschlagen. Eine Lösung, die der Demokratie aber mehr schadet als nützt.
Wähleranteil in Luzern nur noch 37 Prozent. (Foto: LUSTAT)
Um die Wahlbeteiligung unter Jungen zu fördern, schlägt der Politologe Georg Lutz die Einführung einer Stimm- und Wahlpflicht vor. Wer nicht wählt, soll eine Busse bezahlen.
Der Vorschlag ist nicht neu. Nachdem im Frühjahr bei den kantonalen Wahlen in Luzern nur 37 Prozent und in Zürich gar weniger als ein Drittel der Bürger ihre Stimme abgegeben hatten, wurde intensiv darüber diskutiert, wie man die tiefe Beteiligung heben könnte. Unter anderem wurde die Idee einer Stimm- und Wahlpflicht vorgebracht.
Eine solche kennt heute nur noch der Kanton Schaffhausen. Dort wirkt der Zwang unbestrittenermassen: Bei nationalen Abstimmungen liegt die Beteiligung im Schnitt etwa 20 Prozentpunkte über dem nationalen Schnitt.[1] Die Frage ist lediglich: Ist diese Wirkung zwingend positiv, und falls ja: überwiegt sie allfällige Nachteile der Stimm- und Wahlpflicht?
Leute zur Tugend zwingen
Die Idee des Stimmzwangs lässt sich so zusammenfassen: Wenn sich der Mensch nicht von sich aus gut und tugendhaft verhält, dann muss man ihn eben dazu zwingen.
Diese Idee ist nicht grundsätzlich falsch. Sie zeigt sich auch im Strafrecht: Wenn gewisse Leute nicht von sich aus darauf verzichten, andere Leute auszurauben oder zu ermorden, dann müssen sie per Gesetz, unter Androhung einer Strafe und mittels Durchsetzung des Gesetzes davon abgehalten werden. Das stellt eine Einschränkung der individuellen Freiheit dar, die jedoch dadurch gerechtfertigt ist, dass die Betroffenen andere Leute schädigen (bzw. dies beabsichtigen).
Hier liegt der Unterschied zum Stimmzwang: Dieser schränkt die Freiheit des Einzelnen ein, ohne dass dieser irgendjemandem Schaden zugefügt hätte.
Der Stimmzwang macht aus einem Recht eine Pflicht. Der Staat schreibt vor, welches Verhalten richtig ist, und bestraft falsches Verhalten. Wie hoch die Strafe liegt (in Schaffhausen sind es 6 Franken), spielt dabei keine Rolle. Entscheidend ist, dass der Staat mit Gewalt in die individuelle Freiheit der Bürger eingreift. Für einen solchen Eingriff braucht es triftige Gründe. Liegen solche vor?
Die Befürworter des Stimmzwangs argumentieren oft damit, dass sich durch die gesetzliche Pflicht mehr Bürger an Wahlen und Abstimmungen beteiligen. Das ist nicht zu bestreiten. Bloss: Was bringt es, wenn Bürger am politischen Prozess teilnehmen, nur weil sie dazu gezwungen werden?
Die Befürworter erklären, dass dies zu einer höheren demokratischen Legitimation führe. Davon kann nicht die Rede sein. Massgebend für die demokratische Legitimität ist die Möglichkeit, an einer demokratischen Entscheidung teilzunehmen. Wenn ein Teil der Stimmberechtigten[2] freiwillig auf dieses Recht verzichtet, delegieren er dieses quasi an jene, die an die Urne gehen (deren Stimmkraft dadurch zunimmt). Die Legitimität wird nicht verringert.[3]
Keine freie Entscheidung
Das Prinzip der Demokratie besteht darin, dass die Bürger eines Staates (oder einer anderen politischen Körperschaft) in freier und fairer Art und Weise selbst darüber entscheiden, wie dieser Staat funktionieren soll. Wenn jemand gezwungen wird, mitzuentscheiden, kann nicht mehr von einer freien Entscheidung die Rede sein. Die Demokratie wird durch den Stimmzwang also nicht gestärkt – eher das Gegenteil davon.
Damit soll nicht gesagt werden, dass es nicht wünschenswert wäre, wenn sich mehr Bürger am politischen Prozess beteiligen würden. Sie sollen es aber tun, weil sie sich dafür interessieren, wie der Staat, dem sie angehören, organisiert ist. Daran ändert die Stimmpflicht aber nichts – sie führt bloss dazu, dass sich auch Leute beteiligen, die ein geringes Interesse an Politik haben und sich eigentlich lieber nicht damit beschäftigt hätten, hätte ihnen das nicht Kosten verursacht, die sie lieber vermeiden.
Am grundlegenden Problem des tiefen Interesses ändert das nichts. Dieses Problem gilt es an der Wurzel zu packen, etwa durch bessere politische Bildung. Zugegeben: Die Leute dazu zu zwingen, an die Urne zu gehen, ist die einfachere Lösung – allerdings eine mit fragwürdiger Wirkung und gewichtigen Nachteilen. Das ist, wie wenn man ein Haus, das ein paar morsche Balken hat, reparieren will, indem man die Fassade neu streicht. Die schöne Fassade vermag das Problem zwar zu verdecken – aber das Problem verschwindet dadurch nicht.
[1] Dass auch die Zahl der leeren Stimmzettel etwa 2 bis 3 Prozentpunkte höher liegt, wollen wir hier ausklammern.
[2] Natürlich ist für die demokratische Legitimität auch entscheidend, wer überhaupt stimmberechtigt ist. So war die demokratische Legitimität in der Schweiz vor der Einführung des Frauenstimmrechts sicherlich tiefer.
[3] Ebenso verringern Wahlboykotte für sich selbst die demokratische Legitimation nicht. Was die Legitimation verringert bzw. zerstört, sind vielmehr Wahlfälschungen. Auf diese versuchen Oppositionsparteien durch Boykotte hinzuweisen.
Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.
Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter
Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.
Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.
Knifflige Defintion
Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.
Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.
Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum – wirklich erschwert werden?
Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).
Gefahr der Rechtsunsicherheit
Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.
Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.
[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).
Am 17. Dezember 1959 wurde die «Zauberformel» geboren, die das schweizerische Regierungssystem bis heute prägt. Die SP erhielt zwei Sitze im Bundesrat – als Sieger konnten sich aber vor allem die Konservativen fühlen.
Die «Zauberformel» gilt gemeinhin als Ausdruck der Konsenskultur in der Schweizer Politik und als Garant für Stabilität, wenngleich seit dem Ende der ursprünglichen Zauberformel (2 Bundesräte der FDP, 2 CVP, 2 SP und 1 SVP) im Jahr 2003 die Stabilität ins Wanken geraten ist. Dennoch ist die Zauberformel als Prinzip nach wie vor breit akzeptiert (man streitet sich «nur» um die Umsetzung).
Interessant ist allerdings, dass der Begriff «Zauberformel» ursprünglich keineswegs positiv konnotiert war. Erstmals tauchte er in der NZZ am 26. November 1959 auf – also einen Monat nach den eidgenössischen Wahlen und drei Wochen vor den Bundesratswahlen. Das freisinnige Blatt sprach spöttisch von der «seit Jahren herumgebotenen magische Formel 2:2:2:1» und führte diverse Argumente dagegen auf, diese Formel einzuführen (was die Ersetzung eines freisinnigen und eines konservativen Bundesrats durch zwei Sozialdemokraten erforderte). Gleichzeitig stellte die NZZ etwas konsterniert fest, dass sich mit der Unterstützung der sozialdemokratischen und der konservativen Fraktion sowie von Parlamentariern aus «anderen Gruppen» eine Mehrheit für die «magische Formel» in der Bundesversammlung abzeichnete. Wenigstens darin sollte sie Recht behalten. Doch wie wurde diese gross angelegte Umbildung[1] des Bundesrats möglich? Dafür müssen wir zurückblenden. Denn die Wurzeln der Zauberformel reichen mindestens bis 1953 zurück.
In diesem Jahr trat der sozialdemokratische Bundesrat Max Weber zurück, nachdem das Volk sein Projekt einer neuen Finanzordnung mit 58 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt hatte. Die SP machte die bürgerlichen Parteien für die Niederlage verantwortlich und zog sich nach zehn Jahren aus der Regierung zurück. Bei der Ersatzwahl für Weber stellte sie keinen Kandidaten auf. Die Bundesversammlung wählte als Nachfolger den Freisinnigen Hans Streuli, der sich mithilfe der BGB gegen den Konservativen Emil Duft durchsetzte. Für die KVP (die heutige CVP) war dies ein Affront, denn damit hatte die FDP nun vier Bundesräte und damit doppelt so viele wie sie, obschon beide Parteien fast gleich stark waren.[2] Der Ärger der Konservativen war umso grösser, da ihnen die Freisinnigen zwei Jahre zuvor bereits den Posten des Bundeskanzlers abgenommen hatten, den die KVP zuvor innehatte und der sie dafür entschädigen sollte, dass sie im Bundesrat damals einen Sitz weniger als die FDP hatte.
Bundesratssitze nach Partei
Partei
1943–1953
1953–1954
1954–1959
ab 1959
FDP
3
4
3
2
KVP (CVP)
2
2
3
2
BGB (SVP)
1
1
1
1
SP
1
0
0
2
Der Groll über das Verhalten der FDP trug laut dem Historiker Urs Altermatt massgeblich dazu bei, dass sich die KVP neu orientierte und auf die SP zuging. Vor allem Generalsekretär Martin Rosenberg habe sich vorgenommen, «die Vorherrschaft des Freisinns zu brechen und mit dem selbstherrlichen Partner abzurechnen».[3] Rosenberg war gleichzeitig Bundeshausredaktor der konservativen Luzerner Tageszeitung «Vaterland» – eine Konstellation, die heute kaum denkbar wäre, damals aber nichts Ungewöhnliches war.
1954 ergab sich die Gelegenheit, die konservativ-sozialdemokratische Allianz in die Praxis umzusetzen, als der freisinnige Bundesrat Karl Kobelt zurücktrat. Die SP unterstützte den KVP-Kandidaten Giuseppe Lepori und half dadurch mit, die freisinnige Mehrheit zu kippen. Im Gegenzug versprach die KVP, den Sozialdemokraten bei der nächsten Gelegenheit zur Rückkehr in die Regierung zu verhelfen. Dies war allerdings nicht so einfach, weil die SP sich nicht mehr mit einem Sitz zufriedengeben wollte und unter der Devise «zwei oder keiner» ultimativ forderte, entweder ihrer Stärke entsprechend im Bundesrat vertreten zu sein, oder aber gar nicht. Es brauchte also eine Doppelvakanz eines freisinnigen und eines KVP-Bundesrats. Der Konservative Philipp Etter erklärte sich bereit, «auf Abruf» in der Regierung zu bleiben und sein Amt zur Verfügung zu stellen, sobald einer seiner freisinnigen Kollegen zurücktreten würde. Dafür verzichtete Etter 1957 sogar auf das Amt des Bundespräsidenten.
Arithmetische vs. inhaltliche Konkordanz
Es sollte bis 1959 dauern, bis der Plan in Tat umgesetzt werden konnte. Die eidgenössischen Wahlen waren unspektakulär verlaufen. Trotz leichten Verlusten blieb die SP mit einem Stimmenanteil von 26.4 Prozent stärkste Partei, vor FDP (23.7), KVP (23.3) und BGB (11.6). Kurz nach den Wahlen trat der FDP-Bundesrat Hans Streuli zurück. Etter folgte ihm gleichentags. Weil kurz darauf auch noch die beiden KVP-Magistraten Thomas Holenstein und Giuseppe Lepori aus gesundheitlichen Gründen ihr Amt aufgaben, ergab sich die seltene Konstellation, dass in einer Wahl vier Sitze neu zu besetzen waren – in der Geschichte des Bundesstaats war dies bisher nur einmal vorgekommen, nämlich 1875.
Martin Rosenberg sah die Zeit für die Umsetzung der «neuen politischen Konzeption» – so nannte er die Zauberformel – gekommen. In zahllosen Leitartikeln lieferte er sich hitzige Wortgefechte mit der freisinnigen Presse (unter anderem der NZZ und den «Basler Nachrichten»). Interessant ist, dass der Gegensatz zwischen der arithmetischen und der inhaltlichen Konkordanz, der heute die Diskussion bestimmt, schon damals die Argumentationen beider Lager prägte. Für Rosenberg ging es vor allem um die gerechte Vertretung der wichtigsten Parteien in der Regierung. Nur so, argumentierte er, könnten alle bedeutenden Kräfte in die Verantwortung einbezogen und für den Fortschritt des Landes mobilisiert werden.
Demgegenüber brachte die NZZ grundsätzliche Bedenken am Einbezug der Sozialdemokraten an. Die SP habe sich während der Zeit ihrer Regierungsbeteiligung 1943–1953 weiterhin als Oppositionskraft verhalten. Daher seien «alle Vorstellungen über die künftig friedlich bei den Lämmern weidenden Wölfe als schöne Traumbilder zu betrachten», wie es in einem Leitartikel heisst.
Die KVP liess sich von solchen Warnungen nicht beirren. Und nachdem sich auch die BGB zur «neuen Konzeption» bekannte, schien der Weg für die Zauberformel frei. Doch Rosenbergs säuberlich ausgearbeitetem Plan kam kurz vor dem Ziel etwas in den Weg: die SP.
Als Kronfavoriten für die beiden SP-Bundesratssitze galten eigentlich der Zürcher Willy Spühler und der Basler Hans-Peter Tschudi. Doch als die Partei Anfang Dezember ihre beiden Kandidaten nominierte, schickte sie neben Spühler nicht Tschudi, sondern Parteipräsident Walter Bringolf aus Schaffhausen ins Rennen. Das war eine offene Provokation, war doch Bringolf ein ehemaliger Kommunist und damit für anständige Bürgerliche nicht wählbar. Auch für die Befürworter einer Bundesratsbeteiligung der SP war die Nomination eine «Überraschung», wie Rosenberg im «Vaterland» verärgert schrieb.
Die KVP drängte Bringolf zum Rückzug seiner Kandidatur, doch dieser wollte davon nichts wissen. Derweil brachten die Freisinnigen mit dem Aargauer Hans Schaffner einen Kandidaten in Position, der ihren dritten Sitz retten sollte.
Eine Wahl, spannend wie ein Krimi
Unter dieser Konstellation wurde der Wahltag am 17. Dezember mit Spannung erwartet. Der Andrang auf die Zuschauertribüne des Nationalsratssaals war so gross, dass schon vor 7 Uhr morgens kein Platz mehr frei war. Das Fernsehen übertrug die Bundesratswahl (zum zweiten Mal nach 1954) live.
Die drei wieder antretenden Bundesräte wurden diskussionslos im Amt bestätigt. Auch die beiden KVP-Kandidaten Jean Bourgknecht und Ludwig von Moos schafften die Wahl ohne Probleme. Der erste SP-Kandidat Spühler traf auf den Widerstand der FDP und ihrem Kandidaten Schaffner, doch auch er erreichte im ersten Wahlgang das absolute Mehr.
Spannend wurde es beim letzten zu besetzenden Sitz. Im ersten Wahlgang lag Schaffner mit 84 Stimmen vor Tschudi (73) und Bringolf (66).[4] Bringolf beharrte weiterhin auf seiner Kandidatur, stattdessen ergriff Tschudi das Wort und bat, den offiziellen SP-Kandidaten zu wählen. Im zweiten Wahlgang erhielt Tschudi jedoch noch mehr Stimmen (107), Schaffner kam auf 91, Bringolf nur noch auf 34. Daraufhin erklärte der Parteipräsident endlich den Rückzug seiner Kandidatur. Im dritten Durchgang erhielt Tschudi schliesslich 129 Stimmen und übertraf damit das absolute Mehr. Die Zauberformel war geboren.
Die sozialdemokratische und die konservative Presse jubelten. Bloss: Weshalb arbeitete die KVP derart hartnäckig auf die «neue Konzeption» hin, wieso verbrüderte sie sich mit den Sozialdemokraten und hielt die eigenen Bundesräte auf Abruf in der Regierung, wo sie doch am Ende einen Sitz abgeben musste?
Ein Grund war wohl die erwähnte Verärgerung über das Verhalten der FDP und die anhaltende freisinnige Dominanz im Bundesstaat. Die Erinnerung an den Kulturkampf war nach wie vor lebendig, und die Vorstellung, dem Freisinn eins auszuwischen, musste viele Konservative gereizt haben.
Doch auch taktisch war der Verzicht auf einen Bundesratssitz nicht so unklug, wie es auf den ersten Blick scheinen mag. Bis 1959 hatte die FDP immer eine Mehrheit im Bundesrat, entweder alleine oder zusammen mit der BGB. Mit nur noch zwei Sitzen büsste sie ihre Vormachtstellung endgültig ein. Stattdessen fiel der KVP, die als Partei der «dynamischen Mitte»[5] mal mit den Bürgerlichen, mal mit den Linken kooperierte, die Rolle als Zünglein an der Waage zu.
Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass trotz Doppelvertretung der SP nicht von einem Linksrutsch des Bundesrats gesprochen werden kann. Denn während die beiden neuen SP-Bundesräte als moderate Linke galten, waren die neu gewählten Konservativen dem rechten Flügel ihrer Partei zuzuordnen.
Nichtsdestotrotz kann die Bundesratswahl 1959 als epochales Ereignis in der Geschichte des Bundesstaats betrachtet werden. Erstmals waren alle bedeutenden Parteien ihrer Stärke entsprechend in der Regierung vertreten. Und die NZZ sollte eines Besseren belehrt werden, was die Regierungsfähigkeit der SP anbelangt. Diese fügte sich nämlich erstaunlich gut in den Bundesrat ein. Die wirtschaftlichen Boom-Jahre der Nachkriegszeit sollten so auch zur blühenden Zeit der Konkordanz werden. Einer Konkordanz freilich, deren Grenzen in den letzten Jahren allzu deutlich sichtbar wurden.
Die Geschehnisse des 19. Dezember 1959 in der Zusammenfassung der Filmwochenschau des Schweizer Fernsehens:
[1] In der Geschichte des Bundesrats kam die Verschiebung von zwei Sitzen zu einer anderen Partei bei einer einzigen Wahl sonst nie vor. KVP bzw. CVP und BGB bzw. SVP bauten ihre Vertretung jeweils schrittweise aus.
[2] Bei den Nationalratswahlen 1951 kam die FDP auf 24 Prozent, die CVP auf 22.5 Prozent Stimmenanteil. Im Nationalrat hatte die FDP drei Sitze mehr, dafür war die CVP im Ständerat stärker vertreten und stellte insgesamt mehr Bundesparlamentarier als der Freisinn.
[3] Urs Altermatt (2012): Das historische Dilemma der CVP. Zwischen katholischem Milieu und bürgerlicher Mittepartei., S. 137.
[5] Der Begriff entstand zwar erst später. Geprägt hat ihn in den 1960er und 70er Jahren insbesondere der langjährige Fraktionschef und Bundesrat Kurt Furgler.
Die ersten nationalen Wahlen nach dem Proporzsystem brachten erdrutschartige Verschiebungen in der politischen Landschaft der Schweiz. Der Freisinn büsste die absolute Mehrheit im Nationalrat ein, die SP verdoppelte ihre Vertretung. Grosse Siegerin war aber eine andere Partei.
Der Wandel des schweizerischen politischen Systems von der freisinnigen Hegemonie zum Prototyp einer Konsensdemokratie passierte nicht von einem Tag auf den anderen. Der Übergang geschah vielmehr fliessend. Trotzdem gab es für den Verlauf der Geschichte wegweisende Momente, etwa die Wahl des ersten katholisch-konservativen Bundesrats Josef Zemp 1891.
Eine Zäsur stellte zweifelsohne auch der Übergang vom Majorz- zum Proporzsystem dar. Das Proporzsystem ist gemäss Arend Lijphart ein typisches Merkmal einer Konsensdemokratie.[1] Wir erinnern uns: Das seit Gründung des Bundesstaats geltende Mehrheitswahlsystem für den Nationalrat begünstigte die freisinnige Familie stark und geriet daher immer stärker unter Beschuss, von den Sozialdemokraten einerseits, aber auch durch die Katholisch-Konservativen andererseits. Nach zwei gescheiterten Versuchen nach der Jahrhundertwende und der sich mit dem Ersten Weltkrieg zuspitzenden sozialen Situation nahmen die Stimmbürger 1918 schliesslich die dritte Volksinitiative «Proporzwahl des Nationalrates» an.[2]
Wie historisch dieser Entscheid war, sollte sich bereits im Jahr darauf zeigen, als vorzeitig Gesamterneuerungswahlen abgehalten wurden.[3] Ein Vergleich der Wahlergebnisse 1917 und 1919 macht die Wirkung des Wahlsystems deutlich (siehe Grafik und Tabelle).[4] Von erdrutschartigen Verschiebungen zu sprechen, ist alles andere als übertrieben, vor allem angesichts der geringen Veränderungen, die eidgenössische Wahlen in der Regel zur Folge haben.
FDP
Demokraten
Liberale
KVP
SP
BGB
Andere
Total
Stimmenanteil 1917
36.8
6.2
4.9
15.9
30.8
?
?
94.6
Sitze 1917
103
7
12
42
20
4
1
189
Sitzanteil
54.5
3.7
6.3
22.2
10.6
2.1
0.5
100
Stimmenanteil 1919
28.8
2.0
3.8
21.0
23.5
15.3
5.6
100
Sitze 1919
60
8
9
41
41
29
1
189
Sitzanteil
31.7
4.2
4.8
21.7
21.7
15.3
0.5
100
Das betrifft vor allem das Ergebnis der Freisinnig-Demokratische Partei (FDP). Im Vergleich mit den letzten Wahlen verlor sie 1919 nicht weniger als 43 Sitze. Hatte sie zuvor noch alleine die absolute Mehrheit aller Stimmen im Nationalrat inne, war sie nun weit davon entfernt.
Die Katholisch-Konservativen (KVP) hatten zwar für das Proporzsystem gekämpft, profitierten allerdings kaum davon: Mit 41 Sitzen erreichten sie etwa dasselbe Resultat wie zwei Jahre zuvor, obschon sie ihren Stimmenanteil deutlich steigern konnten. Das mag damit zusammenhängen, dass das Majorzsystem tendenziell geografisch konzentrierten Parteien entgegenkommt. Dennoch gelang es der KVP, fast alle ihre Sitze in den katholischen Kantonen zu halten. Zudem ermöglichte ihr der Proporz, ein erstes Mandat im reformierten Kanton Zürich zu erringen.
Die Sozialdemokratische Partei (SP), deren Wähler geografisch breiter gestreut waren, profitierte weitaus stärker vom neuen Wahlsystem: Sie verdoppelte ihre Sitzzahl von 20 auf 41. Dennoch waren viele Sozialdemokraten enttäuscht: Sie hatten sich einen grösseren Sprung erhofft. Nach den Wahlen 1917 hatte Robert Grimm, einer der führenden Figuren der SP, erklärt, dass seine Partei bei Anwendung des Proporzes 60 statt 20 Nationalratssitze errungen hätte. Der Sitzgewinn fiel also nur gerade halb so stark aus wie erwartet.
Das neue Wahlsystem stellte auch die Stimmenzähler vor Herausforderungen. Ausschnitt aus einer Fotoreportage in der Zeitschrift «Aufstieg». (Foto: Parlamentsdienste)
Dass Grimm mit seiner Schätzung so weit daneben lag, hatte laut Historiker Erich Gruner vor allem damit zu tun, dass er das zusätzliche Wählerpotenzial seiner Partei überschätzte und dasjenige der Bürgerlichen unterschätzte. Grimm ging offenbar davon aus, dass viele sozialdemokratisch gesinnte Wähler unter dem alten Majorzsystem eine andere Partei wählten, weil sie ihre Stimme nicht für einen chancenlosen sozialdemokratischen Kandidaten verschwenden wollten (oder weil es gar keine sozialdemokratischen Kandidaten in ihrem Wahlkreis gab). Tatsächlich gewann die SP 1919 gegenüber 1917 aber nur 18’000 Wähler, also etwa 10 Prozent, dazu.
Dafür offenbarten die Wahlen 1919 zusätzliches Wählerpotenzial bei einer Partei, bei der man dies nicht erwartet hatte: der Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB)[5]. Bis 1917 hatten Bauern in katholischen Kantonen zumeist katholisch-konservativ, in reformierten Kantonen freisinnig gewählt. Die reformierten Bauern entfremdeten sich allerdings zunehmend vom Freisinn, und da der Proporz erstmals auch kleineren Parteien eine faire Chance auf Mandate gab, erhielten die noch jungen Bauernparteien in den protestantischen Kantonen (insbesondere Zürich, Bern, Schaffhausen, Aargau und Thurgau[6]) plötzlich regen Zulauf: 1917 stellten die Bauernvertreter im Nationalrat laut Gruner bloss 4 Vertreter. 1919 schnellte diese Zahl plötzlich auf 29 hoch. Die Hälfte dieser Sitze fielen im Kanton Bern an, wo die Partei aus dem Stand 15 Mandate[7] holte.
Am stärksten vom Proporz profitiert haben also nicht die Proporzvorkämpfer der SP und der KVP, sondern die BGB. Deren Zuwachs zeigt auch schön die indirekte Wirkung des Proporz: Dieser verteilt die Sitze nämlich nicht nur fairer auf die Parteien. Er hat auch einen Einfluss auf das Verhalten der Wähler: Weil auch kleinere Parteien eine faire Chance haben, geben ihnen die Wähler eher ihre Stimme als wenn diese damit rechnen müssen, dass ihr bevorzugter Kandidat keine Chance auf eine Mehrheit hat und ihre Stimme deshalb im Papierkorb landen wird.
Ganz verschwunden ist dieser Effekt mit Einführung des Proporzsystems allerdings nicht. Aufgrund der geringen Grösse der Wahlkreise und des Hagenbach-Bischoff-Zuteilungsverfahrens (das grosse Parteien bevorzugt) müssen Wähler in vielen Kantonen auch heute noch damit rechnen, ihre Stimme unverwertet zu vergeben, wenn sie keine etablierte Partei wählen. Zur Erinnerung: In der Hälfte der Schweizer Kantone gibt es bei den Nationalratswahlen fünf Sitze oder weniger zu verteilen. Um in einem Wahlkreis mit fünf Sitzen ein Mandat auf sicher zu haben, muss eine Partei beachtliche 16.7 Prozent der Stimmen holen.
[1] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.
[2] Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 689 ff.; Rudolf Natsch (1972): Die Einführung des Proporzwahlrechts für die Wahl des schweizerischen Nationalrats 1900–1919, in: Die Schweizerische Referendumsdemokratie im XX. Jahrhundert, Band I, Études et recherches d’histoire contemporaine, Fribourg, S. 119.
[3] Die Legislaturdauer betrug damals drei Jahre, somit wären die nächsten Wahlen eigentlich erst 1920 fällig gewesen. Aufgrund der angespannten Lage infolge des Landesstreiks 1919 beschloss die Bundesversammlung jedoch zum ersten und bislang einzigen Mal in der Geschichte des Bundesstaats, die Wahlen vorzuziehen. Um dies zu ermöglichen, fügte sie eine Übergangsbestimmung in die Verfassung ein, die anschliessend noch vom Volk angenommen werden musste. Siehe Kölz (2004): S. 725 ff.
[4] Die Stimmenanteile und Anzahl Sitze der Parteien stammen aus Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919 sowie den Angaben des Bundesamts für Statistik entnommen. Da die Zuweisung der Kandidaten auf Parteien (bzw. Strömungen) teilweise unterschiedlich gehandhabt wurde, ist insbesondere beim Vergleich der Stimmenanteile Vorsicht geboten. Vgl. auch die leicht differierenden Zahlen bei Kölz (2004): S. 730.
[5] Genaugenommen gab es die Partei damals auf nationaler Ebene noch nicht. Sie wurde erst 1937 gegründet.
[6] Die Bauernpartei im Kanton Zürich war erst 1917 gegründet worden, die Bauern- und Bürgerpartei im Kanton Bern 1918. Andernorts existierten 1919 aber bereits ähnliche Organisationen, vgl. Kölz (2004): S. 730 f.
[7] 1919 hatte der Kanton Bern 32 Nationalratssitze.
Die Krise der EU lässt sich nicht lösen, wenn man die Bürger als unselbständige Wesen betrachtet, die vor dem Gespenst des Nationalismus gerettet werden müssen.
Die jüngste Ausgabe des «Club» auf SRF zum Thema «Wie angeschlagen ist die EU?» war nicht arm an Kontroversen. In einem Punkt schienen sich die Gesprächsteilnehmer indes einig zu sein: dass sich die Mitglieder der EU stärker integrieren sollen, oder zumindest nicht weniger stark als heute. Der flammendste Verfechter einer völligen und undifferenzierten europäischen Integration war dabei der österreichische Autor Robert Menasse. Sein Weltbild ist simpel: Die Nationalstaaten sind per se schlecht und gehören abgeschafft, die EU ist gut und soll möglichst alles und jeden Lebensbereich einheitlich umschliessen – von Athen bis Helsinki. Die Nationalstaaten müssten überwunden werden, dozierte er, denn sie führten nur zu Nationalismus und zu neuen Konflikten. Dass auch ein europäischer Nationalismus zu Konflikten führen kann, übersah er dabei geflissentlich. Ebenso, dass gerade die Währungsunion als vermeintlich krönender Höhepunkt der europäischen Integration in die jüngsten Konflikte mündete. Und ironischerweise dazu beigetragen hat, dass in den letzten Jahren in ganz Europa nationalistische Parteien Aufwind bekommen haben.
In den Augen Menasses sind jegliche einzelstaatliche Interessen des Teufels. Zur Griechenland-Krise erklärte er: «Das Problem ist inexistent.» Denn die griechischen Staatsschulden beliefen sich auf lediglich 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts der EU. Dass es den Griechen nicht besser geht, wenn sie wissen, dass ihre Schulden 2 Prozent der EU-Wirtschaftsleistung ausmachen, blendete Menasse aus. Denn wenn man alles «durch die europäische Brille betrachtet», wie er es fordert, lassen sich alle Probleme ganz klein reden.
Gemäss Menasse können die Herausforderungen der EU nur bewältigt werden, wenn die Europäer aufhören, auf das eigene Land zu achten, und stattdessen einen paneuropäischen Demos bildeten. «Wir wissen, dass es demokratisch katastrophal ist, ökonomisch katastrophal ist und sozial katastrophal ist, wenn mächtige Nationen beginnen, wieder nationale Interessen zu verteidigen», erklärte er und führte das Beispiel Deutschlands an. Offenbar ist es also eine Katastrophe, dass gewählte Politiker die Interessen ihrer Wähler vertreten (während andere lieber Geld ausgeben, das sie nicht haben, und die Wähler in anderen Staaten dafür bezahlen lassen).
Europäischer Einheitsstaat oder loser Staatenbund?
Aufhorchen lässt demgegenüber Menasses Vision eines «Europa der Regionen», in welchem die Nationalstaaten aufgelöst sind und stattdessen «Regionen» gebildet werden, welche die Bürger im grossen Gebilde EU vertreten sollen. Diese Entitäten böten genug Identität, findet Menasse, und da sie von Natur aus etwa gleich gross seien, werde damit auch – im Gegensatz zur heutigen Übermacht Deutschlands und der wandelnden Rolle Frankreichs und Grossbritanniens – die Parität der subkontinentalen Einheiten wiederhergestellt.
Nur eine Frage wird in der ganzen Sendung nicht gestellt: Was wollen die Europäer? Wollen sie mehr Integration? Wollen sie ein «Europa der Regionen», also letztlich einen europäischen Einheitsstaat mit aufgelösten Nationalstaaten? Oder möchten sie eine bescheidenere Union, ein loser, auf spezifische Kompetenzen zurückgestutzter Staatenbund und damit wieder mehr Souveränitätsrechte für die Mitgliedsländer?
In Menasses Weltbild lässt sich aber auch dieses Problem leicht beheben: Wer keine Souveränitätsrechte vom Nationalstaat an eine supranationale Organisation abtreten will, muss ein Nationalist sein und geht somit ohnehin in die falsche Richtung. Dass bei Wahlen in vielen Mitgliedsländern zuletzt EU-skeptische Parteien gewannen, ist aus seiner Sicht denn auch nicht etwa als Ruf nach weniger Integration und mehr Subsidiarität zu verstehen, sondern belegt lediglich die Gefährlichkeit des Nationalismus. In der Unsicherheit orientiere sich der Mensch an dem, was er kenne, und das sei die althergebrachte Nation. So wird der Bürger in Menasses Vorstellung zu einem hilfsbedürftigen Wesen, das ohne die väterliche Führung durch die europäischen Institutionen wieder in den Nationalismus zurückfällt und eine Spirale in Gang setzt, die geradewegs zum Faschismus führt.
Differenzierte, vertikale Kompetenzausscheidung
Es ist erstaunlich, wie stark ideologisch geprägt die Diskussion über die EU (sowohl in der EU als auch ausserhalb) ist. Dabei geht es doch eigentlich um nichts anderes als die simple Frage, wo Entscheidungsfindungen am besten aufgehoben sind: In der Gemeinde? Im Kanton? Auf der Ebene des Nationalstaats? In supranationalen Institutionen? Oder, was nicht vergessen werden darf: vielleicht doch besser bei privaten Akteuren, Menschen und Unternehmungen, ohne staatliche Eingriffe? Die Antwort lautet: Überall. Manche staatlichen Aufgaben, etwa der Schutz der Umwelt oder die Flüchtlingspolitik, können durch ein supranationales Gebilde effizienter erfüllt werden, manche Bereiche, etwa die Bildungspolitik oder die Infrastruktur, werden besser dezentral gesteuert, nahe an der Bevölkerung und den lokalen Gegebenheiten angepasst.
Welche Aufgabe auf welcher Stufe am besten aufgehoben ist, können die Bürger am besten entscheiden – wenn man ihnen denn die Möglichkeit lässt. Wer aber ein Weltbild hat, das nur schwarz und weiss kennt, – und von diesen Leuten gibt es viele, EU-Befürworter wie -Gegner – der sieht sich immer bestätigt. Sagen die Bürger Ja zu mehr Integration, ist es gut; sagen sie Nein, haben sie eben noch nicht verstanden, was gut für sie ist. Oder umgekehrt.
Dieses Jahr wählt die Schweiz zum 50. Mal ein neues Parlament. Aus diesem Anlass blicken wir zurück auf die bedeutendsten der 49 bisherigen Wahlen. Wir beginnen mit den ersten eidgenössischen Wahlen 1848 – die alles andere als sauber abliefen.
Am 18. Oktober werden National- und Ständerat neu gewählt. Die Vorbereitungen dazu beginnen aber schon lange vorher. Die Bundeskanzlei und die kantonalen Behörden haben bereits kurz nach den Wahlen 2011 damit begonnen.
So viel Zeit für Vorbereitungen stand bei den ersten nationalen Wahlen 1848 nicht zur Verfügung. Nachdem der Sonderbundskrieg im November 1847 mit einer Niederlage der Konservativen endete, ging es Schlag auf Schlag: Die siegreichen Freisinnigen setzten eine Kommission ein, die eine neue Verfassung ausarbeitete. Im Sommer 1848 liess die Tagsatzung darüber abstimmen. 15½ von 22 Kantonen stimmten zu. Daraufhin setzte die Tagsatzung die Bundesverfassung am 12. September in Kraft. Zwei Tage später verabschiedete sie ein Dekret für die eidgenössischen Wahlen.
Bereits am 6. November sollte die erste Sitzung des neuen Parlaments eröffnet werden – es blieben also weniger als zwei Monate. Für die Besetzung des Ständerats, deren Mitglieder zumeist von den kantonalen Parlamenten bestimmt wurden[1], war das weniger ein Problem, wohl aber für die Wahl des Nationalrats. Bedenkt man die Geschwindigkeit der damaligen Kommunikationsmittel, so zeigt sich erst recht, vor welcher logistischen und organisatorischen Herausforderung die Kantone damals standen.
Einer- oder eher Pluralwahlkreise?
Die ersten Wahlen im neuen Bundesstaat waren somit mit Abstand die chaotischsten. Da der neue Staat über kein Wahlgesetz verfügte, überliess die Tagsatzung die Durchführung der Nationalratswahlen vollkommen den Kantonen. (Immerhin verteilte sie vorab noch die damaligen 111 Nationalratssitze: Am meisten erhielt Bern, deren 20.[2]) Das führte dazu, dass überall nach unterschiedlichen Regeln gewählt wurde.[3] So vergaben manche Stände (etwa Tessin oder Aargau) ihre Sitze in einem einzigen grossen Wahlkreis, während andere (etwa Graubünden oder Thurgau) das Kantonsgebiet in lauter Einerwahlkreise aufteilten.[4]
Auch der erforderliche Stimmenanteil für eine erfolgreiche Wahl war nicht überall gleich. Während in 13 Kantonen zwingend das absolute Mehr für eine Wahl nötig war, reichte in den anderen nach dem ersten Wahlgang eine relative Mehrheit.
Nach zahlreichen Wahlgängen endlich versammelt: Der erste Nationalrat nach den Wahlen 1848.[5]
Nicht einmal einen einheitlichen Wahltermin gab es. Als erster Kanton wählte Graubünden am 1. Oktober. Die anderen Kantone folgten im Verlauf des Monats, wobei vielerorts die Entscheidung nicht im ersten Wahlgang fiel. Denn die kurze Vorbereitungszeit erschwerte es auch den «Parteien»[6], sich vorzubereiten und sich auf einen oder mehrere Kandidaten zu einigen. Die Zahl der Kandidaten erreichte denn auch ein Mass, das bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 nie mehr erreicht werden sollte.
Acht Wahlgänge zum Glück
Vielerorts stand hinter der «Kandidatenflut» aber nicht nur mangelnde Organisation, sondern auch Absicht. Parteien portierten Kandidaten oft in mehreren Wahlkreisen, um ihre Wähler zu mobilisieren und ihren Gegnern Stimmen wegzunehmen. So stellten die Berner Freisinnigen den damaligen Regierungsrat Ulrich Ochsenbein gleich in vier von sechs Wahlkreisen des Kantons auf. In dreien wurde er auch tatsächlich gewählt (wobei er die Wahl natürlich nur in einem annehmen konnte).
Geradezu rekordverdächtig war der Auftritt von Guillaume-Henri Dufour: Der siegreiche General im Sonderbundskrieg kandidierte nicht nur in mehreren Wahlkreisen, diese befanden sich auch noch in drei verschiedenen Kantonen. Zunächst stellten ihn im Kanton Aargau die Liberal-Konservativen auf, um am 15. Oktober gegen die Radikalen anzutreten.[7] Im sehr grossen Kandidatenfeld holte Dufour allerdings nur 14.4 Prozent der Stimmen.
Daraufhin versuchte er eine Woche später sein Glück in seinem Heimatkanton Genf als Kandidat der Liberalen. Dort gewann er auch, doch die radikale Regierung annullierte die Wahl wegen angeblicher Unregelmässigkeiten. Aus Protest dagegen boykottierten die Liberalen die Wiederholung der Wahl am 28. Oktober und Dufour erhielt nur noch ein paar Sympathiestimmen.
Damit war der Zug ins Parlament für den General aber noch nicht abgefahren: Im Kanton Bern waren nach zwei Wahlgängen noch nicht alle Sitze besetzt, und so wurde Dufour dort ebenfalls noch in drei Wahlkreisen aufgestellt, diesmal wiederum von den Konservativen.
Am 5. November wurde er im Wahlkreis Emmental glanzvoll gewählt, schlug allerdings die Wahl aus, um am 12. November beim nächsten Wahlgang in den anderen beiden Wahlkreisen nochmals ins Rennen zu gehen. Er siegte in beiden und nahm schliesslich die Wahl im Wahlkreis Seeland an.
Wegen der kurzen Frist für die Durchführung der Wahlen, aber auch wegen taktischer Spielchen der Parteien, brauchte es vielerorts zwei oder mehr Wahlgänge, bis sämtliche Vertreter eines Wahlkreises feststanden. Die Bürger im Wahlkreis Mittelland im Kanton Bern wurden sogar innerhalb weniger Wochen nicht weniger als sechsmal an die Urne gerufen (zum letzten Mal am 26. November, nachdem Ulrich Ochsenbein in den Bundesrat gewählt worden war und ein Nachfolger bestimmt werden musste).[8]
Mit Tricks gegen die Konservativen
Die knappe Zeit liess auch einen eigentlichen Wahlkampf nicht zu. Die Sieger des Sonderbundskriegs konzentrierten sich darauf, die Bedeutung der neuen Verfassung zu betonen und davor zu warnen, das Rad würde zurückgedreht, sollten die Konservativen gewinnen. Die Katholisch-Konservativen ihrerseits waren nach dem Sonderbundskrieg geschwächt und verspürten wenig Lust, am verhassten neuen Staat teilzunehmen. Vielerorts wurden sie allerdings auch benachteiligt, etwa im Kanton Luzern, wo die liberale Regierung die Wahlversammlungen, an denen die Bürger ihre Stimme abgaben, so platzierte, dass die konservativen Wähler teilweise sehr weite Wege zu bewältigen hatten. Zudem wurden die Versammlungen von Regierungsvertretern geleitet, was die Chancen der Konservativen ebenfalls nicht verbesserte. Mit Philipp Anton von Segesser schaffte es in Luzern denn auch nur gerade ein Konservativer ins Parlament (der dafür in den kommenden Jahren zum unangefochtenen Wortführer der Opposition werden sollte).
Nach heutigen Standards waren die ersten nationalen Wahlen in der Schweiz wohl nicht sonderlich demokratisch.[9] Am Ende trug der Freisinn einen ungefährdeten Sieg davon. Eine klare ideologische Zuordnung ist zwar schwierig, doch stützt man sich auf Gruners Auswertung, kam der freisinnige Block[10] auf 96 von 111 Nationalratssitzen, wobei innerhalb dieses Blocks die Radikalen (freisinnige Linke) mit 79 Sitzen dominierten.
Die Katholisch-Konservativen holten nur 9 Sitze. Ihre Zeit im neuen Bundesstaat stand erst bevor – unter anderem mit den Beiträgen zum Ausbau der direkten Demokratie, zur Konkordanz und nicht zuletzt zur Einführung des Proporzwahlrechts. Doch dazu mehr im nächsten Teil unserer Serie.
[1] Einzig in den beiden Appenzell, Freiburg, Glarus, Ob- und Nidwalden bestimmte die Landsgemeinde die Standesvertreter (vgl. Schweizerische Bundeskanzlei, Wie liefen die ersten Parlamentswahlen 1848 ab?, ch.ch).
[3] Die Informationen für diesen Beitrag stammen grösstenteils aus Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919.
[5] Der Begriff wird hier verwendet, obschon es damals noch keine Parteien im eigentlichen Sinn gab. Vielmehr handelte es sich um ideologische Gruppierungen, die teilweise aber nicht scharf voneinander abzugrenzen waren.
[6] Bild in: Erich Gruner et. al. (1966): Die Schweizerische Bundesversammlung 1848–1920.
[7] Die ideologische Zuordnung basiert auf den Angaben von Erich Gruner et. al. (1978).
Politische TV-Serien sagen einges über die Demokratiemodelle der Länder aus, in denen sie gedreht wurden.
Birgitte Nyborg in «Borgen».
Am kommenden Donnerstag wählt Dänemark ein neues Parlament. Die sozialdemokratische Ministerpräsidentin Helle Thorning-Schmidt hat den Wahltermin vor drei Wochen in einer «speziellen Ankündigung» bekanntgegeben.
Auch wenn die wenigsten unter uns die dänische Politik besonders nahe verfolgen, dürfte dieser Vorgang vielen TV-Zuschauern bekannt vorkommen – und zwar aus der Serie «Borgen», die auch im Schweizer Farbfernsehen ausgestrahlt wurde. In der Serie geht es um die Karriere der Politikerin Birgitte Nyborg und ihren Aufstieg zur Regierungschefin. Die Personen und Parteien sind zwar fiktiv, basieren aber auf realen Vorbildern. So diente die heutige EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager als Vorbild für die Figur Birgitte Nyborg, und ihre Sozialliberale Partei (Radikale Venstre) wird in «Borgen» zu den Moderaten (De Moderate).
«Borgen» gehört nicht nur zu den spannendsten Serien, die das Fernsehen zu bieten hat, sondern gibt auch einen interessanten Einblick in das politische System Dänemarks. Interessant vor allem, wenn man den Vergleich zieht zu einer Konkurrenz-Produktion aus den USA: «House of Cards». Die beiden Serien sind zwar ähnlich aufgebaut, unterscheiden sich aber gleichzeitig stark voneinander – so wie die politischen Systeme, von denen sie handeln.
Hier Ausgleich und Konsens, dort Erpressung und Bestechung
«House of Cards» handelt von Frank Underwood, einem machtsüchtigen US-amerikanischen Politiker. Ihm geht es einzig und allein darum, seinen Einfluss in Washington auszubauen. Dabei greift er gerne auf unzimperliche Methoden wie Erpressung, Bestechung und hinterhältige Lügen zurück – und geht auch schon mal über Leichen, um seine Ziele zu erreichen. Inhalte spielen dabei allerdings eine untergeordnete Rolle. Underwood bringt es auf den Punkt, als er den Zuschauern erklärt: «Leave ideology to the arm-chair generals, it does me no good.»
Frank Underwood in «House of Cards».
Der Unterschied zur Hauptfigur bei «Borgen» könnte grösser nicht sein. Für Birgitte Nyborg geht es in der Politik in erster Linie darum, hehre Ziele wie Gleichheit und Solidarität zu verwirklichen und den eigenen Prinzipien treu zu bleiben. Das bedeutet jedoch nicht, dass sie kompromisslos agiert. Im Gegenteil: Ihre Ziele versucht sie vor allem durch Ausgleich und Konsens zu erreichen.
Nun könnte man diese Unterschiede mit den Unterschieden zwischen Hollywood und skandinavischem Filmschaffen erklären. Diese Erklärung greift allerdings zu kurz: Sowohl «House of Cards» als auch «Borgen» sind stark geprägt von den jeweiligen politischen Systemen. – Die USA ist ein klassisches Mehrheitssystem: Gewählt wird im «First-past-the-post»-System, in welchem der Gewinner alles und alle anderen nichts bekommen. Dies führt zur Herausbildung eines Zwei-Parteien-Systems.
Zwei Antipoden – nicht nur im Fernsehen
Dänemark ist dagegen ein typisches Beispiel für eine parlamentarische Demokratie mit starken konsensorientierten Elementen. Das zeigt sich nicht nur im Verhältniswahlsystem, das eine faire Repräsentation aller politischen Kräfte ermöglicht. Es zeigt sich auch daran, dass innerhalb des Parlaments eine gewisse Konsenskultur herrscht. Im Gegensatz zur Schweiz hat Dänemark zwar keine Konkordanzregierung mit allen grossen Parteien, sondern wechselnde Koalitionsregierungen, die oft nur über eine knappe Mehrheit, regelmässig sogar nur eine Minderheit der Sitze im Parlament verfügen.[1] Jedoch arbeiten die Parteien – inklusive Oppositionsparteien – im parlamentarischen Prozess eng zusammen. Das zeigt sich zuweilen auch bei «Borgen», etwa wenn Nyborg für eine neue Umweltschutz-Vorlage die Unterstützung der Opposition sucht, obschon sie diese nicht bräuchte.[2]
Dänemark und die USA in Arend Lijpharts Typologie der politischen Systeme.[3]
Schliesslich zeigt sich noch ein weiterer wesentlicher Unterschied. Die USA ist ein föderalistisch aufgebauter Staat, während in Dänemark der Zentralstaat viel mehr Gewicht hat. Tatsächlich spielen bei «House of Cards» die Bundesstaaten eine bedeutende Rolle, obschon die wichtigsten Figuren allesamt in Washington sind. So ist die Frage, wer Gouverneur in einem Staat werden soll, von grosser Wichtigkeit. Dagegen spielen bei «Borgen» die Regionen praktisch gar keine Rolle. Es ist nicht einmal klar, in welchen Wahlkreisen die Protagonisten gewählt werden.
In der bekannten Typologie von Arend Lijphart ist die USA daher in der Kategorie föderalistisches Konkurrenzsystem unten rechts zu verorten. Währenddessen ist Dänemark mit seinem konsensorientierten Einheitsstaat oben links angesiedelt (genauso wie die anderen nordischen Länder). Die USA und Dänemark bilden somit, was das politische System anbelangt, Antipoden. Ebenso wie «House of Cards» und «Borgen» zwei gegensätzliche Welten darstellen.
[1] Minderheitsregierungen sind auch deshalb häufig, weil die Regierung nicht die explizite Unterstützung des Parlaments braucht, sondern lediglich keine Mehrheit gegen sich haben darf. Aktuell bilden Sozialdemokraten, Sozialliberale und die Sozialistische Volkspartei die Regierung, haben aber keine Mehrheit im Parlament.
[2] Traditionell versuchen die Vertreter der vier grössten Parteien möglichst, einen Konsens untereinander zu finden. Dieses Prinzip ist als «Glidningspolitik» bekannt (Arend Lijphart [1977]: Democracy in Plural Societies). Inwiefern dieses Prinzip heute noch zur Anwendung kommt, ist allerdings nicht bekannt.
[3] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.
Napoleon's Nightmare 
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