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Politische Desinformation vor Wahlen: die politischen Landkarten von Smartvote

7 Comments Posted by on March 31, 2015

Seit einigen Jahren erfreuen sich die politischen Landkarten von Smartvote vor Wahlen grosser Beliebtheit. Gerade die Konservativ-Liberal-Achse der zweidimensionalen «Smartmaps» indes trägt mehr zur Verwirrung denn zur Aufklärung bei.

Ein Gastbeitrag von Micha Germann (Politikwissenschaftler am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA), Universität Zürich sowie am Zentrum für vergleichende und internationale Studien (CIS), ETH Zürich).[1]

Seit nunmehr fast zwölf Jahren gibt es die Online-Wahlhilfe Smartvote. Immer mehr wird sie zum festen Bestandteil von Schweizer Wahlen, sei es auf Bundesebene, Kantonsebene oder zum Teil sogar auf Gemeindeebene. Die Online-Applikation erfreut sich steigender Popularität: Nutzten gemäss der vierjährlich anlässlich der National- und Ständeratswahlen durchgeführten SELECTS-Umfrage 2007 noch schätzungsweise knapp 9 Prozent aller Schweizer StimmbürgerInnen Smartvote[2], waren es 2011 bereits mehr als 10 Prozent[3]. Zudem werden Smartvote-Infografiken wie der «Smartspider» zunehmend auch vor Wahlen in Zeitungen oder Magazinen diskutiert und abgedruckt. Nicht immer aber mag das von Smartvote bereitgestellte Material auch zu überzeugen. Insbesondere betrifft dies die zweidimensionalen politischen Landkarten («Smartmaps»).

Ein aktuelles Beispiel liefern die Zürcher Wahlen vom 12. April. Am 7. März wurde in der NZZ eine politische Landkarte publiziert, welche die Zürcher Kantons- und RegierungsratskandidatInnen auf Basis ihrer Antworten zu den total 59 Fragen der Smartvote-Umfrage im zweidimensionalen Raum verordnet (links vs. rechts sowie liberal vs. konservativ). Die Karte kann auch online auf smartvote.ch eingesehen werden, wobei sich hier NutzerInnen zudem die Gelegenheit bietet, sich selbst darauf zu projizieren und so mit den KandidatInnen zu vergleichen. Von allzu starken Schlüssen sollte man dabei allerdings absehen. Denn die Smartvote-Karte bringt, gelinde gesagt, Überraschendes zutage.

Das Problem betrifft in erster Linie die vertikale Konservativ-Liberal-Achse. Denn die Karte suggeriert, dass Rot-Grün in etwa gleich konservativ sei wie die SVP, während die FDP als liberaler Pol des Parteienspektrums obenaus schwinge. Diese Darstellung widerspricht der politikwissenschaftlichen Lehrmeinung klar. Die konservativ-liberal-Achse sollte Themen wie Migration, europäische Integration und offene Gesellschaft (Toleranz gegenüber Minderheiten wie Homosexuellen) repräsentieren. Offensichtlich aber unterscheiden sich die Positionen der SVP bei all diesen Themen deutlich von denjenigen Rot-Grüns. Demnach sollten Rot-Grün und die SVP keineswegs auf derselben Position stehen, sondern eher an den entgegengesetzten Enden des Spektrums. Auch die FDP wäre bei genannten gesellschaftlichen oder kulturellen Themen kaum am liberalen Pol anzusiedeln, sondern eher am moderaten Ende der SVP beziehungsweise am konservativen Ende der CVP.

Woran liegt’s?

Es ist nicht das erste Mal, dass politische Landkarten basierend auf Smartvote-Daten publiziert wurden, die solche oder ähnlich überraschende Erkenntnisse implizierten. In der NZZ vom 9. Januar 2014 etwa findet sich eine ähnliche Karte zu den Zürcher Gemeinde- und Stadtratswahlen, in der «Schweiz am Sonntag» vom 18. Mai 2014 eine zu den Glarner Landratswahlen und im «Landboten» vom 17. Januar 2014 eine zu den Winterthurer Gemeinde- und Stadtratswahlen. Darüber hinaus sind ähnliche Karten zu einer Vielzahl an Wahlen auf smartvote.ch einzusehen. Woran liegt’s?

Ein erster möglicher Einwurf wäre, dass die Karten auf Antworten von Politikern gründen und diese einen Anreiz haben, ihre Positionen zu verschleiern, um so ihre Wahlchancen zu verbessern. Schliesslich ist Smartvote in erster Linie eine Wahlhilfe, bei der sich WählerInnen mit KandidatInnen vergleichen lassen können. Dieser Einwand erscheint jedoch wenig stichhaltig. Es ist zwar durchaus möglich, dass KandidatInnen zuweilen etwas schummeln. Insgesamt weisen bisherige Erkenntnisse aber klar darauf hin, dass die KandidatInnen grosso modo bei der Wahrheit bleiben. Jedenfalls wird keinesfalls in einem Ausmass geflunkert, das KandidatInnen der SP und der SVP gleich konservativ erscheinen lassen könnte.

Der Schuh drückt anderswo. Seit 2011 definiert das Smartvote-Team die zweidimensionalen politischen Landkarten mittels einer statistischen Methode, der Korrespondenzanalyse. Diese Wahl der Methode ist eher unglücklich, denn die Korrespondenzanalyse eignet sich nur bedingt für das von Smartvote verfolgte Ziel: der möglichst vereinfachten Darstellung der Positionen von KandidatInnen auf einer oder mehrerer latenter Dimensionen wie zum Beispiel der Links-Rechts-Achse. Zwar ist es durchaus möglich, mittels Korrespondenzanalyse dahingehende Informationen zu gewinnen. Jedoch gibt es hierfür wesentlich effizientere und deshalb geeignetere Methoden.

Ein wesentliches Problem ist, dass die Korrespondenzanalyse immer auch Dimensionen ausgibt, die keine inhaltliche Bedeutung haben. Typischerweise etwa identifiziert die Korrespondenzanalyse eine rein methodologische Dimension, die Personen mit extremen Antwortstilen (im Falle Smartvotes also KandidatInnen, die oft mit «Ja» oder «Nein» antworten) von solchen separiert, die oft die mittleren Antwortkategorien wählen («Eher ja» und «Eher nein»). Auf einer solchen Antwortstil-Dimension wären dann die KandidatInnen der SVP und von Rot-Grün auch tatsächlich etwa gleich anzusiedeln, denn beide Lager wählen oft extreme Positionen (wenn auch natürlich in der Regel die jeweils entgegengesetzten). Möchte man also, wie Smartvote, mittels Korrespondenzanalyse Informationen zur substantiellen latenten Datenstruktur sammeln, bedarf es aufwändiger Interpretationsleistungen – insbesondere um zu vermeiden, rein methodologischen Dimensionen wie der ebengenannten Antwortstil-Dimension eine inhaltliche Bedeutung zuzuschreiben. Andere, alternative Methoden liefern einfacher zu interpretierende Resultate.

Zur Definition des zweidimensionalen politischen Raums würde Smartvote also mit Vorteil auf andere Methoden als die Korrespondenzanalyse zurückgreifen. Allerdings ist im vorliegenden Fall das Hauptproblem noch grundsätzlicherer Natur. Denn das Smartvote-Team wendet die Korrespondenzanalyse schlichtweg falsch an. Im Vergleich zu vielen anderen statistischen Verfahren bedarf die von Smartvote verwandte Form der Korrespondenzanalyse nämlich einer eher unüblichen Form der Dateneingabe. Das Smartvote-Team scheint dies jedoch nicht beachtet zu haben.[4] Bei Missachtung der Vorgaben zur Dateneingabe können die resultierenden Karten nicht sinnvoll interpretiert werden. Deshalb sollte man von einer Interpretation der Smartvote-Karten am besten ganz absehen. Insbesondere legt dies den Schluss nahe, dass Smartvotes vertikale Achse gar nicht den Unterschied zwischen liberal und konservativ darstellt.

Andere Methode, andere Resultate

Es stellt sich die Frage, wie eine auf Basis einer alternativen, geeigneteren Methode gefertigte Karte aussehen würde. Leider stellt Smartvote die Antworten von Kandidaten und Kandidatinnen jeweils erst nach der Wahl öffentlich zur Verfügung (aus dem durchaus verständlichen Grund, dass Medienpartner wie die NZZ oder der «Tages-Anzeiger» für die Nutzung der Daten bezahlen). Deshalb ist eine Evaluation der eingangs erwähnten Karte zu den Zürcher Wahlen vom 12. April (noch) nicht möglich. Wie bereits erwähnt hat Smartvote aber anlässlich anderer Wahlen ähnliche Karten publiziert. Im Folgenden präsentiere ich deshalb eine Re-Analyse der von Smartvote für die National- und Ständeratswahlen 2011 angefertigten Karte.

Abbildung 1

Abbildung 1: Die von Smartvote angefertigte Karte zu den National- und Ständeratswahlen 2011. (Die Ellipsen bilden die Positionen der KandidatInnen für die jeweiligen Parteien ab. Der Mittelpunkt indiziert den Durchschnittswert aller KandidatInnen einer Partei, währenddem die Grösse der Ellipsen Auskunft über die Streuung innerhalb der jeweiligen Parteien gibt.)

 

Abbildung 1 zeigt die Karte in der damals von Smartvote bereitgestellten Version, wobei ich aus Copyright-Schutz-Gründen eine leicht andere Darstellungsform gewählt habe. Die Karte ist mit derjenigen zu den Zürcher Wahlen durchaus vergleichbar. Zwar erscheint Rot-Grün hier immerhin etwas weniger konservativ als die SVP, aber auch hier werden etwa die CVP und insbesondere die FDP deutlich liberaler dargestellt. Nota bene bezieht sich der Gegensatz zwischen liberal und konservativ gemäss Smartvotes Methodenbeschreibung auch hier auf kulturelle und gesellschaftspolitische Themen wie Migration, europäische Integration oder Toleranz gegenüber Minderheiten.

Eine Re-Analyse der Antworten von Kandidaten und Kandidatinnen basierend auf dem Mokkenskalierungsverfahren, einer für das vorliegende Ziel besser geeigneten statistischen Methode[5], führt zu einem deutlich anderen Bild. Zunächst zeigt sich, dass eine einzelne Achse für die Beschreibung der politischen Positionen der KandidatInnen im Prinzip genügt. Diese einzelne Achse repräsentiert den generellen Links-Rechts-Gegensatz und ordnet die KandidatInnen von links (für Staatsinterventionen und einen starken Wohlfahrtsstaat, aber auch für die Integration von Ausländern und anderen Minderheiten und für die europäische Integration) nach rechts (für einen kleinen Staat mit relativ geringen Wohlfahrtsstaatsleistungen, für eine restriktive Haltung gegenüber Ausländern und anderen Minderheiten und gegen die europäische Integration).

Abbildung 2

Abbildung 2: Alternative (eindimensionale) Karte zu den National- und Ständeratswahlen 2011. (Die Linien bilden die Positionen der KandidatInnen für die jeweiligen Parteien ab. Der Mittelpunkt indiziert den Durchschnittswert aller KandidatInnen einer Partei, währenddem die Länge der Linien Auskunft über die Streuung innerhalb der jeweiligen Parteien gibt.)

 

Die resultierende Abbildung 2 zeigt ein kaum überraschendes Bild: Rot-Grün befindet sich klar im linken Spektrum und KandidatInnen der FDP und insbesondere der SVP im rechten. Die KandidatInnen der CVP und anderer Mitteparteien befinden sich irgendwo dazwischen. Dabei fällt auf, dass die eindimensionale Darstellung im Wesentlichen der horizontalen Achse von Smartvote entspricht. Warum dem so ist, kann nicht klar beantwortet werden, denn aus obengenannten Gründen hat die Smartvote-Karte keine eindeutig definierte statistische Interpretation.

Natürlich kann eine einzelne Dimension immer auch in zwei (Sub-)Dimensionen unterteilt werden. Ich habe die Fragen deshalb im Sinne von Smartvote so aufgeteilt, dass auf der horizontalen Achse der Links-Rechts-Gegensatz im engeren Sinn dargestellt wird – also Fragen zur Grösse des Staats, zu Umverteilung und Staatsinterventionen (bspw. Einheitskrankenkasse, Mindestlohn und die «1:12»-Initiative) – und auf der vertikalen Achse kulturelle wie gesellschaftspolitische Fragen (bspw. die Masseneinwanderungsinitiative, Adoption durch Homosexuelle, EU-Beitritt oder Armeeverkleinerung).

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Abbildung 3: Alternative (zweidimensionale) Karte zu den National- und Ständeratswahlen 2011. (Die Ellipsen bilden die Positionen der KandidatInnen für die jeweiligen Parteien ab. Der Mittelpunkt indiziert den Durchschnittswert aller KandidatInnen einer Partei, währenddem die Grösse der Ellipsen Auskunft über die Streuung innerhalb der jeweiligen Parteien gibt.)

 

Die resultierende Abbildung 3 weicht deutlich von der von Smartvote gefertigten Karte ab. Wichtiger noch, im Gegensatz zur von Smartvote bereitgestellten Karte stimmt sie wohl deutlich besser mit den Erwartungen überein. So befindet sich Rot-Grün hier nicht mehr fast auf Augenhöhe mit der SVP bezüglich gesellschaftspolitischer Themen, sondern klar am liberalen Ende. Deutliche Veränderungen gibt es auch bei den KandidatInnen der FDP: Statt am rechts-liberalen Ende des Spektrums befinden sie sich nun näher am rechts-konservativen Pol, wenn auch (wiederum kaum überraschend) mit einer etwas liberaleren Position als die KandidatInnen der SVP.

Übrigens zeigt Abbildung 3 auch, warum eine eindimensionale Darstellung genügt: Die Ellipsen reihen sich einigermassen klar entlang der Diagonale auf, was auf eine starke Korrelation zwischen den beiden Achsen hinweist. Die zweidimensionale Darstellung ist zumindest im vorliegenden Fall also in einem hohen Masse redundant.

Keine Fundamentalkritik

Dies soll ausdrücklich keine Fundamentalkritik an Smartvote sein. Die von Smartvote bereitgestellten Leistungen stellen in vielen Belangen eine Bereicherung der Wahlkampfphase dar. Insbesondere erlauben sie WählerInnen, sich effizient über die Positionen der KandidatInnen und Parteien zu informieren und Gemeinsamkeiten wie Unterschiede zu ihnen zu entdecken. Untersuchungen suggerieren gar, dass Smartvote einen (kleinen) Beitrag zur Mobilisierung der Wähler leistet.[6] Zudem haben die von Smartvote generierten Daten einen hohen Wert für die Wissenschaft.

Zu wünschen wäre aber, dass Smartvote in Zukunft auf irreführende räumliche Darstellungen des ideologischen Spektrums verzichtet. In der momentanen Form tragen die zweidimensionalen «Smartmaps» wohl mehr zu politischer Des- denn Information bei. Eine mögliche Variante, wie man zu einer überzeugenderen tiefdimensionalen Darstellung kommen könnte, wurde hier dargelegt.

 

[1] Der Autor hat mehrfach zu Online-Wahlhilfen wie Smartvote und insbesondere zur räumlichen Darstellung politischer Präferenzen in Online-Wahlhilfen publiziert:

[2] Georg Lutz (2008): Eidgenössische Wahlen 2007: Wahlteilnahme und Wahlentscheid, Lausanne: Selects-FORS.

[3] Georg Lutz (2012): Eidgenössische Wahlen 2011: Wahlteilnahme und Wahlentscheid, Lausanne: Selects-FORS.

[4] Für die Statistik-Freaks: Smartvote analysiert die KandidatInnenantworten mittels der einfachen Korrespondenzanalyse. Deshalb müsste Smartvote eine Indikatorenmatrix eingeben. Tatsächlich gibt Smartvote aber die Antwortmustermatrix ein. Möchte Smartvote trotz Nachteilen bei der Korrespondenzanalyse bleiben, sollten sie zumindest auf die multiple Korrespondenzanalyse umsteigen, die ähnlich wie die «normale» Faktorenanalyse die Eingabe der Antwortmustermatrix erlaubt.

[5] Dies insbesondere aus zwei Gründen. Zum einen sind die Resultate im Vergleich zur Korrespondenzanalyse deutlich einfacher zu interpretieren und lassen stärkere Schlüsse bezüglich der Dimensionalität zu. Zum anderen macht die Mokkenskalierung keine unrealistischen Annahmen bezüglich der Datengrundlage, anders etwa als die besser bekannte Methode der Faktorenanalyse. Anzumerken ist, dass hier nur 64 der total 75 Fragen berücksichtigt wurden. Die 11 ausgelassenen Fragen beziehen sich alle auf Präferenzen zum Ausgabeverhalten in verschiedenen Bereichen staatlichen Handelns (etwa «öffentliche Sicherheit» oder «Landesverteidigung»). Dies im Wesentlichen aus zwei Gründen. Zum einen ist bekannt, dass Fragen zum Ausgabenverhalten ohne Präsentation eines Trade-offs zu inkonsistenten Antworten führt. Zum anderen weisen die Fragen zum Ausgabeverhalten ein anderes Antwortformat auf (fünf statt vier Antwortmöglichkeiten), was die Analyse für den gegebenen Zweck unnötig verkomplizieren würde. Das Resultat bleibt indes stabil, wenn alle 75 Fragen berücksichtigt werden.

[6] Siehe Germann/Gemenis (2014).

Parteien, Wahlen, Zürich

Von romanischen Schweizern und deutschen Rumänen

Leave a comment Posted by on March 23, 2015

Institutionen können nicht Eins zu Eins auf andere Länder übertragen werden. Die Vorteile des schweizerischen Modells der Einbindung von Minderheiten sollten jedoch nicht unterschätzt werden.

Candinas und Semadeni – in der „Partida rumantsch“ besser aufgehoben als in CVP und SP? Bild: srf.ch

Die Bündner Nationalräte Silva Semadeni und Martin Candinas – in der «Partida rumantsch» besser aufgehoben als in SP und CVP? (Bild: srf.ch)

In der Schweiz scheint die Debatte um ihre Mythen voll entbrannt. Das jüngste Buch von Thomas Maissen, in dem der Historiker die Heldengeschichten von Morgarten bis Marignano kritisch beleuchtet, hat prompt scharfe Reaktionen aus dem rechtskonservativen Lager hervorgerufen.

Der Politikwissenschaftler Daniel Bochsler führt die Entzauberung der Helvetischen Mythen nun im Bereich des politischen Systems fort. In einem Beitrag im «Tages-Anzeiger» hinterfragt er scheinbar heilige Institutionen wie Ständemehr und Konkordanz – oder zweifelt zumindest ihre Wirksamkeit für andere Länder an.

In einem Punkt hat Bochsler Recht: Institutionen lassen sich nicht Eins zu Eins auf andere Länder übertragen. (Es ist ja nur schon fraglich, ob Institutionen wie die Konkordanz in der Schweiz selbst noch zeitgemäss sind. Siehe Entzauberte Konkordanz und Die Bürger nicht erst am Schluss fragen.)

Die Kritik an vier Mythen (wieso genau diese vier ausgewählt wurden, erschliesst sich nicht unmittelbar) bietet aber auch Gründe, ihrerseits hinterfragt zu werden.

Erster Mythos: Grenzüberschreitende Parteien

«Die Minderheiten fahren am besten, sobald sie sich in eigenen Minderheitsparteien organisieren. Ein Minderheitenvertreter kann aus einer Minderheitspartei mehr erreichen denn als Parlamentarier einer Mehrheitspartei. »

Dass Minderheiten eigene Parteien bilden, könnte auch mit dem Umgang der Mehrheit mit ihnen zusammenhängen. In der föderalistischen Schweiz, wo Minderheiten in Parteien, aber auch in Regierung und Verwaltung freiwillig eingebunden werden, haben sie wenig Grund, ihre Interessen in einer eigenen Partei zu verfolgen.

In anderen Ländern, mitunter auch in Osteuropa, sehen sich Minderheiten oft schlechter gestellt, beispielsweise weil ihre Sprache nicht als Amtssprache anerkannt wird oder sie weniger staatliche Unterstützung erhalten. Dies dürfte den Anreiz erhöhen, eigene Parteien zu gründen.

Zu bedenken ist allerdings, dass Minderheitsparteien bestehende Gräben tendenziell noch vertiefen, anstatt den nationalen Zusammenhalt zu fördern. In Belgien waren Liberale, Sozialisten, Christdemokraten usw. jeweils in einer einzigen nationalen Partei organisiert. In den 1960er und 1970er Jahren spalteten sich diese jeweils in eine flämische und eine wallonische Partei. Heute scheint jede politische Frage in Belgien zuerst unter dem sprachlichen Aspekt betrachtet zu werden – kein Wunder, wenn sich die Parteien über die Sprache definieren. Das hat jedoch zur Folge, dass die Spannungen zwischen den Landesteilen zunehmen.

In der Schweiz sind praktisch alle Parteien nach wie vor landesweit verankert. Entsprechend stehen sprachliche Konflikte in der politischen Debatte im Hintergrund. Die meisten Tessiner und Rätoromanen entscheiden bei Wahlen nicht nach dem Kriterium, welche Partei ihrer Sprachgemeinschaft die meisten Vorteile bringt, sondern danach, wie die nationale Politik am besten ausgerichtet werden sollte. (Voraussetzung ist, wie gesagt, dass sie erwarten können, von nationalen Parteien fair behandelt zu werden.) Als Folge davon steht die Schweiz im Gegensatz zu Belgien nicht am Rande der Teilung.

Zweiter Mythos: Vetorecht durch Ständemehr und Ständerat

«Vetorechte, wie etwa das Ständemehr, können manchmal Kompromisse erzwingen, aber häufig blockieren sie auch die Politik, gerade dort, wo die Fronten verhärtet sind.»

Dass Vetorechte für einzelne Gruppen zu Blockaden führen können, ist unbestritten. Allerdings können die katholischen Kantone – im Gegensatz zu den drei Staatsvölkern in Bosnien-Herzegowina – nicht alleine eine Vorlage zu Fall bringen. Sie brauchen Unterstützung aus anderen Kantonen. Allgemein ist das Schweizer Ständemehr mit einem Vetorecht im Parlament nur beschränkt vergleichbar. (Mangels ausgebauter direktdemokratischer Institutionen ist es ohnehin wenig zielführend, das Ständemehr exportieren zu wollen.)

Dennoch bildet die Macht der Kantone einen Anreiz, Minderheiten einzubinden und Kompromisse zu finden. Der Wahl des ersten katholisch-konservativen Bundesrats war eine Reihe von Abstimmungsniederlagen des freisinnigen Bundesrats vorausgegangen, die zu einer weitgehenden Blockade führte (siehe Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats).

Es scheint also nicht zuletzt von der konkreten Ausgestaltung solcher «Vetorechte» abzuhängen, ob sie in der Praxis funktionieren (siehe zur hiesigen Föderalismus-Reformdebatte Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen).

Dritter Mythos: Fremde Vögte

«Seine Dekretsmacht setzte [der Hohe Repräsentant Wolfgang Petritsch] dafür ein, Kompromisse durch die Institutionen [Bosnien und Herzegowinas] zu boxen, gegen widerspenstige Einzelinteressen.»

Einerseits sollen Minderheiten also Minderheitsparteien bilden, um ihre Interessen durchzusetzen, andererseits sollen fremde Vögte solche «widerspenstige Einzelinteressen» abwehren?

Vierter Mythos: Konkordanz

«Solche dauerhaften Konkordanzformeln sind kein Königsweg. Nach anfänglichen Erfolgen der ungarischen Regierungspartei wendete sich das Blatt, die Partei erschien als machtverliebt, klientelistisch, zahm. Darauf folgte die politische Spaltung der rumänischen Ungarn, und sobald mehrere Parteien um die gleichen Wähler rivalisieren, setzt bald eine Radikalisierungsspirale ein.»

Mit dem Beispiel aus Rumänien zeigt Bochsler, dass Minderheitsparteien durchaus nicht nur Vorteile bieten. Das Problem des Klientelismus ist ihnen zwar nicht alleine vorbehalten. Hat eine Partei ein Monopol innerhalb einer bestimmten Gruppe inne, begünstigt dies solche Strukturen jedoch tendenziell.

Nicht nur aus dieser Überlegung heraus scheint es seltsam, in der Monopolstellung einer Partei den Königsweg für eine funktionierende Demokratie zu sehen. Politische Konkurrenz ist ein Wesensmerkmal eines jeden offenen demokratischen Systems. Deshalb sollte die Konkurrenz nicht nur innerhalb einer bestimmten Sprachgemeinschaft oder ethnischen Gruppe bestehen, sondern im Idealfall darüber hinausreichen.

Ein jüngeres Beispiel aus Rumänien zeigt, wie das funktionieren kann: Vergangenen November wurde Klaus Johannis zum Präsidenten des Landes gewählt. Johannis entstammt der deutschsprachigen Minderheit in Rumänien. Diese macht nicht einmal ein halbes Prozent der Einwohner Rumäniens aus. Bei der Stichwahl zum Staatspräsidenten erhielt Johannis 54.5 Prozent der Stimmen. Er wurde nicht als Vertreter einer Minderheitspartei und nicht in erster Linie von deutschsprachigen Rumänen gewählt, sondern als Kandidat der Nationalliberalen Partei von Stimmbürgern aus allen Teilen der Bevölkerung.

Da sage noch einer, Minderheitsvertreter könnten in einer Mehrheitspartei nichts erreichen.

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Doppelproporz Schwyz: «Kuckuckskinder» nicht im Sinne der Erfinder

5 Comments Posted by on March 2, 2015

Auch im Kanton Schwyz könnte alsbald der Doppelproporz eingeführt werden. Leider aber ohne die vorhersehbaren heiklen Sitzverschiebungen in den 17 Kleinstwahlkreisen zu beachten, wie es von seinen «Erfindern» empfohlen wird.

Zwar zählt im Gegenvorschlag «Kantonsproporz» tatsächlich jede Stimme in Schwyz, doch…

Am kommenden Wochenende stimmt der Kanton Schwyz über die Volksinitiative «für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» der Schweizerischen Volkspartei ab. Wie vor kurzem in diesem Blog beleuchtet, würde dadurch ein einphasiges Mehrheitswahlverfahren (ohne absolutes Mehr) eingeführt, wie es insbesondere in Grossbritannien Tradition hat – und dort just dieser Tage aufgrund seiner augenscheinlicher Mängel unter Druck steht (siehe Majorz: Revival in Schwyz, Katerstimmung in Grossbritannien).

Die Regierung und der Kantonsrat empfehlen daher den Schwyzerinnen und Schwyzern diese angelsächsische Importsendung zu refüsieren und stattdessen auf heimischere Qualitätsware zu setzen. Doch bei genauerer Betrachtung erweist sich auch dieser direkte Gegenvorschlag «Kantonsproporz mit Sitzgarantie» als nicht gänzlich unproblematisch. Er würde zwar die Kantonsverfassung lediglich mit einem unspektakulären neuen Absatz ergänzen: «Der Kantonsrat wird nach dem Verhältniswahlverfahren (Proporz) gewählt.»[1]

Die einzelnen Wahlkreise dieses Proporzes entsprächen aber wie bisher den 30 politischen Gemeinden des Kantons. Während dem alten Schwzyer «Mischsystem Majorz/Proporz» 2013 die Gewährleistung durch die Bundesversammlung versagt wurde, konnte diese Verfassungsbestimmung ins Trockene gerettet werden.[2] Obschon hierdurch teilweise sehr kleine Wahlkreise entstehen, die eigentlich nur Anrecht auf einen kleinen Bruchteil eines Kantonsratssitzes hätten, so symptomatisch die 56-Stimmbürger-Gemeinde Riemenstalden, der kleinste Wahlkreis der Schweiz. Eigentlich ist das Dorf 17-mal zu klein für einen ganzen Kantonsratssitz.

Um dennoch in diesen althergebrachten, kleinräumigen Stukturen im Proporz wählen zu können, träte nach erfolgreicher Volksabstimmung zusätzlich automatisch ein neues Wahlgesetz in Kraft.[3] Wie kürzlich in den Nachbarkantonen Nidwalden und Zug gelangte auch am Fusse der Mythen ein Doppelproporz zur Anwendung, der die 100 Kantonsratsmandate zuerst fair auf gesamtkantonaler Ebene auf die Parteilisten verteilen würde. Damit auch kleinere bis mittelgrosse Parteien gleichwertige Chancen auf das eine oder andere Mandat haben.

«Da wird geschoben, was das Zeug hält!»

Bekanntlich birgt dieses Verfahren aber den Nachteil, dass der Proporz gesamtkantonal zwar perfekt abgebildet wird, aber innerhalb der einzelnen Wahlkreis nicht zwingend. Mit lokalen Sitzverschiebungen da und dort ist zu rechnen, weil letztlich die Korrekturen, die zur optimalen kantonsweiten Repräsentation führen, irgendwo getätigt werden müssen. Solche potentiellen «gegenläufigen Sitzverschiebungen»[4] – dass also Partei A mehr Mandate erhält als Partei B, obschon A weniger Stimmen erzielte als B – werden von den Gegnern des Doppelproporz-Gegenvorschlags denn auch genüsslich ausgebreitet, um diese Methode zu diskreditieren.

Im Duktus der Majorz-Freunde wird unter dem Stichwort «Kuckuckskinder» im aktuellen Abstimmungsbüchlein gewarnt: «Ein Teil der Stimmen aus einem Wahlkreis wirkt sich mitunter massiv in anderen Wahlkreisen aus. In nicht unwahrscheinlichen Fällen verfälschen alle Stimmen für eine Partei in einer anderen Gemeinde das Resultat. Somit können die grösseren Wahlkreise […] das Bild in Einerwahlkreisen zu 100 % verfälschen. Dann nämlich, wenn nicht diejenigen gewählt werden, die vom Gemeindebürger am meisten Stimmen erzielt haben, sondern dank Fremdstimmen Kandidaten mit (deutlich) weniger Zustimmung.» Xaver Schuler, Präsident der SVP Schwyz, sekundiert im Abstimmungs-Flyer: «Da wird geschoben, was das Zeug hält!»

Wie wahrscheinlich und wie störend sind derlei Sitzverschiebungen in der antizipierten Schwyzer Praxis tatsächlich? Um die Tendenzen abschätzen zu können, haben wir für Schwyz den Doppelproporz modelliert, jedoch nicht – wie dies bisher naheliegenderweise getan wurde[5] – anhand der Stimmenzahlen der letzten Kantonsrats-, sondern der Nationalratswahlen 2011. Denn bei den kantonalen Wahlen traten gerade in den (diese Analyse betreffend heiklen) sehr kleinen 17 Wahlkreisen mit bloss einem oder zwei Sitzen oftmals nur wenige Gegenkandidaten an: In 10 der 13 Einerwahlkreise gab es sogar überhaupt keine (!) Konkurrenz, weshalb hiermit das effektive Wählerverhalten nicht adäquat nachgebildet werden kann.

Anders bei den letzten Nationalratswahlen: Alle 17 Wahllisten, auch kleinere wie jene von Gewerkschaftsbund, BDP oder Junge SVP, konnten von allen Stimmbürgern eingeworfen werden – auch in Riemenstalden:[6]

NR 2011 SZ als KR-BiProp

 

Wie stark würde nun «geschoben», wie die SVP warnt? In der Tat wären etwa eine Hand voll gegenläufige Sitzverschiebungen innerhalb der 30 Wahlkreise aufgetreten. Dass also beispielsweise die EVP in Arth einen Sitz erhält, ist (speziell aus Sicht der dortigen BDP-Sektion) zwar unschön, doch irgendwo muss der EVP nun einmal ihr (einziges) Mandat zugewiesen werden, auf das sie gemäss Oberzuteilung Anrecht hat. Und in Arth liegt die EVP eben einem Kantonsratsmandat am nächsten – daher erhält sie es dort.

Doch diese kleineren Verschiebungen sind nicht tragisch, ja gerade dem Wahlsystem inhärent. Sie treten denn übrigens nicht nur im Doppelproporz auf, sondern ebenso in Wahlkreisverbänden (also in BL und LU), ja selbst im herkömmlichen Verfahren «Hagenbach-Bischoff» mit Listenverbindungen (AR, BE, GE, GL, LU, NE, OW, SG, TG, UR sowie Nationalrat). – Dort merkt und stört es interessanterweise aber kaum jemanden.[7]

Majorzbedingung für Kleinstwahlkreise vergessen

Mehr als unschön erscheinen aber jene drei Sitzverschiebungen, in denen der jeweils bestgewählten Partei im Wahlkreis ein Mandat verlustig geht, ja diese – zum Kuckuck! – gar mit völlig leeren Händen da steht. Hier wird das so genannte Mehrheitskriterium verletzt.[8] Dieses Paradoxon kann praktisch nur in Kleinstwahlkreisen auftreten – wie sie gerade in Schwyz stark verbreitet sind. Und, als hätte es die SVP geahnt: In allen drei Fällen (Illgau, Innerthal und Rothenthurm) müsste die SVP das lokale, einzige Mandat an eine schwächere Partei abgeben.

Muss nun, wer auf den Doppelproporz setzt, zwangsläufig mit letzteren, groben Anomalien leben? Im Gegenteil. Die Mitentwickler Friedrich Pukelsheim und Christian Schuhmacher hielten schon vor Jahren in einem Aufsatz fest: «[Es] kann in Wahlkreisen zu gegenläufigen Sitzzuteilungen kommen. Angesichts der hohen Abbildungsgenauigkeit des Doppelproporzes ist es zwar eher unwahrscheinlich, aber eben doch möglich, dass der einzige vorhandene Sitz an die zweitstärkste Liste geht oder eine andere, aber eben nicht an die stärkste. Der Aufschrei bei der betroffenen Partei und in der Bevölkerung wäre dann wohl laut gewesen.» Der Unmut der Wähler müsse aber nicht hingenommen werden, da sich das Problem beheben lasse. «In der Tat lässt sich der Majorz in den Doppelproporz einbetten. Es reicht, im Gesetz bei der Festlegung der Unterzuteilung eine ‹Majorzbedingung› […] hinzuzufügen. […] Die Majorzbedingung klingt sehr allgemein, bewirkt aber für die Einerwahlkreise das Gewünschte: Der eine Sitz geht an die stärkste Liste.»[9]

Dieses wahlrechtliche Essentialium wurde immerhin in der Vernehmlassung von einigen aufmerksamen Akteuren eingebracht[10], jedoch weder von Regierung (aus ausweichenden Gründen), noch Kommission oder Parlament aufgegriffen. Der Regierungsrat schrieb, «der vorgeschlagene Doppelproporz [entspricht] dem Wahlsystem des Kantons Nidwalden, das keine Majorzbedingung kennt»[11] – Nidwalden kennt aber auch nur einen einzigen Kleinwahlkreis; ausser Emmetten (zwei Sitze) erhalten alle Wahlkreise drei oder mehr Sitze. Auch hätte man statt über den Vierwaldstättersee einen Blick über den nächsten Hügel nach Nordwesten werfen dürfen: Zug wählt ebenso im Doppelproporz – aufgrund seiner beiden Zwei-Sitz-Wahlkreise inklusive Majorzbedingung.[12]

Wie weiter mit den «Kuckuckskindern»?

Was könnte Schwyz nun tun? Das Kind mit dem Bade ausschütten und tatsächlich zurück zum «einfachen und verständlichen Majorz»? Oder doch in den sauren Proporz-Apfel beissen?

Die eleganteste Möglichkeit wäre wohl, es dem Kanton Schaffhausen gleich zu tun. Auch dieser wählt im kommenden Jahr seinen Kantonsrat im Doppelproporz. Und auch er hat einen kleinen Einerwahlkreis – und unterliess bisher die Implementierung der Majorzbedingung. Doch heuer will die Regierung diesen Makel noch rechtzeitig beheben.[13]

Eine zweite Variante bestünde darin, das Grundproblem zu beheben, welches den gezeigten verletzten Mehrheitsbedingungen zugrunde liegt: die 17 Miniwahlkreise, insbesondere die viel zu kleinen Einerwahlkreise. Hier setzt genau die Volksinitiative «Für gerechte Proporzwahlen» der kleinen Parteien und der SP an, die vom Parlament bereits durchberaten und somit abstimmungsreif ist, aber erst zu einem späteren Zeitpunkt vors Volk gelangen soll (sofern sie nicht zurückgezogen wird). Zwar schreibt dieses Volksbegehren kein bestimmtes Proporzwahlsystem vor, geschweige denn eine konkrete neue Wahlkreiseinteilung. Jedoch würde sie die geltende Sitzgarantie für alle 30 Schwyzer Gemeinden aus der Verfassung streichen, was als Signal interpretiert werden müsste, diese aufzulockern.

Drittens schliesslich könnten die ersten Wahlen im neuen doppeltproportionalen Zuteilungsverfahren einfach mal abgehalten werden, im Wissen, dass mit einiger Wahrscheinlichkeit noch die eine oder andere Kinderkrankheit auftreten wird. Diese könnten während der nächsten Legislatur in Ruhe analysiert und durch eine nachhaltigere Lösung behoben werden.

Letztendlich entbehrt die «ewige» Schwyzer Wahlrechtsreform nicht einer gewissen Ironie: Die Stimmbürger können nun zwischen einem etwas unausgereiften Proporz und einem radikal-anachronistischen Majorz auswählen – optimal wäre ein kluger Mix zwischen beiden gewesen.

 

[1] § 48 Abs. 3 KV/SZ. Dazu stiesse noch ein zweiter Satz: «Das Gesetz kann Mindestquoren vorsehen.» Im ausführenden revidierten Kantonsratswahlgesetz (§ 16 Abs. 3 KRWG; siehe Fn. [3]) würde ein Quorum von 1 Prozent vorgesehen, das genau dem Idealanspruch eines Mandats entspricht.

[2] § 48 Abs. 2 KV/SZ wurde gewährleistet, womit die Mindestsitzgarantie für alle 30 Gemeinden erhalten bleiben konnte (BBl 2013 2621). Zur Vorgeschichte der Schwyzer Wahlreform siehe BGE 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011 vom 19. März 2012 sowie Yvo Hangartner (2012): Entscheidbesprechung 1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011, AJP 6/2012, 846 ff.; Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems. Vgl. zur Verfassungsreform im Allgemeinen: Paul Richli (2012): Zur neuen Schwyzer Kantonsverfassung – Mehr als eine Kopie oder ein Verschnitt, ZBl 113/2012, 391 ff.; Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99. Vgl. zur Gewährleistungdebatte: Pierre Tschannen (2014): Die Schwyzer Kantonsverfassung, das Bundesgericht und die Bundesversammlung – Ein Lehrstück, in: Berner Gedanken zum Recht – Festgabe der Rechtswisschenschaftlichen Fakultäten der Universität Bern für den Schweizerischen Juristentag 2014, 2014, 405 ff.

[3] Kantonsratswahlgesetz vom 17. Dezember 2014 (KRWG) (publ. im Amtsblatt Nr. 51 vom 19. Dezember 2014, S. 2822 ff.)

[4] Vgl. Friedrich Pukelsheim/Christian Schuhmacher (2004): Das neue Zürcher Zuteilungsverfahren für Parlamentswahlen, AJP 5/2004, 519; dies. (2011): Doppelproporz bei Parlamentswahlen – ein Rück- und Ausblick, AJP 12/2011, 1589.

[5] Zwar hat Regierungsrat Rüegsegger in der Kantonsratsdebatte verlauten lassen: «Wichtig ist auch noch, dass bis jetzt bewusst darauf verzichtet worden ist, irgendwelche Modellrechnungen anzustellen. Wir haben weder innerhalb von der Regierung, der Verwaltung aber auch nicht mit der Kommission irgendwelche hypothetische Modellrechnungen gemacht, mit welchen wir einschätzen könnten, bei welchem System wer wieviel gewinnt oder verliert. […] Ich bin Ihnen letztlich dankbar, dass dies von Ihnen so akzeptiert worden ist und wir nicht mittels parlamentarischem Vorstoss dazu genötigt worden sind, irgendwelche hypothetischen Modellrechnungen abzugeben.» (Verhandlungsprotokoll, ao. Sitzung vom 19.11.2014, S. 994) Jedoch haben diverse Akteure sehr wohl Berechnungen angestellt, aber so weit ersichtlich nur mit den (unzulänglichen) Daten der Kantonsratswahlen: Vgl. Schwyzer Volksblatt der SVP, Februar 2015, S. 4 («[…] wir haben mit den Wahlstimmen von 2012 die Wahl nach den Regeln des Doppelten Pukelsheim simuliert.»); ebenso eine Maturaarbeit des späteren Beschwerdeführers vor Bundesgericht (1C_445/2011) sowie Parteisekretärs der FDP Schwyz für die Kantonsratswahlen 2008: Flavio Kälin (2008): Kanton Schwyz – Wahlsysteme für Kantonsratswahlen, Kantonsschule Kollegium Schwyz, Anhang 1.

[6] Bei der Zuhilfenahme der Daten der Nationalratswahlen stellt sich aber die Frage, wie mit den damaligen Kleinparteien und Nebenlisten umzugehen sei. Würden auch die Jungparteien JSVP, JCVP und JUSO mit eigener Liste(ngruppe) antreten? Selbst ob die im Kantonsrat bisher gar nicht vertretenen BDP und EVP sowie die Grünen (1 Mandat) je eigene Listen aufstellen würden, ist unklar. Wir haben daher vier Varianten untersucht, ausgehend von 17 parallelen Listen gemäss Nationalratswahl bis hin zu relativ kompakten, konsolidierten Listengruppen gemäss den damaligen Listenverbindungen:

  • Variante A: alle 17 Listen gemäss NR 2011, je separat
  • Variante B: Listen mit Wähleranteil <1 % zu Stammliste addiert (aufgrund des vorgesehenen Mindestquorums von 1 %)
  • Variante C: alle Listen zu einparteiigen Listengruppen addiert
  • Variante D: Listengruppen gemäss Listenverbindungen NR 2011; ausser BDP separat

Letztendlich wird Variante C, die oben präsentierte Variante, wohl der Realität am nächsten kommen. Die anderen Varianten A, B und D wie auch Variante C inklusive der hier vorgestellten Majorzbedingung können hier betrachtet werden. Letztlich finden die verletzten Mehrheitskriterien in ähnlicher Form und Anzahl auch bei den anderen Varianten statt.

[7] Die mathematischen Gegebenheiten anerkennend, hat denn auch das Bundesgericht gegenläufige Sitzverschiebungen (hier noch Wahlkreisverbände betreffend) als zulässig taxiert: BGE vom 09.12.1986, ZBl 1987, 367 ff.; BGE 1P. 671/1992 vom 08.12.1993, ZBl 10/1994, 483 ff.

[8] Das Mehrheitskriterium (auch: Mehrheitsbedingung, Majority criterion) verlangt, dass aus einer (bestimmten) Mehrheit an Stimmen eine Mehrheit an Sitzen resultiert. Vgl. auch (die absolute Mehrheit betreffend) Pukelsheim/Schuhmacher (2004), 520.

[9] Pukelsheim/Schuhmacher (2011), 1597 (Hervorhebungen durch den Verfasser).

[10] Den majorzbedingten Doppelproporz regten die Vernehmlassungsantworten an von: FDP des Kantons Schwyz, Gemeinde Sattel sowie diejenige des Verfassers dieses Beitrags.

[11] Beschluss Nr. 659/2014 des Regierungsrat des Kantons Schwyz, Initiative «Für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» mit Gegenvorschlag, 17. Juni 2014, S. 13. Die dort skizzierte, theoretisch mögliche Diskrepanz zwischen (zu geringer) Oberzuteilung und (zu zahlreicher) via Majorzbedingung zugewiesener Mandate wäre durchaus zu beheben, bspw. durch eine nur subsidiäre Majorzbedingung, siehe Claudio Kuster (2014): Vernehmlassungsantwort: Kantonsratswahlen: Verfassungs- und Gesetzesvorlagen des Kantons Schwyz, S. 8 ff.

[12] Aus dem Zuger Wahlgesetz sollte man die Majorzbedingung indes besser nicht abschreiben. Denn wird dort nicht nur das Mindestquorum falsch berechnet, sondern auch die Majorzbedingung fehlerhaft legiferiert, vgl. Claudio Kuster (2014): Kritik: Doppelproporz im Wahlgesetz Zug, S. 1

[13] Kanton Schaffhausen: Schwerpunkte der Regierungstätigkeit 2015, vom Regierungsrat beschlossen am 06.01.2015, S. 16.

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Majorz: Revival in Schwyz, Katerstimmung in Grossbritannien

3 Comments Posted by on February 27, 2015

In seinem Mutterland Grossbritannien kommt das Mehrheitswahlsystem unter Druck. In Schwyz dagegen könnte es bald ein Revival erleben.

Wird bald niemand mehr hier drin im Majorz gewählt? Bild: Simon Phipps (Flickr)

Wird bald niemand mehr hier drin im Majorz gewählt? Bild: Simon Phipps (Flickr)

Lange war das Majorzsystem in Grossbritannien so unbestritten wie die Queen oder die allgemeine Überzeugung, dass Blutwurst zu einem ordentlichen Frühstück gehöre. Das System der (relativen) Mehrheitswahl (im englischen Sprachraum «First-past-the-post» bzw. FPTP genannt) war derart typisch britisch, dass es weitherum als «Westminster System» Bekanntheit erlangte.[1]

Vor den Unterhauswahlen am 7. Mai ist der Majorz im Königreich allerdings so stark in Frage gestellt wie nie zuvor. Denn es wird immer offensichtlicher, dass das britische Wahlsystem immer weniger zum heutigen britischen Parteiensystem passt.

Die Mitglieder des House of Commons werden traditionell in Einerwahlkreisen gewählt, und zwar nach relativem Mehr. Das heisst, der Kandidat mit den meisten Stimmen gewinnt, auch wenn er keine Mehrheit erlangt hat. Dieses Verfahren gibt den Wählern einen starken Anreiz, ihre Stimme einer grossen Partei zu geben. Denn um realistische Chancen auf den Sieg zu haben, muss eine Partei in einem Wahlkreis mindestens 25 oder 30 Prozent der Wähler hinter sich haben.[2]

Als Folge davon wird die britische Politik traditionell von zwei Parteien dominiert[3] – zunächst von Konservativen und Liberalen, seit den 1920er Jahren von Konservativen und Labour. In der Blütezeit des Zwei-Parteien-Systems teilten Tories und Labour 97 Prozent der Stimmen unter sich auf.

Vom Zwei- zum Sechs-Parteien-System

Von einem solchen Anteil können sie heute nur träumen: Gemäss den Umfragen dürften sie am 7. Mai zusammen noch auf etwas über 60 Prozent kommen. Denn entgegen der Logik der relativen Mehrheitswahl wird die politische Landschaft in Grossbritannien immer vielfältiger. Als dritte Kraft neben Labour und Konservativen haben sich in jüngerer Vergangenheit die Liberaldemokraten etabliert. Auf der rechten Seite des politischen Spektrums erfährt die EU-skeptische UKIP regen Zulauf. Und ganz links haben die Grünen nach Jahren der Bedeutungslosigkeit in den Umfragen einen kometenhaften Aufstieg hingelegt.

Parallel dazu haben sich mit der Scottish National Party (SNP) in Schottland und Plaid Cymru in Wales regionale Parteien etabliert.[4] Die Scottish National Party (SNP) hat Labour im schottischen Parlament längst als stärkste Kraft abgelöst. Im Unterhaus ist sie bisher mit 6 Sitzen (von 59 in Schottland) schwach vertreten, dürfte allerdings deutlich zulegen.

Starke Verzerrung

Das britische Wahlsystem vermag diese Vielfalt immer weniger abzubilden; Vieles deutet darauf hin, dass die Verzerrung des Wählerwillens tendenziell zunehmen wird. Die Konservativen und Labour werden zwar die grössten Parteien bleiben, dürften aber deutlich mehr Sitze erringen, als es ihren Wähleranteilen entsprechen würde. Umgekehrt dürften kleinere Parteien schlecht bedient werden oder ganz vom Parlament ausgeschlossen bleiben.

Doch das ist nicht die einzige Ungerechtigkeit: Denn das Wahlsystem benachteiligt nicht einfach kleine Parteien, sondern vor allem kleine Parteien, deren Wählerschaft besonders breit gestreut ist. So könnte die UKIP weniger Sitze erringen als die SNP, obschon sie mehr Wähler hat (gemäss Umfragen dürfte die UKIP auf 10 bis 20 Prozent kommen). Denn die SNP tritt zwar nur in Schottland an, ist dort dafür eine Macht. Die UKIP dagegen hat zwar im ganzen Land Anhänger, aber eben nirgends wirklich viele.

Bei den Wahlen am 7. Mai dürfte die Sitzverteilung daher so verzerrt sein wie selten zuvor. Das weckt inzwischen selbst bei Tories – eigentlich bedingungslose Verfechter von FPTP – Zweifel am Wahlsystem. Der konservative «Telegraph» berichtete kürzlich besorgt darüber, dass Labour bei den Unterhauswahlen weniger Stimmen als die Konservativen holen und am Ende trotzdem als Siegerin dastehen könnte.

Ob dieses Szenario eintreffen wird, ist offen. Wahrscheinlich ist hingegen, dass Grossbritannien nach dem 7. Mai weiter von einer Koalition regiert werden wird – keine gute Nachricht für ein Wahlsystem, das dafür gelobt wird, dass es stabile Regierungen hervorbringt.

Werden bald alle hier drin im Majorz gewählt? Bild: Kanton Schwyz

Werden bald alle hier drin im Majorz gewählt? Bild: Kanton Schwyz

Gesellschaftlicher Wandel

Während die relative Mehrheitswahl in ihrem Mutterland zunehmend in Frage gestellt wird, könnte sie an einem anderen Ort bald ein Revival erleben: Im Kanton Schwyz kommt am 8. März eine Volksinitiative «für ein einfaches und verständliches Wahlsystem» der SVP zur Abstimmung, welche die relative Mehrheitswahl in der Verfassung verankern will. Dies, nachdem das bisherige Wahlsystem vom Bundesgericht für verfassungswidrig erklärt worden war.[5]

Ob das vorgeschlagene Majorzsystem mit dem in der Bundesverfassung verankerten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit vereinbar ist, ist fraglich, insbesondere nachdem das Bundesgericht in einem kürzlichen Urteil zu Appenzell Ausserrhoden ziemlich strikte Bedinungen an den Majorz gestellt hat.[6]

Davon abgesehen stellt sich auch die Frage, ob der Majorz für den Kanton Schwyz das geeignete System darstellt. Das Parteiensystem in Schwyz ist noch diversifizierter als jenes in Grossbritannien: Im Kantonsrat sind trotz der grösstenteils sehr kleinen Wahlkreisen sechs Parteien vertreten.[7]

Zudem haben Grossbritannien und die Schweiz zumindest eines gemeinsam: den Trend der sinkenden Parteibindung.[8] Anders als früher lassen sich Wähler heute nicht mehr so leicht in bestimmte Kategorien zwängen. Die homogene Arbeiterschaft, die früher geschlossen Labour beziehungsweise die Sozialdemokraten unterstützte, gibt es nicht mehr.

Dass ein mittelständischer Büroangestellter in Südengland seine Stimme den Konservativen gibt, ist heute so wenig selbstverständlich, wie dass ein Kleinunternehmer in Zürich die FDP wählt oder ein Bergbauer in Uri die CVP. Die Einstellungen der Bürger sind heute vielfältiger, sie lassen sich nicht mehr in einem eindimensionalen Zwei-Parteien-System abbilden. Doch je mehr Parteien es gibt, desto stärker wird im Majorz der Wählerwillen verzerrt.

Angesichts des gesellschaftlichen Wandels stellt sich die Frage, wie angemessen das (relative) Mehrheitswahlsystem in der heutigen Zeit noch ist. Man darf gespannt sein, welche Antworten die Schwyzer und die Briten auf diese Frage finden.

 

Einen sehr lesenswerten Artikel zum Thema hat jüngst der «Economist» publiziert.

 

[1] Nach dem Gebäude, in dem das britische Parlament untergebracht ist.

[2] Der tiefste Wähleranteil, der je zum Sieg reichte, waren 26.0 Prozent. Das sind beinahe schon philippinische Verhältnisse (siehe Lotterie um das Präsidentenamt).

[3] Die Politikwissenschaft spricht in diesem Zusammenhang von «Duvergers Gesetz».

[4] Auch in Nordirland gibt es regionale Parteien, dort waren die Konservativen und Labour aber ohnehin nie vertreten.

[5] Zur Vorgeschichte der Schwyzer Wahlreform siehe Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems. Vgl. zum Ganzen: Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99.

[6] BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014, E. 12.5.3. Vgl. kritisch gegenüber dem Majorz: Daniel Bochsler (2015): Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt, Napoleon’s Nightmare 09.02.2015 (sowie in «St. Galler Tagblatt», 14.02.2015 und «Urner Wochenblatt», 20.02.2015); ebenso Andrea Töndury (2012): Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff. und ders. (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff. Den Majorz befürwortend: Georg Müller (2015): Sind Wahlen von Parlamenten nach dem Majorzsystem verfassungswidrig?, SJZ Nr. 4/2015, 103 ff. Zur Zulässigkeit der relativen Mehrheitswahl, so weit ersichtlich, bisher nur der bejahende Entscheid vom 15. März 2013 des Verfassungsgerichts Nidwalden (VG 12 1), Tschopp/Amstutz gg. Landrat NW i.S. Zulässigkeit des Gegenvorschlages des Referendumskomitees «Majorz: Kopf- statt Parteiwahlen» zur Teilrevision des Gesetzes über die Verhältniswahl des Landrates. Vgl. zum Ganzen auch: Erich Aschwanden (2014): Majorz-Initiative mit Nebenwirkungen, NZZ vom 15. November 2014.

[7] Bei den letzten Nationalratswahlen 2011 traten im Kanton Schwyz (für die bloss vier Sitze) sogar 17 Listen an.

[8] Vgl. hierzu Entzauberte Konkordanz und Die Bürger nicht erst am Schluss fragen.

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Die letzte Bastion der Unparteilichkeit fällt

4 Comments Posted by on February 9, 2015

Auch in Appenzell Ausserrhoden gewinnen Parteien immer mehr an Einfluss. Die Wahlstatistik zeigt erstmals die schwindende Bedeutung der Parteilosen. Damit könnte die letzte Stunde des Majorz geschlagen haben, zumindest in den mittelgrossen Gemeinden.

Ein Gastbeitrag von Daniel Bochsler (Politikwissenschaftler am Zentrum für Demokratie Aarau und der Universität Zürich).[1]

Die beiden Appenzell standen zuletzt noch für einen politischen Mythos: Sie verkörpern die Demokratieidylle, in der die Bürgerinnen und Bürger selber Politik machen, ohne auf Parteien angewiesen zu sein. Und für eine Politik, in der die Persönlichkeit zählt, nicht das Parteibuch.

Das Bundesgericht zollt in seinem jüngsten Urteil zu den Ausserrhoder Kantonsratswahlen dieser Appenzeller Eigenheit Respekt. Das gleiche Gericht, das sonst schweizweit das Prinzip der Verhältniswahl in grossen Wahlkreisen verordnet, gewährt Ausserrhoden einen Sonderstatus, weil es die Parteilosen hoch achtet:

«Der ausserordentlich hohe Anteil an in den Kantonsrat gewählten parteiunabhängigen Personen [spricht] dafür, dass in den kleinen Gemeinden des Kantons Appenzell A.Rh. die Zugehörigkeit oder die Nähe der Kandidaten zu einer politischen Gruppierung nicht für alle Wähler von entscheidender Bedeutung ist, sondern dass viele Wähler vorwiegend Personen wählen, die ihnen persönlich bekannt sind oder die sich innerhalb der Gemeinde besonders engagiert haben.»[2]

Und nur deswegen erachtet das Bundesgericht den Majorz weiterhin als zulässig. Das Gleiche dürfte umso mehr für Innerrhoden gelten, wo die Parteien eine noch geringere Rolle spielen.

Hingegen ist das Urteil als unmissverständliche Warnung an die Kantone Graubünden, Schwyz und Uri zu verstehen. In Graubünden wird noch immer nach Majorz gewählt, und zumal in sehr ungleich grossen Wahlkreisen[3]. Im Kanton Schwyz hat die SVP eine Volksinitiative für die Wiedereinführung des Majorz eingereicht, nicht zuletzt um sich gegen die vom Bundesgericht verordnete Wahlreform zu grösseren Wahlkreisen oder einem Doppelproporz (nach Michel Balinski und Friedrich Pukelsheim) zu wehren.[4]

Kleine Gemeinden als Spezialfall

Doch die neueste Wahlstatistik zum Ausserrhoder Kantonsrat zeigt[5], dass das Bundesgerichtsurteil auch hier Brisanz hat: Der Proporz kommt womöglich schon schneller als angenommen, denn die Bedeutung der Parteien wurde hier bislang deutlich unterschätzt, zumindest was die mittelgrossen Gemeinden angeht. Die Gemeinden sind in Ausserrhoden zugleich auch Wahlkreise für die kantonalen Parlamentswahlen.

Demnach bleibt der Mythos der parteifreien Demokratie nur noch in den ganz kleinen Gemeinden bestehen. In allen Ausserrhoder Gemeinden ab 3000 Einwohnerinnen und Einwohnern (also in Heiden, Teufen und Speicher) hat dagegen bereits heute die Parteipolitik Einzug gehalten. Vor vier Jahren waren bereits 73 respektive 74 Prozent der Stimmen in Heiden und Teufen Parteistimmen, 83 Prozent der Stimmen waren es in Speicher. Von einer reinen Personenwahl sind alle drei Gemeinden weit entfernt, wie auch etliche kleinere Gemeinden, etwa Trogen, Grub, Schönengrund, Bühler oder Schwellbrunn.

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Die Grafik illustriert die prozentualen Stimmenanteile der Parteilosen in allen 20 Ausserrhoder Gemeinden in Abhängigkeit zur Wahlkreisgrösse (gem. Bevölkerung, logarithmiert). Die gestrichelte vertikale Linie repräsentiert die Bevölkerungsgrösse von 3000 Einwohnern.

 

Ein echter Proporz würde sich aber vor allem für die drei grösseren Gemeinden (Heiden, Teufen und Speicher) anbieten: Dort waren bis anhin jeweils vier resp. sechs Sitze zu vergeben, nach der Neueinteilung wird die Sitzzahl auf fünf resp. sieben angehoben. Appenzell Ausserrhoden stellt es als einziger Kanton seinen Gemeinden frei, den Wahlmodus (Majorz oder Proporz) selber zu wählen, doch bisher hat nur Herisau zum Proporz gewechselt.[6] Mit Herisau und den drei grössten Gemeinden würden immerhin 35 von 65 Sitzen nach Proporz bestellt.

Das Bundesgericht urteilte im Unwissen um die wahren Verhältnisse in Appenzell Ausserrhoden. Es ging von einer viel grösseren Bedeutung der Parteilosen aus: In den 19 Ausserrhoder Gemeinden, die nach Majorz wählen, erzielen die Parteilosen beachtliche 43 Prozent der Sitze (22 von 51 Majorz-Sitzen), in 14 Gemeinden wurden Parteilose gewählt. Allerdings lagen bis heute aus Appenzell Ausserrhoden keine Statistiken der Wählerstimmen vor. Wir haben deswegen die Stimmenzahlen für die Kantonsratswahlen 2011 direkt bei den Gemeindebehörden recherchiert, und die entsprechenden Parteienstärken in der BFS-Wahlstatistik veröffentlicht.

Wählerinnen und Wähler in den drei mittelgrossen Ausserrhoder Gemeinden dürften jetzt zu Recht monieren, das Urteil trage der Situation in den entsprechenden Gemeinden nicht genügend Rechnung: Ihre Stimmgleichheit wird durch das Majorzwahlrecht tangiert, und Personenwahlen sind in den mittelgrossen Gemeinden eine Illusion. Es wäre also nachvollziehbar, wenn einzelne Wahlberechtigte aus den betreffenden Gemeinden bereits mit Blick auf die Kantonsratswahlen im März das Ausserrhodener Wahlrecht erneut anfechten würden, allerdings nicht mit Blick auf die Verhältnisse im Kanton, sondern in den betreffenden Gemeinden.

Drahtseilakt fürs Bundesgericht

Für das Bundesgericht wäre dies Neuland: Bis heute hat es in seinen Urteilen zum Wahlrecht der Kantone[7] jeweils die Kantone als Einheit betrachtet, und insbesondere Ungleichheiten zwischen den Wahlkreisen gerügt. Es müsste nun also die Verhältnisse in einzelnen Gemeinden unter die Lupe nehmen. Für das Gericht wäre dies ein Drahtseilakt. Aus der Urteilsbegründung im Falle des Ausserrhodener Mehrheitswahlrechts lässt sich schliessen, dass die Stimmengleichheit in den drei Gemeinden klar verletzt wird. Infolge der Bedeutung der Parteien in den drei Gemeinden gibt es keine Gründe mehr am Majorz festzuhalten.

Allerdings hat das Bundesgericht bisher immer die gesamtkantonale Situation ins Visier genommen, und nicht diejenige in den jeweiligen Wahlkreisen: Wichtig ist vor allem die Gleichheit der Stimmen im gesamten Wahlgebiet, über die Wahlkreise hinweg. Eine Sonderbehandlung von grossen Gemeinden wäre ein Novum. Allerdings ist Ausserrhoden aufgrund seiner Gemeindeautonomie in der Wahlrechtsfrage eine Ausnahme; eine Sonderbehandlung der grossen Gemeinden würde damit der kantonalen Rechtstradition entsprechen. Allerdings würde sich bald die Frage stellen, ob ein allfälliges Proporz-Verdikt aus Lausanne nicht bald auch auf weitere Gemeinden ausgedehnt werden müsste. Wie sich das Bundesgericht entscheiden würde, ist daher kaum absehbar.

In der Diskussion um das Ausserrhodener Wahlrecht kaum beachtet wurde schliesslich die Frage, ob denn parteilose Kandidatinnen und Kandidaten nicht auch im Proporz antreten und gewinnen können. Offenbar macht hier die Kreativität der Gesetzgeber an der Landesgrenze Halt. Ein Blick nach Malta, Irland[8] oder Finnland würde sich lohnen.[9] Hier werden die nationalen Parlamente nach Proporz gewählt, allerdings basiert die Stimmabgabe auf Kandidatenstimmen. In allen drei Fällen können auch parteiunabhängige Kandidaten antreten und gewählt werden, und mit einigen Anpassungen an die Schweizer Gepflogenheiten würde ein solches Wahlrecht womöglich auch Ausserrhoden gut anstehen. Wenn sich ein Geldgeber melden sollte, wäre das vielleicht sogar eine Studienreise einer Delegation des Ausserrhodener Kantonsrates wert.

 

Anhang (Uri):

UR 2012 Parteilose Bevölkerung

Die Grafik illustriert die prozentualen Stimmenanteile der Parteilosen in 18 Urner Gemeinden in Abhängigkeit zur Wahlkreisgrösse (Wahlberechtigte).

 

Toni Infanger (Bauen) ist der einzige Urner Landrat, der als Parteiloser gewählt wurde, und Parteien dominieren seit jeher das Geschehen im Kanton. Das täuscht aber über die Bedeutung der Parteilosen in den kleineren Gemeinden hinweg. In den Landratswahlen 2012 erreichten Parteilose in den vier Gemeinden Göschenen, Hospental, Spirigen und Wassen Wähleranteile zwischen 27 und 46 Prozent. Bei Anteilen von um die 40 Prozent – auf kantonaler Ebene – ging das Bundesgericht im Fall Appenzell Ausserrhodens davon aus, dass die Personenwahl überwiegt, und der Majorz – ausnahmsweise – beibehalten werden kann. In Bauen fanden die Wahlen an der Gemeindeversammlung, in Silenen fanden stille Wahlen statt.

 

[1] Ich danke Karima Bousbah und Lukas Lauener für die ausgezeichnete Mitarbeit bei der Datenrecherche, und Andrea Töndury und Claudio Kuster für die hilfreichen Kommentare.

[2] BGE 1C_59/2012 und 1C_61/2012 vom 26. September 2014, E. 12.5.3.

[3] Andrea Töndury (2012): Die «Proporzinitiative 2014» im Kanton Graubünden, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden (ZGRG), Nr.2/2012, S. 64 ff. Der Kanton Uri verwendet ein Graben-Mischsystem, wonach in den (derzeit zwölf) kleinsten Wahlkreisen mit 1–2 Sitzen im Majorz, und in den grösseren Wahlkreisen (derzeit acht; 3–14 Sitze) im Proporz gewählt wird (Art. 88 Abs. 1 KV/UR).

[4] Erich Aschwanden (2014): Majorz-Initiative mit Nebenwirkungen, NZZ vom 15. November 2014. Vgl. zur Vorgeschichte Lukas Leuzinger (2012): Verzerrte Sicht auf das Schwyzer Wahlsystem und ders. (2013): Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems sowie ausführlich Kulturkommission Kanton Schwyz (Hrsg.) (2013): Die neue Schwyzer Kantonsverfassung, Schwyzer Hefte, Bd. 99.

[5] Bundesamt für Statistik & Zentrum für Demokratie Aarau: Parteistärken bei kantonalen Parlamentswahlen 2010-2015, 9. Februar 2015.

[6] Art. 71 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Appenzell Ausserrhoden i.V.m. Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte AR und Art. 10 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde Herisau. Das konkrete Wahlverfahren (nach Hagenbach-Bischoff) wiederum ist im Reglement vom 6. Januar 1975 über die Wahl des Einwohnerrates und der Mitglieder des Kantonsrates (Proporzwahlreglement) geregelt.

[7] Vgl. Übersicht bei Lukas Leuzinger (2013): Musterschüler und Sorgenkinder unter den kantonalen Wahlsystemen sowie Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good/Bettina Platipodis (Hrsg.), Direkte Demokratie – Herausforderungen zwischen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, Bern 2013, S. 51 ff.

[8] Malta und Irland bestellen ihre nationalen und kommunalen Parlamente wie auch ihre Delegationen ans Europäische Parlament durch die Übertragbare Einzelstimmgebung (Single transferable vote [STV]); David Farrell/Jonathan Katz (2014): Assessing the Proportionality of the Single Transferable Vote, Representation 50 (1), 13–26.

[9] Manuel Álvarez-Rivera (2014): Elections to the Finnish Eduskunta (Parliament), in: Election Resources on the Internet, http://www.electionresources.org.

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Funktioniert der Doppelproporz auch im Berner Jura?

1 Comment Posted by on January 15, 2015

Der Berner Regierungsrat meint, das faire doppeltproportionale Wahlverfahren funktioniere in Bern nicht gut – aufgrund der 12 Garantiesitze für den Berner Jura. Die exekutive Abwehrhaltung erweist sich jedoch als unbegründet.[1]

In der am kommenden Montag startenden Januarsession wird sich der Berner Grosse Rat über die Frage beugen, ob sein kantonales Wahlsystem reformiert werden soll. Zur Debatte steht eine Motion «Proporzgerechtigkeit bei Grossratswahlen» der beiden EVP-Grossräte Steiner-Brütsch und Löffel-Wenger. Sie verlangen, das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren einzuführen, wie dies in den letzten Jahren bereits diverse Kantone (ZH, AG, SH, NW, ZG) taten und wohl demnächst noch einige (SZ und VS) dazustossen werden.

Die Motionäre fassen ihre Motivation wie folgt zusammen: «Das aktuell angewandte Sitzzuteilungsverfahren nach Hagenbach-Bischoff kann aus Sicht der Proporzgerechtigkeit gerade in kleineren Wahlkreisen zu verfälschten Ergebnissen führen.» Zu präzisieren ist sodann, dass die erwähnten Verfälschung stets zulasten der kleineren Gruppierungen und somit zugunsten der Grossparteien gehen. Politikwissenschafter Daniel Bochsler spricht gar von einer «Kopfsteuer», welche den Grossparteien zu entrichten ist – in Form von Sitzen.

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Die unfairen Verzerrungen zugunsten der grösseren Listen spielen auch innerhalb von Parteien – hier die SVP-Listen-verbindung im Wahlkreis «Biel/Bienne – Seeland».

Anhand der Resultate der Berner Grossratswahlen 2014 lässt sich diese Begünstigung eindrücklich veranschaulichen: Im Wahlkreis Biel/Bienne – Seeland wurden der SVP total acht Sitze zugewiesen. Da jener Wahlkreis, wie sein Name verlauten lässt, jedoch aus zwei benachbarten Verwaltungskreisen besteht, schlossen sich hier zwei SVP-Sektionen durch eine (Unter-)Listenverbindung zusammen. Die acht Sitze mussten daher noch auf die beiden Listen SVP Biel/Bienne beziehungsweise SVP Seeland weiterverteilt werden. Ein einfaches Spiel, sollte man meinen, kamen ersterer Sektion doch knapp 50’000 Stimmen zu, der zweiteren gut 180’000, also etwa 3.5-mal so viel. Die Sitze wurden indes – dank Hagenbach-Bischoff – im Verhältnis 1 zu 7 verteilt. Innerhalb der Volkspartei klauten dadurch die «grossen Seeländer» den «kleinen Bielern» einen Sitz.

Tückische bernjurassische Sitzgarantie

Selbst der Regierungsrat gibt in Beantwortung der Motion zu, dass «das Verfahren tendenziell grössere Parteien bevorzugt». Einer Wahlreform widersetzt er sich jedoch. Abgesehen von den üblichen Gegenargumenten («braucht Computer», «mit aktuellem Verfahren nur gute Erfahrungen gemacht») weist er auf einen bedenkenswerten Punkt hin: Gemäss Bevölkerung hätte der Wahlkreis Berner Jura eigentlich lediglich acht Sitze zugute. Die Verfassung weist dem französischsprachigen Arrondissement im Sinne eines Minderheitenschutzes jedoch gleich zwölf Parlamentssitze zu – also 50 Prozent mehr Sitze.

Würde nun der Berner Jura in einen kantonsweiten Doppelproporz eingebettet, so hätten tendenziell Parteien das Nachsehen, die exklusiv nur im Berner Jura antreten, etwa die Parti socialiste autonome (PSA). Holt die PSA heute 25 Prozent der Stimmen, so kann sie auch auf 25 Prozent der zwölf Sitze zählen, also auf deren drei. Innerhalb einer gesamtkantonalen Zuteilung sähe es jedoch anders aus: Die 25 Prozent PSA-Wähler werden in der Oberzuteilung um etwa 33 Prozent marginalisiert. Dies deshalb, weil für die zwölf Berner Jura-Sitze gewissermassen «zu wenig Leute wählen». In den gesamtkantonalen Topf flössen schliesslich total nur grob so viele Stimmen aus dem Berner Jura ein, als hätte es Wähler für grob acht Sitze. Denn die Wähler haben sich durch die Begünstigung ja nicht vermehrt, «nur» die zugeteilten (zwölf) Sitze. Daher erhielte die PSA in diesem Fall wahrscheinlich nur noch zwei (statt drei) Mandate.[2]

Nichtsdestotrotz besteht kein Grund für wahlrechtlichen Defätismus, wie ihn die Regierung übt. Drei Varianten, wie das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren auch im Kanton Bern eingeführt werden könnte:

 

Variante 1: Doppelproporz mit ausgeglichenen Wählerzahlen für Berner Jura

Der Berner Jura ist, wie gezeigt, derzeit um 50 Prozent begünstigt. Dieser «Bonus» betrifft primär die Repräsentationsgleichheit, weil nicht acht, sondern gleich deren zwölf Grossrätinnen und Grossräte den Jura bernois geografisch repräsentieren. Doch darauf fussend ist heute auch die Erfolgswertgleichheit «verzerrt»: Bernjurassier haben (50 Prozent) mehr zu sagen als etwa Emmentaler, wie der 160-köpfige Berner Grosse Rat parteilich zusammengesetzt sein soll.

Soll nun der Berner Jura in eine gesamtkantonale Oberzuteilung eingebunden werden und will man an der geltenden Begünstigung der Repräsentations- und Erfolgswertgleichheit festhalten, so braucht es eine kleine Anpassung. Die bernjurassischen Wählerzahlen müssen hierbei mit einem Faktor von annäherungsweise p = 12 Sitze[effektiv] / 8 Sitze[gem. Bevölkerung] = 1.5 multipliziert werden.[3] Die Stimmen werden hierbei sozusagen den überproportionalen zwölf Sitzen angepasst. So wie es heute, wenngleich «unsichtbar», ebenso der Fall ist. Der Berner Grosse Rat sähe in dieser Variante wie folgt aus:

BE 2014 Biproporz (inkl. Ausgleich JuraBE)

Im Wahlkreis Berner Jura hätte also – trotz Ausgleich – die Parti socialiste autonome einen Sitz (neu: 2) abgeben müssen. Dieser wäre jedoch an die befreundete Liste La Gauche gegangen, mit welcher die PSA derzeit eine Listenverbindung unterhält und somit von den Stimmen der Linken profitieren konnte.

Die Vorteile dieser Variante stellen insbesondere die weitestgehend proportionale Abbildung der bernjurassischen Wählerstimmen auf die zwölf Sitze des Berner Juras dar. Zudem wird ein Traditionsanschluss hinsichtlich der «positiv diskriminierenden» Erfolgswert(un)gleichheit für ebendiese Minorität erreicht.

Als Nachteil könnte hervorgebracht werden, der Ausgleichsfaktor p sei kasuistisch und müsse vor jeder Wahl neu festgelegt werden. Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass ohnehin vor jeder Wahl die 160 Grossratssitze von neuem auf die neun Wahlkreise verteilt werden müssen.[4] Und dass ursprünglich nicht der Ausgleichsfaktor p willkürlich ist, sondern – wenngleich politisch legitim – die statisch-diskretionäre Anzahl von zwölf bernjurassischen Sitzen in der Berner Verfassung.

 

Variante 2: Doppelproporz (ohne Repräsentations/Erfolgswert-Ausgleich)

Eine zweite Variante bestünde darin – trotz den Eingangs erwähnten Bedenken –, den Berner Jura ohne den oben eingeführten Repräsentations/Erfolgswert-Ausgleich in den Doppelproporz einzubeziehen. Die demokratietheoretische Begründung dahinter: Der Berner Jura ist bereits durch die überproportional zugeteilte Sitzzahl (zwölf statt acht) begünstigt; die intendierte geografische Repräsentation ist dabei gesichert. Dieser Einbruch in die Stimmkraftgleichheit ist gewollt und durchaus gerechtfertigt.

Doch muss hierauf zwingend gefolgert werden, dass für diesen Wahlkreis auch noch die Erfolgswertgleichheit ebenso stark (plus ungefähr 50 Prozent) verzerrt wird? Nicht zwingend. Man kann durchaus argumentieren, die parteipolitische Sitzverteilung des Grossen Rates soll dem gleichberechtigten gesamtkantonalen Willen gehorchen. Mit anderen Worten: Die Bernjurassier sollen zwar weiterhin mit 12 Grossräten vertreten sein. Bei der Frage, wie stark der (gesamte) Grossrat links oder rechts, liberal oder konservativ zu besetzen ist, sollen wiederum alle Berner genau gleich stark partizipieren. Hier sähe die Mandatsverteilung folgendermassen aus:

BE 2014 Biproporz

Hier tritt nun der prognostizierte Fall ein, dass Parteien, die exklusiv im Berner Jura antreten (PSA) oder zumindest dort verhältnismässig stark sind (PdA / La Gauche), Federn lassen müssen. Weil ihr vergleichsweise «kleines» Elektorat hier nicht mehr gegenüber der künstlich vergrössterten Sitzzahl «aufgebläht» wird.

 

Variante 3: Unabhängiger, separater Wahlkreis Jura bernois

Letztlich könnte der Berner Jura aber auch – wie bisher – separat und unabhängig vom Restkanton seine zwölf Vertreter wählen. Der Doppelproporz würde dabei einfach über die anderen acht Wahlkreise laufen. Dies ist problemlos möglich, da ein Doppelproporz nicht zwingend das gesamte Wahlgebiet umfassen muss. Im Kanton Wallis wird derzeit sogar über einen «dreifachen Doppelproporz» debattiert, also drei parallele Regionen, in denen jeweils via Doppelproporz gewählt werden soll.

Der Doppelproporz über den «restlichen» Kanton Bern, ohne Jura bernois, sähe vorab so aus…

BE 2014 Biproporz (ohne JuraBE)

…während im Berner Jura aus Kohärenzgründen die separate Auswertung mittels Divisorverfahren mit Standardrundung ermittelt werden sollte.[5] Hierbei würden auch in diesem separaten Wahlkreis alle Parteien, egal ob gross oder klein, gleich behandelt. Dabei stellt sich bloss noch die Frage, ob Listenverbindungen weiterhin erlaubt sein sollen oder nicht. Im Folgenden sind beide Möglichkeiten dargestellt:

BE 2014 JuraBE separat

Die Vorteile liegen auf der Hand: Die separate Auswertung des Berner Juras ist relativ simpel und knüpft weitestgehend am heutigen System an. Da in diesem Wahlkreis immerhin zwölf Sitze zu vergeben wären, würde doch noch ein einigermassen akzeptables natürliches Quorum resultieren – also die Mindesthürde für eine Partei, um wenigstens ein Mandat zu ergattern.

Als nachteilig könnte hervorgebracht werden, dass hier Kleinparteien (insbesondere falls keine Listenverbindungen erlaubt würden) leer ausgehen beziehungsweise ihre nicht-verwertete Stimmen (z.B. für die GLP oder die EDU) wirkungslos verpuffen. Da sie hier nicht in die gesamtkantonale Oberzuteilung einfliessen.

 

Schlussbemerkungen und Übersicht:

Prima vista erscheint die Variante 3 («Jura bernois separat») am einfachsten. Was sie wohl auch ist. Nichtsdestotrotz flüchtet man sich bei dieser Variante ein wenig vor der Diskussion über die Legitimation und Funktion der Bernjurassier Sonderregel, beziehungsweise davor, wie diese Minorität adäquat in den Doppelproporz eingebettet werden kann.

Dieser Minderheitenschutz, respektive seine konkrete Ausgestaltung ist letztlich nicht in Stein gemeisselt; die Politik, die entsprechende Region und schliesslich etwaig der Souverän sollen durchaus periodisch über diesen Sitzanspruch debattieren dürfen, was ihm letztendlich zur Legitimation gereicht.[6] Bei der Beantwortung dieser Frage kann man mit guten Gründen sowohl zur Variante 1 oder 2 gelangen, die in der Praxis ohnehin sehr ähnlich ausfallen:[7]

Übersicht Doppelproporz BE 2014

 

[1] Der Autor dankt Daniel Bochsler, Andrea Töndury und Lukas Leuzinger für ihre Kommentare.

[2] Es wird hier davon ausgegangen, dass die Wahlbeteiligung im Berner Jura nicht wesentlich von derjenigen im restlichen Wahlgebiet abweicht (Wahlbeteiligung 2014: Berner Jura 33 %; ganzer Kanton Bern 32 %).

[3] Die exakte Formel des Faktors p für den Repräsentations/Erfolgswert-Ausgleich lautet

Formel pJuraBE

, wobei bedeuten: GR_SitzeJuraBE die effektiv zugewiesenen Grossratssitze für den Wahlkreis Berner Jura (= 12); GR_SitzeKtBern die totale Anzahl Grossratssitze (= 160); Bevoelk.KtBern die Einwohnerzahl des gesamten Kantons Bern (= 985’046); Bevoelk.JuraBE die Einwohnerzahl des Wahlkreises Berner Jura (= 51’796). Die massgeblichen Einwohnerzahlen wurden dem Regierungsratsbeschluss über die Verteilung der Mandate auf die Wahlkreise für die Grossratswahlen vom 30. März 2014 entnommen.

[4] Artikel 64 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die politischen Rechte (PRG). Vgl. dabei auch die Spezialregel in Art. 64 Abs. 3 für den zweisprachigen Wahlkreis Biel-Seeland, welche «der französischsprachigen Bevölkerung so viele Mandate garantiert, wie es ihrem prozentualen Anteil an der Gesamtbevölkerung des Wahlkreises entspricht».

[5] Das Divisorverfahren mit Standardrundung findet auch innerhalb des doppeltproportionalen Zuteilungsverfahrens (sowohl Oberzuteilung wie auch Unterzuteilung) Anwendung. Darüber hinaus wählt der Kanton Basel-Stadt sein Parlament mit dieser Methode («Sainte-Laguë»).

[6] Wenngleich die derzeitige Regelung noch nicht sehr lange in die Verfassung des Kantons Bern aufgenommen wurde: Der entsprechende Art. 73 Abs. 3 KV/BE wurde mit Volksabstimmung vom 22. September 2002 im Rahmen der Reduktion des Grossen Rates von 200 auf 160 Sitze angenommen.

[7] Beachtenswert ist letztlich noch, dass im Kanton Bern Listenverbindungen (und Unterlistenverbindung) erlaubt sind, die rege genutzt werden. Insbesondere die einparteiigen Listenverbindungen sollten auch im Doppelproporz erlaubt bleiben (was technisch problemlos möglich ist). Hierbei könnte auch die Sitzgarantie für den zweisprachigen Wahlkreis Biel-Seeland, welche «der französischsprachigen Bevölkerung so viele Mandate garantiert, wie es ihrem prozentualen Anteil an der Gesamtbevölkerung des Wahlkreises entspricht» (derzeit: drei), aufrecht erhalten werden.

Bern, Wahlen, Wahlsystem

Vom Gegner zur prägenden Figur des Bundesstaats

5 Comments Posted by on December 25, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenViele assoziieren die historische Figur Josef Zemp primär mit dem Bruch der exekutiven Alleinherrschaft des liberal-radikalen Freisinns. Doch die Geschichte rund um Zemp hat weitaus mehr zu bieten.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Der Jurist und Politiker Josef Zemp (1834–1908) aus dem Entlebuch präsentiert eine einzigartige politische Karriere, die 1863 mit seiner Wahl in den Grossen Rat des Kantons Luzern ihren Anfang nahm. Ab 1871 war er Ständerat und prompt ein Jahr später schaffte er den Sprung in den Nationalrat (zu jenen Zeiten war der Umweg übers «Stöckli» in den Nationalrat im Gegensatz zu heute üblich). Dort amtierte er bis 1891, wobei er in der letzten Legislaturperiode den Nationalrat präsidierte. Im Jahre 1891 wurde er als erster Nicht-Freisinniger in einer spektakulären Wahl in den Bundesrat gewählt.[1]

Josef Zemp (1834 – 1908)

Josef Zemp (1834 – 1908)

Bereits früh in seiner politischen Karriere machte Zemp mit seinen institutionellen Revisionsbestrebungen auf sich aufmerksam. So machte er sich zum Beispiel 1882 für Anpassungen am Wahlsystem seines Heimatkantons Luzern stark: Er forderte für die Grossratswahlen einerseits die Einführung des Proporzwahlsystems, andererseits plädierte er für die Urnenwahl, die zu diesem Zeitpunkt mit wenigen Ausnahmen (Freiburg, Basel-Land und Tessin) in allen anderen Kantonen üblich war.[2]

Zemp, der persistente Motionär

Der Grosse Rat lehnte beide Vorschläge auf Antrag der Kantonsregierung mit der Begründung ab, dass erstens das Urnensystem das Missbrauchsrisiko erhöhe (Stimmenkauf und Betrug). Zweitens werde mit dem Urnensystem versucht, den Begriff der Gemeinde aufzulösen und so das gemeinschaftliche Moment beim Wahlverfahren zu unterminieren.[3]

Weder Zemp noch der damalige Bundesrat konnten diesen Begründungen beipflichten, weshalb der Bundesrat im darauffolgenden Jahr auf einen Gesetzesentwurf hin drang, das Urnensystem den Kantonen aufzudiktieren.[4]

Nur zwei Jahre später, 1884, reichte Josef Zemp mit zwei seiner katholisch-konservativen Ratskollegen, dem St. Galler Johann Joseph Keel und dem Tessiner Martino Pedrazzini , eine Motion zur Revision der Bundesverfassung ein, die bis weit über das katholisch-konservative Lager hinaus hohe Beachtung fand.[5] Die Motion bestand aus einem fünfteiligen Paket, welches in den damaligen Medien als «Revisionsbombe» persifliert wurde.

Unter anderem forderten die drei Motionäre die Revision der Wahlgrundlagen basierend auf dem Artikel 73 der Bundesverfassung 1874[6]. Sie schlugen vor, den Artikel dahin zu ergänzen, dass pro innerkantonalem Wahlkreis ein bis höchstens drei Vertreter zu wählen seien. Zudem forderten sie eine akkuratere Umsetzung des Grundsatzes der proportionalen Vertretung – mit anderen Worten: das Proporzwahlsystem.[7] Obwohl die Vorschläge damals keine parlamentarischen Mehrheiten fanden, begründeten sie die ideelle Anfangsphase eines auf Konsens angelegten politischen Systems.

Zemp, der konziliante Pragmatiker

Die Reformbestrebungen Zemps et al. sind vor allem vor ihrem zeitgeschichtlichen Hintergrund interessant. Der Kulturkampf zwischen den zentralistischen und laizistischen Radikal-Liberalen einerseits und den stark föderalistischen Katholisch-Konservativen andererseits schwelte nach der Beilegung des Sonderbundskriegs im Jahre 1847 noch lange weiter. Mit dem durch die Totalrevision der Bundesverfassung 1874 implementierten fakultativen Referendum, hatten die Katholisch-Konservativen fortan ein probates Mittel, der freisinnigen Übermacht Paroli zu bieten.

Die Katholisch-Konservativen realisierten, dass sie mit dem Referendum eine systematische Blockierung der Bundesgesetzgebung herbeiführen können und kippten so auch in den sogenannten Referendumsstürmen von 1874 bis etwa 1884 über ein Dutzend Vorlagen.[8] Insofern sind Zemps Reformvorstösse auch als eine Abkehr von der systematischen Opposition (Stichwort Deblockierung) in Form einer institutionellen Kompromissforderung und als einen Schritt in die konsensdemokratische Verhandlungskultur zu verstehen.

Es ist jedoch wichtig zu erwähnen, dass man die spätere Wahl des katholisch-konservativen Josef Zemp in den Bundesrat nicht als eine Ursache des Annäherungskurses zwischen den beiden rivalisierenden Parteien verstehen sollte, sondern als als eine Wirkung eines umfassenderen Annäherungsprozesses, der bereits einige Jahre vor der Wahl Zemps in den Bundesrat seine Anfänge nahm.[9]

Von besonderer Bedeutung ist auch die Einsicht von Zemp, dass «die fehlende Möglichkeit der Partialrevision geradezu einem Zwang gleichkomme, auch für die Verwirklichung von Einzelpostulaten den mühsamen Weg der Totalrevision in Anspruch nehmen [zu müssen], also den Ausnahmefall zum Regelfall zu machen.»[10] Dieser Gedanke fand seine Vollendung bekanntlich in der Einführung der Volksinitiative auf Partialrevision der Bundesverfassung im Jahre 1891.

Zemp als Begründer des staatlichen Bahnwesens

Eine nicht weniger weitblickende Einsicht Zemps war, dass das Referendum eine minderheiten-begünstigende Wirkung hatte, was ihn und seine Parteikollegen dazu anspornte, das Fakultativum in ein Obligatorium umzuwandeln, um ihm seine ad hoc anwendbare Wirkung zu nehmen. Zudem forderte Zemp, dass das Obligatorium auf Staatsverträge ausgeweitet wird und dass der Anwendungsbereich der Dringlichkeitsklausel normiert wird.[11] Diese Vorschläge fanden ihre Anwendung in der Einführung des obligatorischen beziehungsweise fakultativen Staatsvertragsreferendums von 1921 und einer klaren Definition des Anwendungsbereiches der Dringlichkeitsklausel (auch als Folge deren extensiven Missbrauchs) in der Einführung des resolutiven Referendums von 1949.

Von den institutionellen Reformbestrebungen abgesehen, war Zemp auch als Bundesrat eine treibende Kraft. Von seinem zurückgetretenen freisinnigen Vorgänger Emil Welti erbte er die Leitung des Post- und Eisenbahndepartements. Obwohl oder gerade weil er ein notorischer Gegner der Eisenbahnverstaatlichung war, war es ein ausgesprochen gewiefter Schachzug des Bundesratskollegiums, ihm genau dieses Departement zu übertragen.

So setzte sich Zemp fortan für den Rückkauf der Eisenbahnen ein, der schliesslich 1898 in einer Volksabstimmung angenommen wurde. Die Annahme dieser Vorlage bildete den Ausgangspunkt einer längeren Kaskade von Verstaatlichungsprozessen, was schliesslich den Weg für die Gründung der Schweizerischen Bundesbahnen frei machte. Durch dieses politische Vermächtnis erlangte Zemp grosse Popularität, wenn er dafür parteiintern auch einiges an Kritik einstecken musste.[12]

Dies war nur ein bruchteilhafter Ausschnitt aus der aussergewöhnlichen Geschichte von und rund um Josef Zemp, der das Reformpotenzial auf den verschiedensten Ebenen des politischen Systems früh erkannt hatte und mit imposanter Beharrlichkeit den politischen Diskurs des damals noch jungen schweizerischen Bundesstaates mitprägte.

Dieser Beitrag ist der siebte Teil der Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

____________________

[1] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

[2] Die Kantone Luzern, Freiburg, Basel-Land und Tessin kannten zu diesem Zeitpunkt noch die öffentliche Verlesung und Zählung der Stimmzettel, vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 140.

[3] Vgl. ebd., S. 140.

[4] Vgl. ebd., S. 140 f.

[5] Vgl. Ruedi Lustenberger, Beiträge des Katholizismus zur modernen Schweiz. Wissenschaftliche Konferenz. Schwyz, 17. Oktober 2014, Grusswort [Stand: 24.12.2014].

[6] Art. 73 BV 1874: «1 Die Wahlen in den Nationalrat sind direkte. Sie finden nach dem Grundsatze der Proportionalität statt, wobei jeder Kanton und jeder Halbkanton einen Wahlkreis bildet. 2 Die Bundesgesetzgebung trifft über die Ausführung dieses Grundsatzes die näheren Bestimmungen.»

[7] Vgl. Gruner 1978a: S. 357 f.

[8] Vgl. NZZ, Ein Anfang der Konkordanz, 08.12.2008 [Stand: 24.12.2014].

[9] Vgl. Christan Bolliger, Regula Zürcher (2004): Deblockierung durch Kooptation? Eine Fallstudie zur Aufnahme der Katholisch-Konservativen in die schweizerische Landesregierung 1891, Swiss Political Science Review 10 (4): S. 59–92.

[10] Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848 – 1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 705.

[11] Vgl. ebd., S. 705.

[12] Vgl. Historisches Lexikon der Schweiz: Zemp, Josef [Stand: 24.12.2014].

Geschichte, Luzern, Politisches System, Regierung , , , , , ,

Wie das Tessin zum Schweizer Proporzpionier wurde

8 Comments Posted by on December 23, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenImmer wieder war das Tessin im 19. Jahrhundert Schauplatz hitziger Konflikte zwischen Liberalen und Konservativen. Den Frieden brachten schliesslich zwei Neuerungen, die den Kanton zum Vorbild für die ganze Schweiz machen sollten.

In keinem anderen Kanton war im 19. Jahrhundert der Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen derart heftig wie im Tessin. Der Höhepunkt der Auseinandersetzungen war der Putsch von 1890, der den Kanton an den Rand eines Bürgerkriegs brachte. Am Ursprung der blutigen Ereignisse stand das Wahlrecht – dieses sollte sich zugleich als der Schlüssel zur Befriedung des Konflikts herausstellen.

1830 nahm das Tessin ein erstes Mal eine Pionierrolle innerhalb der Eidgenossenschaft ein, als es als erster Kanton eine liberale Regenerationsverfassung in Kraft setzte. Diese basierte auf den Ideen der französischen Revolution und proklamierte Freiheit, Gleichheit sowie die Trennung von Kirche und Staat. Gegen diese Grundsätze formierte sich bald Widerstand kirchentreuer Konservativer.

Die beiden politischen Blöcke lieferten sich in der Folge einen erbitterten Streit um die Macht, bei dem beide Seiten wenig zimperlich vorgingen. So enteignete die radikale Regierung 1848 – als infolge der Gründung des Bundesstaats die Zolleinnahmen wegfielen – kurzerhand die Klöster, um die maroden Staatsfinanzen aufzubessern. 1855 ging sie noch weiter, als sie den verhassten Klerus vom Wahlrecht ausschloss, ein klarer Widerspruch zur Bundesverfassung.

Das geltende Wahlsystem verstärkte die Polarisierung. Gewählt wurde das Parlament – wie damals üblich – im Majorzsystem, und zwar in 38 Wahlkreisen mit je 3 Sitzen. Das Mehrheitssystem hatte den bekannten Effekt, dass kleine Unterschiede an erhaltenen Stimmen die Kräfteverhältnisse im Kanton gänzlich umkehren konnten. Umso erbitterter kämpften die beiden Parteien um die Macht, weil der Mehrheit im Parlament alles, der Minderheit nichts zukam. Ein italienischer Besucher beschrieb die politische Kultur so: «Bei jedem Machtwechsel im Kanton Tessin unterdrückt die Siegerpartei moralisch alle Anhänger der Besiegten und besetzt alle Ämter, auch die geringsten, mit den eigenen Parteigängern.»[1]

Nach dem Wahlsieg der Konservativen 1875 nahmen die Spannungen weiter zu. Die unterlegenen Radikalen reichten beim Bundesrat Rekurs gegen die Grossratswahlen ein mit der Begründung, durch das Wahlsystem benachteiligt zu werden. Tatsächlich verletzte dieses den Grundsatz der politischen Gleichheit in grober Weise, weil die einzelnen Wahlkreise zwar unterschiedlich grosse Bevölkerungen zählten, trotzdem aber alle Anrecht auf genau drei Sitze hatten.[2] Bevorteilt wurden vor allem kleine Kreise in den Tälern, wo die Konservativen besonders stark waren.[3]

Auch der Bundesrat sah die Verfassung durch das Tessiner Wahlsystem verletzt, sah sich aber nicht dafür zuständig und überwies die Angelegenheit an die Bundesversammlung, das den fraglichen Artikel in der Tessiner Verfassung schliesslich ausser Kraft setzte.

Die Auseinandersetzung um die Ausgestaltung des neuen Wahlsystems verschärfte den Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen weiter. 1876 kam es in Stabio zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit mehreren Todesopfern. Daraufhin intervenierte der Bundesrat und sendete zum ersten Mal einen Kommissär ins Tessin. Unter seiner Vermittlung einigten sich die verfeindeten Gruppen darauf, die Wahlen von 1879 um zwei Jahre vorzuverschieben und unter einem neuen Wahlsystem durchzuführen, das die Sitze nach Massgabe der Bevölkerung auf die Wahlkreise verteilte.

Vom Regen in die Traufe

Die Konservativen gewannen die Wahlen erneut und machten sich sogleich daran, ihre Macht zu sichern. Mit der Mehrheit im Grossen Rat konnten sie die Wahlkreise nach Belieben einteilen und griffen dabei zur mehrfach bewährten Methode des «Gerrymandering». So teilte sie dem Wahlkreis Gambarogno, der bis dahin zuverlässig liberal gewählt hatte, die beiden konservativen Gemeinden Gordola und Cugnasco zu, woraus sich ein Wahlkreis mit vier Sitzen ergab, die fortan alle an die Konservativen fielen. Angesichts solcher Manipulationen[4] bezeichnete der Jurist Albert Schneider in einem Bericht die Wahlgeografie im Kanton Tessin als «artifiziell und monstruös».[5] Hinzu kam, dass für die Berechnung der Sitzzahlen auch Bürger gezählt wurden, die längst nicht mehr in der Gemeinde wohnten. Das gab den mehrheitlich konservativen Gemeinden in den Tälern, deren Einwohner vielfach nach Italien emigriert waren, zusätzliches Gewicht.

Für die Liberalen war die Änderung des «ungerechten» Wahlsystems somit ein Wechsel vom Regen in die Traufe. Exemplarisch zeigte sich dies bei den Wahlen 1889, bei denen die Konservativen mit 51 Prozent der Stimmen 69 Prozent der Sitze im Grossen Rat holten.[6] Die radikale Zeitung «Il Dovere» (die heutige «La Regione») kommentierte sarkastisch: «Es lebe die Gleichberechtigung!»

Das Wahlresultat bestätigte die Liberalen in ihrer Befürchtung, trotz ausgeglichener Kräfteverhältnisse auf lange Frist von der Macht ausgeschlossen zu bleiben. Ihre Empörung entlud sich zunächst in der rekordverdächtigen Zahl von 726 Rekursen, die gegen das Ergebnis beim Bundesrat eingingen. Bald schon griffen sie allerdings zu drastischeren Mitteln: Am 11. September 1890 stürmte eine Gruppe radikaler Aufständischer das Regierungsgebäude in Bellinzona und verhaftete die anwesenden Regierungsmitglieder. Im Getümmel wurde der Staatsrat Luigi Rossi durch einen Revolverschuss getötet. Die Revolutionäre riefen eine provisorische Regierung aus und setzten das Parlament ab.

Oberst Arnold Künzli

Oberst Arnold Künzli.

Der Bundesrat reagierte sofort und beschloss eine Bundesintervention. Er schickte zwei Berner Infanteriebataillone – die gerade einen WK in der Nähe leisteten – unter der Führung von Nationalrat und Oberst Arnold Künzli ins Tessin. Er hatte den Auftrag, die provisorische Regierung aufzulösen und vorübergehend selbst die Regierungsgewalt zu übernehmen.

Am 12. September trafen Künzlis Truppen mit einem Sonderzug in Bellinzona ein. Er ermahnte das Volk zunächst in einer Proklamation zur Ruhe und machte sich dann daran, die verhafteten Staatsräte wieder auf freien Fuss zu setzen.

Dann allerdings kam es zu einem Missverständnis, das beinahe folgenschwer gewesen wäre. Der Bundesrat hatte Künzli nämlich in einer ergänzenden Weisung am 13. September beauftragt, ihm «zu berichten, in welchem Momente die gesprengte Regierung im Stande und gewillt sei, ihre Funktionen wieder auszuüben». Künzli leitete daraus die Aufforderung ab, die konservative Regierung wieder einzusetzen. Das, so seine Befürchtung, würde jedoch neue Unruhen und Blutvergiessen zur Folge haben. Künzli telegrafierte nach Bern, der Auftrag erscheine ihm «so folgenschwer, ernst und bedenklich für Zukunft des Kantons und der Eidgenossenschaft, dass ich meinen Namen mit dieser Massregel nicht verknüpfen kann». Der Oberst verweigerte den Befehl und ersuchte den Bundesrat um Entlassung als Kommissär.

Die Regierung antwortete umgehend und erklärte: «Wir haben Sie nicht beauftragt, die alte Regierung wieder einzusetzen, sondern über die Frage zu berichten, in welchem Moment dieselbe im Stande und Willens sei, die Staatsgeschäfte wieder an die Hand zu nehmen.» Der Bundesrat lehnte das Demissionsgesuch ab, nicht ohne aber Künzli zu ermuntern: «Wir verkennen die Schwierigkeit Ihrer Aufgabe nicht, appellieren aber an Ihren Patriotismus.»

In der Folge setzte Künzli die provisorische Regierung ab und setzte die von den Liberalen verlangte Abstimmung über die Ausarbeitung einer neuen Verfassung an. Nachdem das Volk dieser am 5. Oktober zugestimmt hatte, ging es nun darum, ein politisches System zu finden, das dem Kanton endlich friedliche und stabile Verhältnisse bringen würde. Oberst Künzli sollte recht behalten mit seinen Worten, die er bereits kurz nach seiner Ankunft im Tessin geäussert hatte: «Frieden und bessere Zustände können nur wiederkehren, wenn jede Partei die Vertretung in den administrativen und richterlichen Behörden erhält, die ihr nach ihrer Stärke gebührt, und wenn die vernünftigen Theile beider Parteien auf dieser Grundlage zu einer Verständigung gelangen.»

«Zu kompliziert»

Auf Anregung von Künzli organisierte der Bundesrat eine Reihe von Versöhnungskonferenzen zwischen den zerstrittenen Fraktionen und versuchte einen Kompromiss zwischen ihnen zu vermitteln. Zunächst verlangte die bundesrätliche Delegation die Wahl einer «gemischten Regierung», also eines Staatsrats, der aus Konservativen und Liberalen zusammengesetzt ist.

Was das Wahlsystem angeht, verzichtete der Bundesrat zunächst auf eine konkrete Empfehlung und sprach sich stattdessen grundsätzlich für ein System aus, das «die gerechte Vertretung der Parteien» gewährleisten würde. Die Einführung des Proporzsystems wurde im Grossen Rat diskutiert, allerdings schreckte man davor zurück, da die Anwendung dieses Systems «zu kompliziert» sei und «unser Volk mit der Idee derselben noch zu wenig vertraut» sei, wie es der gemässigt konservative Abgeordnete Agostino Soldati ausdrückte.[7] Die Konservativen schlugen stattdessen das System der «limitierten Stimmabgabe» vor.[8]

Allerdings kam eine vom Bundesrat in Auftrag gegebene statistische Untersuchung zum Schluss, dass dieses System die konservative Dominanz nur leicht vermindern würde. Weil die Liberalen zudem die limitierte Stimmabgabe ablehnten und damit eine neue Staatskrise drohte, ging der Bundesrat schliesslich in die Offensive und sprach sich offen für das «System der Proportionalvertretung» aus.

Unter dem Druck der Landesregierung stimmten die verfeindeten Parteien den bundesrätlichen Vorschlägen schliesslich zu. Am 5. Dezember 1890 verabschiedete der Grosse Rat ein Gesetz zur Wahl des Verfassungsrats nach dem Proporzsystem.[9] Gleichzeitig wählte er zwei Liberale in den fünfköpfigen Staatsrat (der damals noch nicht vom Volk gewählt wurde). Zum ersten Mal wurde das Tessin im Konkordanzsystem regiert.

Die erstmalige Anwendung des Proporzsystems in der Schweiz verlief allerdings nicht wie gewünscht: Denn die Konservativen versuchten das neue System zu ihrem Vorteil auszunutzen, indem sie in einigen Wahlkreisen mehrere Listen aufstellten in der Hoffnung, damit mehr Sitze zu gewinnen. Die Liberalen waren darüber derart erbost, dass sie die Wahl am 11. Januar kurzerhand boykottierten. Als Folge davon bestand der Verfassungsrat vollständig aus Konservativen. Immerhin führte dieser Verfassungsrat das Proporzsystem auch für die Wahlen des Grossen Rats ein und sorgte damit für eine fairere Verteilung der Parlamentssitze.

Die Debatte über das Wahlsystem war damit im Tessin zwar noch lange nicht abgeschlossen.[10] Fortan wurde diese Debatte aber im Rahmen eines geordneten demokratischen Prozesses ausgetragen. Gewaltsame Auseinandersetzungen gehörten der Vergangenheit an.

Vorbild für den Bund

Die Ironie der Geschichte ist, dass der freisinnige Bundesrat den Kanton Tessin zu zwei Neuerungen zwang, denen er sich auf Bundesebene vehement widersetzte: die Proporzwahl und die Konkordanz. Während er die Tessiner Konservativen dazu drängte, den Liberalen eine angemessene Vertretung in der Regierung zuzugestehen, verweigerte er genau das den Konservativen im Bundesstaat. Immerhin wurde 1891 mit Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt. Auch von einer «gerechten Vertretung der Parteien» im Parlament, wie er sie im Tessin forderte, wollte der Bundesrat im Bezug auf den Nationalrat nichts wissen und sträubte sich bis 1918 dagegen, als das Volk die Proporzwahl der grossen Kammer annahm.

Das doppelte Spiel der freisinnigen Mehrheit in Bundesbern sorgte schon damals für kritische Töne. So klagte der Zürcher Konservative Georg von Wyss 1890 in einem Brief: «Welch trauriges Spektakel, dass die [eidgenössischen] Räte (…) die Tessiner Revolutionäre schützen und für sie Konzessionen fordern, die sie gleichzeitig all jenen verweigern, welche nicht gleich denken wie sie.»[11]

Schliesslich ist noch eine weitere Neuerung im Kanton Tessin aufschlussreich: 1892 führte der Südkanton nicht nur die Volkswahl der Regierung (nach dem Proporzverfahren) ein, sondern auch die Möglichkeit, dieselbe mittels Volksabstimmung abzuberufen. Diese Reform wurde explizit damit begründet, dass dadurch gewaltsame Umstürze verhindert werden könnten.

Dieser Beitrag ist der sechste Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

 

[1] Dossi, Carlo (1964): Note azzurre, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[2] Gemäss dem Bundesrat hatte etwa eine Stimme im Kreis Levizzara fast sechsmal mehr Gewicht als eine in Lugano. Quelle: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[3] Die Liberalen, die sich nun darüber beklagten, hatten es aber offenbar nicht für nötig befunden, während ihrer über 30 Jahre an der Macht das Wahlsystem anzupassen.

[4] Für weitere Beispiele siehe Ghiringhelli, Andrea (1995): Il cittadino e il voto.

[5] Schneider, Albert (1889): Rapporto sui ricorsi concernenti le elezioni al Gran Consiglio presentato all’alto Consiglio Federale, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[6] Die Konservativen erhielten 12’653 Stimmen und 77 Sitze, die Liberalen 12’018 Stimmen und 35 Sitze. Quelle: Ghiringhelli (1995).

[7] Man beachte die Parallelen zur Diskussion, die später auf Bundesebene geführt wurde.

[8] Dabei handelt es sich um eine Mehrheitswahl in Mehrpersonenwahlkreisen (wie sie damals in der Schweiz üblich war) mit der Besonderheit, dass die Wähler weniger Stimmen zur Verfügung haben, als Sitze zu vergeben sind. Das gibt Minderheitsparteien bessere Chancen auf eine Vertretung.

[9] Für die Aufteilung der Sitze auf die Parteien kam das Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren) zur Anwendung und nicht das Hagenbach-Bischoff-Verfahren, das sich später in den meisten Kantonen und auf Bundesebene durchsetzen sollte. Das Tessin ist heute neben Waadt der einzige Kanton, der sein Parlament nach dem Bruchzahl-Verfahren wählt.

[10] Insbesondere wurde die Zahl der Wahlkreise von 17 kontinuierlich verkleinert, bis 1920 ein Einheitswahlkreis für den ganzen Kanton eingeführt wurde.

[11] Brief an Ernest Naville, zitiert in: Wisler, Dominique (2008): La démocratie genevoise.

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Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen

8 Comments Posted by on December 17, 2014

Föderalismusreformen haben’s schwer. Immerhin sollte das Ständemehr für Verfassungsänderungen exakter abgebildet werden: durch stetig-lineare statt diskret-binäre Standesstimmen. Damit gewänne das «doppelte Mehr» wieder an Legitimation.

Änderungen der Bundesverfassung bedürfen bekanntlich seit jeher nicht nur der Mehrheit der Stimmberechtigten, sondern – als Ausfluss des Föderalismusprinzips – auch der Mehrheit der 26 Kantone.[1] Das Prinzip der paritätischen Standesstimmen geht auf die Tagsatzungen und die Erfahrungen mit der unitaristischen Helvetischen Republik zurück. Das zusätzliche Erfordernis und Erschwernis des Ständemehrs war indes immer wieder Gegenstand von Kritik, aufkeimend gerade im Nachgang zu Abstimmungen, bei denen Volks- und Ständemehr divergierten. Erst im März 2013 scheiterte der damals vorgelegte «Familienartikel» – trotz Volksmehr von 54.3 Prozent Ja-Stimmen – mit 13 gegen 10 Standesstimmen.[2]

Unter dem Stichwort Föderalismusreform werden denn in der Lehre und Politik Aktualisierungen am geltenden «doppelten Mehr» angedacht. Begründet werden sie einerseits damit, dass sich die bei der Gründung des Bundesstaats manifesten konfessionellen Konfliktlinien nunmehr ausgelebt hätten beziehungsweise anderen Gräben gewichen seien, etwa der sprachregionale Graben, welche ihrerseits jedoch von keinem Minderheitenschutz begleitet seien.[3] Andererseits habe sich das föderale Korrektiv der Kleinkantone aufgrund der demografisch ungleichen Entwicklung zu stark akzentuiert. Die kleinsten 14 Kantone (mit 11 ½ Standesstimmen) stellen bloss 18.4 Prozent des schweizweiten Stimmvolks. Theoretisch könnte die Hälfte davon, 9.2 Prozent des Elektorats, die anderen, grösseren 12 Kantone (und somit 90.8 Prozent der Stimmbürger!) überstimmen.

Föderales Korrektiv bedürfte demokratischer Korrektur

«Um die heutige Schieflage zwischen Föderalismus- und Demokratieprinzip zu revidieren»[4], wird daher in unzähligen Modellen und Ausgestaltungen folgerichtig gefordert, die bevölkerungsreichen Kantone (beziehungsweise die Städte) bei der Berechnung des Ständemehrs (und analog auch bei der Zusammensetzung des Ständerats) wieder stärker zu gewichten.[5] Solcherlei Bestrebungen wird indes kaum Erfolg beschieden sein: Das Update des Föderalismus würde zwangsläufig an ebendiesem selbst scheitern: Die Kleinkantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung.[6] Und somit des (heutigen) Ständemehrs. Diese Vetomacht der Kleinen wird sich langfristig tendenziell weiter verschärfen und dadurch perpetuieren.[7]

Die Problematik wurde, erstaunlicherweise unbemerkt, auch kürzlich im Nationalrat debattiert. Eine Parlamentarische Initiative Nordmann verlangte die «Ausbalancierung des Föderalismus», ohne sich aber bereits auf ein konkretes Modell zur Neuberechnung des Ständemehrs festzulegen. Das Ansinnen scheiterte klar mit 113 zu 58 Stimmen, der Kommissionssprecher Martin Bäumle führte aus: «Die gleiche Berücksichtigung jedes einzelnen Kantons, unabhängig von seiner Grösse, bei der Berechnung des Ständemehrs und der Zusammensetzung des Ständerates stellt einen der zentralen Pfeiler des schweizerischen Föderalismus dar.»

Diesem suggerierten absoluten Paritätsdogma wurde jedoch ohnehin noch nie nachgekommen, wie die jeweils bloss halben Standesstimmen der beiden Appenzell, der beiden Basel sowie Ob- und Nidwaldens zeigen. Mit der neuen Bundesverfassung von 1999 wurden die sechs ehemaligen Halbkantone zudem formell zu richtigen «Vollkantonen» aufgewertet – ausser eben, dass ihre Vertretung im Ständerat sowie beim Ständemehr weiterhin halbiert bleibt.

Statt zufälliger, binärer Standesstimme…

Noch nie hinterfragt wurde derweil, weshalb eigentlich bei Verfassungsabstimmungen den bejahenden Kantonen jeweils eine binäre Standesstimme zugewiesen wird[8], also beispielsweise den zustimmenden Kantonen Basel-Stadt bzw. Tessin der Wert ½ bzw. 1, während den ablehnenden Wallis und Appenzell Innerrhoden der Wert 0 zukommt.[9]

Diese binär-diskrete Abbildung der Kantonsresultate auf die Standesstimmen hat mehrere Nachteile. Zum einen können sich hierbei Zufallsresultate ergeben, gerade wenn die Ja- und die Nein-Anteile relativ ausgewogen sind – und genau dann kann das Ständemehr matchentscheidend sein. Freilich ist auch ein knappes Resultat beim Volksmehr aus demokratischer Sicht suboptimal. Doch muss das Aufsummieren von diversen «Swing State»-Resultaten als ungleich heikler betrachtet werden.

Zweitens werden durch diese dichotome Betrachtung die Kantone nicht eben motiviert, sich mit Verve für oder gegen eine Vorlage einzusetzen. Denn das Volksmehr beeinflussen sie ohnehin nur unwesentlich, während ihre binäre Standesstimme keinen zusätzlichen Einfluss hat, wenn aus einer knappen Verwerfung eine kantonale Kanterniederlage wird.

…besser ein genaueres, stetig-lineares Ständemehr

Aus diesen Überlegungen heraus erscheint es zweckdienlicher, die Standesstimme als den jeweiligen kantonalen Anteil der Ja-Stimmen am Total aller gültigen Stimmen zu definieren. Diese stetigen Standesstimmen werden daraufhin zum stetigen Ständemehr aufaddiert:[10]

Stetiges StändemehrNimmt also der Kanton Jura eine Volksinitiative mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0.7 gutgeschrieben. Lehnt der Kanton Schwyz das Begehren mit 85 Prozent Nein-Anteil ab, so erhält seine neue Standesstimme den Wert 0.15. Für die sechs Kantone mit halber Standesstimme wird analog verfahren. Heisst demnach Basel-Stadt ein obligatorisches Referendum mit 60 Prozent gut, so resultiert eine Standesstimme von 0.3.

Zugegeben, durch diese stetige Standesstimme würde sich nicht sehr viel ändern. Doch gerade dort, wo das «Doppelte Mehr» nur knapp reüssierte oder dann scheiterte, wären nachhaltigere Entscheide zu erwarten. Ein Beispiel, bei welchem das stetige Ständemehr ein anderes qualitatives Ergebnis zu Tage gefödert hätte, ist der Familienartikel, der letztes Jahr am herkömmlichen Ständemehr scheiterte:

Bundesbeschluss über die Familienpolitik
(3. März 2013)
Kanton Volksmehr
Ja %		 aktuelle (diskrete) Standesstimme stetige Standesstimme
Zürich 53.6% 1 0.536
Bern 49.4% 0 0.494
Luzern 48.8% 0 0.488
Uri 31.8% 0 0.318
Schwyz 36.9% 0 0.369
Obwalden 38.0% 0 0.190
Nidwalden 41.0% 0 0.205
Glarus 42.6% 0 0.426
Zug 47.5% 0 0.475
Freiburg 62.7% 1 0.627
Solothurn 50.4% 1 0.504
Basel-Stadt 65.0% ½ 0.325
Basel-Landschaft 52.8% ½ 0.264
Schaffhausen 44.3% 0 0.443
Appenzell A.-Rh. 40.6% 0 0.203
Appenzell I.-Rh. 27.1% 0 0.136
St. Gallen 42.8% 0 0.428
Graubünden 48.8% 0 0.488
Aargau 47.2% 0 0.472
Thurgau 41.7% 0 0.417
Tessin 66.7% 1 0.667
Waadt 70.8% 1 0.708
Wallis 57.6% 1 0.576
Neuenburg 69.8% 1 0.698
Genf 79.1% 1 0.791
Jura 70.3% 1 0.703
Schweiz 54.3% 10 : 13 11.951 : 11.049

 

Mit der stetigen Standesstimme wäre der Familienartikel also angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54.3% auch mit dem stetigen Ständemehr von 11.951 zu 11.049. Dies deshalb, weil ihn die befürwortenden Kantone (so GE, VD, JU) etwas stärker angenommen haben, als ihn die refüsierenden ablehnten (so AI, UR, OW).

Im Gegensatz zu den zahlreichen, bisher diskutierten Föderalismusreformen, ist das stetige Ständemehr ein neutraler Vorschlag: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone begünstigen. Auch ist die unterschiedliche Stimmbeteiligung in den einzelnen Kantonen weiterhin unerheblich, da grundsätzlich bloss die jeweiligen relativen Ja-Anteile aufaddiert werden. Während also die stetige Standesstimme das Ständemehr akkurater abbildet, wird die Parität der Kantone nicht angetastet.

Interessanterweise wäre erst kürzlich auch ein umgekehrter Fall eingetreten: die Abstimmung über die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative. So wäre diese abgelehnt worden, da sie das stetige Ständemehr (das weiterhin grösser als 23/2 = 11.5 sein muss) knapp verpasst hätte:

Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!»
(11. März 2012)
Kanton Volksmehr
Ja %		 aktuelle (diskrete) Standesstimme stetige Standesstimme
Zürich 52.5% 1 0.525
Bern 54.9% 1 0.549
Luzern 47.3% 0 0.473
Uri 38.6% 0 0.386
Schwyz 42.8% 0 0.428
Obwalden 41.4% 0 0.207
Nidwalden 42.0% 0 0.210
Glarus 48.4% 0 0.484
Zug 44.9% 0 0.449
Freiburg 50.8% 1 0.508
Solothurn 56.2% 1 0.562
Basel-Stadt 62.2% ½ 0.311
Basel-Landschaft 56.7% ½ 0.284
Schaffhausen 57.3% 1 0.573
Appenzell A.-Rh. 56.0% ½ 0.280
Appenzell I.-Rh. 46.8% 0 0.234
St. Gallen 51.7% 1 0.517
Graubünden 42.7% 0 0.427
Aargau 50.6% 1 0.506
Thurgau 52.6% 1 0.526
Tessin 46.0% 0 0.460
Waadt 52.6% 1 0.526
Wallis 26.2% 0 0.262
Neuenburg 55.3% 1 0.553
Genf 56.0% 1 0.560
Jura 53.9% 1 0.539
Schweiz 50.6% 13 ½ : 9 ½
 11.339 : 11.661

 

Während die ablehnenden (Berg-)Kantone (allen voran VS, UR, OW) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Daher wäre das bisherige Ständmehr von 13 ½ zu 9 ½ in ein knappes Nein von 11.339 zu 11.661 gekippt.

Durch das stetige Ständemehr könnten die unterlegenen Kantone den «Schwarzen Peter» nicht mehr reflexartig der Mehrheit der Kantone zuspielen, also den Gewinnern des heutigen «binären Ständemehrs». Denn fortan hätten es die Kantone und Regionen wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (Fall Zweitwohnungen: Wallis und Bergregionen) oder aber einer starken Zustimmung (Fall Familienartikel: Romandie, Tessin und urbane Gebiete) nicht nur das Volksmehr, sondern auch – jedoch weiterhin paritätisch – das Ständemehr effektiv zu beeinflussen.

Dass mit dem stetigen Ständemehr in den letzten zwei Jahren gleich zwei Volksabstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptierter worden – wären, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass in der Geschichte des Bundesstaats diese Änderungen zu keinen Revolutionen geführt hätte. Die folgende Übersicht zeigt alle Volkabstimmungen mit «doppeltem Mehr», bei welchen das stetige Ständemehr ein divergierendes Resultat gezeitigt hätte:

Volksabstimmungen mit (gegenüber Status quo) divergierendem «stetigen Ständemehr»
Datum Vorlage Volks-
mehr
Ja %		 aktuelles diskretes Stände-
mehr		 stetiges Stände-
mehr		 Änderung des qualitativen Entscheids?
03.03.1957 Ergänzung der Bundes-verfassung durch einen Artikel 22bis über den Zivilschutz 48.1% 14 : 8 10.75 : 11.25 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
04.03.1973 Änderung der Bundes-verfassung betreffend das Bildungswesen 52.8% 10 ½ :
11 ½		 11.41 : 10.59 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
01.01.1979 Gründung des Kantons Jura (ab hier total 23 Standesstimmen)
18.02.1979 Volksinitiative «zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen» 48.8% 9 : 14 11.52 : 11.48 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
12.06.1994 Revision der Bürger-rechtsregelung in der Bundesverfassung (Erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer) 52.8% 10 : 13 11.65 : 11.35 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
12.03.1995 Gegenentwurf zur Volksinitiative «für eine umweltgerechte und leistungsfähige bäuerliche Landwirtschaft» 49.1% 9 : 14 11.75 : 11.25 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
26.09.2004 Volksinitiative «Postdienste für alle» 49.8% 9 ½ : 13 ½ 11.82 : 11.18 keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
11.03.2012 Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» 50.6% 13 ½ : 9 ½ 11.34 : 11.66 Ständemehr und dadurch Vorlage abgelehnt
03.03.2013 Bundesbeschluss über die Familienpolitik 54.3% 10 : 13 11.95 : 11.05 Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen

 

Gegen das stetige Ständemehr könnte hervorgebracht werden, damit würden die Kantone nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist einerseits entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, praktisch verschwunden ist.[11]

«Geteilte Standesstimme»

Zudem erscheint es durchaus legitim, auch den Minderheiten der Minderheiten – beispielsweise den Links-Grünen im Appenzell oder den Rechtskonservativen im Jura – eine minoritäre Stimme zu geben, anstatt diese Stimmen beim Eruieren des Ständemehrs einfach komplett zu übergehen. Und gerade auch der Maxime der «ungeteilten Standesstimme» bei Ständeratswahlen wird in dieser Reinform kaum nachgelebt[12]: Abgesehen vom Kanton Schwyz bestellen alle 20 Kantone ein mehr oder weniger heterogenes Duo in den Ständerat – und repräsentieren dadurch breitere Kreise als bloss die grösste Kantonalpartei. Die «geteilte Standesstimme» ist daher nicht einmal ein völliges Novum.

Das eingangs erwähnte Problem der teilweise krassen und sich akzentuierenden Unterschiede der Stimmenkraft zugunsten der Bevorteilung kleiner, insbesondere konservativer Deutschweizer Kantone bliebe zwar auch mit dem stetigen Ständemehr bestehen. Ebenso die fehlende Protektion anderer Minderheiten wie der Städte und Agglomerationen, der Sprachregionen oder der NFA-Nettozahler.

Nichtsdestotrotz sollte immerhin einmal diese Mini-Reform in Angriff genommen werden. Denn wenn der Schweizer Föderalismus nach 166 Jahren nicht einmal imstande sein sollte, eine solch filigrane Reform über sich ergehen zu lassen: Wie soll dann jemals überhaupt eine Föderalismusreform erfolgreich umgesetzt werden?

 

[1] Von 1848 bis zur Gründung des Kantons Jura per 1. Januar 1979 bestand der Bundesstaat aus 25 Kantonen (19 Kantone und 3 mal 2 Halbkantone), womit bis dahin 22 Standesstimmen zu vergeben waren. Das notwendige absolute Mehr betrug 11 ½ Standesstimmen (vgl. Art. 1 und 123 BV 1874).

[2] Bisher scheiterten neun Verfassungsvorlagen (acht obligatorische Referenden und eine Volksinitiative) am Ständemehr, obschon sie das Volksmehr erreichten.

[3] Vgl. Werner Seitz (2014): Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz sowie Fritz Sager und Adrian Vatter (2013): Föderalismus contra Demokratie.

[4] Wolf Linder (2005): Schweizerische Demokratie – Institutionen – Prozesse – Perspektiven, 187.

[5] Vgl. zu den in den letzten Dekaden aufgeworfenen Reformmodellen Linder (2005), 187 ff.  und ausführlich Adrian Vatter und Fritz Sager (2006): Das Ständemehr: Wirkungsweise und Reformansätze, in: Adrian Vatter (Hrsg.) (2006): Föderalismusreform. Wirkungsweise und Reformansätze föderativer Institutionen in der Schweiz sowie eine Ex-post-Analyse verschiedener Modelle für die Abstimmung über den «Familienartikel» 2013: Deana Gariup (2013): Ständemehr-Debatte: Wichtige Reformvorschläge auf einen Blick.

[6] Einer Änderung bedürfte Art. 142 BV für das Ständemehr, Art. 150 BV für die Zusammensetzung des Ständerats.

[7] Vgl. zu den antizipierten tendenziell überproportionalen Bevölkerungsentwicklungen in den grösseren Kantonen: Bundesamt für Statistik BFS: Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Kantone der Schweiz 2010-2035 – Ständige Wohnbevölkerung nach Kantonen gemäss 3 Szenarien.

[8] Zur Eruierung ab 1848 bis 1874: «Was in den Kantonen als Standesstimme zu gelten hatte, war 1866 noch kantonal geregelt. Die meisten Kantone erklärten per Grossratsbeschluss, dass als Standesvotum die Stimmenmehrheit im Kanton gelte, wie dies heute üblich ist. In den Kantonen Uri und Nidwalden wurde spezielle Landsgemeinden abgehalten, die das Standesvotum abgaben. In den Kantonen Luzern, Obwalden, Basel-Stadt und Schaffhausen wurden die Stimmberechtigten gleichzeitig mit der Abstimmung zu den Vorlagen gebeten, ein Standesvotum abzugeben – allerdings nur die kantonal Stimmberechtigten! In den Kantonen Freiburg und Tessin hat der Grosse Rat das Standesvotum abgegeben. Bei all den Fällen in denen nicht die Stimmenmehrheit im Kanton das Standesvotum bestimmte kam es nur im Kanton Freiburg zu Abweichungen bei einigen Abstimmungen zwischen dem Standesvotum und dem Urnenentscheid. Diese hatte aber keinen Einfluss auf das Gesamtergebnis der Abstimmung.» (Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, S. 17 f.)

[9] Die genannten vier Kantone sind diejenigen mit den durchschnittlich höchsten bzw. tiefsten Ja-Anteilen aller eidgenössischen Volksabstimmungen (inkl. fakultative Referenden) von 1848 bis 2014: BS 58.6% und TI 54.3%; VS 39.9% und AI 41.1%.

[10] Die stetige Standesstimme ist sodann auch mit dem Eventualabstimmungsverfahren bei Volksinitiative und direktem Gegenentwurf (Art. 139b BV) kompatibel, des gleichen mit der Prozentsummenregelung bei divergierenden Volks- und Standesstimmen bei der Stichfrage (Art. 139b Abs. 3 BV).

[11] Vgl. Seitz (2014).

[12] Wahlrechtlich wird ohnehin keine «ungeteilte Standesstimme» verlangt, ansonsten zum Wahlsystem «Winner-takes-all» gewechselt werden müsste (wie bspw. bei den US-Amerikanischen Präsidentschaftswahlen die Wahl des Electoral College).

Direkte Demokratie, Föderalismus, Kantone, Verfassung, Volksabstimmungen, Volksrechte

Das lange Warten der jurassischen Katholiken

4 Comments Posted by on November 15, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenWährend fast vierzig Jahren verwehrten die Freisinnigen im 19. Jahrhundert den jurassischen Katholiken eine Vertretung im Nationalrat. Der Konflikt darüber löste auf Bundesebene beinahe eine Staatskrise aus.

Vor Kurzem ging es an dieser Stelle darum, wie die Freisinnigen im 19. Jahrhundert die Wahlkreise für die Nationalratswahlen im Kanton Luzern nach Gesteinsformen einteilten, um sich möglichst viele Sitze zu sichern. Das ist allerdings nicht das einzige Beispiel, wo sich die Liberalen des so genannten «Gerrymandering» bedienten. Auch in anderen Kantonen wie Aargau, Bern, Freiburg oder St. Gallen warfen die Konservativen den Freisinnigen vor, die Wahlkreise zum eigenen Vorteil zu manipulieren. Besonders interessant ist das Beispiel des Kantons Bern, weil hier zum parteipolitischen Konflikt auch noch ein (sprach-)regionaler Konflikt hinzukam.[1]

Bern war zur Gründungszeit des Bundesstaats nicht nur als Sitz der Bundesbehörden von Bedeutung. Es war damals auch der grösste Kanton und stellte mit Abstand die meisten Nationalräte, nämlich 20 von insgesamt 111. Anders als Luzern war der Kanton mehrheitlich protestantisch, somit hatten die Liberalen hier keine Konkurrenz durch die Katholisch-Konservativen zu befürchten (mit einer Ausnahme, auf die wir gleich noch zu sprechen kommen werden). Es gab aber eine starke protestantisch-konservative Fraktion, die sich bei den Grossratswahlen 1850 sogar die Regierungsmacht sicherte.

Der französischsprachige Jura war zweigeteilt: Der protestantische Süden wählte mehrheitlich liberal, der katholische Norden mehrheitlich konservativ. Gemäss der Volkszählung 1850 hatte der katholische Teil der Region rund 42’000 Einwohner und demnach Anrecht auf zwei Vertreter im Nationalrat.[2] Die Liberalen hatten allerdings nicht die Absicht, den Katholisch-Konservativen diese zwei Sitze zu überlassen. Als das eidgenössische Parlament 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen einteilte, fasste es deshalb den protestantischen und den katholischen Teil des Juras (zusammen mit dem Laufental) zu einem Viererwahlkreis zusammen.[3] Die Idee dahinter war, dass der liberale Südjura zusammen mit dem katholischen, aber mehrheitlich liberal wählenden Laufental den konservativen Nordjura überstimmen würde, wodurch die Katholisch-Konservativen im Jura ohne Nationalrat bleiben würden.

Bei den Wahlen 1851 ging dieser Plan zunächst gründlich daneben: Die Katholisch-Konservativen gewannen – wohl beflügelt durch den konservativen Sieg bei den Berner Grossratswahlen im Jahr zuvor – mit knappem Mehr alle vier Sitze des Wahlkreises. Der Erfolg war allerdings von kurzer Dauer. Drei Jahre strengten sich die Liberalen bei der Mobilisierung ihrer Wähler etwas mehr an; alle katholisch-konservativen Nationalräte aus dem Jura wurden wieder abgewählt. Von da an gewannen die Freisinnigen konstant jede Nationalratswahl in dem Wahlkreis. Die katholischen Jurassier blieben während Jahrzehnten ohne Vertretung im eidgenössischen Parlament.

Natürlich hätten die Freisinnigen die parteipolitischen Absichten hinter der Wahlkreiseinteilung niemals offen eingestanden. Alfred Escher, der Präsident der zuständigen Nationalratskommission, offenbarte jedoch in einem privaten Brief zumindest indirekt derartige Überlegungen ein, als er schrieb: «Es wäre doch mehr als gutmütig gewesen, die Bildung der bernischen Wahlkreise, aus denen 23 Nationalräte hervorgehen sollten, nicht von Bundes wegen festzulegen, sondern dem konservativen Grossen Rat von Bern zu überlassen!»[4]

Der Widerstand der jurassischen Katholiken gegen die Benachteiligung wuchs aber an, und mit dem Erstarken der Katholisch-Konservativen auf Bundesebene nahm der Druck zu, den Wahlkreis Jura aufzuteilen, um den Katholiken eine eigene Vertretung zu ermöglichen.

Als im Hinblick auf die Nationalratswahlen 1890 wieder einmal die Wahlkreise festgelegt werden mussten, drängte die Opposition auf einen eigenen Wahlkreis Nordjura. In der zuständigen Kommission des Nationalrats schlug die konservative Minderheit zunächst ein gänzlich neues System der Einteilung vor, nach dem in der ganzen Schweiz jeder Wahlkreis maximal drei Sitze haben sollte, unter anderem auch jener im katholischen Jura. Als sich dafür im Nationalrat keine Mehrheit ergab, liessen die Katholisch-Konservativen die Idee wieder fallen. Im Ständerat – wo sie fast die Hälfte der Sitze hatten – fand sich trotzdem eine Mehrheit für einen eigenen Wahlkreis Nordjura. Dafür hatte der Nationalrat jedoch weiter kein Gehör; er lehnte den Vorschlag der kleinen Kammer im Dezember 1889 mit 70 zu 52 Stimmen ab.

Damit stand nun das ganze Gesetz auf der Kippe. Denn im Herbst 1890 waren Wahlen, und sollten sich die Räte nicht bald einigen, drohte der Schweiz eine Wahl ohne gültiges Wahlrecht. «Jetzt stehen wir vor einer Zwangslage», konstatierte der Präsident der ständerätlichen Kommission, der konservative Obwaldner Theodor Wirz, und machte dabei keinen Hehl aus seinem Ärger über den freisinnig dominierten Nationalrat, der aus seiner Sicht für die verfahrene Situation verantwortlich war. Sollte die Jura-Frage die Schweiz in eine Staatskrise stürzen?

Der Bundesrat versuchte zu vermitteln und schlug im März 1890 einen alternativen Teilungsplan vor. Auch diesen lehnte der Nationalrat ab. Kommissionspräsident Brunner warnte in der Diskussion davor, damit würde «ein schlimmes Muster von Wahlkreisgeometrie» statuiert – eine geradezu zynische Begründung angesichts der Unverfrorenheit, mit der die Freisinnigen seit 1848 Wahlkreisgeometrie betrieben.

Schliesslich willigte die grosse Kammer doch noch in einen Kompromiss ein: Dieser sah vor, nicht alle drei Bezirke des nördlichen Juras zu einem Wahlkreis zusammenzufassen, sondern nur Porrentruy und Delémont (sowie das Laufental). Dadurch hatte der katholische Wahlkreis nur zwei statt drei Sitze.

Immerhin: Die Gefahr einer Staatskrise war gebannt. Im Juni wurde das revidierte Gesetz von den Räten verabschiedet, im Oktober fanden die Wahlen statt – und brachten dem katholischen Jura zum ersten Mal seit fast vierzig Jahren wieder einen Verteter im Nationalrat. Fortan sollten die Katholisch-Konservativen bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 immer ein bis zwei Nationalräte stellen.[5]

Ein Wahlkreis, der den ganzen katholischen Jura umfasste, wurde aber erst 1979 Wirklichkeit, als der nördliche Teil des Juras zu einem eigenen Kanton wurde und seither bei den Nationalratswahlen einen eigenen Wahlkreis bildet.

Dieser Beitrag ist der vierte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 

[1] Die Darstellungen in diesem Beitrag basieren hauptsächlich auf Gruner, Erich (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat, 1848-1919. Vgl. zum Ganzen Corina Casanova (2011): Wahlkreisgeometrie, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[2] Der protestantische Teil hatte mit 31’000 deutlich weniger Einwohner, diese wählten jedoch praktisch geschlossen freisinnig, während es im Norden eine relativ starke Minderheit gab, die nicht konservativ wählte.

[3] Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 lag die Wahlkreiseinteilung in der Zuständigkeit der Kantone. Die damalige liberale Berner Regierung wählte die gleiche Einteilung wie zwei Jahre später das eidgenössische Parlament, mit der Ausnahme, dass der Bezirk La Neuveville damals noch dem Wahlkreis Seeland zugeteilt wurde.

[4] Brief an Ludwig Snell vom 12. Dezember 1850, zitiert in: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[5] 1902 erhielt der Nordkreis aufgrund des Bevölkerungswachstums einen dritten Nationalratssitz. In der Folge kam es zum freiwilligen Proporz zwischen Konservativen und Freisinnigen, unter dem die Konservativen jeweils zwei und die Freisinnigen einen Sitz erhielten.

Jura, Parlament, Parteien, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , , , , , , , , ,

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