Category Archives: Parlament

Zwischen Ideologie und Kalkül

3 Comments Posted by on February 13, 2015

Die Strategen in den Partei­zentralen rechnen, mit wem sie bei den Nationalratswahlen paktieren sollen. Die Parteien nutzen Listenverbindungen heute professioneller als früher.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 07.02.2015.

Die Antwort von Philipp Müller war deutlich: «Es wird keine flächendeckenden Listenverbindungen mit der SVP geben», stellte der FDP-Präsident jüngst in einem Interview klar. Die hartnäckigen Bemühungen der SVP um einen Schulterschluss zwischen den beiden Parteien bei den Wahlen 2015 waren also nicht vom Erfolg gekrönt. Entsprechend enttäuscht reagierten Vertreter der SVP auf Müllers Abfuhr. Damit würden die Bürgerlichen Sitze an die Linke verlieren, kritisierte etwa der Luzerner Nationalrat Felix Müri.

Listenverbindungen für die Nationalratswahlen sind in allen 20 Proporz-Kantonen erlaubt. (Foto: NLZ)

Listenverbindungen für die Nationalratswahlen sind in allen 20 Proporz-Kantonen erlaubt. (Foto: Archiv/NLZ)

Profitiert hätte die SVP

Der Politikwissenschaftler Daniel Bochsler von der Universität Zürich sieht das anders. Der Entscheid gegen flächendeckende Listenverbindungen mit der SVP sei aus Sicht der FDP «der einzig richtige Entscheid», sagt er im Gespräch. Er stützt sich dabei auf eine Auswertung der Wahlen 2011. Wären FDP und SVP damals schweizweit Listenverbindungen eingegangen, hätten sie zusammen zwar mehr Sitze geholt. Allerdings wären alle fünf gewonnen Mandate aus dieser Verbindung an die SVP gegangen. Das entspricht einer generellen Wirkung von Listenverbindungen: Meist gewinnt die grössere der beteiligten Parteien. Der Grund dafür liegt im Wahlsystem.

Doch auch politische Gründe sprechen laut Bochsler gegen schweizweite Listenverbindungen zwischen FDP und SVP. Die Nachwahlbefragung zu den Wahlen 2011 habe gezeigt, dass SVP-Wähler die FDP zwar als Wunschpartnerin sähen. «Umgekehrt ist die SVP bei FDP-Wählern fast gleich unbeliebt wie die SP.» In jüngerer Vergangenheit sei die Differenz noch gewachsen.

Diese Analyse deckt sich mit der Aussage von Philipp Müller, drei Viertel der Zuschriften, die er erhalte, sprächen sich gegen ein Zusammengehen mit der SVP aus. Bochsler rät dem Freisinn deshalb, nach anderen Partnern Ausschau zu halten: «Die FDP würde viel besser fahren, wenn sie mit den Mitteparteien zusammenspannen würde.»

Grünliberale paktierten geschickt

Listenverbindungen sind ein oft unterschätzter Faktor bei Wahlen. Parteien, die geschickt taktieren, können leicht einige Sitze dazugewinnen. Besonders eindrücklich zeigten das bei den letzten Nationalratswahlen die Grünliberalen. Sie gingen fast überall Listenverbindungen ein und nahmen dabei wenig Rücksicht auf ideologische Differenzen: Von der SP bis zur christlich-­konservativen EDU deckten ihre Listenverbindungen fast das gesamte Parteienspektrum ab. Der ­Erfolg gab ihnen recht: Gemäss Bochs­lers Analyse verdankte die GLP nicht ­weniger als die Hälfte ihrer 12 Nationalratssitze Listenverbindungen.

Dass im politischen Wettbewerb immer mehr Parteien mitmischen, hat die Bedeutung von Listenverbindungen ­zusätzlich erhöht. «Der Effekt von Listenverbindungen kann für Parteien wichtiger sein als die Wirkung von Wahlkampagnen», sagt Bochsler.

Obschon zusätzliche Mandate tendenziell eher dem grösseren Partner zufallen, macht das Instrument laut dem Politikwissenschaftler auch für kleinere Parteien Sinn. Denn diese seien durch das Wahlsystem benachteiligt. Weil sich die Sitze in der Praxis nie ganz genau aufteilen lassen, verlieren die Parteien jeweils einen Teil ihrer Stimmen durch Abrunden. Die Restmandate gehen dann in der Regel an die grösste Partei. «Das Schweizer Wahlsystem hat im Prinzip eine Kopfsteuer eingebaut», sagt Bochs­ler. «Deshalb ist es extrem wichtig, gross zu sein.» Das schaffen kleinere Parteien aber nur mit Hilfe von Listenverbindungen.

Computer als Entscheidungshilfe

Das Schmieden von Listenverbindungen ist für die Parteien eine Gratwanderung zwischen Mathematik und Ideologie. Grundsätzlich kann eine Partei, wenn sie ihre Liste mit einer anderen verbindet, nur gewinnen – weniger Sitze zu holen als ohne Listenverbindung, ist unmöglich. Allerdings sind die Chancen auf einen Sitzgewinn bei gewissen Kombinationen höher als bei anderen. Deshalb laufen die Computer in den Parteizentralen auf Hochtouren. Die Strategen berechnen, welche Stimmenverteilung zu erwarten ist und was in diesem Fall die Verbindung ist, die am meisten ­Erfolg verspricht.

Zu beachten ist dabei, dass jede Listenverbindung potenziell auch dem jeweiligen Partner nützt. Die Parteien spannen deshalb in der Regel mit politischen Verbündeten zusammen. Denn die Wähler goutieren es kaum, wenn ihre überschüssigen Stimmen ins gegnerische politische Lager wandern. Im schlechtesten Fall könnten sie gar zu anderen Parteien abwandern.

Kantonale Sektionen entscheiden

Wenn es um Listenverbindungen geht, spielen deshalb sowohl arithmetische als auch inhaltliche Aspekte eine Rolle, wie die Sekretariate praktisch aller grossen Parteien auf Anfrage betonen. Einzig die Grünliberalen scheinen ihrer Linie treu zu bleiben: «Das Eingehen von Listenverbindungen erfolgt nach kalkulatorischen Erfolgschancen», sagt Generalsekretärin Sandra Gurtner-Oesch. Der definitive Entscheid liege aber in der Hoheit der Kantonalsektionen.

Der Erfolg der GLP vor vier Jahren habe die Aufmerksamkeit der anderen Parteien geweckt, sagt Daniel Bochsler. Er hält es daher für fraglich, ob die Partei dieses Jahr nochmals solch grossen Nutzen aus Listenverbindungen ziehen kann. «Die GLP kann nicht mehr Rosinen picken.»

Miriam Behrens, Generalsekretärin der Grünen, räumt ein, dass ihre Partei in der Vergangenheit vielleicht zu selbstverständlich mit der SP als ihrer natürlichen Verbündeten zusammengespannt habe. «Wir empfehlen den Kantonalparteien, nicht nur auf die inhaltliche Nähe zu schauen, sondern auch zu rechnen.» Dafür stellt ihnen das Zentral­sekretariat ein Computerprogramm zur Verfügung, mit dem man unterschiedliche Szenarien durchspielen kann. Neben der SP gebe es durchaus auch andere mögliche Partner, sagt Behrens und nennt als Beispiel die GLP oder die linken Parteien. Der Blick fürs Ganze dürfe ­dabei aber nicht verloren gehen. «Oberstes Ziel ist, einen grünen Sitz zu machen, zweites Ziel ist, dass auch unsere Verbündeten zulegen.» Der Wähler wolle, dass die Stimmen im gleichen Lager blieben.

Bei der CVP bietet das Zentralsekretariat den Kantonalparteien an, Analysen durchzuführen, welche Listenverbindungen besonders erfolgversprechend sind. Dabei orientiere man sich am «Ziel der Stärkung der politischen Mitte und der Entpolarisierung der Schweiz», erklärt CVP-Sprecher Thomas Jauch. Die Entscheidung über Listenverbindungen liege letztlich aber bei den Sektionen.

«Fallschirm» für verlorene Stimmen

Lange Zeit waren Listenverbindungen vor allem ein Instrument der Bürger­lichen, wie Daniel Bochsler erklärt. ­Inzwischen wendet die Linke das Instrument wesentlich erfolgreicher an: Bei den Wahlen 2011 bescherte es der SP unter dem Strich fünf Sitze und den Grünen drei. Grosse Verliererin war die SVP, die ohne Listenverbindungen acht Sitze mehr gewonnen hätte.

Wenig überraschend forderte nach den Wahlen 2011 eine Motion aus den Reihen der SVP die Abschaffung von Listenverbindungen. Diese führten zu «zufälligen Wahlergebnissen», die den Wählerwillen nicht abbildeten, hiess es in der Begründung. Später reichte die FDP eine Motion mit dem gleichen Ziel ein. Beide Vorstösse scheiterten jedoch im Plenum.

Daniel Bochsler hält von der Kritik an Listenverbindungen nichts. Letztlich seien sie ein «Korrektiv», das es kleinen Parteien erlaube, die Benachteiligung durch das Wahlsystem zu kompen­sieren. Zudem ermöglichten sie es, dass Stimmen für eine Partei nicht automatisch verloren gingen, wenn diese Partei keinen Sitz hole. «Listenverbindungen sind gewissermassen ein Fallschirm, der verhindert, dass die Stimmen im Papierkorb landen.»

Verbesserungspotenzial sieht Bochs­ler dagegen bei der Kennzeichnung von Listenverbindungen. In vielen Kantonen sei für den Wähler zu wenig klar sichtbar, welche Listen verbunden seien. «Es würde viel bringen, wenn man das auf den Wahlzetteln deutlicher hervorgeben würde.» Er schlägt vor, dass verbundene Listen beispielsweise die gleiche Farbe haben.

Parlament, Parteien, Wahlen, Wahlsystem , ,

Unparteiische mit Parteibuch

1 Comment Posted by on February 5, 2015

Bei der Besetzung von Gerichten teilen die Parteien die Sitze unter sich auf. Kritiker sehen eine zunehmende Gefahr für die Unabhängigkeit der Justiz.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 19.01.2015.

Hier werden die Bundesrichter gewählt. Bild: Peter Y (Flickr)

Hier wird entschieden, wer Bundesrichter wird. Bild: Peter Y (Flickr)

Die meisten Leute, die einer Partei beitreten, tun dies aus Überzeugung und dem Wunsch heraus, eine bestimmte Politik zu unterstützen. Als Margit Moser-Szeless vergangenen Herbst Mitglied der SVP wurde, tat sie dies vorab aus beruflichen Gründen. Die in Zug wohnhafte Juristin sollte nämlich kurze Zeit später als Richterin ans Bundesgericht gewählt werden.

Die politischen Parteien spielen im juristischen System der Schweiz eine bedeutende Rolle. Die Sitze im höchsten Gericht werden unter den Parteien gemäss ihrer Wählerstärke aufgeteilt. Die Parteien wählen die Kandidaten aus, die anschliessend von der Gerichtskommission geprüft und schliesslich von der Bundesversammlung gewählt werden. Wer nicht Mitglied einer Partei ist oder sich zumindest zu einer bekennt, hat in der Praxis keine Chance, auf einem der 38 Richtersessel in Lausanne und Luzern Platz nehmen zu können.

Pech haben auch Aspiranten, die zwar hoch qualifiziert sind, aber einer anderen Partei angehören als jener, die Anspruch auf den gerade frei werdenden Sitz hat. «Es hiess zwar immer, dass bei der Wahl die Fähigkeiten und die Persönlichkeit der Kandidaten im Vordergrund stünden», erzählt der Freiburger alt Nationalrat Erwin Jutzet (SP). «Aber am Ende zählte doch der Parteienproporz.»

Parteien teilen sich den Kuchen

Dieses System stösst auf Kritik auch von denjenigen, die damit praktische Erfahrung haben. «Die Fraktionen teilen die Sitze im Bundesgericht unter sich auf wie einen Kuchen», sagte der ehemalige Bundesrichter Claude Rouiller vor den Erneuerungswahlen letztes Jahr in einem Interview. «Es ist nach wie vor zwecklos, gewählt werden zu wollen, ohne die Unterstützung der Partei zu haben, welcher der freie Sitz zusteht.» Die Auswahl der Richter durch die Parteien gefährde die Unabhängigkeit der Justiz.

Nicht besser wird die Sache dadurch, dass die Richter nicht nur von der Unterstützung einer Partei abhängig sind, sondern dieser auch noch jährlich Mandatsbeiträge abliefern müssen. Bei einer grösseren Partei machen die Abgaben der Richter allein auf Bundesebene mehrere zehntausend Franken aus. Markus Felber, langjähriger Bundesgerichtskorrespondent der «Neuen Zürcher Zeitung», spricht vom «Richtersessel im Leasing». «Das ist schlimmer als der Ämterkauf im Ancien Régime», sagt er gegenüber unserer Zeitung (siehe auch: Richterwahlen und die Unabhängigkeit der Justiz).

Benjamin Schindler, Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen, findet die Wahl der Richter nach Parteizugehörigkeit grundsätzlich keine schlechte Idee. «Dadurch kann eine ausgeglichene Zusammensetzung des Gerichts garantiert werden.» Das System habe jedoch den Nachteil, dass Kandidaten, die sich nicht an eine Partei binden wollten, von Beginn an ausgeschlossen blieben. Als Folge davon sei auch die Auswahl an Kandidaten beschränkt. Auf Bundesebene sei das weniger ein Problem als in den Kantonen, die in ihren Gerichten ebenfalls den Parteienproporz kennen. «Gerade in kleineren Kantonen ist es teilweise sehr schwierig, geeignete Leute für ein Richteramt zu finden.»

Bestraft bei der Wiederwahl

Problematisch ist aus Sicht von Schindler zudem, dass sich die Bundesrichter alle sechs Jahre der Wiederwahl durch das Parlament stellen müssen. Obschon sie die Wiederwahl in aller Regel problemlos schaffen, berge dieses «Damoklesschwert» die Gefahr, dass Richter politischem Druck ausgesetzt werden könnten, was der Unabhängigkeit der Justiz schaden würde.

Dass diese Gefahr nicht nur in der Theorie besteht, mussten jüngst die Mitglieder der Zweiten öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts erfahren. Die Richter hatten 2012 in einem umstrittenen Urteil entschieden, dass bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative das Prinzip der Verhältnismässigkeit beachtet werden müsse. Die Quittung dafür erhielten sie bei den Gesamterneuerungswahlen vergangenen September: Zwar wurden alle wiedergewählt – das Parlament «bestrafte» sie allerdings, indem sie deutlich weniger Stimmen erhielten als ihre Kollegen aus den anderen Abteilungen.

Weniger Glück hatte Martin Schu­barth: 1990 verpasste der damalige SP-Bundesrichter die Wiederwahl. Ihm war unter anderem zur Last gelegt worden, dass er sich aktiv gegen das Atomkraftwerk Kaiseraugst engagiert hatte. Das Parlament korrigierte den «Betriebsunfall» allerdings eine Woche später und wählte Schubarth im zweiten Anlauf.

Felber sieht die klassische Rollenverteilung unter Druck, gemäss der die Politik für die Gesetzgebung zuständig ist und die Justiz für die Anwendung der Gesetze. «Seit geraumer Zeit versuchen die Richter, über die Einzelfallbeurteilung hinaus auch Regelwerke zu beeinflussen. Und der Gesetzgeber möchte nicht nur allgemeine Regeln aufstellen, sondern sie zunehmend auch noch im Einzelfall selber umsetzen.»

Freiburg als Vorbild

Angesichts der Beeinflussung der Justiz durch die Politik stellt sich die Frage, was die Alternative zum bestehenden System wäre. Alt Bundesrichter Claude Rouiller schlägt die Einführung eines Modells vor, das in Kanada schon länger zur Anwendung kommt und das der Kanton Freiburg 2007 für seine kantonalen Gerichte einführte: Eine unabhängige Kommission (Justizrat) prüft die Kandidaten auf ihre Eignung und schlägt sie dem Parlament vor. Dieses bleibt für die Wahl zuständig. Allerdings werden die Richter nur einmal gewählt danach dürfen sie bis zum Pensionsalter im Amt bleiben. Ein solches System würde Markus Felber auch für den Bund befürworten.

Erwin Jutzet, der heute Justizdirektor in Freiburg ist, gibt allerdings zu bedenken, dass das Parlament zuweilen von den Vorschlägen der unabhängigen Kommission abweiche. Es achte auch nach wie vor auf eine ausgeglichene Vertretung der politischen Parteien. Das Freiburger Modell hat sich laut Jutzet bewährt. Einer Einführung auf Bundesebene steht er indes skeptisch gegenüber. Das bisherige System, in welchem die Fraktionen und die Gerichtskommission die Wahlen vorbereiten, funktioniere grundsätzlich gut.

Eine Reform ist ohnehin wenig realistisch. «Für die politischen Parteien ist das aktuelle System sehr vorteilhaft, verschafft das Verschachern von Pfründen doch Macht und Geld», sagt der ehemalige Gerichtskorrespondent Felber. «Aus diesem Grunde will die Politik auch über alle Parteigrenzen hinweg an der geltenden Ordnung festhalten.»

Richter möchten einmalige Wahl

Benjamin Schindler schlägt deshalb eine weniger weit gehende Änderung vor: Das Parlament soll weiterhin die Richter wählen. Ein Drittel der Kandidaten soll aber durch das Bundesgericht statt durch die Parteien vorgeschlagen werden. «Dadurch hätten auch parteilose Kandidaten Chancen auf das Richteramt.» Befürworten würde Schindler ausserdem eine einmalige Wahl vielleicht nicht bis zum Pensionsalter wie in Freiburg, sondern für eine bestimmte Amtszeit. «Dadurch würde der Anschein einer politischen Beeinflussung verhindert.» Diese Regel ist beispielsweise aus Strassburg bekannt: Die Richter des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte werden für neun Jahre gewählt – ohne Möglichkeit einer Wiederwahl.

Die Schweizerische Vereinigung der Richterinnen und Richter (SVR) spricht sich für eine Wahl bis zum Pensionsalter wie im Kanton Freiburg aus. «Dadurch würde die Unabhängigkeit der Justiz gestärkt», sagt Roy Garré, Bundesstrafrichter in Bellinzona und Präsident der SVR. An der Auswahl der Kandidaten durch die Parteien will er hingegen festhalten. Das System gehöre zu den Traditionen unseres Landes und erlaube eine ausgeglichene Vertretung aller politischen Anschauungen unserer Gesellschaft. Er weist darauf hin, dass seit 2003 eine aus National- und Ständeräten zusammengesetzte Gerichtskommission die Kandidaturen prüft. «Das hat zu einer gewissen Entpolitisierung des Verfahrens beigetragen.»

Zugleich appelliert er an die Verantwortung der Parteien, die Fähigkeiten der Kandidaten ins Zentrum zu stellen. «Das Parlament kann und soll auch parteilose Richter wählen, wenn diese kompetent sind.» Auch eidgenössische Parlamentarier könnten sich eine einmalige Wahl vorstellen. «Ich finde dieses Modell prüfenswert», sagt etwa der Ausserrhoder FDP-Nationalrat Andrea Caroni. Auch er möchte aber keine Abkehr vom Parteienproporz. Dieser garantiere, dass die Gerichte einigermassen repräsentativ zusammengesetzt seien. Das sei wichtig, weil es bei juristischen Urteilen immer einen gewissen politischen Spielraum gebe.

Ausweichen ins Ausland

SP-Nationalrat Andreas Gross (Zürich) hält das gegenwärtige System zwar für mangelhaft. «Mit der Unabhängigkeit der Richter ist es tatsächlich nicht gut bestellt», sagt er. Aus seiner Sicht sind die Richterwahlen aber nicht das vordringlichste Problem. Priorität hat für ihn die Erweiterung der Verfassungsgerichtsbarkeit (siehe: Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung).

An der Dominanz der politischen Parteien bei der Besetzung des Bundesgerichts dürfte sich somit bis auf weiteres nichts ändern. Wer sich nicht an eine Partei binden möchte, bleibt vom Richteramt ausgeschlossen.

Schindler geht mit diesem Problem auf seine eigene Art um: Seit 2012 ist der Parteilose Ersatzrichter am Staatsgerichtshof in Liechtenstein. Dort werden die Richter durch ein unabhängiges Gremium ausgewählt ohne Rücksicht auf Parteizugehörigkeit. Ganz ohne politischen Einfluss ist aber auch die Liechtensteiner Justiz nicht: Am Ende muss der Fürst die Magistraten ernennen.

Justiz, Parlament, Parteien, Politisches System, Wahlen , , , , , , , ,

Wenn sich Parlamentarier selbst zu Berufspolitikern machen

1 Comment Posted by on January 31, 2015

Die Schweiz hat nur noch dem Namen nach ein Milizparlament. Dafür sind nicht zuletzt die Volksvertreter selbst verantwortlich. Wir präsentieren drei Reformvorschläge.

«Das Wertvolle an der Milizarbeit ist ja nicht, dass
sie gratis geleistet wird, sondern dass die Miliz-
tätigen ein zweites Standbein im Leben haben.»
Andreas Ladner[1]

Avenir Suisse Bürgerstaat

Der neue Avenir Suisse-Band mit neun Beiträgen zum Milizsystem.

Der Milizpolitik gehen die Politiker aus. So liesse sich – etwas verkürzt – die Lageanalyse zusammenfassen, welche die Denkfabrik Avenir Suisse in einem neuen Buch zum Milizsystem macht. In den vergangenen Tagen drehte sich die Diskussion vor allem um die Gemeindeebene, was vielleicht auch damit zusammenhängt, dass Avenir Suisse den kontroversen (wenn auch nur bedingt neuen) Vorschlag eines «allgemeinen Bürgerdienstes» zur Debatte stellte.

Tatsächlich haben die Gemeinden zunehmend Mühe, ausreichend Personal für ihre Exekutiven zu finden. Kaum jemand will heute noch den Aufwand eines politischen Amtes auf sich nehmen.[2]

Anders sieht es auf Bundesebene aus. Hier können die Parlamentarier scheinbar nicht genug von der Politik bekommen und investieren mit Freude immer mehr ihrer Zeit darin, wie Sarah Bütikofer in ihrem Buchbeitrag aufzeigt.[3]

Inzwischen gibt es demnach im Bundeshaus kaum noch wirkliche Milizpolitiker[4]. Besonders deutlich ist der Trend im Ständerat: Dort machten die Berufspolitiker in den 1970er Jahren noch knapp einen Viertel der Mitglieder aus, heute stellen sie die Mehrheit. Als Hauptgrund dafür kann der steigende Arbeitsaufwand infolge der wachsenden Zahl von Geschäften, aber auch deren zunehmenden Komplexität sowie die höhere internationale Regeldichte identifiziert werden.

Nun kann man sich darüber streiten, ob diese Entwicklung so schlimm ist. Man kann argumentieren, dass Parlamentarier, die mehr Zeit mit Politik verbringen, auch bessere politische Entscheide treffen. Tatsächlich scheint man sich etwa in Deutschland eher Sorgen zu machen, dass Politiker zu wenig ihrer produktiven Zeit in ihr Amt investierten.

bla

Die Anzahl Vorstösse hat sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt. Dabei erfreuen sich Motionen, vor allem aber Interpellation und die Fragestunde erhöhter Beliebtheit. Dazu wird etwa all 300 Vorstösse eine Volksinitiative ins Parlament getragen.[5]

 

Zusehends homogenere Zusammensetzung des Parlaments

Die Schweiz hat mit ihren «Laienparlamentariern» indes nicht die schlechtesten Erfahrungen gemacht.[6] Es scheint durchaus seine Vorteile zu haben, wenn Politiker noch ein zweites Standbein haben und auch die Welt ausserhalb der Wandelhalle kennen – nur schon um sich der Wirkung der von ihnen beschlossenen Gesetze bewusst zu werden. Wer jedoch sein gesamtes Einkommen aus der Politik bestreitet, wird von seinem Amt abhängig. Es liegt auf der Hand, dass man dadurch eher geneigt ist, allein zur Rechtfertigung seines Amtes Vorstösse einzureichen und den Parlamentsbetrieb auf Trab zu halten. Schliesslich ist es auch ein Teil des Schweizer Staatsverständnisses, dass Politiker aus der Mitte des Volkes stammen und quasi jeder Bürger Parlamentarier werden kann.

Gerade aus dieser Perspektive muss ein zweiter Trend fast noch mehr zu denken geben: Unser Parlament wird in seiner Zusammensetzung immer homogener. Aufgrund der steigenden Belastung dominieren in den Ratskammern Berufsgruppen, die ihre Zeit relativ frei einteilen können: Unternehmer, Anwälte und Berater (und natürlich Berufspolitiker). Demgegenüber sind Angestellte (insbesondere Führungskräfte) im Gegensatz zu früher kaum noch im Ratssaal anzutreffen. Immer mehr Bundesparlamentarier steigen nach dem Studium mehr oder weniger direkt in die Politik ein, praktisch ohne Erfahrung in der Arbeitswelt.[7]

Somit gehen die Vorteile des Milizsystems allmählich verloren und es stellt sich in der Tat die Frage, wie zeitgemäss dieses Modell noch ist. Bevor wir es jedoch leichtfertig über Bord werfen, sollte vielleicht zunächst versucht werden, es durch innere Reformen zu neuem Leben zu erwecken.

Unser Blog präsentiert deshalb drei Denkanstösse:

1. Professionalisierung des Umfelds: Damit Parlamentarier Zeit für andere berufliche Tätigkeiten einsetzen können, sind sie darauf angewiesen, dass sie ihre politischen Verpflichtungen einigermassen effizient erledigen können. Daher sollten (persönliche oder wissenschaftliche) Mitarbeiter sie so weit wie möglich entlasten, sodass sich die Volksvertreter auf ihre wesentlichen Aufgaben konzentrieren können. Die Parlamentarier erhalten schliesslich seit einem guten Jahrzehnt eigens Geld für persönliche Mitarbeiter.[8]

Allerdings machen davon nicht alle Gebrauch: Einige stecken den Batzen lieber in die eigene Tasche und übernehmen selbst einfachere Büroarbeiten wie die Bearbeitung des täglich anfallenden Stapels Post, den Ausdruck von Dokumentationen oder die Terminverwaltung selbst. Auch zeitaufwändige Rechercheaufträge oder das Verfassen von Voten liessen sich gut an Mitarbeiter delegieren.[9]

2. Finanzielle Interessenbindungen offenlegen: Bütikofer weist darauf hin, dass der Aufwand für das Parlamentsmandat heute so gross ist, dass faktisch nur noch Bürger vom passiven Wahlrecht Gebrauch machen können, die über ausreichend zeitliche und finanzielle Ressourcen verfügen. Dies erhöhe die Offenheit «für Mandate und Aufträge im Namen von Interessenorganisationen und Grossfirmen».[10] Sollte dieser Zusammenhang tatsächlich vorhanden sein, wäre dies ein Worst-case-Szenario: Aufgrund der Beanspruchung können Parlamentarier kaum oder nicht mehr einem «normalen» Beruf nachgehen, nehmen zum Ausgleich aber Mandate von Organisationen oder Unternehmen an, die gut bezahlen und wenig verlangen (nämlich im Wesentlichen, dass ihre Interessen vertreten werden).

Diese Entwicklung lässt sich zwar nicht stoppen. Die Parlamentarier würden aber zumindest etwas diszipliniert, wenn sie gezwungen wären, ihre finanziellen Interessenbindungen offenzulegen, also ihre Einkünfte, die sie aus Anstellungen, Mandate usw. beziehen.[11] Es wäre ein Anreiz, das eigene Brot wieder vermehrt auf dem angestammten Beruf zu verdienen.

3. Weniger Vorstösse: Schliesslich sind nicht zuletzt auch die Parlamentarier selbst gefordert. Denn sie sind nicht unwesentlich mitverantwortlich für die Arbeitsbelastung, mit der sie kämpfen. Sie, die gerne über die angebliche «Initiativenflut» klagen[12], produzieren selbst eine eigentliche «Vorstossflut», die alles, was an Volksbegehren in der Pipeline steckt, in den Schatten stellt (siehe Abbildung oben).

Die Zahl der eingereichten Vorstösse hat sich in den letzten zwanzig Jahren verdoppelt. Auch der Umfang der Gesetzessammlung und die Kadenz von Revisionen nimmt unaufhaltsam zu.[13] Natürlich, die Welt ist komplexer geworden; es gibt mehr Dinge, die reguliert werden können. Dennoch stünde dem Parlament etwas mehr gesetzgeberische Zurückhaltung gut an. Nur schon aus Rücksicht auf die eigene Arbeitslast.

 

[1] Andreas Ladner (2015): Die Abhängigkeit der Gemeinden von der Milizpolitik, S. 123, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[2] Vgl. Oliver Dlabac, Andreas Rohner, Thomas Zenger, Daniel Kübler (2014): Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau – Rekrutierungsprobleme und Reformvorschläge, Studienberichte des Zentrums für Demokratie Aarau, Nr. 4, Oktober 2014; Oliver Dlabac (2015): Wie man das Milizsystem verändern muss, damit es überlebt, NZZ am Sonntag 25.01.2015; Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, Baden-Baden 2014, S. 143 ff.

[3] Sarah Bütikofer (2015): Fiktion Milizparlament, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[4] Nach Bütikofer (2015), S. 87 f. sind Milizparlamentarier definiert als Parlamentarier, die höchstens einen Drittel ihrer Arbeitszeit für ihr Amt aufwenden. Vollzeit- oder Berufspolitiker wenden demgegenüber mehr als zwei Drittel dafür auf. (Dazwischen liegen die Teilzeitpolitiker, die zwischen einem und zwei Drittel ihrer Arbeitszeit verwenden.)

[5] Zahlen aus Parlamentsdienste (2012): Gesamtanzahl eingereichter parlamentarischer Vorstösse NR/SR, 14.05.2012; Geschäftsdatenbank Curia Vista (für 2014) sowie (für Volksinitiativen) Bundesblatt der entsprechenden Jahrgänge. Vgl. Bütikofer (2015), S. 86.

[6] Hans Geser (2015): Rückenwind für Amateure, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[7] Bütikofer (2015), S. 90 ff.

[8] «Die Ratsmitglieder erhalten eine Jahresentschädigung von 33’000 Franken als Beitrag zur Deckung der Personal- und Sachausgaben, die der Erfüllung ihres parlamentarischen Mandates dienen.» (Art. 3a Parlamentsressourcengesetz); Bütikofer (2015), S. 95; gleiche Forderung bei Vatter (2014), S. 269 f.

[9] Vgl. Carola Pavia/Oliver Heer (2014): Art. 9, Rz. 19, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014. Um derlei Zweckentfremdung entgegenzuwirken, sah der Nationalrat beim Erlass des oben (Fn. 8) erwähnten Parlamentsressourcengesetzes (PRG) vor, die persönlichen Mitarbeiter direkt durch die Parlamentsdienste zu entschädigen. Der Ständerät jedoch widersetzte sich diesem Ansinnen, wodurch die aktuelle Regelung (Art. 3a PRG) entstand (Pavia/Heer (2014), Rz. 13).

[10] Bütikofer (2015), S. 99. Vgl. ebenso Ruth Lüthi (2014): Die Stellung der Bundesversammlung im politischen System der Schweiz, Rz. 51, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014.

[11] Siehe die bisherigen (allesamt erfolglosen) Vorstösse in diese Richtung:

  • Parlamentarische Initiative Jeanprêtre (89.220), Einkommen der Parlamentarier;
  • Motion Zisyadis (95.3113), Offenlegung von Einkommen und Vermögen der Parlamentsmitglieder;
  • Postulat Rennwald (01.3124), Interessenbindungen, Löhne und Vermögen der Parlamentarier. Transparenz;
  • Interpellation Bühlmann (01.3272), Interessenbindungen. Transparenz und Kontrolle der Offenlegung;
  • Postulat Mörgeli (03.3406), Ämterkumulierung. Offenlegung der Bezüge;
  • Parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission NR (05.469), Offenlegung der Interessenbindungen. Revision des Parlamentsgesetzes;
  • Motion Bühlmann (05.3212), Transparentes Parlament;
  • Parlamentarische Initiative Schelbert (06.462), Offenlegung der finanziellen Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Sommaruga (06.480), Geschenke und andere unentgeltliche Leistungen an Parlamentarierinnen und Parlamentarier;
  • Parlamentarische Initiative Freysinger (07.467), Finanzielle Auswirkung von Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Rielle (10.419), Für mehr Transparenz bei Einkünften, Entschädigungen und anderen Vorteilen von Mitgliedern der eidgenössischen Räte;
  • Postulat Widmer (10.3268), Vertrauen durch Transparenz;
  • Parlamentarische Initiative Tschümperlin (11.463), Offenlegungspflicht für Ratsmitglieder;
  • Parlamentarische Initiative Moret (12.423), Interessenbindungen. Unterscheidung zwischen bezahlten und ehrenamtlichen Tätigkeiten;
  • Petition der Jugendsession 2012 (12.2073), Transparenz bei der Finanzierung der politischen Parteien und bei den Einkünften der Parlamentarier;
  • ebenso die Eidgenössische Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» (BBl 2011 4521).

[12] Vgl. zur dieser Debatte Claudio Kuster/Lukas Leuzinger (2013): Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster (2013): Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies. (2014): Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[13] Vgl. zur Qualität der Gesetzgebung die Beiträge in: Alain Griffel (Hrsg.) (2014): Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Zürich 2014; weniger kritisch hierzu Vatter (2014), S. 285 f.

Parlament, Politisches System , , , ,

Experten hinter verschlossener Kommissionstür

1 Comment Posted by on January 22, 2015

Die Kommissionen des Bundesparlaments laden öferts Experten zu Anhörungsrunden ein. So wie dieser Tage ein knappes Dutzend Professoren zum emotionalen Thema Volksrechte. Leider werden solche Hearings kaum öffentlich durchgeführt.

Die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – auch die Anhörungen von Experten.

Nicht nur die Protokolle der Kommissionssitzungen sind vertraulich – leider auch die Anhörungen von Experten.

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) trifft sich dieser Tage zu einer mehrtägigen Sitzung. Nichts Aussergewöhnliches so weit, die hängige Asylgesetzrevision wird artikelweise durchberaten und ein Strauss von neuen kantonalen Verfassungsbestimmungen steht an, die zu gewährleisten sind. Viel mehr ist dazu nicht bekannt, denn die «Beratungen der Kommissionen sind vertraulich; insbesondere wird nicht bekannt gegeben, wie die einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer Stellung genommen oder abgestimmt haben».

Auf der Traktandenliste fungiert jedoch noch ein weiterer, unscheinbarer Diskussionsgegenstand «Eigene Geschäfte». So nebensächlich und sec wie die «Varia» an der Versammlung des lokalen Turnvereins dürfte dieses Traktandum indes kaum über die Bühne gehen. Denn mutmasslich verbirgt sich dahinter, was SPK-S-Präsidentin Verena Diener in der letzten Herbstsession ankündigte: «Ihre Staatspolitische Kommission wird zur Prüfung dieser Fragen Anhörungen mit Rechtsexperten vornehmen.»

«Democrazia Vivainta 2.0»?

«Diese Fragen»? Offensichtlich will die SPK-S eine Art Neuauflage der Denkgruppe «Democrazia Vivainta» ins Leben rufen, einer Expertenrunde also, die über die «Volksrechte de lege ferenda» (zu Deutsch: Einschränkungen des Initiativrechts) sinnieren und konkrete Lösungsvorschläge skizzieren soll. Denn die Volksbegehren hätten in letzter Zeit eine «bedenkliche Entwicklung» eingeschlagen. Prinzipien wie die Verhältnismässigkeit, die Rückwirkung, die Diskriminierung, aber auch Formalien wie die «Einheit der Materie», ja gar die «harmonisierende Auslegung verschiedener Verfassungsbestimmungen» würden zusehends verletzt. Die SPK-S wolle daher nun «Lösungen finden». – Werden womöglich einigen Politikern nicht einfach zu viele, beziehungsweise die falschen Volksinitiativen angenommen?[1]

An einer Anhörung von Polit- und Rechtsexperten ist grundsätzlich nichts auszusetzen, zumal wenn Kapazitäten wie die Professoren Wolf Linder, Andreas Kley und Andreas Glaser oder die (alt) Bundesrichter Martin Schubarth (SP) und Hansjörg Seiler (SVP) am selben Tisch sitzen.[2] Höchst bedauerlich ist jedoch, dass diese «Geheimrunde» hinter verschlossenen Türen stattfinden muss. Dabei ginge es auch anders. Denn der Eingangs zitierte Parlamentsgesetz-Artikel schliesst mit einer Ausnahmeregelung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips:

«Die Kommissionen können beschliessen, Anhörungen öffentlich durchzuführen.»

Das Ansinnen, immerhin derlei Expertenrunden breiteren Kreisen zugänglich zu machen, fusst auf Überlegungen der Studienkommission «Zukunft des Parlaments» von 1978. Denn «die objektiven Entscheidungsgrundlagen für den Willensbildungsprozess in einer Kommission, wie Hearings und Besichtigungen», sollten «ausnahmsweise öffentlich erklärt werden können». Zwar könne man auch bei Anhörungen die üblichen Argumente anbringen, die für die Vertraulichkeit der Kommissionssitzungen gälten, doch «fallen diese weniger ins Gewicht, da solche Veranstaltungen lediglich der Beschaffung von Entscheidungsgrundlagen dienen.»[3]

Kaum «Tage der offenen Kommissionstür»

Öffentliche Hearings wurden jedoch erst 1991 ermöglicht. Denn diese drängten «sich vor allem dann auf, wenn ständige Kommissionen die Gesetzgebungsvorarbeiten vermehrt in eigener Regie betreiben und das Vorverfahren der Gesetzgebung nicht dem Bundesrat überlassen.» Die Öffentlichkeit der Anhörungen wurde also als gewisser Ersatz fürs Vernehmlassungsverfahren betrachtet, das gerade dann kürzer oder gar ganz dahinfällt, wenn die Parlamentskommissionen (Stichwort: Parlamentarische Initiative) selbst aktiv werden, was ab jener Zeit vermehrt der Fall war.[4]

Die Kommissionstüren wurden seither aber nur selten der Öffentlichkeit geöffnet. Die paar wenigen öffentlichen Anhörungen fanden vornehmlich in den 1990er Jahren statt, die letzte vor 12 Jahren:[5]

  • Beschaffung der F/A-18-Flugzeuge (1992)
  • Debatte um Genschutz-Initiative (1995)
  • Fragen rund um «Rinderwahnsinn»/BSE (1996)
  • Einsatz der Armee zum Schutz der Grenze (1998)
  • Totalrevision des Radio- und Fernsehgesetzes (2003)

 

An diesen Anhörungen durfte indes auch nicht etwa jedermann ins Kommissionszimmer reinspazieren. Es galt die «Medienöffentlichkeit», der Kreis der Eingeladenen beschränkte sich bei der letzten öffentlichen Anhörung auf «die im Bundeshaus akkreditierten Journalisten». Immerhin zeigt die Liste jedoch, dass gerade dann öffentliche Hearings angeordnet wurden, als in Medien und Öffentlichkeit breit und emotional diskutierte Fragen und Probleme angestanden sind. So wie etwa heute die Weiterentwicklung der direkten Demokratie.[6]

Dass heute daher die Staatspolitische Kommission in der Causa Volksrechte im stillen Kämmerlein operiert, statt sich zu öffnen, wird wohl etwaige Reformvorhaben – selbst gerechtfertigte – unter einem schlechten Stern erscheinen lassen. Die vorgebrachten «Lösungen» werden wohl stets als «hinter verschlossenen Türen ersonnen» und «am Volk vorbei» apostrophiert.

Denn letztlich kommt die Politik ohnehin nicht am Souverän vorbei: Ohne Verfassungsänderung läge kaum mehr als eine kosmetische Korrektur drin. Anpassungen und insbesondere Einschränkungen der politischen Rechte der Bürger müssen von ebendiesen stets gutgeheissen werden.[7]

 

[1] Vgl. zur Debatte über die Volksinitiativen Claudio Kuster/Lukas Leuzinger, Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster, Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies., Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[2] Vgl. Dominik Feusi, Geheimsitzung zur Einschränkung der Volksrechte, Basler Zeitung 21.01.2014; Petar Marjanovic, 7 Rechtsexperten, die morgen an unseren Volksrechten rumschrauben wollen, Watson 22.01.2014.

[3] Schlussbericht der Studienkommission der eidgenössischen Räte «Zukunft des Parlaments» vom 29. Juni 1978, BBl 1978 II 996, Ziff. 387.

[4] Bericht der Kommission des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative Parlamentsreform vom 16. Mai 1991, BBl 1991 III 617, 724.

[5] Cornelia Theler in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.), Kommentar zum ParlG, Basel 2014, Art. 47, N 20.

[6] Vgl. Christoph Blocher, Hände weg von den Volksrechten, Weltwoche 49/2014.

[7] So insb. Art. 34, 39, 136, 138 ff. und 192 ff. BV.

Direkte Demokratie, Parlament, Transparenz, Volksinitiative, Volksrechte

Littérature napoléonienne – Buchempfehlungen 2014

9 Comments Posted by on December 31, 2014

Die Redaktion von «Napoleon’s Nightmare» stellt im Folgenden ihre Top-10-Buchempfehlungen aus dem Jahr 2014 vor – von historischen und biografischen Werken, über polit- und rechtswissenschaftliche bis hin zu mathematischen und praxisorientierten Handbüchern.

 

Seitz GräbenWerner Seitz: Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz (Rüegger)
Band Nummer 20 der Reihe «Kompaktwissen» widmet sich – passend zum Jahr der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) – den politischen Gräben der Schweiz. Autor und Historiker Werner Seitz leitet die Sektion «Politik» des Bundesamts für Statistik, womit er direkt an der Quelle des Daten- und Zahlenmaterials sitzt, das seinen Untersuchungen zugrunde liegt.

Seitz untersucht primär zwei klassische Konfliktlinien und stellt diese chronologisch, seit Gründung des Bundesstaats, und statistisch-empirisch dar: den konfessionellen sowie den sprachregionalen Graben. Hierzu verwendet er die umfangreichen Abstimmungsdaten aller eidgenössischen Volksabstimmungen auf Ebene Kantone und Bezirke. So wurde beispielsweise die alte Bundesverfassung von 1874 zwar (nachdem die Revision 1872 gescheitert war) mit 63 Prozent Ja-Stimmen und mit ebenso klarem Ständemehr von 13.5 : 8.5 angenommen. Betrachtet man jedoch die Zahlen auf Bezirksebene, so zeigt sich erst der eindrückliche Höhepunkt des damaligen Kulturkampfs: Während die reformierten Bezirke mit 84 Prozent zustimmten, verwarfen die katholischen mit nur 30 Prozent Ja-Stimmen – ein Graben von 54 Prozentpunkten, der nie mehr so tief sein wird.

Während der konfessionelle Graben mittlerweile zugeschüttet ist, keimt der sprachregionale Graben immer wieder auf, besonders stark beim EWR-Nein 1992 und darauf bei weiteren aussenpolitischen Vorlagen. Gerade in diesem Politikfeld schwelt die Konfliktlinie zudem quer durch die lateinische Schweiz: Der öffnungsfreundlichen Westschweiz stellt sich das Tessin stark kritisch gegenüber – wie heuer wieder bei der MEI.

Der Stadt-Land-Graben sowie der Arbeit-Kapital-Konflikt werden leider nur kurz beziehungsweise gar nicht gestreift, weil die hierfür notwendigen Daten (Resultate auf kommunaler Ebene) erst seit ein paar Dekaden greifbar sind (Städte) beziehungsweise nicht geografisch separiert werden können (Arbeit/Kapital).

Kreis InselGeorg Kreis: Insel der unsicheren Geborgenheit: Die Schweiz in den Kriegsjahren 1914–1918 (NZZ Libro)
Pünktlich zum 100-Jahr-Gedenken an den Ausbruch des Ersten Weltkriegs und zur Schweizer Mobilmachung von 1914 legt Historiker Georg Kreis eine knapp 300-seitige Übersicht über die Auswirkungen der «Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts» auf die Schweiz vor. Militärisch blieb das der Neutralität verpflichtete Land zwar verschont. Wie Kreis in acht Kapiteln – allesamt liebevoll gestaltet mit 140 Fotografien und Karikaturen – jedoch darlegt, führte der zehrende Krieg die Schweiz dennoch zusehends in eine innenpolitische Zerreissprobe auf verschiedenen Ebenen.

Bereits die Wahl des Generals sorgte für Unmut. Der Bundesrat setzte dem Parlament den prodeutschen Ulrich Wille vor, bekannt für sein Faible für den «preussischen Drill». Latente Spannungen zwischen der Deutsch- und der französischen Schweiz sollten sich nicht nur dadurch akzentuieren, denn lagen auch die generellen Sympathien in den beiden Landsteilen diametral zueinander: Hier lag man den Mittelmächten (Deutsches Reich / Österreich-Ungarn) näher, dort der Entente (insbesondere Frankreich).

Als anspruchsvoll erwiesen sich darüber hinaus insbesondere die wirtschaftlichen, zivilgesellschaftlichen und sozialpolitischen  Herausforderungen. Ob Getreide, Milchprodukte und Öl wie auch Kohle und Brennstoffe – die Rohmaterialien wurden knapp, der Nachschub folgte aufgrund der kontinentalen Kriegswirren nur zögerlich. Viele Frauen waren zudem plötzlich auf sich (und die Familie, den Landwirtschaftsbetrieb usw.) alleine gestellt – Erwerbsersatz und AHV waren damals noch Fremdworte. Ab 1917 nahmen daher Demonstrationen und Proteste zu, die 1918 im Landesstreik kulminierten. Die dortigen Forderungen (Proporzwahl, Frauenstimmrecht, Arbeitszeitbeschränkung, AHV usw.) wie auch die Einbindung der gestärkten Sozialdemokraten in den Bundesrat wurden zwar erfüllt, wenngleich teilweise erst viel später.

Kley GiacomettiAndreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie (Schulthess)
Die Künstler Giacometti sind weltbekannt. Dass die Familie aus dem Bergell auch einen scharfsinnigen Juristen hervorgebracht hat, der die Staatsrechtslehre der Schweiz prägte, ist dagegen weitgehend in Vergessenheit geraten. Dabei ist Zaccaria Giacometti auch für die heutige Zeit noch relevant. Beispielsweise durch seine Überlegungen zur direkten Demokratie und zur Verfassungsgerichtsbarkeit (siehe Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung).

Lehrreich ist zudem sein erbitterter Widerstand gegen das autoritäre Vollmachtenregime zur Zeit des Zweiten Weltkriegs, der zeigt, dass der Rechtsstaat auch in der Schweiz nicht garantiert ist und immer wieder aufs neue verteidigt werden muss.

Andreas Kley will mit diesem Werk den liberalen Vordenker wieder in Erinnerung rufen. Dafür hat er sich auf eine aufwändige Spurensuche zwischen dem Bergell und Zürich gemacht. Entstanden ist ein Buch, das nicht nur Interessantes über Zaccaria Giacomettis Leben und Schaffen zutage fördert, sondern seine Geschichte auch in jene seiner Familie einbettet. (Siehe auch ausführliche Rezension Unerschütterlich wie ein Bergeller Granitgipfel) (lz)

Koller WerkstattArnold Koller: Aus der Werkstatt eines Bundesrates (Stämpfli)
«Bundesräte können keine Memoiren schreiben», beginnt alt Bundesrat Arnold Koller sein Vorwort zu ebendiesen. Denn der «Bundesrat entscheidet als Kollegium» und «die Beratung unterliegen dem Amtsgeheimnis mit einer Sperrfrist von 30 Jahren». Nicht gerade ein Werbetext, wie PR-Verantwortliche eine Autobiografie, zumal eines Bundesrats der eher spröderen Art, bewerben würden.

Doch gerade der zurückhaltende Habitus des Appenzell-Innerrhodner Wirschaftsrechtsprofessors und damit auch seine Einblicke, heben sich wohltuend von den Schriften seiner Kollegen (von Micheline Calmy-Rey über Kaspar Villiger bis Christoph Blocher) ab. «KK» steht beim Christdemokraten Koller für Kompromiss und Konkordanz. So mischt er sich denn nicht ins Tagesgeschäft seiner Nachfolger ein, sondern beschreibt mit erstaunlicher Genauigkeit die Etappen und zentralen Dossiers und Herausforderungen, Abstimmungssiege und Enttäuschungen seiner Bundesratszeit 1987 bis 1999.

Diese hatte es in sich: Koller wurde gleich ins kalte Wasser des Militärdepartements EMD geworfen, das sich damals mit der Flugzeugbeschaffung des F/A-18 zu befassen hatte, um nur zwei Jahre später ins Justizdepartement EJPD zu wechseln und die dortigen Brandherde «Fall Kopp» und die Fichenaffäre zu löschen. In den 1990er Jahren standen nicht mindere Brocken an wie der EWR und Bilaterale Weg, Asylwesen, Lex Koller, Strafrechtsrevisionen sowie die seit Dekaden hängige Totalrevision der Bundesverfassung. – Eigentlich bedauerlich, dass nach 84 Jahren CVP-Doppelvertretung diese Ära nun vorbei scheint.

Vatter Politisches SystemAdrian Vatter: Das politische System der Schweiz (Nomos)
Vatters Buch ist nicht nur das aktuellste, sondern auch eines der umfangreichsten Standardwerke zur Schweizer Politik. Für Studenten der Politikwissenschaften ist dieses Handbuch ein Pflicht-Bestandteil im Büchergestell. Doch auch für alle anderen, die sich für die schweizerische Demokratie interessieren, eignet es sich zur Einführung und Vertiefung.

Ob Wahlsystem oder Parteienlandschaft, ob direkte Demokratie, Föderalismus oder Verfassung: Das Buch gibt zu allen wichtigen Themen einen historischen Abriss und einen guten Überblick. Dabei stellt es die Informationen jeweils auch in einen internationalen Kontext.

Doch auch die kantonale Ebene kommt nicht zu kurz; zu allen Themenbereichen werden jeweils auch die politischen Systeme der Kantone verglichen. Grafiken und Tabellen veranschaulichen die Informationen. Den Abschluss bildet ein längeres Kapitel, in welchem Vatter auf der Basis seiner Erkenntnisse einen Ausblick wagt und die Aussichten für die schweizerische Demokratie beurteilt. (lz)

Graf ParlamentsrechtMartin Graf, Cornelia Theler und Moritz von Wyss: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung (Helbing Lichtenhahn)
Eigentlich erstaunlich: Die Organisation der Bundesversammlung ist zwar seit 1849 kodifiziert. Praktisch seit Gründung des Bundesstaats regelt also ein Geschäftsverkehrsgesetz die zentralen Entscheidungsprozesse von Nationalrat und Ständerat. Doch bis vor kurzem existierte kein Kommentar, der dieses wichtige Gesetz der hiesigen halbdirekten, ergo auch repräsentativen Demokratie interessierten Kreisen genauer erläutert hätte. Knapp 30 Autoren, viele davon selbst Mitarbeitende der Parlamentsdienste und somit nahe am Geschehen, haben sich daher der verdienstvollen Aufgabe angenommen, das heutige Parlamentsgesetz auf 1215 Seiten (und 1608 Gramm) en détail zu kommentieren.

Wie für Gesetzeskommentare üblich, werden alle 171 Artikel systematisch besprochen und ausgelegt, Praxisbeispiele und Präzedenzfälle dargelegt, ja teilweise auch kritisch gewürdigt und evaluiert. Denn auch wenn das Handbuch massgeblich im Bundeshaus selbst verfasst worden ist, die Herausgeber Martin Graf (Sekretär Staatspolitische Kommissionen), Cornelia Theler (Leiterin Rechtsdienst) und Moritz von Wyss (Leiter Parlamentsdienste ZH) verstehen ihr Werk nicht als «offiziellen Amtskommentar», sondern als unabhängige, wissenschaftliche Arbeit. Der Parlamentskommentar ist zudem nicht «nur» juristisch interessant, er ist im Schnittbereich von Staatsrecht, Politikwissenschaft und Geschichte angesiedelt. So werden alle Normen stets auch nach ihrer Entstehungsgeschichte untersucht und Vorgängerversionen erläutert.

Dieses Nachschlage- und Standardwerk ist zukünftig für alle unabdingbar, die beruflich mit Akteuren der Bundesversammlung verkehren. Und es beantwortet nicht nur eher technisch-prozedurale Fragen, sondern beleuchtet auch durchaus politisch aufgeheizte Themen: Das Verfahren zur Aufhebung der parlamentarischen Immunität («…wurde bis heute noch nie aufgehoben»), dasjenige zur Behandlung, Stellungnahme und Fristverlängerung von Volksinitiativen. Oder was unter «Vorkommnissen von grosser Tragweite» zu verstehen ist, welche die Einsetzung des griffigsten parlamentarischen Oberaufsichts-Organs legitimieren: der parlamentarischen Untersuchungskommission PUK.

Pukelsheim ProportionalFriedrich Pukelsheim: Proportional Representation: Apportionment Methods and Their Applications (Springer)
Friedrich Pukelsheim ist emiritierter Mathematikprofessor und massgeblich «mitschuldig», dass bereits bald ein Viertel aller Kantone nach dem doppeltproportionalen Wahlverfahren ihre Parlamente bestellen. In seiner Monografie Proportional Representation nimmt er sich jedoch ganz generell den unterschiedlichen proportionalen Zuteilungsverfahren an.

Wenngleich er sich in den ersten zwei Kapiteln den Europawahlen 2009 (die 27 EU-Mitgliedstaaten wählen je nach unterschiedlichen, eigens bestimmten Wahlverfahren) sowie den Bundestagswahlen 2009 annimmt und diese detailliert beschreibt: grundsätzlich liegt hier ein Mathematikbuch vor. Interesse und Kenntnisse in höherer Algebra sind unabdingbar. Wer sich jedoch darauf einlässt, erfährt sukzessive, wie und wieso Divisorverfahren (bspw. Nationalratswahlen) und Quotenverfahren (bspw. NR-Sitzverteilung auf die Kantone) funktionieren, was ihre Vor- und Nachteile aus mathematischer Sicht sind und was für Untervarianten, in Theorie und Praxis, existieren.

Weiter werden Seat Biases genauer erläutert, also die unvermeidlichen und manchmal gar unfairen Verzerrungen, die Zuteilungsverfahren mit sich bringen sowie Kriterien, an denen sich die Algorithmen messen lassen können. Und wer sich bis zum finalen Kapitel 14 durchgearbeitet hat, erfährt gar – anhand des Schaffhauser Kantonsrats –, wie die doppeltproportionale Unterzuteilung genau vorgenommen wird. Von «Lotterieeffekten» keine Spur.

Milic AbstimmungsforschungThomas Milic, Bianca Rousselot und Adrian Vatter: Handbuch der Abstimmungsforschung (NZZ Libro)
Das sechsteilige Werk bietet eine profunde Übersicht über die Abstimmungsforschung mit speziellem Fokus auf die Schweiz. Die Autoren differenzieren dabei zwischen einer systemischen (Abstimmungssystemforschung) und einer individuellen Ebene (Abstimmungsverhaltensforschung). Die ersten beiden Teile des Buches sind der Abstimmungssystemforschung zuzuordnen und widmen sich der Analyse der Eigenheiten der direkten Demokratie, deren konstituierenden Instrumente und den potenziellen Wirkungen auf die Performanz verschiedener Systembereiche (Gesellschaft, Wirtschaft, usw.). Der dritte Teil beschreibt die gängigen Datentypen, deren Vor- und Nachteile, als auch die verschiedenen methodischen Erhebungsformen (Fragebogen, Stichproben, Datenauswertung, usw.) und die Probleme, die sich dabei ergeben.

Die letzten drei Buchteile widmen sich der Ebene der Abstimmungsverhaltensforschung. Sie sind im Gegensatz zu den ersten beiden Teilen des Buches nicht ausschliesslich deskriptiv, sondern illustrierten auch konkrete Anwendungen theoretischer Ansätze. So werden im vierten Teil nicht nur theoretische Weiterentwicklungen und konkrete Anwendungen (vor allem aus der US-amerikanischen Abstimmungsforschung) analysiert, sondern auch die Anwendung dieser sozialwissenschaftlichen Dogmen auf die Spezifika des schweizerischen Politsystems diskutiert.

Im fünften Teil wird nach den Grenzen der direkten Demokratie gefragt: Ist die Stimmbürgerschaft tatsächlich ausreichend kompetent? Wie wirken sich Medien, Propaganda, Parteien und Behördenpositionen auf das individuelle Abstimmungsverhalten aus? Ist das Stimmvolk käuflich? Was ist die Rolle der Umfrageforschung? Der letzte Teil schliesslich befasst sich mit dem latent-brisanten Thema der Partizipation bei Schweizer Sachabstimmungen und deren Determinanten. Zentrale Fragen hierbei sind: Führen höhere Beteiligungsraten auch zu anderen Outcomes bei Sachabstimmungen? Was sind die Gründe für Stimmabstinenz? Und: Ist das Schweizer Stimmvolk abstimmungsmüde geworden? (sl)

Scholten AbstimmungskampagnenHeike Scholten und Klaus Kamps (Hrsg.): Abstimmungskampagnen: Politikvermittlung in der Referendumsdemokratie (Springer)
Die beiden Herausgeber Heike Scholten (ehem. Kampagnenleiterin Economiesuisse) und Klaus Kamps (Dozent Politik- und Kommunikationswissenschaften) legen einen umfangreichen Sammelband mit nicht weniger als 31 Kurzaufsätzen von einem breiten Spektrum von Autoren vor. Darin wird vorab der institutionelle Rahmen der Referendumsdemokratie dargestellt (Hanspeter Kriesi und Laurent Bernhard), die politische Kultur derselben aufgezeichnet (Susanne Pickel) und die Spannungsfelder wie der Basis-Elite-Konflikt skizziert (Michael Hermann).

Weiter widmen sich diverse Beiträge den spezifischen mannigfaltigen Akteuren, die in der direkten Demokratie wirken: So wird das «Bundesratszimmer» unter die Lupe genommen (Oswald Sigg), die Behördenkommunikation auf kantonaler Ebene (Peter Grünenfelder) und natürlich die schweizerischen Parteien (Guido Schommer) präsentiert. Das Verhältnis der Wirtschaft (Pascal Gentinetta) sowie der Gewerkschaften (Pietro Cavadini) zur direkten Demokratie kommen ebenso zum Zug.

Diverse Praktiker und somit selbst Akteure vermitteln darauf Einblicke und ihre Sichtweise zu ihrer Rolle. So diejenige von Journalisten (Antonio Antoniazzi sowie Georges Wüthrich), von Campaignern (Heike Scholten), von Umfrageforschern (Claude Longchamp) oder der PR (Urs Rellstab sowie Hermann Strittmatter).

Hervorzuheben ist schliesslich der inter- beziehungsweise immerhin binationale Fokus. Nicht nur stammen Verlag und Herausgeberschaft, sondern auch an ansehnlicher Teil der Autoren aus Deutschland, wodurch in etlichen Beiträgen vergleichende und erhellende Perspektiven eingenommen werden.

Balsiger WahlkampfMark Balsiger: Wahlkampf statt Blindflug (Stämpfli)
Sie wollen Kantons- oder gar Nationalrat werden, haben aber bloss 50 Franken auf der hohen Kante? Investieren Sie sie in dieses einzigartige und umfangreiche Handbuch! Nachdem Politikberater Mark Balsiger bereits in den Wahljahren 2007 und 2011 mit jeweils einer «Wahlkampf-Bibel» aufwartete, ist nun sein Drittling bereits ein wenig früher im Rennen.

Das Erfolgsmodell Balsigers besteht aus 26 zu optimierenden Faktoren, unterteilt in drei Stufen: Grundlegend die 7 Anker-Faktoren, welche im letzten Jahr vor den Wahlen kaum mehr zu verändern sind, wie etwa der Bisherigenbonus oder das Image der eigenen Partei. Darauf aufbauend finden sich 11 Engagement-Faktoren, welche die Kandidaten massgeblich beeinflussen: Ambitionen und Leidenschaft, Fachkompetenz und ein Unterstützungskomitee. Fast etwas beschämt schliesst der Autor diese Liste mit dem – wohl wichtigsten – Punkt «Geld», um ihm leider lediglich zwei, drei Absätze zu widmen. Obendrauf folgen letztlich 8 Verpackungs-Faktoren (vom Online-Profil über die Medienpräsenz bis zum Aussehen), die einen wirkungsvollen Wahlkampf abrunden.

Die weiteren Kapitel widmen sich umfangreichen und vielfältig illustrierten Darstellungen von erfolgreichen Wahlkampagnen auf kommunaler, kantonaler und nationaler Ebene. Es folgt ein sehr praxisorientierter Teil über die Pflege und potentielle Fettnäpfchen der Social Media. Komplettiert wird das Handbuch mit einem abwechslungsreichen, wenngleich etwas selektiven Lexikon über 85 Stichworte, von «Abwahl» über «Leserbriefe» bis «Wahlzeitung».

Kritisch anzumerken gilt leider, dass wahlrechtliche Aspekte oftmals fehlen und falls erwähnt, dann teilweise einseitig bis falsch dargestellt werden. Symptomatisch ist hierfür, dass unter den 26 Erfolgsfaktoren so essenzielle Parameter wie das entsprechende Wahlsystem oder (natürliche oder direkte) Quoren fehlen.

 

Mitarbeit: Lukas Leuzinger und Sandro Lüscher.

Demokratietheorie, Direkte Demokratie, Föderalismus, Geschichte, Parlament, Politisches System, Regierung, Volksabstimmungen, Volksrechte, Wahlen

Wie das Tessin zum Schweizer Proporzpionier wurde

8 Comments Posted by on December 23, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenImmer wieder war das Tessin im 19. Jahrhundert Schauplatz hitziger Konflikte zwischen Liberalen und Konservativen. Den Frieden brachten schliesslich zwei Neuerungen, die den Kanton zum Vorbild für die ganze Schweiz machen sollten.

In keinem anderen Kanton war im 19. Jahrhundert der Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen derart heftig wie im Tessin. Der Höhepunkt der Auseinandersetzungen war der Putsch von 1890, der den Kanton an den Rand eines Bürgerkriegs brachte. Am Ursprung der blutigen Ereignisse stand das Wahlrecht – dieses sollte sich zugleich als der Schlüssel zur Befriedung des Konflikts herausstellen.

1830 nahm das Tessin ein erstes Mal eine Pionierrolle innerhalb der Eidgenossenschaft ein, als es als erster Kanton eine liberale Regenerationsverfassung in Kraft setzte. Diese basierte auf den Ideen der französischen Revolution und proklamierte Freiheit, Gleichheit sowie die Trennung von Kirche und Staat. Gegen diese Grundsätze formierte sich bald Widerstand kirchentreuer Konservativer.

Die beiden politischen Blöcke lieferten sich in der Folge einen erbitterten Streit um die Macht, bei dem beide Seiten wenig zimperlich vorgingen. So enteignete die radikale Regierung 1848 – als infolge der Gründung des Bundesstaats die Zolleinnahmen wegfielen – kurzerhand die Klöster, um die maroden Staatsfinanzen aufzubessern. 1855 ging sie noch weiter, als sie den verhassten Klerus vom Wahlrecht ausschloss, ein klarer Widerspruch zur Bundesverfassung.

Das geltende Wahlsystem verstärkte die Polarisierung. Gewählt wurde das Parlament – wie damals üblich – im Majorzsystem, und zwar in 38 Wahlkreisen mit je 3 Sitzen. Das Mehrheitssystem hatte den bekannten Effekt, dass kleine Unterschiede an erhaltenen Stimmen die Kräfteverhältnisse im Kanton gänzlich umkehren konnten. Umso erbitterter kämpften die beiden Parteien um die Macht, weil der Mehrheit im Parlament alles, der Minderheit nichts zukam. Ein italienischer Besucher beschrieb die politische Kultur so: «Bei jedem Machtwechsel im Kanton Tessin unterdrückt die Siegerpartei moralisch alle Anhänger der Besiegten und besetzt alle Ämter, auch die geringsten, mit den eigenen Parteigängern.»[1]

Nach dem Wahlsieg der Konservativen 1875 nahmen die Spannungen weiter zu. Die unterlegenen Radikalen reichten beim Bundesrat Rekurs gegen die Grossratswahlen ein mit der Begründung, durch das Wahlsystem benachteiligt zu werden. Tatsächlich verletzte dieses den Grundsatz der politischen Gleichheit in grober Weise, weil die einzelnen Wahlkreise zwar unterschiedlich grosse Bevölkerungen zählten, trotzdem aber alle Anrecht auf genau drei Sitze hatten.[2] Bevorteilt wurden vor allem kleine Kreise in den Tälern, wo die Konservativen besonders stark waren.[3]

Auch der Bundesrat sah die Verfassung durch das Tessiner Wahlsystem verletzt, sah sich aber nicht dafür zuständig und überwies die Angelegenheit an die Bundesversammlung, das den fraglichen Artikel in der Tessiner Verfassung schliesslich ausser Kraft setzte.

Die Auseinandersetzung um die Ausgestaltung des neuen Wahlsystems verschärfte den Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen weiter. 1876 kam es in Stabio zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit mehreren Todesopfern. Daraufhin intervenierte der Bundesrat und sendete zum ersten Mal einen Kommissär ins Tessin. Unter seiner Vermittlung einigten sich die verfeindeten Gruppen darauf, die Wahlen von 1879 um zwei Jahre vorzuverschieben und unter einem neuen Wahlsystem durchzuführen, das die Sitze nach Massgabe der Bevölkerung auf die Wahlkreise verteilte.

Vom Regen in die Traufe

Die Konservativen gewannen die Wahlen erneut und machten sich sogleich daran, ihre Macht zu sichern. Mit der Mehrheit im Grossen Rat konnten sie die Wahlkreise nach Belieben einteilen und griffen dabei zur mehrfach bewährten Methode des «Gerrymandering». So teilte sie dem Wahlkreis Gambarogno, der bis dahin zuverlässig liberal gewählt hatte, die beiden konservativen Gemeinden Gordola und Cugnasco zu, woraus sich ein Wahlkreis mit vier Sitzen ergab, die fortan alle an die Konservativen fielen. Angesichts solcher Manipulationen[4] bezeichnete der Jurist Albert Schneider in einem Bericht die Wahlgeografie im Kanton Tessin als «artifiziell und monstruös».[5] Hinzu kam, dass für die Berechnung der Sitzzahlen auch Bürger gezählt wurden, die längst nicht mehr in der Gemeinde wohnten. Das gab den mehrheitlich konservativen Gemeinden in den Tälern, deren Einwohner vielfach nach Italien emigriert waren, zusätzliches Gewicht.

Für die Liberalen war die Änderung des «ungerechten» Wahlsystems somit ein Wechsel vom Regen in die Traufe. Exemplarisch zeigte sich dies bei den Wahlen 1889, bei denen die Konservativen mit 51 Prozent der Stimmen 69 Prozent der Sitze im Grossen Rat holten.[6] Die radikale Zeitung «Il Dovere» (die heutige «La Regione») kommentierte sarkastisch: «Es lebe die Gleichberechtigung!»

Das Wahlresultat bestätigte die Liberalen in ihrer Befürchtung, trotz ausgeglichener Kräfteverhältnisse auf lange Frist von der Macht ausgeschlossen zu bleiben. Ihre Empörung entlud sich zunächst in der rekordverdächtigen Zahl von 726 Rekursen, die gegen das Ergebnis beim Bundesrat eingingen. Bald schon griffen sie allerdings zu drastischeren Mitteln: Am 11. September 1890 stürmte eine Gruppe radikaler Aufständischer das Regierungsgebäude in Bellinzona und verhaftete die anwesenden Regierungsmitglieder. Im Getümmel wurde der Staatsrat Luigi Rossi durch einen Revolverschuss getötet. Die Revolutionäre riefen eine provisorische Regierung aus und setzten das Parlament ab.

Oberst Arnold Künzli

Oberst Arnold Künzli.

Der Bundesrat reagierte sofort und beschloss eine Bundesintervention. Er schickte zwei Berner Infanteriebataillone – die gerade einen WK in der Nähe leisteten – unter der Führung von Nationalrat und Oberst Arnold Künzli ins Tessin. Er hatte den Auftrag, die provisorische Regierung aufzulösen und vorübergehend selbst die Regierungsgewalt zu übernehmen.

Am 12. September trafen Künzlis Truppen mit einem Sonderzug in Bellinzona ein. Er ermahnte das Volk zunächst in einer Proklamation zur Ruhe und machte sich dann daran, die verhafteten Staatsräte wieder auf freien Fuss zu setzen.

Dann allerdings kam es zu einem Missverständnis, das beinahe folgenschwer gewesen wäre. Der Bundesrat hatte Künzli nämlich in einer ergänzenden Weisung am 13. September beauftragt, ihm «zu berichten, in welchem Momente die gesprengte Regierung im Stande und gewillt sei, ihre Funktionen wieder auszuüben». Künzli leitete daraus die Aufforderung ab, die konservative Regierung wieder einzusetzen. Das, so seine Befürchtung, würde jedoch neue Unruhen und Blutvergiessen zur Folge haben. Künzli telegrafierte nach Bern, der Auftrag erscheine ihm «so folgenschwer, ernst und bedenklich für Zukunft des Kantons und der Eidgenossenschaft, dass ich meinen Namen mit dieser Massregel nicht verknüpfen kann». Der Oberst verweigerte den Befehl und ersuchte den Bundesrat um Entlassung als Kommissär.

Die Regierung antwortete umgehend und erklärte: «Wir haben Sie nicht beauftragt, die alte Regierung wieder einzusetzen, sondern über die Frage zu berichten, in welchem Moment dieselbe im Stande und Willens sei, die Staatsgeschäfte wieder an die Hand zu nehmen.» Der Bundesrat lehnte das Demissionsgesuch ab, nicht ohne aber Künzli zu ermuntern: «Wir verkennen die Schwierigkeit Ihrer Aufgabe nicht, appellieren aber an Ihren Patriotismus.»

In der Folge setzte Künzli die provisorische Regierung ab und setzte die von den Liberalen verlangte Abstimmung über die Ausarbeitung einer neuen Verfassung an. Nachdem das Volk dieser am 5. Oktober zugestimmt hatte, ging es nun darum, ein politisches System zu finden, das dem Kanton endlich friedliche und stabile Verhältnisse bringen würde. Oberst Künzli sollte recht behalten mit seinen Worten, die er bereits kurz nach seiner Ankunft im Tessin geäussert hatte: «Frieden und bessere Zustände können nur wiederkehren, wenn jede Partei die Vertretung in den administrativen und richterlichen Behörden erhält, die ihr nach ihrer Stärke gebührt, und wenn die vernünftigen Theile beider Parteien auf dieser Grundlage zu einer Verständigung gelangen.»

«Zu kompliziert»

Auf Anregung von Künzli organisierte der Bundesrat eine Reihe von Versöhnungskonferenzen zwischen den zerstrittenen Fraktionen und versuchte einen Kompromiss zwischen ihnen zu vermitteln. Zunächst verlangte die bundesrätliche Delegation die Wahl einer «gemischten Regierung», also eines Staatsrats, der aus Konservativen und Liberalen zusammengesetzt ist.

Was das Wahlsystem angeht, verzichtete der Bundesrat zunächst auf eine konkrete Empfehlung und sprach sich stattdessen grundsätzlich für ein System aus, das «die gerechte Vertretung der Parteien» gewährleisten würde. Die Einführung des Proporzsystems wurde im Grossen Rat diskutiert, allerdings schreckte man davor zurück, da die Anwendung dieses Systems «zu kompliziert» sei und «unser Volk mit der Idee derselben noch zu wenig vertraut» sei, wie es der gemässigt konservative Abgeordnete Agostino Soldati ausdrückte.[7] Die Konservativen schlugen stattdessen das System der «limitierten Stimmabgabe» vor.[8]

Allerdings kam eine vom Bundesrat in Auftrag gegebene statistische Untersuchung zum Schluss, dass dieses System die konservative Dominanz nur leicht vermindern würde. Weil die Liberalen zudem die limitierte Stimmabgabe ablehnten und damit eine neue Staatskrise drohte, ging der Bundesrat schliesslich in die Offensive und sprach sich offen für das «System der Proportionalvertretung» aus.

Unter dem Druck der Landesregierung stimmten die verfeindeten Parteien den bundesrätlichen Vorschlägen schliesslich zu. Am 5. Dezember 1890 verabschiedete der Grosse Rat ein Gesetz zur Wahl des Verfassungsrats nach dem Proporzsystem.[9] Gleichzeitig wählte er zwei Liberale in den fünfköpfigen Staatsrat (der damals noch nicht vom Volk gewählt wurde). Zum ersten Mal wurde das Tessin im Konkordanzsystem regiert.

Die erstmalige Anwendung des Proporzsystems in der Schweiz verlief allerdings nicht wie gewünscht: Denn die Konservativen versuchten das neue System zu ihrem Vorteil auszunutzen, indem sie in einigen Wahlkreisen mehrere Listen aufstellten in der Hoffnung, damit mehr Sitze zu gewinnen. Die Liberalen waren darüber derart erbost, dass sie die Wahl am 11. Januar kurzerhand boykottierten. Als Folge davon bestand der Verfassungsrat vollständig aus Konservativen. Immerhin führte dieser Verfassungsrat das Proporzsystem auch für die Wahlen des Grossen Rats ein und sorgte damit für eine fairere Verteilung der Parlamentssitze.

Die Debatte über das Wahlsystem war damit im Tessin zwar noch lange nicht abgeschlossen.[10] Fortan wurde diese Debatte aber im Rahmen eines geordneten demokratischen Prozesses ausgetragen. Gewaltsame Auseinandersetzungen gehörten der Vergangenheit an.

Vorbild für den Bund

Die Ironie der Geschichte ist, dass der freisinnige Bundesrat den Kanton Tessin zu zwei Neuerungen zwang, denen er sich auf Bundesebene vehement widersetzte: die Proporzwahl und die Konkordanz. Während er die Tessiner Konservativen dazu drängte, den Liberalen eine angemessene Vertretung in der Regierung zuzugestehen, verweigerte er genau das den Konservativen im Bundesstaat. Immerhin wurde 1891 mit Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt. Auch von einer «gerechten Vertretung der Parteien» im Parlament, wie er sie im Tessin forderte, wollte der Bundesrat im Bezug auf den Nationalrat nichts wissen und sträubte sich bis 1918 dagegen, als das Volk die Proporzwahl der grossen Kammer annahm.

Das doppelte Spiel der freisinnigen Mehrheit in Bundesbern sorgte schon damals für kritische Töne. So klagte der Zürcher Konservative Georg von Wyss 1890 in einem Brief: «Welch trauriges Spektakel, dass die [eidgenössischen] Räte (…) die Tessiner Revolutionäre schützen und für sie Konzessionen fordern, die sie gleichzeitig all jenen verweigern, welche nicht gleich denken wie sie.»[11]

Schliesslich ist noch eine weitere Neuerung im Kanton Tessin aufschlussreich: 1892 führte der Südkanton nicht nur die Volkswahl der Regierung (nach dem Proporzverfahren) ein, sondern auch die Möglichkeit, dieselbe mittels Volksabstimmung abzuberufen. Diese Reform wurde explizit damit begründet, dass dadurch gewaltsame Umstürze verhindert werden könnten.

Dieser Beitrag ist der sechste Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

 

[1] Dossi, Carlo (1964): Note azzurre, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[2] Gemäss dem Bundesrat hatte etwa eine Stimme im Kreis Levizzara fast sechsmal mehr Gewicht als eine in Lugano. Quelle: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[3] Die Liberalen, die sich nun darüber beklagten, hatten es aber offenbar nicht für nötig befunden, während ihrer über 30 Jahre an der Macht das Wahlsystem anzupassen.

[4] Für weitere Beispiele siehe Ghiringhelli, Andrea (1995): Il cittadino e il voto.

[5] Schneider, Albert (1889): Rapporto sui ricorsi concernenti le elezioni al Gran Consiglio presentato all’alto Consiglio Federale, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[6] Die Konservativen erhielten 12’653 Stimmen und 77 Sitze, die Liberalen 12’018 Stimmen und 35 Sitze. Quelle: Ghiringhelli (1995).

[7] Man beachte die Parallelen zur Diskussion, die später auf Bundesebene geführt wurde.

[8] Dabei handelt es sich um eine Mehrheitswahl in Mehrpersonenwahlkreisen (wie sie damals in der Schweiz üblich war) mit der Besonderheit, dass die Wähler weniger Stimmen zur Verfügung haben, als Sitze zu vergeben sind. Das gibt Minderheitsparteien bessere Chancen auf eine Vertretung.

[9] Für die Aufteilung der Sitze auf die Parteien kam das Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren) zur Anwendung und nicht das Hagenbach-Bischoff-Verfahren, das sich später in den meisten Kantonen und auf Bundesebene durchsetzen sollte. Das Tessin ist heute neben Waadt der einzige Kanton, der sein Parlament nach dem Bruchzahl-Verfahren wählt.

[10] Insbesondere wurde die Zahl der Wahlkreise von 17 kontinuierlich verkleinert, bis 1920 ein Einheitswahlkreis für den ganzen Kanton eingeführt wurde.

[11] Brief an Ernest Naville, zitiert in: Wisler, Dominique (2008): La démocratie genevoise.

Parlament, Parteien, Politisches System, Regierung, Tessin, Verfassung, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,

Das lange Warten der jurassischen Katholiken

4 Comments Posted by on November 15, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenWährend fast vierzig Jahren verwehrten die Freisinnigen im 19. Jahrhundert den jurassischen Katholiken eine Vertretung im Nationalrat. Der Konflikt darüber löste auf Bundesebene beinahe eine Staatskrise aus.

Vor Kurzem ging es an dieser Stelle darum, wie die Freisinnigen im 19. Jahrhundert die Wahlkreise für die Nationalratswahlen im Kanton Luzern nach Gesteinsformen einteilten, um sich möglichst viele Sitze zu sichern. Das ist allerdings nicht das einzige Beispiel, wo sich die Liberalen des so genannten «Gerrymandering» bedienten. Auch in anderen Kantonen wie Aargau, Bern, Freiburg oder St. Gallen warfen die Konservativen den Freisinnigen vor, die Wahlkreise zum eigenen Vorteil zu manipulieren. Besonders interessant ist das Beispiel des Kantons Bern, weil hier zum parteipolitischen Konflikt auch noch ein (sprach-)regionaler Konflikt hinzukam.[1]

Bern war zur Gründungszeit des Bundesstaats nicht nur als Sitz der Bundesbehörden von Bedeutung. Es war damals auch der grösste Kanton und stellte mit Abstand die meisten Nationalräte, nämlich 20 von insgesamt 111. Anders als Luzern war der Kanton mehrheitlich protestantisch, somit hatten die Liberalen hier keine Konkurrenz durch die Katholisch-Konservativen zu befürchten (mit einer Ausnahme, auf die wir gleich noch zu sprechen kommen werden). Es gab aber eine starke protestantisch-konservative Fraktion, die sich bei den Grossratswahlen 1850 sogar die Regierungsmacht sicherte.

Der französischsprachige Jura war zweigeteilt: Der protestantische Süden wählte mehrheitlich liberal, der katholische Norden mehrheitlich konservativ. Gemäss der Volkszählung 1850 hatte der katholische Teil der Region rund 42’000 Einwohner und demnach Anrecht auf zwei Vertreter im Nationalrat.[2] Die Liberalen hatten allerdings nicht die Absicht, den Katholisch-Konservativen diese zwei Sitze zu überlassen. Als das eidgenössische Parlament 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen einteilte, fasste es deshalb den protestantischen und den katholischen Teil des Juras (zusammen mit dem Laufental) zu einem Viererwahlkreis zusammen.[3] Die Idee dahinter war, dass der liberale Südjura zusammen mit dem katholischen, aber mehrheitlich liberal wählenden Laufental den konservativen Nordjura überstimmen würde, wodurch die Katholisch-Konservativen im Jura ohne Nationalrat bleiben würden.

Bei den Wahlen 1851 ging dieser Plan zunächst gründlich daneben: Die Katholisch-Konservativen gewannen – wohl beflügelt durch den konservativen Sieg bei den Berner Grossratswahlen im Jahr zuvor – mit knappem Mehr alle vier Sitze des Wahlkreises. Der Erfolg war allerdings von kurzer Dauer. Drei Jahre strengten sich die Liberalen bei der Mobilisierung ihrer Wähler etwas mehr an; alle katholisch-konservativen Nationalräte aus dem Jura wurden wieder abgewählt. Von da an gewannen die Freisinnigen konstant jede Nationalratswahl in dem Wahlkreis. Die katholischen Jurassier blieben während Jahrzehnten ohne Vertretung im eidgenössischen Parlament.

Natürlich hätten die Freisinnigen die parteipolitischen Absichten hinter der Wahlkreiseinteilung niemals offen eingestanden. Alfred Escher, der Präsident der zuständigen Nationalratskommission, offenbarte jedoch in einem privaten Brief zumindest indirekt derartige Überlegungen ein, als er schrieb: «Es wäre doch mehr als gutmütig gewesen, die Bildung der bernischen Wahlkreise, aus denen 23 Nationalräte hervorgehen sollten, nicht von Bundes wegen festzulegen, sondern dem konservativen Grossen Rat von Bern zu überlassen!»[4]

Der Widerstand der jurassischen Katholiken gegen die Benachteiligung wuchs aber an, und mit dem Erstarken der Katholisch-Konservativen auf Bundesebene nahm der Druck zu, den Wahlkreis Jura aufzuteilen, um den Katholiken eine eigene Vertretung zu ermöglichen.

Als im Hinblick auf die Nationalratswahlen 1890 wieder einmal die Wahlkreise festgelegt werden mussten, drängte die Opposition auf einen eigenen Wahlkreis Nordjura. In der zuständigen Kommission des Nationalrats schlug die konservative Minderheit zunächst ein gänzlich neues System der Einteilung vor, nach dem in der ganzen Schweiz jeder Wahlkreis maximal drei Sitze haben sollte, unter anderem auch jener im katholischen Jura. Als sich dafür im Nationalrat keine Mehrheit ergab, liessen die Katholisch-Konservativen die Idee wieder fallen. Im Ständerat – wo sie fast die Hälfte der Sitze hatten – fand sich trotzdem eine Mehrheit für einen eigenen Wahlkreis Nordjura. Dafür hatte der Nationalrat jedoch weiter kein Gehör; er lehnte den Vorschlag der kleinen Kammer im Dezember 1889 mit 70 zu 52 Stimmen ab.

Damit stand nun das ganze Gesetz auf der Kippe. Denn im Herbst 1890 waren Wahlen, und sollten sich die Räte nicht bald einigen, drohte der Schweiz eine Wahl ohne gültiges Wahlrecht. «Jetzt stehen wir vor einer Zwangslage», konstatierte der Präsident der ständerätlichen Kommission, der konservative Obwaldner Theodor Wirz, und machte dabei keinen Hehl aus seinem Ärger über den freisinnig dominierten Nationalrat, der aus seiner Sicht für die verfahrene Situation verantwortlich war. Sollte die Jura-Frage die Schweiz in eine Staatskrise stürzen?

Der Bundesrat versuchte zu vermitteln und schlug im März 1890 einen alternativen Teilungsplan vor. Auch diesen lehnte der Nationalrat ab. Kommissionspräsident Brunner warnte in der Diskussion davor, damit würde «ein schlimmes Muster von Wahlkreisgeometrie» statuiert – eine geradezu zynische Begründung angesichts der Unverfrorenheit, mit der die Freisinnigen seit 1848 Wahlkreisgeometrie betrieben.

Schliesslich willigte die grosse Kammer doch noch in einen Kompromiss ein: Dieser sah vor, nicht alle drei Bezirke des nördlichen Juras zu einem Wahlkreis zusammenzufassen, sondern nur Porrentruy und Delémont (sowie das Laufental). Dadurch hatte der katholische Wahlkreis nur zwei statt drei Sitze.

Immerhin: Die Gefahr einer Staatskrise war gebannt. Im Juni wurde das revidierte Gesetz von den Räten verabschiedet, im Oktober fanden die Wahlen statt – und brachten dem katholischen Jura zum ersten Mal seit fast vierzig Jahren wieder einen Verteter im Nationalrat. Fortan sollten die Katholisch-Konservativen bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 immer ein bis zwei Nationalräte stellen.[5]

Ein Wahlkreis, der den ganzen katholischen Jura umfasste, wurde aber erst 1979 Wirklichkeit, als der nördliche Teil des Juras zu einem eigenen Kanton wurde und seither bei den Nationalratswahlen einen eigenen Wahlkreis bildet.

Dieser Beitrag ist der vierte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 

[1] Die Darstellungen in diesem Beitrag basieren hauptsächlich auf Gruner, Erich (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat, 1848-1919. Vgl. zum Ganzen Corina Casanova (2011): Wahlkreisgeometrie, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[2] Der protestantische Teil hatte mit 31’000 deutlich weniger Einwohner, diese wählten jedoch praktisch geschlossen freisinnig, während es im Norden eine relativ starke Minderheit gab, die nicht konservativ wählte.

[3] Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 lag die Wahlkreiseinteilung in der Zuständigkeit der Kantone. Die damalige liberale Berner Regierung wählte die gleiche Einteilung wie zwei Jahre später das eidgenössische Parlament, mit der Ausnahme, dass der Bezirk La Neuveville damals noch dem Wahlkreis Seeland zugeteilt wurde.

[4] Brief an Ludwig Snell vom 12. Dezember 1850, zitiert in: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[5] 1902 erhielt der Nordkreis aufgrund des Bevölkerungswachstums einen dritten Nationalratssitz. In der Folge kam es zum freiwilligen Proporz zwischen Konservativen und Freisinnigen, unter dem die Konservativen jeweils zwei und die Freisinnigen einen Sitz erhielten.

Jura, Parlament, Parteien, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , , , , , , , , ,

Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde

9 Comments Posted by on November 2, 2014

Logo_Serie_TrouvaillenVor den Kongresswahlen in den USA sorgen die Wahlkreise einmal mehr für hitzige Diskussionen. Die Manipulation von Wahlkreisgrenzen ist ein Trick, der schon im 19. Jahrhundert funktionierte – beispielsweise im Kanton Luzern.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 2.11.2014.

Am kommenden Dienstag sind in den USA Kongresswahlen. Viel zu reden gaben im Vorfeld einmal mehr die Wahlkreise. Wie sie eingeteilt werden, liegt in der Verantwortung der einzelnen Bundesstaaten. Demokraten und Republikaner werfen sich deshalb gegenseitig immer wieder vor, die Wahlkreise in den Staaten, in denen sie an der Macht sind, zu ihrem eigenen Vorteil zu manipulieren.

Der «Gerrymander»: Satirische Karikatur aus dem Jahr 1812 Bild: Wikipedia

Der «Gerrymander»: Satirische Karikatur aus dem Jahr 1812 Bild: Wikipedia

«Gerrymandering» nennt man das. Der Begriff geht auf Elbridge Gerry zurück, der im 19. Jahrhundert als Gouverneur von Massachusetts die Methode im grossen Stil anwandte. Er legte die Wahlkreise in seinem Staat so fest, dass seine Partei in möglichst vielen Distrikten eine knappe Mehrheit der Stimmen erhielt und damit deutlich mehr Sitze errang, als es ihrem Wähleranteil entsprochen hätte.

Durch diese Manipulation nahmen die Wahlkreise teilweise seltsame Formen an. Einer wand sich derart unnatürlich durch Massachusetts, dass Kritiker ihn spöttisch mit einem Salamander verglichen. Der Begriff «Gerrymander» war geboren.

Die heutigen Politiker stehen Gerry in nichts nach. In jüngerer Vergangenheit haben offenbar die Republikaner besonders extensiv vom Gerrymandering Gebrauch gemacht. So halten sie eine Mehrheit im Kongress, obwohl sie bei den letzten Wahlen weniger Stimmen bekamen als die Demokraten.[1]

In den USA ist es inzwischen zu einem beliebten Spiel geworden, Namen für besonders verschachtelte und verwinkelte Wahlkreise zu finden. So gibt es einen Wahlkreis, der an eine Gottesanbeterin erinnert, ein anderer ist als Elefanten-Wahlkreis bekannt und ein dritter als Ohrenschützer-Wahlkreis.

Erbitterte Feindschaft

Im Proporzsystem, wie es die Schweiz seit 1919 kennt, ist Gerrymandering nicht möglich (oder zumindest wenig erfolgversprechend), weil hier Stimmen für eine Minderheitspartei nicht automatisch verloren gehen. Als der Nationalrat aber noch im Majorzsystem gewählt wurde, war es auch hierzulande gang und gäbe, Wahlkreise zum eigenen parteipolitischen Vorteil zu manipulieren. Besonders schön illustriert dies das Beispiel von Luzern.

Zur Zeit der Gründung des Bundesstaats standen sich Liberale und Konservative in dem Kanton unversöhnlich gegenüber. Bereits bei der Abstimmung über die erste Bundesverfassung 1848 schummelte die liberale Regierung: Sie rechnete kurzerhand alle Nicht-Stimmenden dem Ja-Lager zu und erreichte so eine deutliche Zustimmung zum neuen Bundesstaat.

Der «Eschermander»: Die Wahlkreise für die Nationalratswahlen 1851 im Kanton Luzern. Der gelb eingefärbte Wahlkreis repräsentiert die «Kalkregion» (3 Sitze), der orange die «Molasseregion» (2 Sitze) und der grüne die «Ebene» (2 Sitze).

Der «Eschermander»: Die Wahlkreise für die Nationalratswahlen 1851 im Kanton Luzern. Der gelb eingefärbte Wahlkreis repräsentiert die «Kalkregion» (3 Sitze), der orange die «Molasseregion» (2 Sitze) und der grüne die «Ebene» (2 Sitze). Quelle: Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919.

Als der Bund 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen festlegen sollte[2], fürchteten die herrschenden Freisinnigen, dass die Katholisch-Konservativen im ehemaligen Sonderbundskanton Luzern den Sieg davontragen würden. Um dies zu verhindern, griff die zuständige Nationalratskommission unter der Leitung des einflussreichen Eisenbahnunternehmers Alfred Escher zu den gleichen Mitteln, die sich schon bei Elbridge Gerry bewährt hatten. Sie versuchten, möglichst viele Gebiete, die mehrheitlich konservativ stimmten, in einem Wahlkreis zu konzentrieren. Dieser schlängelte sich quer durch den ganzen Kanton – von Luthern im Westen bis Meierskappel im Osten. Auf gewachsene geografische Einheiten wie Amtsbezirke oder Täler nahm die Kommission erst gar keine Rücksicht.

Es war so gut wie sicher, dass die Katholisch-Konservativen in diesem Wahlkreis gewinnen und zwei Nationalratssitze holen würden. Dafür fehlten ihnen in den anderen beiden Wahlkreisen im Norden (zwei Sitze) und Süden (drei Sitze) entscheidende Stimmen, so dass sich dort die Freisinnigen gute Wahlchancen ausrechnen konnten.

«Possierliche Begründung»

Die Konservativen ahnten, dass die unnatürliche Einteilung des Kantons parteitaktische Gründe hatte. Ihr Wortführer im Nationalrat, Philipp Anton von Segesser, griff die Freisinnigen scharf an. Mit der vorgeschlagenen Einteilung würden Ämter und Gerichtskreise willkürlich getrennt und Täler quer durchschnitten, klagte er während der Ratsdebatte.

Die Kommission wies den Vorwurf, sie würde die Konservativen bewusst benachteiligen, weit von sich. Die seltsamen Wahlkreise rechtfertigte sie mit der kreativen Begründung, sie habe bei der Einteilung «geologische» Kriterien berücksichtigt: Ein Wahlkreis umfasse die «Kalkregion», einer die «Molasseregion» und einer die «Ebene».

Für Rücksichten auf Gesteinsarten hatte Segesser indes wenig Verständnis. Die Begründung sei «possierlich», befand er. Doch er konnte nichts ausrichten: Die freisinnige Übermacht im Nationalrat setzte sich durch.

Der Plan der Wahlkreisarchitekten ging auf: Die Freisinnigen sicherten sich in Luzern 5 von 7 Nationalratsmandaten[3] und hielten diese Dominanz über Jahre aufrecht. Erst nachdem die Konservativen in Luzern so stark geworden waren, dass sie einen zweiten Wahlkreis gewannen, stimmten die Freisinnigen 1871 einer Neueinteilung der Wahlkreise zu.

Trotzdem blieb das Thema ein Zankapfel: 1902 ergriffen die Luzerner Konservativen sogar das Referendum gegen das nationale Wahlgesetz, weil sie sich erneut benachteiligt fühlten. Sie schafften es jedoch nicht, innerhalb der gesetzlichen Frist genügend Unterschriften zusammenzubringen. Erst die Einführung des Proporzwahlsystems 1919 setzte den hitzigen Diskussionen ein für allemal ein Ende.

Dieser Beitrag ist der dritte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 

[1] Einzelne Staaten – vor allem demokratisch regierte – haben die Einteilung der Wahlkreise unabhängigen Kommissionen übertragen.

[2]Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 war die Einteilung der Wahlkreise den Kantonen selbst überlassen worden. Luzern hatte damals sechs Sitze und besetzte diese in sechs Einerwahlkreisen (die Freisinnigen gewannen in fünf davon).

[3] Die Wahlkreisgeometrie war dabei nicht das einzige Mittel, das die Katholisch-Konservativen benachteiligte. So platzierten die Liberalen die Wahlorte in den konservativ dominierten Gebieten bewusst an abgelegenen Orten, um den Stimmberechtigten die Wahl zu erschweren.

Parlament, Parteien, USA, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , , ,

Übersicht über Wähleranteile in kantonalen Wahlen

Leave a comment Posted by on October 22, 2014

Eine neue Analyse vergleicht Wähleranteile und errungene Sitze der Parteien in den Kantonsparlamenten. Die Differenzen veranschaulichen die Wirkung von Wahlsystemen.

In einem Jahr finden eidgenössische Wahlen statt. Das Bundesamt für Statistik hat dies zum Anlass genommen, ein neues Portal mit Informationen zu nationalen und kantonalen Wahlen aufzuschalten. Die heute publizierten Daten, die vom Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) stammen, geben erstmals einen gesamtschweizerischen Überblick über die Wählerstärken der Parteien bei kantonalen Wahlen. Bisher gab es lediglich Zahlen zu den Sitzanteilen der Parteien. Wie wir aber wissen, kann die Stärke einer Partei im Parlament deutlich von ihrem Wähleranteil abweichen. Diese Stimmenanteile wiederum sind teilweise schwierig zu ermitteln, beispielsweise weil Parteien Mischlisten bilden, bei denen dann nicht klar ist, an welche Partei eine Stimme gegangen ist.

Vergleich von (gewichteten) Wähleranteilen und Sitzanteilen in kantonalen Parlamenten (zum Vergrössern aufs Bild klicken). Quelle: ZDA

Vergleich von (gewichteten) Wähleranteilen und Sitzanteilen in kantonalen Parlamenten (zum Vergrössern aufs Bild klicken). Quelle: ZDA

Das ZDA hat mehrere Modelle kombiniert, um die Wähleranteile möglichst genau zu schätzen. Dies erlaubt es, den Wähleranteil bei kantonalen Wahlen und den Sitzanteil (jeweils gewichtet nach Bevölkerungszahl der Kantone) miteinander zu vergleichen (siehe Grafik).

Das Ergebnis veranschaulicht die Auswirkungen von Wahlsystemen schön. Bekanntlich wenden die meisten Kantone bei der Sitzverteilung das Hagenbach-Bischoff-Verfahren an, welches grössere Parteien bevorzugt. Entsprechend haben SVP, FDP, CVP und SP allesamt mehr Sitze in den Kantonsparlamenten, als ihnen aufgrund ihres Wähleranteils zustehen würden. Am deutlichsten sind die Unterschiede bei SVP und SP mit jeweils knapp einem Prozentpunkt. Auf der anderen Seite werden kleinere Parteien wie Grüne, Grünliberale oder die BDP gemessen an ihrem Wähleranteil schlecht bedient.

Die Unterschiede würden wohl noch deutlicher ausfallen, wenn nicht fünf Kantone (unter ihnen Zürich als grösster Stand) in jüngerer Zeit das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren eingeführt hätten. Dieses bildet die Wähleranteile relativ genau in der Sitzverteilung ab.[1]

Hinzu kommt, dass Kantone, die ausschliesslich oder grösstenteils im Majorzsystem Wählen (Graubünden sowie die beiden Appenzell) nicht in die Analyse einbezogen wurden. Gerade in Majorzwahlkreisen gibt es aber besonders grosse Verzerrungen durch das Wahlsystem. Diese Kantone zu berücksichtigen, ist praktisch allerdings schwierig.

Schliesslich gilt es zu beachten, dass sich Verzerrungen über mehere Kantone hinweg ausgleichen können. So wird die SP in urbanen Kantonen, wo sie besonders stark ist, vom Wahlsystem begünstigt, in Kantonen, in denen sie weniger Wähleranteile hat (typischerweise ländliche Kantone), kommt sie eher zu kurz. Wenn Wähleranteil und Sitzanteil nahe beisammen liegen, ist das somit nicht unbedingt ein Hinweis, dass es keine Verzerrungen gegeben hat. Denn die Verzerrungen in die eine Richtung können duch Verzerrungen in die andere Richtung (teilweise) kompensiert werden. Die Verzerrungen durch das Wahlsystem macht dies keineswegs besser.

 

[1] Wobei dies durch gesetzliche Quoren relativiert werden kann.

Parlament, Parteien, Wahlen, Wahlsystem , , , , , , ,

Wahlrechtlicher Einspruch gegen Basler Fusion

Leave a comment Posted by on September 19, 2014

Genügt der nächste Woche den Stimmbürgern beider Basel vorgelegte Fusionsprozess den wahlrechtlichen Anforderungen? Starke Zweifel kommen auf: Städtische Wahlkreise wären zu klein.

Publiziert in der «Basellandschaftlichen Zeitung» vom 20.09.2014.

Am 28. September stimmen die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt darüber ab, ob sie einen mehrstufigen Fusionsprozess ihrer zwei Kantone starten sollen. Werden derzeit in den Gaststuben zwischen Eptingen und Kleinbasel Wetten placiert, ob das langjährige Annäherungsprozedere wohl eingeleitet werden wird, so sind alle Augen auf den ambivalenten Landkanton gerichtet. Das Jawort der Städter wird als reine Formsache gehandelt.

Doch könnte es letztlich die städtische Braut sein, welche der Vermählung ein jähes Ende bereitet. Denn abseits der derzeit debattierten historischen, politischen und soziokulturellen Fragen, Gemeinsamkeiten und Unterschiede, weist der intendierte Zusammenschluss einige verfahrenstechnische Mängel auf. Besonders grobschlächtig erscheint das Wahlverfahren zur Bestellung des Verfassungsrats, der das Grundgesetz für den neuen, gemeinsamen Kanton Basel ausarbeiten soll.

Die intendierte Sitzverteilung der 50 Baselstädtischen Verfassungsräte auf die fünf bestehenden Wahlkreise .

Nachdem die ursprünglichen Volksinitiativen zurückgezogen worden sind, kommen in beiden Basel die deckungsgleichen Gegenvorschläge zur Initiative zur Abstimmung. Sie sehen vor, dass der Verfassungsrat mit 125 Sitzen bestückt wird. Dabei soll Baselland 75 und die Stadt deren 50 Plätze einnehmen. Die ursprünglichen Volksinitiativen sahen noch einen paritätisch bestellten Verfassungsrat mit je 60 Sitzen vor. Die beiden «Halbkantone» wären sich also in der konstituierenden Versammlung auf Augenhöhe begegnet.[1]

Doch angesichts der sich abzeichnenden Niederlage im Landkanton wurde von den vorberatenden Kommissionen ein anderer Verteilschlüssel gewählt: Die Sitze sollen neu proportional zur Bevölkerung der beiden Kantone aufgeteilt werden. Und diese ist in Baselland ziemlich genau 50 Prozent grösser als in der Stadt, weshalb nun das Sitzverhältnis von 75/50 angewandt werden soll.

Zu kleine Wahlkreise – zu hohe Quoren

Während in Basel-Stadt die Initianten, der Grosse Rat und der Regierungsrat allesamt mit der Fusion nach Grösserem streben, verharren sie bei der Verteilung ihrer 50 Sitze erstaunlich kleinräumig. Denn der vorgelegte Verfassungstext sieht vor, die Zuteilung der Mandate auf die fünf Wahlkreise des Stadtkantons analog dem geltenden Wahlrecht vorzunehmen.[2] Was prima vista naheliegend erscheint, erweist sich als sehr heikel: Ins heutige 100-köpfige Basler Parlament delegieren die beiden «städtischen Landgemeinden» Riehen und Bettingen bereits bloss elf beziehungsweise einen einzigen Repräsentanten. In der halb so grossen Verfassungsrats-Delegation verblieben den zwei Gemeinden nur noch sechs beziehungsweise wiederum ein Vertreter.

«Aus juristischer Sicht gibt es eigentlich keine Probleme. Die Initianten haben sich stark an die Vorlagen aus dem früheren Wiedervereinigungsverfahren angelehnt. Juristisch ist das wasserdicht.» – So lautet die rechtliche Einschätzung von Professorin Denise Buser, der Beraterin des Initiativkomitees. Anno 1938 – an die damalige Initiative lehnt sich die heutige an – mögen solche Wahlen tatsächlich rechtens gewesen sein.

Doch was unterdessen in den Kantonen Zürich, Aargau, Schaffhausen, Thurgau, Luzern, Schwyz, Nidwalden, Zug, Uri, Wallis und Freiburg gilt, muss auch für Basel gelten: Proporz-Wahlkreise müssen mindestens neun Sitze aufweisen. Ansonsten kann der Proporz nicht mehr wirklich proportional abgebildet werden. Und vor allem wird das natürliche Quorum – die Hürde, um überhaupt einen Parlamentssitz erlangen zu können – zu hoch.

Nach einigen Wahlbeschwerden und Urteilen des Bundesgerichts haben denn die vorgenannten Kantone allesamt ihr Wahlsystem revidiert. In einigen Kantonen wurde auf das Verfahren «Doppelproporz» umgestellt, andere legten einfach die zu kleinen Wahlkreise zusammen. Damit genügen sie nun den bundesrechtlichen Vorgaben, wonach jeder Wählerstimme gleiches Gewicht zukommen soll.

Im Extremfall des Bettinger Einerwahkreises wiederum wird bereits heute nicht nur de facto, sondern effektiv im Majorz gewählt.[3] Nach Bundesgerichtsentscheiden sowie der Nicht-Gewährleistung der Schwyzer Verfassung durch das Bundesparlament vor gut einem Jahr steht ebenso klar fest: Mischsysteme Proporz/Majorz sind illegal.[4]

Bandbreite von 1 bis 27 Sitzen

Diese an den Proporz gestellten Bedingungen und roten Linien gelten sodann nur nur für die Wahl herkömmlicher Parlamente, sondern ebenso für Verfassungsräte.[5] Denn auch solchen «Ein-Zweck-Legislativen» obliegt die Aufgabe, das Volk politisch zu repräsentieren und in seinem Auftrag einen neuen Verfassungsentwurf zu erarbeiten. Der Verfassungsartikel vom kommenden 28. September befähle dem neuen Verfassungsrat überdies, einige der wichtigsten gesamtbaslerischen Gesetze auszuarbeiten, darunter das Gesetz über die politischen Rechte sowie die Organisationsgesetze für Regierung, Verwaltung, Parlament und Gerichte.

Dazu kommt die grosse Diskrepanz zwischen den zwei kleinen städtischen Wahlkreisen gerade auch gegenüber den ungleich grösseren Basel-landschaftlichen «Wahl-Regionen». Aufgrund der Zusammenfassung von jeweils zwei bis vier Wahlkreisen zu einem Wahlkreisverband (den vier «Regionen»), sind in der Landschaft die Wahlkreise hinreichend gross. Im neuen Verfassungsrat würden sie grob zwischen 14 Sitze (Region 3: Liestal, Pratteln) bis zu 27 Sitze (Region 2: Laufen, Münchenstein, Muttenz, Reinach) erhalten.

Kleinparteien aus Muttenz könnten hierdurch bereits mit 3.6 % Wähleranteil einen Verfassungsrat stellen. In Riehen indes benötigt eine Partei stattliche 14.3 %, um mit einem sicheren Sitz in dasselbe Organ einziehen zu können. In Bettingen können gar nur die Wähler der stärksten Liste im Verfassungsrat vertreten sein – alle anderen gehen leer aus. Die Wahlrechtsgleichheit wird somit stark verletzt.

Als wäre dem nicht genug, werden die baselstädtischen Parteien überdies mit einer Sperrklausel gegängelt. Parteien werden nur in jenen Wahlkreisen überhaupt zur Sitzverteilung zugelassen, in denen sie die 4%-Hürde überspringen. Man wolle damit eine «Parteienzersplitterung» vermeiden. Doch dieser Modus kann zu absurden Situationen führen: Kleinparteien wie die BDP, EVP oder GLP könnten in einem städtischen Wahlkreis am Mindestquorum scheitern und ihnen dadurch Sitze verwehrt werden. Gleichzeitig werden jene Parteien wahrscheinlich dank minderheitenfreundlicheren, ländlichen Wahlkreisen dennoch in den Verfassungsrat einziehen. Das Sperrquorum erfüllt also nicht einmal seinen Zweck, benachteiligt darüber hinaus Kleinparteien in der Stadt gegenüber jenen auf dem Land.

Basler Fusion auf wackeligem Fundament

Nebst diesen groben wahlrechtlichen Unzulänglichkeiten, finden sich schliesslich in den vorgelegten Abstimmungstexten weitere formelle und prozedurale Tücken:

  • Der Gegenvorschlag will den Verfassungsrat «nach Erteilung der eidgenössischen Gewährleistung dieses Verfassungsparagraphen» (§ 150 Abs. 2 E-KV/BS) wählen. Doch dies genügt nicht, auch der Basellandschaftliche Verfassungsparagraph muss gewährleistet werden (und vice versa).
  • «Der Regierungsrat […] bezahlt die Hälfte der Kosten der Vorbereitungsarbeiten und Arbeiten des Verfassungsrates», heisst es im neuen Verfassungsartikel (§ 150 Abs. 4 E-KV/BS). Dass im Gegenvorschlag der Verfassungsrat nicht mehr paritätisch zusammengesetzt wird, jedoch dessen Finanzierung (total 10 bis 20 Millionen Franken) trotzdem hälftig geteilt wird, erscheint inkonsequent.
  • Würde die (neue) Verfassung des Kantons Basel in einem der beiden Kantone später verworfen, so fiele der aktuelle Verfassungsparagraph (in den bestehenden Verfassungen) automatisch dahin. Diese «Selbstlöschung» erscheint zwar praktisch, ist aber heikel, da Verfassungsänderungen – dazu gehören nebst Änderungen und Neuerlassen auch Aufhebungen von Normen – stets der Mehrheit der Stimmberechtigten bedürfen. Dies muss umso mehr gelten, wenn zwischen der ursprünglichen Aufnahme des § 150 und seiner etwaigen Abrogation einige Jahre verstrichen sein werden.
  • Die Konstituierung eines neues Kantons bedürfte letztendlich auch der Revision der Bundesverfassung. Zwar müssten gemäss Gegenvorschlag (§ 150 Abs. 9 E-KV/BS) die Regierungen beider Basel tatsächlich den Bund um die «Änderung des Artikels 1 der Bundesverfassung über den Bestand der Kantone» ersuchen. Doch damit ist es nicht getan, die Alt-Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft wären immer noch in der Bundesverfassung vertreten: bei der Berechnung des Ständemehrs sowie bei der Zusammensetzung des Ständerats. Neo-Basel wäre im Stöckli nicht mehr vertreten.
  • § 140 der geltenden basel-städtischen Verfassung sieht vor, dass Änderungen an den Bestimmungen über die Gemeindeautonomie nicht nur der «Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden», sondern auch «von drei Zehnteln der Stimmberechtigten» bedürfen. Dieses spezielle Zustimmungsquorum hätte eigentlich auch für die aktuelle Abstimmung zu gelten, könnte doch die Zukunft für Riehen und Bettingen im vereinten Basel ungewisser nicht sein.[6] Doch dieses Erfordernis war bisher nie ein Thema.

Diese Kritikpunkte mögen – im Gegensatz zum bundesrechtswidrigen Wahlrecht – womöglich weniger tragisch erscheinen. Sie demonstrieren aber letztlich, auf welch wackeligem Fundament die geplante Heirat basiert. Zivilstandsbeamtinnen haben eine Ehe für ungültig zu erklären, wenn die Ehevoraussetzungen nicht erfüllt sind oder sie sich gar als eine Zwangsheirat herausstellt. Die anberaumte Basler Fusion widerspricht wie dargelegt der Wahlrechtsgleichheit in teilweise krasser Weise. Sie würde vor Gericht daher kaum standhalten.

 

[1] Prof. Bernhard Waldmann nahm in einem Gutachten Stellung zur Rechtsgültigkeit der Fusionsinitiative Basel-Landschaft und zur Frage «paritätischer oder proportionaler Verfassungsrat»: «Es gilt zu berücksichtigen, dass die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft bei einer Annahme der Fusionsinitiativen als jeweils eigenständige Kantone gleichberechtigt über die Ausgestaltung der Verfassungsordnung des neu zu bildenden Kantons Basel verhandeln würden. Die Initiative geht – im Einklang mit der Bundesverfassung – vom Grundsatz der Gleichstellung der Kantone aus. […] Ob eine den unterschiedlichen Bevölkerungszahlen Rechnung tragende Zusammensetzung des Verfassungsrats ebenfalls zulässig wäre, kann hier offengelassen werden. Eine solche Regelung könnte sich allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verbots der Selbstpreisgabe als nicht unproblematisch erweisen.»

[2] Der vorgelegte Verfassungsartikel sähe in § 150 Abs. 1 Satz 2 E-KV/BS explizit vor, «den Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze vom 8. Februar 2012 sinngemäss an[zuwenden]». Jener Beschluss wiederum stipuliert zwar kein abstraktes Sitzzuteilungsverfahren, sondern legte die konkrete Sitzverteilung vor den Grossratswahlen 2012 fest. Im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats vom 24. Januar 2012 zu einem Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze aber wird nunmehr auf das Sitzzuteilungsverfahren für die Nationalratswahlen verwiesen. Das Restzahlverfahren nach Hare-Niemeyer (Art. 17 BPR) ist somit analog anzuwenden.

[3] In den Einerwahlkreisen ist jedoch kein absolutes Mehr erforderlich (§ 58 Abs. 2 Wahlgesetz), es wird in einem Wahlgang gewählt, das relative Mehr entscheidet. Durch dieses First-Past-The-Post-System – es existiert in der Schweiz ansonsten nur in den sechs Einerwahlkreisen der Nationalratswahl – wird der Wählerwille noch zusätzlich verzerrt.

[4] Bis anhin gab es noch Stimmen, die bei (zu) kleinen Wahlkreisen einen Ausnahmetatbestand geltend machen wollten, falls die Entitäten aus «historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden» (BGE 131 I 74 S. 79). Doch seit dem diesjährigen Bundesgerichtsurteil gegen das Walliser Wahlsystem, ist auch diese Hintertür faktisch verschlossen. Was für die abgeschiedenen Walliser Bezirke gilt, muss erst recht für urbane Stadtquartiere gelten.

[5] Andrea Marcel Töndury: Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, S. 258.

[6] Denise Buser, Beraterin des Initiativkomitees, zur Frage, ob der Verfassungsrat Gemeindefusionen verordnen könne: «Ja, das kann er. Das wird ein wichtiges Thema. Die neue Verfassung ist auch eine Chance für eine neue Gebietseinteilung. […] Denkbar wäre – eine vielleicht gewagte Vision – auch eine Neueinteilung in sechs Gemeinden, basierend auf den Bezirken. Der ehemalige Kanton Basel-Stadt eine Gemeinde – das würde vielleicht das Thema der virtuellen Einwohnergemeinde vereinfachen.»

Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Parlament, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Wahlen, Wahlsystem

← Older posts

Newer posts →