Was ist eine Durchsetzungsinitiative?

Leave a comment Posted by on September 20, 2015

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats will Durchsetzungsinitiativen erschweren. Das ist praktisch allerdings nicht ganz einfach – und demokratietheoretisch fragwürdig.

Unterschriften Bundesplatz

Die «Durchsetzung» von angenommenen Volksinitiativen scheint unerwünscht. Bild: Hansjoerg Walter

Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) will Durchsetzungsinitiativen ausschalten. Sie schlägt vor, dass die zweieinhalbjährige Frist zur Behandlung solcher Initiativen erst dann zu laufen beginnt, wenn das Parlament die gesetzliche Umsetzung des Verfassungsartikels, den sie betreffen, fertig beraten hat. Die Volksvertreter sollen so in Ruhe ihrer Arbeit nachgehen können, ungestört von irgendwelchen Volksrechten. Stein des Anstosses ist die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative: Die SVP hat das Begehren eingereicht, um gezielt Druck auf die eidgenössischen Räteauszuüben, die über die Umsetzung der 2010 angenommenen Ausschaffungsinitiative berieten. Sie bot an, die Durchsetzungsinitiative zurückzuziehen, wenn der Verfassungsartikel in ihrem Sinn umgesetzt wird – was am Ende jedoch nicht geschah, sodass die Durchsetzungsinitiative in der ersten Hälfte des kommenden Jahres vors Volk kommt.

Über das Anliegen wie auch über Durchsetzungsinitiativen im Allgemeinen kann man geteilter Meinung sein. Doch der Vorschlag der SPK-S ist heikel. Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung besagt: «Die Bundesverfassung kann jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden.» Dieser Artikel wird zumindest geritzt, wenn die Fristen für gewisse Volksinitiativen willkürlich verlängert werden. Man fühlt sich an die Zeit des Vollmachtenregimes erinnert, als der Bundesrat Initiativen teilweise jahrelang schubladisierte, bis er sie irgendwann abschrieb oder die Initianten sie entnervt zurückzogen.[1] Diese Praxis war indes nicht auf die Kriegszeit beschränkt; auch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts verschleppten Bundesrat und Parlament die Behandlung von Initiativen regelmässig. Dies sorgte verschiedentlich für Ärger und letztlich dafür, dass die Bundesversammlung unter öffentlichem Druck die Behandlungsfristen für Volksinitiativen markant verkürzte.

Knifflige Defintion

Doch selbst wenn sich dieser Konflikt mit der Verfassung auflösen liesse (etwa indem man Art. 192 BV änderte), birgt der Vorschlag weitere Fallgruben. Denn: Wenn das Parlament Durchsetzungsinitiativen erschweren will, muss es zuerst definieren, was genau unter einer Durchsetzungsinitiative zu verstehen ist. Eine naheliegende Möglichkeit wäre, jene Initiativen als Durchsetzungsinitiative zu definieren, die sich auf einen Verfassungsartikel beziehen, der noch nicht umgesetzt ist. Die Durchsetzungsinitiative zur Ausschaffungsinitiative würde damit in der Schublade verschwinden.

Dieser Definition würde allerdings auch die Initiative «Raus aus der Sackgasse» (Rasa) zum Opfer fallen, bezieht sich diese doch explizit auf Artikel 121a der Bundesverfassung, der noch nicht umgesetzt ist. Kann das Parlament die Initiative nicht behandeln, verliert diese ihren Sinn, der ja explizit darin bestand, dass das Volk nochmals über besagten Artikel abstimmen kann, und zwar bevor dieser umgesetzt ist.

Wäre das fair? Ist es nicht ein legitimer Gebrauch des Initiativrechts, einen Artikel in der Bundesverfassung, der einem nicht genehm ist, wieder aufzuheben zu versuchen? Müssen solche Initiativen – de facto ein abgrogatives Verfassungsreferendum – wirklich erschwert werden?

Hinzu kommt ein weiteres Problem: Eine Durchsetzungsinitiative lässt sich problemlos umformulieren, ohne explizit Bezug zu nehmen auf den Artikel, der durchgesetzt werden soll (das gilt sowohl für die Durchsetzungsinitiative der SVP als auch für die Rasa-Initiative).

Gefahr der Rechtsunsicherheit

Alternative Definitionen könnten diese Umgehungsmöglichkeit versperren, bringen aber neue Probleme. Man könnte beispielsweise all jene Initiativen blockieren, die ein Anliegen eines Artikels betreffen, der noch nicht umgesetzt ist. Das wäre allerdings eine sehr vage Definition. Müsste die «Ecopop»-Initiative als Durchsetzunginitiative zur Masseneinwanderungsinitiative der SVP verstanden werden, weil sie das gleiche Anliegen – die Begrenzung der Zuwanderung – verfolgt? Und die «1:12» als Durchsetzungsinitiative zur «Abzocker»-Initiative? Eine klare Grenze zu ziehen, ist unmöglich, und somit würde erhebliche Rechtsunsicherheit entstehen.

Besser wäre, ganz auf eine derartige Regelung zu verzichten. Durchsetzungsinitiativen mögen nicht durch Konzessionsbereitschaft und Verfassungsästhetik glänzen. Müssen sie deshalb aber – zumal bisher noch nie eine an der Urne obsiegte – gleich unterbunden werden? Nein. Man kann sie aber mit einem bewährten Mittel bekämpfen, ohne sich in juristischen Feinheiten zu verzetteln: durch politische Argumente.

[1] Den Rekord setzte die Initiative der Sozialdemokraten «für die Wahrung der Pressefreiheit», die 1935 eingereicht wurde und 1978 – nach 43 Jahren – abgeschrieben wurde (Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich. Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk und seine Bergeller Künstlerfamilie, Zürich 2014, S. 282).

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Auftakt zur Blütezeit der Konkordanz

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Am 17. Dezember 1959 wurde die «Zauberformel» geboren, die das schweizerische Regierungssystem bis heute prägt. Die SP erhielt zwei Sitze im Bundesrat – als Sieger konnten sich aber vor allem die Konservativen fühlen.

Die «Zauberformel» gilt gemeinhin als Ausdruck der Konsenskultur in der Schweizer Politik und als Garant für Stabilität, wenngleich seit dem Ende der ursprünglichen Zauberformel (2 Bundesräte der FDP, 2 CVP, 2 SP und 1 SVP) im Jahr 2003 die Stabilität ins Wanken geraten ist. Dennoch ist die Zauberformel als Prinzip nach wie vor breit akzeptiert (man streitet sich «nur» um die Umsetzung).

Interessant ist allerdings, dass der Begriff «Zauberformel» ursprünglich keineswegs positiv konnotiert war. Erstmals tauchte er in der NZZ am 26. November 1959 auf – also einen Monat nach den eidgenössischen Wahlen und drei Wochen vor den Bundesratswahlen. Das freisinnige Blatt sprach spöttisch von der «seit Jahren herumgebotenen magische Formel 2:2:2:1» und führte diverse Argumente dagegen auf, diese Formel einzuführen (was die Ersetzung eines freisinnigen und eines konservativen Bundesrats durch zwei Sozialdemokraten erforderte). Gleichzeitig stellte die NZZ etwas konsterniert fest, dass sich mit der Unterstützung der sozialdemokratischen und der konservativen Fraktion sowie von Parlamentariern aus «anderen Gruppen» eine Mehrheit für die «magische Formel» in der Bundesversammlung abzeichnete. Wenigstens darin sollte sie Recht behalten. Doch wie wurde diese gross angelegte Umbildung[1] des Bundesrats möglich? Dafür müssen wir zurückblenden. Denn die Wurzeln der Zauberformel reichen mindestens bis 1953 zurück.

In diesem Jahr trat der sozialdemokratische Bundesrat Max Weber zurück, nachdem das Volk sein Projekt einer neuen Finanzordnung mit 58 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt hatte. Die SP machte die bürgerlichen Parteien für die Niederlage verantwortlich und zog sich nach zehn Jahren aus der Regierung zurück. Bei der Ersatzwahl für Weber stellte sie keinen Kandidaten auf. Die Bundesversammlung wählte als Nachfolger den Freisinnigen Hans Streuli, der sich mithilfe der BGB gegen den Konservativen Emil Duft durchsetzte. Für die KVP (die heutige CVP) war dies ein Affront, denn damit hatte die FDP nun vier Bundesräte und damit doppelt so viele wie sie, obschon beide Parteien fast gleich stark waren.[2] Der Ärger der Konservativen war umso grösser, da ihnen die Freisinnigen zwei Jahre zuvor bereits den Posten des Bundeskanzlers abgenommen hatten, den die KVP zuvor innehatte und der sie dafür entschädigen sollte, dass sie im Bundesrat damals einen Sitz weniger als die FDP hatte.

Bundesratssitze nach Partei
Partei 1943–1953 1953–1954 1954–1959 ab 1959
FDP 3 4 3 2
KVP (CVP) 2 2 3 2
BGB (SVP) 1 1 1 1
SP 1 0 0 2

Der Groll über das Verhalten der FDP trug laut dem Historiker Urs Altermatt massgeblich dazu bei, dass sich die KVP neu orientierte und auf die SP zuging. Vor allem Generalsekretär Martin Rosenberg habe sich vorgenommen, «die Vorherrschaft des Freisinns zu brechen und mit dem selbstherrlichen Partner abzurechnen».[3] Rosenberg war gleichzeitig Bundeshausredaktor der konservativen Luzerner Tageszeitung «Vaterland» – eine Konstellation, die heute kaum denkbar wäre, damals aber nichts Ungewöhnliches war.

1954 ergab sich die Gelegenheit, die konservativ-sozialdemokratische Allianz in die Praxis umzusetzen, als der freisinnige Bundesrat Karl Kobelt zurücktrat. Die SP unterstützte den KVP-Kandidaten Giuseppe Lepori und half dadurch mit, die freisinnige Mehrheit zu kippen. Im Gegenzug versprach die KVP, den Sozialdemokraten bei der nächsten Gelegenheit zur Rückkehr in die Regierung zu verhelfen. Dies war allerdings nicht so einfach, weil die SP sich nicht mehr mit einem Sitz zufriedengeben wollte und unter der Devise «zwei oder keiner» ultimativ forderte, entweder ihrer Stärke entsprechend im Bundesrat vertreten zu sein, oder aber gar nicht. Es brauchte also eine Doppelvakanz eines freisinnigen und eines KVP-Bundesrats. Der Konservative Philipp Etter erklärte sich bereit, «auf Abruf» in der Regierung zu bleiben und sein Amt zur Verfügung zu stellen, sobald einer seiner freisinnigen Kollegen zurücktreten würde. Dafür verzichtete Etter 1957 sogar auf das Amt des Bundespräsidenten.

Arithmetische vs. inhaltliche Konkordanz

Es sollte bis 1959 dauern, bis der Plan in Tat umgesetzt werden konnte. Die eidgenössischen Wahlen waren unspektakulär verlaufen. Trotz leichten Verlusten blieb die SP mit einem Stimmenanteil von 26.4 Prozent stärkste Partei, vor FDP (23.7), KVP (23.3) und BGB (11.6). Kurz nach den Wahlen trat der FDP-Bundesrat Hans Streuli zurück. Etter folgte ihm gleichentags. Weil kurz darauf auch noch die beiden KVP-Magistraten Thomas Holenstein und Giuseppe Lepori aus gesundheitlichen Gründen ihr Amt aufgaben, ergab sich die seltene Konstellation, dass in einer Wahl vier Sitze neu zu besetzen waren – in der Geschichte des Bundesstaats war dies bisher nur einmal vorgekommen, nämlich 1875.

Martin Rosenberg sah die Zeit für die Umsetzung der «neuen politischen Konzeption» – so nannte er die Zauberformel – gekommen. In zahllosen Leitartikeln lieferte er sich hitzige Wortgefechte mit der freisinnigen Presse (unter anderem der NZZ und den «Basler Nachrichten»). Interessant ist, dass der Gegensatz zwischen der arithmetischen und der inhaltlichen Konkordanz, der heute die Diskussion bestimmt, schon damals die Argumentationen beider Lager prägte. Für Rosenberg ging es vor allem um die gerechte Vertretung der wichtigsten Parteien in der Regierung. Nur so, argumentierte er, könnten alle bedeutenden Kräfte in die Verantwortung einbezogen und für den Fortschritt des Landes mobilisiert werden.

Demgegenüber brachte die NZZ grundsätzliche Bedenken am Einbezug der Sozialdemokraten an. Die SP habe sich während der Zeit ihrer Regierungsbeteiligung 1943–1953 weiterhin als Oppositionskraft verhalten. Daher seien «alle Vorstellungen über die künftig friedlich bei den Lämmern weidenden Wölfe als schöne Traumbilder zu betrachten», wie es in einem Leitartikel heisst.

Die KVP liess sich von solchen Warnungen nicht beirren. Und nachdem sich auch die BGB zur «neuen Konzeption» bekannte, schien der Weg für die Zauberformel frei. Doch Rosenbergs säuberlich ausgearbeitetem Plan kam kurz vor dem Ziel etwas in den Weg: die SP.

Als Kronfavoriten für die beiden SP-Bundesratssitze galten eigentlich der Zürcher Willy Spühler und der Basler Hans-Peter Tschudi. Doch als die Partei Anfang Dezember ihre beiden Kandidaten nominierte, schickte sie neben Spühler nicht Tschudi, sondern Parteipräsident Walter Bringolf aus Schaffhausen ins Rennen. Das war eine offene Provokation, war doch Bringolf ein ehemaliger Kommunist und damit für anständige Bürgerliche nicht wählbar. Auch für die Befürworter einer Bundesratsbeteiligung der SP war die Nomination eine «Überraschung», wie Rosenberg im «Vaterland» verärgert schrieb.

Die KVP drängte Bringolf zum Rückzug seiner Kandidatur, doch dieser wollte davon nichts wissen. Derweil brachten die Freisinnigen mit dem Aargauer Hans Schaffner einen Kandidaten in Position, der ihren dritten Sitz retten sollte.

Eine Wahl, spannend wie ein Krimi

Unter dieser Konstellation wurde der Wahltag am 17. Dezember mit Spannung erwartet. Der Andrang auf die Zuschauertribüne des Nationalsratssaals war so gross, dass schon vor 7 Uhr morgens kein Platz mehr frei war. Das Fernsehen übertrug die Bundesratswahl (zum zweiten Mal nach 1954) live.

Die drei wieder antretenden Bundesräte wurden diskussionslos im Amt bestätigt. Auch die beiden KVP-Kandidaten Jean Bourgknecht und Ludwig von Moos schafften die Wahl ohne Probleme. Der erste SP-Kandidat Spühler traf auf den Widerstand der FDP und ihrem Kandidaten Schaffner, doch auch er erreichte im ersten Wahlgang das absolute Mehr.

Spannend wurde es beim letzten zu besetzenden Sitz. Im ersten Wahlgang lag Schaffner mit 84 Stimmen vor Tschudi (73) und Bringolf (66).[4] Bringolf beharrte weiterhin auf seiner Kandidatur, stattdessen ergriff Tschudi das Wort und bat, den offiziellen SP-Kandidaten zu wählen. Im zweiten Wahlgang erhielt Tschudi jedoch noch mehr Stimmen (107), Schaffner kam auf 91, Bringolf nur noch auf 34. Daraufhin erklärte der Parteipräsident endlich den Rückzug seiner Kandidatur. Im dritten Durchgang erhielt Tschudi schliesslich 129 Stimmen und übertraf damit das absolute Mehr. Die Zauberformel war geboren.

Die sozialdemokratische und die konservative Presse jubelten. Bloss: Weshalb arbeitete die KVP derart hartnäckig auf die «neue Konzeption» hin, wieso verbrüderte sie sich mit den Sozialdemokraten und hielt die eigenen Bundesräte auf Abruf in der Regierung, wo sie doch am Ende einen Sitz abgeben musste?

Ein Grund war wohl die erwähnte Verärgerung über das Verhalten der FDP und die anhaltende freisinnige Dominanz im Bundesstaat. Die Erinnerung an den Kulturkampf war nach wie vor lebendig, und die Vorstellung, dem Freisinn eins auszuwischen, musste viele Konservative gereizt haben.

Doch auch taktisch war der Verzicht auf einen Bundesratssitz nicht so unklug, wie es auf den ersten Blick scheinen mag. Bis 1959 hatte die FDP immer eine Mehrheit im Bundesrat, entweder alleine oder zusammen mit der BGB. Mit nur noch zwei Sitzen büsste sie ihre Vormachtstellung endgültig ein. Stattdessen fiel der KVP, die als Partei der «dynamischen Mitte»[5] mal mit den Bürgerlichen, mal mit den Linken kooperierte, die Rolle als Zünglein an der Waage zu.

Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass trotz Doppelvertretung der SP nicht von einem Linksrutsch des Bundesrats gesprochen werden kann. Denn während die beiden neuen SP-Bundesräte als moderate Linke galten, waren die neu gewählten Konservativen dem rechten Flügel ihrer Partei zuzuordnen.

Nichtsdestotrotz kann die Bundesratswahl 1959 als epochales Ereignis in der Geschichte des Bundesstaats betrachtet werden. Erstmals waren alle bedeutenden Parteien ihrer Stärke entsprechend in der Regierung vertreten. Und die NZZ sollte eines Besseren belehrt werden, was die Regierungsfähigkeit der SP anbelangt. Diese fügte sich nämlich erstaunlich gut in den Bundesrat ein. Die wirtschaftlichen Boom-Jahre der Nachkriegszeit sollten so auch zur blühenden Zeit der Konkordanz werden. Einer Konkordanz freilich, deren Grenzen in den letzten Jahren allzu deutlich sichtbar wurden.

Die Geschehnisse des 19. Dezember 1959 in der Zusammenfassung der Filmwochenschau des Schweizer Fernsehens:

Dieser Beitrag ist der dritte Teil der dreiteiligen Serie «Wegweisende eidgenössische Wahlen».

[1] In der Geschichte des Bundesrats kam die Verschiebung von zwei Sitzen zu einer anderen Partei bei einer einzigen Wahl sonst nie vor. KVP bzw. CVP und BGB bzw. SVP bauten ihre Vertretung jeweils schrittweise aus.

[2] Bei den Nationalratswahlen 1951 kam die FDP auf 24 Prozent, die CVP auf 22.5 Prozent Stimmenanteil. Im Nationalrat hatte die FDP drei Sitze mehr, dafür war die CVP im Ständerat stärker vertreten und stellte insgesamt mehr Bundesparlamentarier als der Freisinn.

[3] Urs Altermatt (2012): Das historische Dilemma der CVP. Zwischen katholischem Milieu und bürgerlicher Mittepartei., S. 137.

[4] Das absolute Mehr lag bei 116 Stimmen.

[5] Der Begriff entstand zwar erst später. Geprägt hat ihn in den 1960er und 70er Jahren insbesondere der langjährige Fraktionschef und Bundesrat Kurt Furgler.

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Unter dem Radar: die Unterlistenverbindung

Leave a comment Posted by on August 21, 2015

Während anlässlich der aktuellen Nationalratswahlen die Listenverbindungen breit debattiert und optimiert werden, geniesst ihre kleine Schwester weitaus weniger Aufmerksamkeit: die Unterlistenverbindung.

«Verbundene» Wahllisten.

«Verbundene» Wahllisten. (Foto: LUSTAT)

Dieser Tage müssen die Parteien in den 20 Kantonen, welche ihre Nationalräte im Proporz bestellen, den Staatskanzleien ihre gewünschten Listenverbindungen angeben. Durch diese Wahlbündnisse können die Parteien da und dort ihre Mandate absichern oder gar eines hinzugewinnen. Gerade kleinere Gruppierungen sind auf dieses Instrument stark angewiesen, da das veraltete Schweizer Wahlsystem Grossparteien systematisch begünstigt (siehe Eine Lanze für die Listenverbindung).

Aufgeschreckt durch den Wahl- respektive Mandats-Erfolg der Grünliberalen 2011[1],der massgeblich auf solchen Partenerschaften fusste, sind heuer auch die meisten anderen Parteisektionen erpicht, Listenverbindungen nicht nur nach ideologischen, sondern insbesondere auch nach arithmetischen Kriterien einzugehen und zu optimieren. Erstaunlicherweise spielen bei diesen Überlegungen aber Unterlistenverbindungen noch kaum je eine Rolle.

Eine Unterlistenverbindung können zwei oder mehr Parteien beziehungweise Listen eingehen, welche ihrerseits bereits zusammen Teil einer grösseren Listenverbindung bilden. Hauptsächlich werden Unterlistenverbindungen innerhalb der eigenen Partei geschlossen, so etwa um die Jungsektion mit der Mutterpartei zu verbinden oder die Männer-Liste mit der Frauen-Liste zu verknüpfen (einparteiige Unterlistenverbindung). Bei den letzten Nationalratswahlen 2011 wurden total 71 Unterlistenverbindungen geschlossen, wovon deren 65 einparteiig waren.[2]

Demgegenüber wurden nur 6 Unterlistenverbindungen mehrparteiig abgeschlossen, also über die Parteigrenzen hinweg:

Kanton Mehrparteiige Unterlistenverbindung
(Nationalratswahlen 2011)		 Übergeordnete (Ober-) Listenverbindung
Bern Mitte – Christlichdemokratische Volkspartei (M-CVP)

Mitte – Die Liberalsozialen (M-LS)

 EVP Stammliste
EVP Zukunft

GLP

Mitte – Christlichdemokratische Volkspartei (M-CVP)
Mitte – Die Liberalsozialen (M-LS)

Tierpartei Schweiz
Freiburg Mitte links – Christlich-soziale Partei (CSP)

Mitte links – Junge CSP

Mitte links – Evangelische Volkspartei (EVP)

 Grüne
Grüne (Junge Grüne)

Mitte links – Christlich-soziale Partei (CSP)
Mitte links – Junge CSP
Mitte links – Evangelische Volkspartei (EVP)

SP
SP (Juso)
Neuen-
burg		 POPVertsSolidaritéS – Parti Ouvrier et Populaire – solidaritéS

POPVertsSolidaritéS – Les Verts

 POPVertsSolidaritéS – Parti Ouvrier et Populaire – solidaritéS
POPVertsSolidaritéS – Les Verts

PS (liste Femmes)
PS (liste Hommes)
Waadt La Gauche – solidaritéS

La Gauche – POP & Gauche en mouvement

 La Gauche – solidaritéS
La Gauche – POP & Gauche en mouvement

PS
PS (Jeunesse socialiste)
Wallis C-Parteien – Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (CVPO)

C-Parteien – Christlichsoziale Volkspartei Oberwallis (CSPO)

C-Parteien – Junge Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (JCVPO)

C-Parteien – Junge Christlichsoziale Volkspartei Oberwallis (JCSPO)

 C-Parteien – Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (CVPO)
C-Parteien – Christlichsoziale Volkspartei Oberwallis (CSPO)
C-Parteien – Junge Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (JCVPO)
C-Parteien – Junge Christlichsoziale Volkspartei Oberwallis (JCSPO)

PDC du Valais Romand
Jeunes Démocrates-Chrétiens du Valais Romand
Zürich Linke Alternative – Partei der Arbeit (PdA)

Linke Alternative – AL – Alternative Liste

 Konfessionslose.ch

Linke Alternative – Partei der Arbeit (PdA)
Linke Alternative – AL – Alternative Liste

Piratenpartei

 

In Zürich beispielsweise konnten sich die Partei der Arbeit (PdA) und die Alternative Liste (AL) deshalb zu einer Unterlistenverbindung zusammentun, weil sie ihrerseits bereits zu viert eine «normale» Listenverbindung PdA–AL–Piratenpartei–Konfessionslose.ch bildeten. Die Funktionsweise von Unterlistenverbindungen ist grundsätzlich die gleiche wie diejenige ihrer grösseren Schwester, der (Ober-)Listenverbindung: Unterverbundene Parteien werden in einem ersten Verteilschritt der Sitze innerhalb der Oberlistenverbindung wie eine einzige, grössere Liste betrachtet.

Da innerhalb von Listenverbindungen ohnehin meist nur wenige Sitze zu verteilen sind, kann also eine Unterlistenverbindung den entscheidenden Vorteil für ein Mandatsgewinn darstellen. Hätten Parteien bei den letzten Wahlen 2011 durch das Eingehen einer Unterlistenverbindung zusätzliche Sitze gewinnen können? Die folgende Tabelle zeigt alle tatsächlichen Listenverbindungen 2011 auf, innerhalb jener eine (hypothetische) mehrparteiige Unterlistenverbindung zu einer veränderten Mandatsverteilung geführt hätte:

Kanton Listenverbindung
Nationalrat 2011		 Hypothetische Unterlistenverbindung Verschiebungen der Mandate
Basel-Landschaft CVP–BDP–GLP–EVP BDP–GLP oder BDP–EVP oder BDP–GLP–EVP BDP 1 (+1); CVP 0 (-1)
Basel-Stadt CVP–GLP–EVP–BDP GLP–BDP oder GLP–EVP oder GLP–EVP–BDP GLP 1 (+1); CVP 0 (-1)
Bern GLP–EVP–CVP–TPS EVP–CVP EVP 2 (+1); GLP 1 (-1)
Freiburg SP–CSP–GPS–EVP CSP–GPS–EVP CSP 1 (+1); SP 2 (-1)
Genf SP–GPS–Gauche–PDA Gauche–PDA oder GPS–Gauche Gauche 1 (+1); SP 2 (-1)
Grau-
bünden		 SP–GLP–GPS SP–GPS SP 2 (+1); GLP 0 (-1)
Thurgau GLP–BDP–EDU–EVP BDP–EDU oder BDP–EVP oder BDP–EDU–EVP BDP 1 (+1); GLP 0 (-1)
EDU–EVP EDU 1 (+1); GLP 0 (-1)
Waadt SP–GPS–Gauche GPS–Gauche Gauche 1 (+1); SP 5 (-1)
Zürich GLP–BDP–CVP–EVP–TPS GLP–BDP–EVP–TPS GLP 5 (+1); CVP 1 (-1)

 

In Graubünden beispielsweise bestand also eine Listenverbindung SP–GLP–GPS, welcher gesamthaft zwei Mandate zugewiesen wurde. Die Parteistimmen (gerundet) verteilten sich wie folgt:

  • Sozialdemokratische Partei (SP): 46’000 Stimmen
  • Grünliberale (GLP): 24’000 Stimmen
  • Grüne (GPS): 6’000 Stimmen

Die zwei Mandate wurden bekanntlich je an die SP und an die GLP aufgeteilt, wobei die Bünder GLP ihren Nationalratssitz bloss relativ knapp ergattern konnte, erhielt die SP doch fast doppelt so viele Stimmen wie die GLP. Nun nehmen wir aber an, dass sich die Grünen der SP politisch-ideell näher fühlen als der GLP. Und daher hypothetisch eine Unterlistenverbindung SP–GPS eingegangen seien:

  • Unterlistenverbindung SP–GPS: 52’000 Stimmen
  • Grünliberale (GLP): 24’000 Stimmen

Die gesamte Listenverbindung SP–GLP–GPS erhält natürlich immer noch zwei Mandate, da sich das Total der Parteistimmen in diesem Verbund nicht änderte. Die Unterverteilung führte hier aber dazu, dass alle beiden Mandate an die Unterlistenverbindung SP/GPS gehen und somit die GLP leer ausgegangen wäre. Die SP bekäme hier beide Nationalratssitze.

Einheitliche Listennamen erforderlich

Wieso werden, gerade im Vergleich mit den beliebten primären Listenverbindungen, ziemlich selten mehrparteiige Unterlistenverbindungen abgeschlossen? Ein Grund mag sein, dass dieses Institut bereits auf kantonaler Ebene kaum verbreitet ist, lediglich fünf Kantone erlauben Unterlistenverbindungen für ihre Kantonsratswahlen.[3]

Wesentlicher noch wird das einschlägige Wahlgesetz hemmend wirken, dessen Wortlaut suggeriert, Unterlistenverbindungen seien lediglich innerhalb einer Partei erlaubt, nicht jedoch überparteilich:

«Unterlistenverbindungen sind nur gültig zwischen Listen gleicher Bezeichnung, die sich einzig durch einen Zusatz zur Kennzeichnung des Geschlechts, der Flügel einer Gruppierung, der Region oder des Alters unterscheiden.»[4]

Unter den «Listen gleicher Bezeichnung» dürfen jedoch nicht solche verstanden werden, welche allesamt derselben Partei angehören. Denn das hiesige Wahlrecht zeichnet sich just dadurch aus, dass nicht nur Parteien im engeren Sinne (in der Rechtsform eines Vereins), sondern auch unterschwelligere, losere Gruppierungen kandidieren dürfen. Wollte man tatsächlich nur einparteiige Unterlistenverbindungen zulassen, so käme man um einen Registrierungszwang der Parteien nicht umhin.[5]

Um eine mehrparteiige Unterlistenverbindung zu ermöglichen, genügt es daher, den eigentlichen Listennamen einen übergeordneten Sammelbegriff wie «Mitte» voranzustellen (siehe Tabelle 1 vorne). In Neuenburg bemühten sich 2011 die drei Parteien nicht einmal, einen allgemeinen Begriff für ihre Verbindung zu finden (etwa: «La Gauche») – sie reihten stattdessen einfach kurzerhand ihre drei Parteinamen aneinander: «POPVertsSolidaritéS». Eine Unterlistenverbindung könnte daher auch problemlos zwischen der FDP und SVP geschlossen werden: durch simples Voranstellen des Präfixes «FDP/SVP».

Die einheitliche Bezeichnung muss aber zwingend bereits bei der erstmaligen Einreichung der Wahlvorschläge aller Partnerlisten bedacht und verwendet werden. Eine spätere Änderung des Listennamens, um eine mehrparteiige Unterlistenverbindung zu ermöglichen, ist indessen nicht erlaubt.[6]

 

[1] Daniel Bochsler/Claudia Alpiger, GLP und SP haben am besten taktiert, NZZ 15.11.2011.

[2] Bericht vom 9. November 2011 an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 49. Legislaturperiode, BBl 2011 8267 ff.

[3] Bern, Luzern, Solothurn, Appenzell-Ausserrhoden (den Gemeinden überlassen, aktuell nur Herisau) und St. Gallen, siehe Tabelle Kantonale Wahlsysteme.

[4] Art. 31 Abs. 1bis BPR. Diese Regelung wurde im Rahmen der BPR-Revision 1993/94 eingeführt, als gleichzeitig Unter-Unterlistenverbindungen verboten wurden (BBl 1993 III 485, AS 1994 2414).

[5] Vgl. Anina Weber, Listenverbindungen: problematische Liaisons bei Wahlen – zur Verfassungskonformität der geltenden Regelung und möglichen Alternativen, AJP 22 (2013), H. 5, S. 683–697, 696.

[6] Kreisschreiben vom 29. März 2000 des Bundesrates an die Kantonsregierungen über Probleme bei der Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 24. Oktober 1999 (BBl 2000 2357), 2363.

Wahlsystem

Der Machtverlust des Freisinns – und wer davon wirklich profitierte

3 Comments Posted by on August 12, 2015

Die ersten nationalen Wahlen nach dem Proporzsystem brachten erdrutschartige Verschiebungen in der politischen Landschaft der Schweiz. Der Freisinn büsste die absolute Mehrheit im Nationalrat ein, die SP verdoppelte ihre Vertretung. Grosse Siegerin war aber eine andere Partei.

Der Wandel des schweizerischen politischen Systems von der freisinnigen Hegemonie zum Prototyp einer Konsensdemokratie passierte nicht von einem Tag auf den anderen. Der Übergang geschah vielmehr fliessend. Trotzdem gab es für den Verlauf der Geschichte wegweisende Momente, etwa die Wahl des ersten katholisch-konservativen Bundesrats Josef Zemp 1891.

Eine Zäsur stellte zweifelsohne auch der Übergang vom Majorz- zum Proporzsystem dar. Das Proporzsystem ist gemäss Arend Lijphart ein typisches Merkmal einer Konsensdemokratie.[1] Wir erinnern uns: Das seit Gründung des Bundesstaats geltende Mehrheitswahlsystem für den Nationalrat begünstigte die freisinnige Familie stark und geriet daher immer stärker unter Beschuss, von den Sozialdemokraten einerseits, aber auch durch die Katholisch-Konservativen andererseits. Nach zwei gescheiterten Versuchen nach der Jahrhundertwende und der sich mit dem Ersten Weltkrieg zuspitzenden sozialen Situation nahmen die Stimmbürger 1918 schliesslich die dritte Volksinitiative «Proporzwahl des Nationalrates» an.[2]

Wie historisch dieser Entscheid war, sollte sich bereits im Jahr darauf zeigen, als vorzeitig Gesamterneuerungswahlen abgehalten wurden.[3] Ein Vergleich der Wahlergebnisse 1917 und 1919 macht die Wirkung des Wahlsystems deutlich (siehe Grafik und Tabelle).[4] Von erdrutschartigen Verschiebungen zu sprechen, ist alles andere als übertrieben, vor allem angesichts der geringen Veränderungen, die eidgenössische Wahlen in der Regel zur Folge haben.

Nationalratsmandate 1917-1919

FDP Demokraten Liberale KVP SP BGB Andere Total
Stimmenanteil 1917 36.8 6.2 4.9 15.9 30.8 ? ? 94.6
Sitze 1917 103 7 12 42 20 4 1 189
Sitzanteil 54.5 3.7 6.3 22.2 10.6 2.1 0.5 100
Stimmenanteil 1919 28.8 2.0 3.8 21.0 23.5 15.3 5.6 100
Sitze 1919 60 8 9 41 41 29 1 189
Sitzanteil 31.7 4.2 4.8 21.7 21.7 15.3 0.5 100

 

Das betrifft vor allem das Ergebnis der Freisinnig-Demokratische Partei (FDP). Im Vergleich mit den letzten Wahlen verlor sie 1919 nicht weniger als 43 Sitze. Hatte sie zuvor noch alleine die absolute Mehrheit aller Stimmen im Nationalrat inne, war sie nun weit davon entfernt.

Die Katholisch-Konservativen (KVP) hatten zwar für das Proporzsystem gekämpft, profitierten allerdings kaum davon: Mit 41 Sitzen erreichten sie etwa dasselbe Resultat wie zwei Jahre zuvor, obschon sie ihren Stimmenanteil deutlich steigern konnten. Das mag damit zusammenhängen, dass das Majorzsystem tendenziell geografisch konzentrierten Parteien entgegenkommt. Dennoch gelang es der KVP, fast alle ihre Sitze in den katholischen Kantonen zu halten. Zudem ermöglichte ihr der Proporz, ein erstes Mandat im reformierten Kanton Zürich zu erringen.

Die Sozialdemokratische Partei (SP), deren Wähler geografisch breiter gestreut waren, profitierte weitaus stärker vom neuen Wahlsystem: Sie verdoppelte ihre Sitzzahl von 20 auf 41. Dennoch waren viele Sozialdemokraten enttäuscht: Sie hatten sich einen grösseren Sprung erhofft. Nach den Wahlen 1917 hatte Robert Grimm, einer der führenden Figuren der SP, erklärt, dass seine Partei bei Anwendung des Proporzes 60 statt 20 Nationalratssitze errungen hätte. Der Sitzgewinn fiel also nur gerade halb so stark aus wie erwartet.

Das neue Wahlsystem stellte auch die Stimmenzähler vor Herausforderungen. Ausschnitt aus einer Fotoreportage in der Zeitschrift «Aufstieg»Quelle: Parlamentsdienste

Das neue Wahlsystem stellte auch die Stimmenzähler vor Herausforderungen. Ausschnitt aus einer Fotoreportage in der Zeitschrift «Aufstieg». (Foto: Parlamentsdienste)

Dass Grimm mit seiner Schätzung so weit daneben lag, hatte laut Historiker Erich Gruner vor allem damit zu tun, dass er das zusätzliche Wählerpotenzial seiner Partei überschätzte und dasjenige der Bürgerlichen unterschätzte. Grimm ging offenbar davon aus, dass viele sozialdemokratisch gesinnte Wähler unter dem alten Majorzsystem eine andere Partei wählten, weil sie ihre Stimme nicht für einen chancenlosen sozialdemokratischen Kandidaten verschwenden wollten (oder weil es gar keine sozialdemokratischen Kandidaten in ihrem Wahlkreis gab). Tatsächlich gewann die SP 1919 gegenüber 1917 aber nur 18’000 Wähler, also etwa 10 Prozent, dazu.

Dafür offenbarten die Wahlen 1919 zusätzliches Wählerpotenzial bei einer Partei, bei der man dies nicht erwartet hatte: der Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB)[5]. Bis 1917 hatten Bauern in katholischen Kantonen zumeist katholisch-konservativ, in reformierten Kantonen freisinnig gewählt. Die reformierten Bauern entfremdeten sich allerdings zunehmend vom Freisinn, und da der Proporz erstmals auch kleineren Parteien eine faire Chance auf Mandate gab, erhielten die noch jungen Bauernparteien in den protestantischen Kantonen (insbesondere Zürich, Bern, Schaffhausen, Aargau und Thurgau[6]) plötzlich regen Zulauf: 1917 stellten die Bauernvertreter im Nationalrat laut Gruner bloss 4 Vertreter. 1919 schnellte diese Zahl plötzlich auf 29 hoch. Die Hälfte dieser Sitze fielen im Kanton Bern an, wo die Partei aus dem Stand 15 Mandate[7] holte.

Am stärksten vom Proporz profitiert haben also nicht die Proporzvorkämpfer der SP und der KVP, sondern die BGB. Deren Zuwachs zeigt auch schön die indirekte Wirkung des Proporz: Dieser verteilt die Sitze nämlich nicht nur fairer auf die Parteien. Er hat auch einen Einfluss auf das Verhalten der Wähler: Weil auch kleinere Parteien eine faire Chance haben, geben ihnen die Wähler eher ihre Stimme als wenn diese damit rechnen müssen, dass ihr bevorzugter Kandidat keine Chance auf eine Mehrheit hat und ihre Stimme deshalb im Papierkorb landen wird.

Ganz verschwunden ist dieser Effekt mit Einführung des Proporzsystems allerdings nicht. Aufgrund der geringen Grösse der Wahlkreise und des Hagenbach-Bischoff-Zuteilungsverfahrens (das grosse Parteien bevorzugt) müssen Wähler in vielen Kantonen auch heute noch damit rechnen, ihre Stimme unverwertet zu vergeben, wenn sie keine etablierte Partei wählen. Zur Erinnerung: In der Hälfte der Schweizer Kantone gibt es bei den Nationalratswahlen fünf Sitze oder weniger zu verteilen. Um in einem Wahlkreis mit fünf Sitzen ein Mandat auf sicher zu haben, muss eine Partei beachtliche 16.7 Prozent der Stimmen holen.

 

Mitarbeit: Claudio Kuster

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der dreiteiligen Serie «Wegweisende eidgenössische Wahlen». Bereits publiziert:

 

[1] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

[2] Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 689 ff.; Rudolf Natsch (1972): Die Einführung des Proporzwahlrechts für die Wahl des schweizerischen Nationalrats 1900–1919, in: Die Schweizerische Referendumsdemokratie im XX. Jahrhundert, Band I, Études et recherches d’histoire contemporaine, Fribourg, S. 119.

[3] Die Legislaturdauer betrug damals drei Jahre, somit wären die nächsten Wahlen eigentlich erst 1920 fällig gewesen. Aufgrund der angespannten Lage infolge des Landesstreiks 1919 beschloss die Bundesversammlung jedoch zum ersten und bislang einzigen Mal in der Geschichte des Bundesstaats, die Wahlen vorzuziehen. Um dies zu ermöglichen, fügte sie eine Übergangsbestimmung in die Verfassung ein, die anschliessend noch vom Volk angenommen werden musste. Siehe Kölz (2004): S. 725 ff.

[4] Die Stimmenanteile und Anzahl Sitze der Parteien stammen aus Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919 sowie den Angaben des Bundesamts für Statistik entnommen. Da die Zuweisung der Kandidaten auf Parteien (bzw. Strömungen) teilweise unterschiedlich gehandhabt wurde, ist insbesondere beim Vergleich der Stimmenanteile Vorsicht geboten. Vgl. auch die leicht differierenden Zahlen bei Kölz (2004): S. 730.

[5] Genaugenommen gab es die Partei damals auf nationaler Ebene noch nicht. Sie wurde erst 1937 gegründet.

[6] Die Bauernpartei im Kanton Zürich war erst 1917 gegründet worden, die Bauern- und Bürgerpartei im Kanton Bern 1918. Andernorts existierten 1919 aber bereits ähnliche Organisationen, vgl. Kölz (2004): S. 730 f.

[7] 1919 hatte der Kanton Bern 32 Nationalratssitze.

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Und was wollen die Europäer?

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Die Krise der EU lässt sich nicht lösen, wenn man die Bürger als unselbständige Wesen betrachtet, die vor dem Gespenst des Nationalismus gerettet werden müssen.

Die jüngste Ausgabe des «Club» auf SRF zum Thema «Wie angeschlagen ist die EU?» war nicht arm an Kontroversen. In einem Punkt schienen sich die Gesprächsteilnehmer indes einig zu sein: dass sich die Mitglieder der EU stärker integrieren sollen, oder zumindest nicht weniger stark als heute. Der flammendste Verfechter einer völligen und undifferenzierten europäischen Integration war dabei der österreichische Autor Robert Menasse. Sein Weltbild ist simpel: Die Nationalstaaten sind per se schlecht und gehören abgeschafft, die EU ist gut und soll möglichst alles und jeden Lebensbereich einheitlich umschliessen – von Athen bis Helsinki. Die Nationalstaaten müssten überwunden werden, dozierte er, denn sie führten nur zu Nationalismus und zu neuen Konflikten. Dass auch ein europäischer Nationalismus zu Konflikten führen kann, übersah er dabei geflissentlich. Ebenso, dass gerade die Währungsunion als vermeintlich krönender Höhepunkt der europäischen Integration in die jüngsten Konflikte mündete. Und ironischerweise dazu beigetragen hat, dass in den letzten Jahren in ganz Europa nationalistische Parteien Aufwind bekommen haben.

In den Augen Menasses sind jegliche einzelstaatliche Interessen des Teufels. Zur Griechenland-Krise erklärte er: «Das Problem ist inexistent.» Denn die griechischen Staatsschulden beliefen sich auf lediglich 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts der EU. Dass es den Griechen nicht besser geht, wenn sie wissen, dass ihre Schulden 2 Prozent der EU-Wirtschaftsleistung ausmachen, blendete Menasse aus. Denn wenn man alles «durch die europäische Brille betrachtet», wie er es fordert, lassen sich alle Probleme ganz klein reden.

Gemäss Menasse können die Herausforderungen der EU nur bewältigt werden, wenn die Europäer aufhören, auf das eigene Land zu achten, und stattdessen einen paneuropäischen Demos bildeten. «Wir wissen, dass es demokratisch katastrophal ist, ökonomisch katastrophal ist und sozial katastrophal ist, wenn mächtige Nationen beginnen, wieder nationale Interessen zu verteidigen», erklärte er und führte das Beispiel Deutschlands an. Offenbar ist es also eine Katastrophe, dass gewählte Politiker die Interessen ihrer Wähler vertreten (während andere lieber Geld ausgeben, das sie nicht haben, und die Wähler in anderen Staaten dafür bezahlen lassen).

Europäischer Einheitsstaat oder loser Staatenbund?

Aufhorchen lässt demgegenüber Menasses Vision eines «Europa der Regionen», in welchem die Nationalstaaten aufgelöst sind und stattdessen «Regionen» gebildet werden, welche die Bürger im grossen Gebilde EU vertreten sollen. Diese Entitäten böten genug Identität, findet Menasse, und da sie von Natur aus etwa gleich gross seien, werde damit auch – im Gegensatz zur heutigen Übermacht Deutschlands und der wandelnden Rolle Frankreichs und Grossbritanniens – die Parität der subkontinentalen Einheiten wiederhergestellt.

Nur eine Frage wird in der ganzen Sendung nicht gestellt: Was wollen die Europäer? Wollen sie mehr Integration? Wollen sie ein «Europa der Regionen», also letztlich einen europäischen Einheitsstaat mit aufgelösten Nationalstaaten? Oder möchten sie eine bescheidenere Union, ein loser, auf spezifische Kompetenzen zurückgestutzter Staatenbund und damit wieder mehr Souveränitätsrechte für die Mitgliedsländer?

In Menasses Weltbild lässt sich aber auch dieses Problem leicht beheben: Wer keine Souveränitätsrechte vom Nationalstaat an eine supranationale Organisation abtreten will, muss ein Nationalist sein und geht somit ohnehin in die falsche Richtung. Dass bei Wahlen in vielen Mitgliedsländern zuletzt EU-skeptische Parteien gewannen, ist aus seiner Sicht denn auch nicht etwa als Ruf nach weniger Integration und mehr Subsidiarität zu verstehen, sondern belegt lediglich die Gefährlichkeit des Nationalismus. In der Unsicherheit orientiere sich der Mensch an dem, was er kenne, und das sei die althergebrachte Nation. So wird der Bürger in Menasses Vorstellung zu einem hilfsbedürftigen Wesen, das ohne die väterliche Führung durch die europäischen Institutionen wieder in den Nationalismus zurückfällt und eine Spirale in Gang setzt, die geradewegs zum Faschismus führt.

Differenzierte, vertikale Kompetenzausscheidung

Es ist erstaunlich, wie stark ideologisch geprägt die Diskussion über die EU (sowohl in der EU als auch ausserhalb) ist. Dabei geht es doch eigentlich um nichts anderes als die simple Frage, wo Entscheidungsfindungen am besten aufgehoben sind: In der Gemeinde? Im Kanton? Auf der Ebene des Nationalstaats? In supranationalen Institutionen? Oder, was nicht vergessen werden darf: vielleicht doch besser bei privaten Akteuren, Menschen und Unternehmungen, ohne staatliche Eingriffe? Die Antwort lautet: Überall. Manche staatlichen Aufgaben, etwa der Schutz der Umwelt oder die Flüchtlingspolitik, können durch ein supranationales Gebilde effizienter erfüllt werden, manche Bereiche, etwa die Bildungspolitik oder die Infrastruktur, werden besser dezentral gesteuert, nahe an der Bevölkerung und den lokalen Gegebenheiten angepasst.

Welche Aufgabe auf welcher Stufe am besten aufgehoben ist, können die Bürger am besten entscheiden – wenn man ihnen denn die Möglichkeit lässt. Wer aber ein Weltbild hat, das nur schwarz und weiss kennt, – und von diesen Leuten gibt es viele, EU-Befürworter wie -Gegner – der sieht sich immer bestätigt. Sagen die Bürger Ja zu mehr Integration, ist es gut; sagen sie Nein, haben sie eben noch nicht verstanden, was gut für sie ist. Oder umgekehrt.

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Eine Lanze für die Listenverbindung

2 Comments Posted by on July 18, 2015

Die Listenverbindung hat nicht den besten Ruf. Mannigfaltige Gründe sprechen jedoch dafür, derlei elektorale Zweckbündnisse weiterhin zu ermöglichen. Auch, ja gerade für die verzerrten Nationalratswahlen.

Das Verhältnis Schweiz–EU? Die Energiewende? Oder die Unternehemssteuerreform III? – Derzeit scheint die Medienöffentlichkeit und Parteizentralen nur ein Wahlkampf-Thema noch brennender zu interessieren: Wer mit wem im elektoralen Lotterbett. Bald täglich werden so aus Chur bis Genf die neusten Wasserstandsmeldungen in Sachen Listenverbindungen kommuniziert. Und dabei öfters Fehlinformationen verbreitet und unzutreffende Grundsatzkritik geübt. Oder gar deren Abschaffung gefordert. – Eine Richtigstellung.

Nur ein paar Restmandate?

Durch Listenverbindungen würden lediglich ein paar «Reststimmen verwertet», die ansonsten wertlos verfallen würden, wird gerne behauptet.[1] Zwar ist diese Betrachtung mathematisch nicht wirklich falsch, jedoch wird hierdurch die Problematik allzu stark verniedlicht. Da es um mehr geht als blosse Brosamen, die da und dort anfallen.

Voll- vs. Restmandate NR 2011Werden die 194 Proporz-Sitze des Nationalrats[2] nämlich in Voll- beziehungsweise Restmandate aufgedröselt, so wird die Tragweite besser ersichtlich. Als Vollmandate oder sichere Sitze definiert das Bundesamt für Statistik jene «Mandate, welche eine Partei aus eigener Kraft, unabhängig von Listenverbindungen und ‹Proporzglück›, erhalten hat.»[2a]

Bei den letzten Wahlen konnten 116 Sitze als Vollmandate bezeichnet werden, womit durchaus beachtliche 78 Restmandate (40 Prozent) neben den Tisch gefallen sind. Der Kanton Zürich stellt so gewissermassen nebst 26 «ganzen» auch 8 «halbe» Nationalräte. Und im Kanton Solothurn kann sogar, überspitzt formuliert, nur Walter Wobmann (SVP) als «ganzer» Abgeordneter bezeichnet werden – die Mandate seiner sechs Kollegen basieren allesamt auf Zusatzstimmen von verbundenen Listen.

Faktisch geht es also beim Eingehen einer Listenverbindung um mehr als nur ein wenig Reststimmenverwertung. Denn sie verhelfen im hier verwendeten Zuteilungsverfahren Hagenbach-Bischoff politisch ähnlich gelagerten Parteien zu einer ganz grundsätzlich günstigeren Ausgangslage bei der effektiven Berechnung der Anzahl ihrer Mandate, ja sie ermöglichen womöglich erst den Einzug ins Parlament mit wenigstens einem Vertreter schlechthin. Gerade bei für kleinere Parteien nachteilhaften Wahlsystemen – nebst dem Nationalrat auch in der Mehrheit der Kantone – sind Listenverbindungen geradezu essenziell. Zu solchen Nachteilen gehören insbesondere:

  1. Die systemische Begünstigung von grösseren Parteien (insbesondere qua Rundungsregel),
  2. natürliche Quoren (Hürde, die sich durch die Wahlkreisgrösse ergibt: in Wahlkreisen mit nur wenig Sitzen ist deren Erreichen automatisch schwieriger),
  3. indirekte Quoren (im Zuteilungsalgorithmus «versteckte» Quoren, wie sie im Wallis und Tessin vorkommen),
  4. direkte Quoren (Mindestquoren/Sperrquoren).

Um diese Nachteile ein wenig zu entschärfen, helfen Listenverbindungen, indem sie zwei oder mehr kleinere oder mittelgrosse Parteien virtuell zu einer einzigen, nunmehr grösseren Liste aufplustern.

Helfen Listenverbindungen wirklich den Kleinen?

Viel Verwirrung herrscht überdies, ob Listenverbindungen nun wirklich den kleineren Parteien nützen, oder vielleicht nicht doch eher die bereits Grossen zusätzlich stärken. «Entgegen ihrem ursprünglichen Zweck kommen Listenverbindungen letztlich weniger den kleineren Parteien zugute als den grossen», schrieb diese Woche die «NZZ». Und tatsächlich, immerhin waren beispielsweise bei den letzten Wahlen die SP und die CVP – die zweit- und viertgrösste Partei – Profiteure dieses Instituts.[3] Was gilt nun?

Listenverbindungen per se helfen weder den einen noch den anderen. Sie nützen grundsätzlich all denjenigen Listen, die davon Gebrauch machen. Oder umgekehrt: Listen, die lieber als Einzelgänger in die Wahlen ziehen, sind potentielle Opfer – denn gewinnt eine Listenverbindungen ein zusätzliches Mandat, muss dieses schliesslich jemandem verlustig gehen.

Innerhalb von Listenverbindungen wiederum wirkt die gleiche Regel rekursiv, welche bereits für das Wahlsystem als solches gilt: Die grösseren innerhalb des Zweckbündnisses gewinnen tendenziell von den kleineren Listen. Auch Daniel Bochsler stellt hierzu fest: «Eher als den kleinen (und benachteiligten) Parteien kommen die Sitzgewinne in der Regel grossen Parteien innerhalb von Listenverbindungen zu Gute.»[4] Daher verkuppeln sich Parteien von Vorteil mit Kleineren oder immerhin solchen auf gleicher Augenhöhe – aber nur ungern mit Partnern, denen sie nur bis zur Hüfte reichen.

Erstens darf in diesem Zusammenhang also «klein» und «gross» nicht absolut verstanden werden, sondern muss stets relativ betrachtet werden. Und zweitens ist zwischen der Aussensicht (Listenverbindung in corpore gegenüber anderen Listen/Listenverbindungen) und der Innensicht (einzelne Listen innerhalb der Verbindung zueinander) zu differenzieren.

Unlogische und zufällige Sitzverteilung?

Wahlergebnisse sind mit Listenverbindungen nicht ungenauer oder zufälliger als ohne, wie immer wieder behauptet wird.[5] Die Einführung von Listenverbindungen führt jedoch zu einer wesentlich veränderten Berechnungsgrundlage. Und damit unter dem Strich zu einer exakteren Abbildung der Wählerstimmen.

Gallagher-Index-Werte für die Nationalratswahlen 2003, 2007 und 2011 (blau) sowie die hypothetischen Werte für 2011 ohne Listenverbindungen (violett) bzw. im Doppelproporz (orange).

Mithilfe des Gallagher Index of Disproportionality lässt sich die mittlere Abweichung des Wähleranteils vom Anteil der letztlich zugewiesenen Anzahl Parlamentsmandate berechnen (siehe Das Schweizer Wahlsystem wird immer unproportionaler). Dabei kann auch die hypothetsiche Sitzverteilung betrachtet werden, falls keine Listenverbindungen erlaubt wären.

Der bereits eher hohe Gallagher-Index-Wert von 3.66 für die letzten Nationalratswahlen 2011 würde ohne Listenverbindungen gar noch auf 4.33 steigen. Die blosse Abschaffung von Listenverbindungen würde also das Wahlsystem insgesamt nur noch disproportionaler ausgestalten, als es ohnehin schon ist.

«Tutti frutti»-Verbindungen von links bis rechts?

«Wer Grünliberal wählt, wählt auch die erzkonservative EDU und die wirtschaftsfeindliche SP – dank Listenverbindungen. Wählen Sie statt tutti-frutti besser das liberale Orginal – die FDP.» Mit solchen Inserateslogans vor den letzten Wahlen 2011 versuchte die FDP die geschickten Bündnisse der GLP zu diskreditieren. Zwar gab es tatsächlich immer wieder einmal programmatisch wenig kohärente Listenverbindungen wie eben beispielsweise jene zwischen den progressiven Grünliberalen und der konservativen und wenig ökologischen EDU. In der Gesamtheit aller Listenverbindungen machen solche unheiligen Allianzen aber eine sehr kleine Minderheit aus.

Voraussichtliche überparteiliche Listenverbindungen 2015 (NZZ, 15.07.2015).

Voraussichtliche überparteiliche Listenverbindungen 2015 (NZZ, 15.07.2015).

 

Die provisorische Übersicht aller bisher gemeldeten Listenverbindungen für die Wahlen 2015 zeigt, dass – mit einer einzigen Ausnahme – in allen Verbindungen eine mittelgrosse bis starke ideelle Überschneidung vorherrscht. Einzig hinter die Vereinigung von GLP bis EDU in der Waadt darf ein Fragezeichen gesetzt werden. Die Verbandelungen in allen anderen 42 intendierten Bündnissen können indes keineswegs als Zwangsehen bezeichnet werden. Im Gegenteil, viele Partnerschaften fussen auf langjährigen Kooperationen, Fraktionsgemeinschaften und Listenbündnissen. Selbst ein historisch bemerkenswertes, erstmaliges Händchenhalten der Luzerner CVP und FDP ist heuer möglich.

Psychologische und taktische Vorteile

Weiter muss zwingend auf den psychologischen beziehungweise taktischen Vorteil von Listenverbindungen hingewiesen werden. Denn für kleinere Parteien kann das Eingehen einer Listenverbindung essenziell sein, um zu erwirken, dass ihr Elektorat jene Liste überhaupt erst einwirft. Da erst die Gewissheit, dass diese Stimmen nicht komplett wertlos verpuffen, die Wählenden zu ebendieser Wahl überzeugt.

Inwiefern «inverse, negative» psychologische Effekte spielen, ist derweil umstritten: So hat eine Nachwahlbefragung zu den Wahlen 2011 zwar gezeigt, dass SVP-Wähler die FDP als Wunschpartnerin sähen. Umgekehrt sei bei den FDP-Wählern die SVP aber fast gleich unbeliebt wie die SP. – Nur beweist diese mangelnde Sympathie noch lange nicht, dass eine etwaige SVP-FDP-Verbindung das FDP-Elektorat von ebendieser Wahl abhalten würde, da Liberale deswegen nicht gleich zu Sozialisten mutieren dürften.

Ein diversifiziertes Listenangebot wirkt zudem für die entsprechenden Parteiencluster mobilisierend. Vielleicht weniger wegen der persönlichen Netzwerke, die zusätzliche Kandidaten mit sich bringen, jedoch insbesondere aufgrund der Spezialisierung, sprich dem Ansprechen von spezifischen soziopolitischen, sprachlichen, demografischen oder geografischen Gruppierungen und Parteiflügeln und deren Präferenzen.

Überdies kann mit derlei Split-Listen (einparteiige Listenverbindungen) ein innerparteilicher Proporz gewährleistet und dadurch die Kohäsion aufrecht erhalten werden. Beispiele hierfür sind die geschlechtergetrennten Listen SP Frauen und SP Männer in Bern, die geografische Aufteilung CVP Nordwest und CVP Süd + Ost in St. Gallen, die beiden freisinnigen Flügel PLR.Les Radicaux und PLR.Les Libéraux in der Waaadt oder der Split Schweizerische Volkspartei Oberwallis und UDC du Valais romand im zweisprachigen Wallis.

Mangelnde Transparenz

Nicht erst seit gestern wird gegen Listenverbindungen vorgebracht, sie seien intransparent. Die Wähler wüssten nicht, wem allenfalls ihre Stimmen zukommen könnten.[6] Dazu hielt das Bundesgericht immerhin bereits 1978 (für kantonale Wahlen) fest, dass «eine Listenverbindungserklärung, die den Stimmbürgern nicht auf irgendeine Weise bekannt gemacht worden ist, unwirksam ist». Auch verlangt das nationale Wahlgesetz, dass «Listenverbindungen auf den Wahlzetteln mit Vordruck zu vermerken sind».

Im Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen, in welchem letztere zur Vorbereitung der Nationalratswahlen 2015 aufgefordert werden, wird diese Vorschrift noch präzisiert: «Dieser Hinweis muss in einer gut verständlichen und gut ersichtlichen Form erfolgen. Ausserdem ist es eine Vereinfachung für die Wählenden, wenn neben der Nummer auch der Name der Liste angegeben ist, mit welcher eine Listenverbindung eingegangen wurde.» – Steht nämlich auf einem Wahlzettel lediglich «Verbunden mit den Listen 03, 07, 13, 14, 15 und 18», so kann kaum mehr von freier Willensbildung und unverfälschter Stimmabgabe gesprochen werden.

Dass der Bundesrat solche Mindesstandards nicht längst in seiner Wahl-Verordnung konkretsiert hat, ist daher bedauerlich. Dies umso mehr, als auch die Bundeskanzlei in einem kürzlichen Bericht über die Proporzwahlsysteme festgehalten hat: «Weil Listenverbindungen erhöhte Anforderungen an die Aufmerksamkeit der Wählenden über mögliche Sekundärwirkungen stellen, erscheint es gerechtfertigt, die Information der Wählenden mit geeigneten Mitteln zu verbessern.»

Fazit

Listenverbindungen bringen zugegebenermassen einige Nachteile mit sich. Ihre ersatzlose Aufhebung würde jedoch nicht befriedigen, weil dadurch lediglich die Symptome des veralteten, verzerrenden Wahlsystems verlagert würden. Das Aufsplitten in die einzelnen Parteilisten würde die dargelegten Unzulänglichkeiten von Hagenbach-Bischoff noch nur akzentuieren. Überdies wäre mit Ausweichmanövern zu rechnen (bspw. Listengemeinschaften: Kandidaten diverser Parteien auf einer gemeinsamen Liste).

Die übernächsten Nationalratswahlen 2019 werden gleichzeitig das 100-jährige Proporz-Jubiläum darstellen. Damit die Jubiläums-Wahlen 2019 in einem Proporz abgehalten werden, der seinem Namen gerecht wird, sollte in der kommenden Legislatur nichtsdestotrotz endlich eine grundlegende Wahlrechtsreform vorgenommen werden.

 

[1] So etwa Adrian Vatter, Kleine Parteien sind Verlierer des föderalen Wahlsystems, Die Volkswirtschaft 5/2015, 34 ff., 34; Anina Weber, Listenverbindungen: problematische Liaisons bei Wahlen – zur Verfassungskonformität der geltenden Regelung und möglichen Alternativen, AJP 22 (2013), H. 5, S. 683–697, 684.

[2] Die sechs Kantone mit nur einem Nationalrat (AI, AR, GL, NW, OW, UR) wählen nicht im Proporz, sondern im First-Past-the-Post. Es verbleiben daher 194 Proporz-Sitze.

[2a] Bundesamt für Statistik, Nationalratswahlen 1999 – Die «Voll-» und «Restmandate» der Parteien bei den Nationalratswahlen 1995 und die Entwicklung der Parteienlandschaft bei den kantonalen Parlamentswahlen (1996—1999), BFS aktuell, August 1999, S. 10, dort Fn. 1. Dort auch als «methodische Vollmandate» bezeichnet (S. 4). Die hier verwendete Formel zur Berechnung der Restmandate ohne Berücksichtigung jeglicher Listenverbindungen lautet:

Formel Restmandate[3] Daniel Bochsler/Claudia Alpiger, GLP und SP haben am besten taktiert, NZZ 15.11.2011.

[4] Daniel Bochsler, Wieviel bringen Wahlallianzen?, ZParl 41 (2010) (4), 855–73, Seite 30.

[5] So etwa Weber, Listenverbindungen, 693; Motion Frehner, Verbot von Listenverbindungen bei den nationalen Parlamentswahlen; Motion FDP-Liberale Fraktion, Wählerwillen ernst nehmen. Überparteiliche Listenverbindungen abschaffen. Vgl. Wählerwillen abbilden – aber richtig!.

[6] Weber, Listenverbindungen, 693.

Wahlen, Wahlsystem

Chaos, Manipulationen und Rekorde

2 Comments Posted by on July 15, 2015

Dieses Jahr wählt die Schweiz zum 50. Mal ein neues Parlament. Aus diesem Anlass blicken wir zurück auf die bedeutendsten der 49 bisherigen Wahlen. Wir beginnen mit den ersten eidgenössischen Wahlen 1848 – die alles andere als sauber abliefen.

Am 18. Oktober werden National- und Ständerat neu gewählt. Die Vorbereitungen dazu beginnen aber schon lange vorher. Die Bundeskanzlei und die kantonalen Behörden haben bereits kurz nach den Wahlen 2011 damit begonnen.

So viel Zeit für Vorbereitungen stand bei den ersten nationalen Wahlen 1848 nicht zur Verfügung. Nachdem der Sonderbundskrieg im November 1847 mit einer Niederlage der Konservativen endete, ging es Schlag auf Schlag: Die siegreichen Freisinnigen setzten eine Kommission ein, die eine neue Verfassung ausarbeitete. Im Sommer 1848 liess die Tagsatzung darüber abstimmen. 15½ von 22 Kantonen stimmten zu. Daraufhin setzte die Tagsatzung die Bundesverfassung am 12. September in Kraft. Zwei Tage später verabschiedete sie ein Dekret für die eidgenössischen Wahlen.

Bereits am 6. November sollte die erste Sitzung des neuen Parlaments eröffnet werden – es blieben also weniger als zwei Monate. Für die Besetzung des Ständerats, deren Mitglieder zumeist von den kantonalen Parlamenten bestimmt wurden[1], war das weniger ein Problem, wohl aber für die Wahl des Nationalrats. Bedenkt man die Geschwindigkeit der damaligen Kommunikationsmittel, so zeigt sich erst recht, vor welcher logistischen und organisatorischen Herausforderung die Kantone damals standen.

Einer- oder eher Pluralwahlkreise?

Die ersten Wahlen im neuen Bundesstaat waren somit mit Abstand die chaotischsten. Da der neue Staat über kein Wahlgesetz verfügte, überliess die Tagsatzung die Durchführung der Nationalratswahlen vollkommen den Kantonen. (Immerhin verteilte sie vorab noch die damaligen 111 Nationalratssitze: Am meisten erhielt Bern, deren 20.[2]) Das führte dazu, dass überall nach unterschiedlichen Regeln gewählt wurde.[3] So vergaben manche Stände (etwa Tessin oder Aargau) ihre Sitze in einem einzigen grossen Wahlkreis, während andere (etwa Graubünden oder Thurgau) das Kantonsgebiet in lauter Einerwahlkreise aufteilten.[4]

Auch der erforderliche Stimmenanteil für eine erfolgreiche Wahl war nicht überall gleich. Während in 13 Kantonen zwingend das absolute Mehr für eine Wahl nötig war, reichte in den anderen nach dem ersten Wahlgang eine relative Mehrheit.

Nach zahlreichen Wahlgängen endlich versammelt: Der erste Nationalrat nach den Wahlen 1848. Bild: Erich Gruner: Die Schweizerische Bundesversammlung 1848-1920

Nach zahlreichen Wahlgängen endlich versammelt: Der erste Nationalrat nach den Wahlen 1848.[5]

Nicht einmal einen einheitlichen Wahltermin gab es. Als erster Kanton wählte Graubünden am 1. Oktober. Die anderen Kantone folgten im Verlauf des Monats, wobei vielerorts die Entscheidung nicht im ersten Wahlgang fiel. Denn die kurze Vorbereitungszeit erschwerte es auch den «Parteien»[6], sich vorzubereiten und sich auf einen oder mehrere Kandidaten zu einigen. Die Zahl der Kandidaten erreichte denn auch ein Mass, das bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 nie mehr erreicht werden sollte.

Acht Wahlgänge zum Glück

Vielerorts stand hinter der «Kandidatenflut» aber nicht nur mangelnde Organisation, sondern auch Absicht. Parteien portierten Kandidaten oft in mehreren Wahlkreisen, um ihre Wähler zu mobilisieren und ihren Gegnern Stimmen wegzunehmen. So stellten die Berner Freisinnigen den damaligen Regierungsrat Ulrich Ochsenbein gleich in vier von sechs Wahlkreisen des Kantons auf. In dreien wurde er auch tatsächlich gewählt (wobei er die Wahl natürlich nur in einem annehmen konnte).

Geradezu rekordverdächtig war der Auftritt von Guillaume-Henri Dufour: Der siegreiche General im Sonderbundskrieg kandidierte nicht nur in mehreren Wahlkreisen, diese befanden sich auch noch in drei verschiedenen Kantonen. Zunächst stellten ihn im Kanton Aargau die Liberal-Konservativen auf, um am 15. Oktober gegen die Radikalen anzutreten.[7] Im sehr grossen Kandidatenfeld holte Dufour allerdings nur 14.4 Prozent der Stimmen.

Daraufhin versuchte er eine Woche später sein Glück in seinem Heimatkanton Genf als Kandidat der Liberalen. Dort gewann er auch, doch die radikale Regierung annullierte die Wahl wegen angeblicher Unregelmässigkeiten. Aus Protest dagegen boykottierten die Liberalen die Wiederholung der Wahl am 28. Oktober und Dufour erhielt nur noch ein paar Sympathiestimmen.

Damit war der Zug ins Parlament für den General aber noch nicht abgefahren: Im Kanton Bern waren nach zwei Wahlgängen noch nicht alle Sitze besetzt, und so wurde Dufour dort ebenfalls noch in drei Wahlkreisen aufgestellt, diesmal wiederum von den Konservativen.

Am 5. November wurde er im Wahlkreis Emmental glanzvoll gewählt, schlug allerdings die Wahl aus, um am 12. November beim nächsten Wahlgang in den anderen beiden Wahlkreisen nochmals ins Rennen zu gehen. Er siegte in beiden und nahm schliesslich die Wahl im Wahlkreis Seeland an.

Wegen der kurzen Frist für die Durchführung der Wahlen, aber auch wegen taktischer Spielchen der Parteien, brauchte es vielerorts zwei oder mehr Wahlgänge, bis sämtliche Vertreter eines Wahlkreises feststanden. Die Bürger im Wahlkreis Mittelland im Kanton Bern wurden sogar innerhalb weniger Wochen nicht weniger als sechsmal an die Urne gerufen (zum letzten Mal am 26. November, nachdem Ulrich Ochsenbein in den Bundesrat gewählt worden war und ein Nachfolger bestimmt werden musste).[8]

Mit Tricks gegen die Konservativen

Die knappe Zeit liess auch einen eigentlichen Wahlkampf nicht zu. Die Sieger des Sonderbundskriegs konzentrierten sich darauf, die Bedeutung der neuen Verfassung zu betonen und davor zu warnen, das Rad würde zurückgedreht, sollten die Konservativen gewinnen. Die Katholisch-Konservativen ihrerseits waren nach dem Sonderbundskrieg geschwächt und verspürten wenig Lust, am verhassten neuen Staat teilzunehmen. Vielerorts wurden sie allerdings auch benachteiligt, etwa im Kanton Luzern, wo die liberale Regierung die Wahlversammlungen, an denen die Bürger ihre Stimme abgaben, so platzierte, dass die konservativen Wähler teilweise sehr weite Wege zu bewältigen hatten. Zudem wurden die Versammlungen von Regierungsvertretern geleitet, was die Chancen der Konservativen ebenfalls nicht verbesserte. Mit Philipp Anton von Segesser schaffte es in Luzern denn auch nur gerade ein Konservativer ins Parlament (der dafür in den kommenden Jahren zum unangefochtenen Wortführer der Opposition werden sollte).

Nach heutigen Standards waren die ersten nationalen Wahlen in der Schweiz wohl nicht sonderlich demokratisch.[9] Am Ende trug der Freisinn einen ungefährdeten Sieg davon. Eine klare ideologische Zuordnung ist zwar schwierig, doch stützt man sich auf Gruners Auswertung, kam der freisinnige Block[10] auf 96 von 111 Nationalratssitzen, wobei innerhalb dieses Blocks die Radikalen (freisinnige Linke) mit 79 Sitzen dominierten.

Die Katholisch-Konservativen holten nur 9 Sitze. Ihre Zeit im neuen Bundesstaat stand erst bevor – unter anderem mit den Beiträgen zum Ausbau der direkten Demokratie, zur Konkordanz und nicht zuletzt zur Einführung des Proporzwahlrechts. Doch dazu mehr im nächsten Teil unserer Serie.

 

Dieser Beitrag ist der erste Teil der dreiteiligen Serie «Wegweisende eidgenössische Wahlen».

 

[1] Einzig in den beiden Appenzell, Freiburg, Glarus, Ob- und Nidwalden bestimmte die Landsgemeinde die Standesvertreter (vgl. Schweizerische Bundeskanzlei, Wie liefen die ersten Parlamentswahlen 1848 ab?, ch.ch).

[2] Siehe zur Sitzverteilung Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen sowie Nenad Stojanovic/Anja Giudici (2013): Seelen zählen, Sitze verteilen, NZZ 28.08.2013; Werner Seitz (2014): Ein Jahr vor den Nationalratswahlen, Journal21.ch 07.10.2014.

[3] Die Informationen für diesen Beitrag stammen grösstenteils aus Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919.

[4] Zu den Wahlkreismanipulationen, die bald Einzug halten sollten, siehe Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde.

[5] Der Begriff wird hier verwendet, obschon es damals noch keine Parteien im eigentlichen Sinn gab. Vielmehr handelte es sich um ideologische Gruppierungen, die teilweise aber nicht scharf voneinander abzugrenzen waren.

[6] Bild in: Erich Gruner et. al. (1966): Die Schweizerische Bundesversammlung 1848–1920.

[7] Die ideologische Zuordnung basiert auf den Angaben von Erich Gruner et. al. (1978).

[8] Zur Komplimentswahl von Bundesräten siehe Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat.

[9] Von den zahlreichen Menschen, die vom Stimmrecht ausgeschlossen waren, ganz zu schweigen, siehe Kein Stimmrecht für Trunkenbolde und Sozialhilfebezüger?.

[10] Darin sind protestantische Konservative nicht eingerechnet.

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Wie viel Transparenz bringt die «Lex Markwalder»?

2 Comments Posted by on June 29, 2015

Die «Kasachstan-Affäre» rund um Nationalrätin Christa Markwalder hat einen Schwall neuer Vorstösse ausgelöst. Was sich in Sachen Lobbyismus und Transparenz bald ändern könnte.

Bundeshaus Dunkel? (Foto: Flickr)

Nicht nur die Lichtshow soll Licht ins Dunkel bringen. (Foto: Flickr)

Am schnellsten war Lukas Reimann (SVP/SG). Nur wenige Stunden nach der Publikation des «NZZ»-Artikels «Der lange Arm der Lobbyisten ins Bundeshaus», der die folgenden Wochen hohe Wellen schlagen sollte, reichte er seine Motion ein. Über ein Dutzend weitere Vorstösse werden es bis zum Ende der kürzlich geschlossenen Sommersession sein, die den Lobbyisten – aber auch den Parlamentariern selbst – mehr Transparenz verordnen wollen.

Lobbyismus: Transparenz über Mandate oder ein neues Akkreditierungssystem?

Vier neue Vorstösse zielen direkt auf die umstrittenen und vieldebattierten Strippenzieher. Doch wirklich neu sind die vorgebrachten Ideen nicht – die Urheber haben vormals gescheiterte oder versandete, eigene Initiativen rezykliert. So greift Reimanns Motion «Transparentes Lobbyregister» seine Eingabe wieder auf, die 2009 ein solches Register einführen wollte. Das Lobbyregister wurde unterdessen (2011) zwar installiert, doch einige von Reimanns damaligen Fragen blieben in der Tat unbeantwortet: «In wessen Auftrag sind die Lobbyisten tätig? Wer bezahlt sie?» Denn wenn etwa Lobbyistin Marie-Louise Baumann, die im Zentrum der «Kasachstan-Affäre» gestanden ist, als Interessenbindung schlicht «MLB Communications» angibt – ihre eigene Agentur als Einzelunternehmung –, so verkommt das Register zur reinen Farce.

In die gleiche Kerbe schlägt eine Initiative von Andrea Caroni (FDP/AR). Während er in den letzten Jahren als Promotor eines Akkreditierungssystems hervorgetreten ist, begenügt er sich vorerst einmal mit mehr «Transparenz über die Mandate von Lobbyisten im Bundeshaus». Lobbyisten gäben nach heutiger Praxis einzig eine Public-Affairs-Unternehmung an, für die sie arbeiteten. «Im Dunkeln bleibt aber das, was wirklich interessiert, nämlich die Organisationen, die sie mandatieren.» Wie Reimann fordert denn auch auch Caroni: «Lobbyisten sollen auch die einzelnen Mandate angeben, für die sie jeweils aktuell im Bundeshaus tätig sind.»

Auf einem grundlegenden Systemwechsel beharrt derweil Ständerat Didier Berberat (NE/SP). Er will das geltende «Götti-System» (jeder Parlamentarier kann bis zu zwei Zutrittskarten frei vergeben) begraben und in ein Akkreditierungssystem umkrempeln, wie es etwa für die Bundeshausjournalisten angewandt wird. Wer zu bestimmende Voraussetzungen erfüllt (für Journalisten etwa: zu mindestens 60 Prozent über das Geschehen im Bundeshaus berichten für ein Medium, das einem breiten Publikum zugänglich ist), der gelangt in den Genuss eines «Bundeshaus-GA». Hüterin über die begehrten Lobby-Badges wäre fortan also etwa die Bundeskanzlei. – Gegenüber seiner fast gleichlautenden Initiative 2011 hat Berberat aber einen wichtigen Nebensatz hinzugefügt, eine Frage, an welcher sich die Geister noch scheiden werden: «[…] ihre Anzahl [der Lobbyisten] ist allenfalls zu begrenzen.»

Einen neuen Aspekt bringt immerhin die Grüne Fraktion ein: Abgesehen von den erwähnten Lobby-Dauerausweisen, die so lange gültig sind, bis sie der ausstellende Parlamentarier widerruft, existiert noch eine wenig bekannte, zweite Kategorie: sozusagen das «Tages-GA». Diese Türöffner müssen zwar für jeden Tag neu beantragt werden. Ihr «Vorteil» besteht jedoch darin, dass weder Gast noch «Götti» in irgendeinem Register auftauchen. Die grüne Initiative «Transparenz über das Lobbying via Tages-Zugangsbewilligungen» will daher auch die Bundesberner Kurzaufenthalter mit Name und Funktion in ein öffentlich einsehbares Register aufnehmen.

Parlamentarier: Offenlegung der Entschädigungen im Stufenmodell?

Fünf weitere parlamentarische Initiativen adressieren die finanziellen Verbandelungen der National- und Ständeräte selbst. Peter Keller (SVP/NW) wartet dabei gleich mit einem Trio an Vorstössen auf. Seine erste Initiative «Unterscheidung von ehrenamtlichen und bezahlten Tätigkeiten» will die Interessenbindungen der Parlamentarier differenzierter darstellen. Heute werden alle Mandate wild durcheinander aufgelistet, egal, ob es sich dabei um einen lukrativen Verwaltungsratssitz einer börsenkotierten Aktiengesellschaft handelt oder aber um das Präsidium des Eidgenössischen Schwing- und Älplerfests. Ehrenamtliche Tätigkeiten (höchstens 1200 Franken Spesenentschädigung jährlich) sollen daher gesondert publiziert werden.

Kellers Zweitling «Freiwillige Deklaration ehrenamtlicher und bezahlter Tätigkeiten» würde den Parlamentsbetrieb ebenfalls kaum aus den Angeln heben: Die Liste der Mandate soll durch die Parlamentarier um die Angabe über die jeweilge Höhe der Entschädigung ergänzt werden können – fakultativ. Die monetären Selbstdeklarationen, wie sie einige wenige Nationalräte wie Christian Wasserfallen (FDP/BE) oder Cédric Wermuth (SP/AG) seit einigen Jahren auf ihren eigenen Internetauftritten betreiben, erschienen so in ein wenig «offiziellerem» Licht.

Mehr Fleisch am Knochen bietet der Keller’schen Trilogie letzter Teil, die «Offenlegungspflicht für Einkünfte aus Tätigkeiten». In Anlehnung an die Stufenregelung zur Publikation der Nebentätigkeiten der Abgeordneten des Deutschen Bundestags sollen auch hierzulande alle einzelnen Mandatsentschädigungen in eine von zehn Vergütungs-Stufen kategorisiert werden. Die Stufe 1 würde dabei kleinere Einkünfte zwischen 1200 und 3500 Franken umfassen, die höchste Stufe 10 Vergütungen jenseits von 250’000 Franken.

Ähnlich zur Provenienz der eingangs erwähnten Vorstösse zur Lobbyismus-Regulierung stammen auch jene in Sachen Transparenz der Vergütungen der Parlamentarier entweder vonseiten SVP oder aber von Links-Grün. Eine weitere Initiative der Grünen Fraktion will «Parlamentarische Interessenbindungen mit Angabe der finanziellen Entschädigung ergänzen», wobei denkbar sei, «statt der exakten Entschädigung verschiedene Kategorien zu schaffen und die Ratsmitglieder deklarieren müssen, in welche Kategorie die jeweilige Entschädigung fällt». Also dasselbe in grün.

Die SP-Fraktion schliesslich geht aufs Ganze und will mit der Initiative «Transparenz der Einkünfte und Interessenbindungen der Parlamentsmitglieder» auf den Rappen genau wissen, wer wo wie viel verdient. Immerhin: Der öffentliche Lohnausweis soll erst ab einer bestimmten Höhe je Entschädigung greifen. Und vor allem soll die berufliche Haupttätigkeit ausgeklammert werden, es sei denn, diese sei «geeignet, den Anschein der Abhängigkeit des Parlamentsmitglieds von Interessengruppen zu erwecken, unabhängig davon, ob diese in selbständiger oder unselbständiger Tätigkeit ausgeführt werden».

Regelung im Umgang mit Spenden und Reisen

Nationalrätin Nadine Masshardt (SP/BE) sieht weiteren Handlungsbedarf. Mit ihrer Initiative «Mehr Transparenz. Regelung bei Spenden» verlangt sie, über Einzelspenden ab 5000 Franken gesondert Rechnung zu führen, die Parlamentarier für ihre politische Tätigkeit erhalten. Solche seien «unter Angabe des Namens in einem von den Parlamentsdiensten erstellten öffentlichen Register aufzuführen». Aus Spenden könnten Abhängigkeiten entstehen, weshalb diese offengelegt gehörten.

Eine zweite Initiative Masshardt «Mehr Transparenz. Regelung für Informationsreisen» nimmt sich den parlamentarischen Reisetätigkeiten an, die in der «Affäre Kasachstan» ebenfalls eine Rolle gespielt haben. Die Parlamentsmitglieder sollen Einladungen schweizerischer oder internationaler Interessenorganisation zu einer Informationsreise nur noch annehmen dürfen, sofern sie die Reisekosten selber bezahlen. Masshardt bezieht sich dabei auf ein Empfehlungsschreiben der parlamentarischen Büros an die Ratsmitglieder («Information über das Korruptionsstrafrecht»), in welchem letzteren ebendiese Regelung nahe gelegt wurde.

Auch Nationalrat Alfred Heer (SVP/ZH) sind die Parlamentarier-Reisen ein Dorn im Auge. Seine Initiative «Auskunftspflicht über die Reisetätigkeiten von Mitgliedern der Bundesversammlung» zielt indes nicht auf ein Verbot zur Annahme solcher Einladungen. Heer, als Mitglied des Europarats zuweilen selber in politischer Mission unterwegs, will die Reisetätigkeiten dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellen. Auf Anfrage hin sollen Reisefreudige Auskunft geben müssen über ihre Engagements für den Europarat, OSZE, UNO, die Aussenpolitischen Kommissionen usw.

Infrastruktur: Persönliche Mitarbeiter und öffentliche Unterlagen der Kommissionen

Nationalrat Matthias Aebischer (SP/BE) wiederum beobachtet, dass «sich die Parlamentsarbeit in den letzten Jahren stark verändert hat und umfangreicher und komplexer geworden ist». Viele Parlamentsmitglieder seien stark überlastet und überfordert, nicht nur mit der eigentlichen Parlaments-, sondern auch mit der Recherchearbeit. Aebischer mahnt gar: «Nicht selten bleiben die inhaltliche Arbeit und vor allem auch visionäre Ideen auf der Strecke. Hauptmanko sind derzeit die fehlenden personellen und zeitlichen Ressourcen, weshalb hier anzusetzen ist.» Seine Initiative «Persönliche Mitarbeitende für Parlamentsmitglieder» will daher die derzeit nur allzu rudimentäre administrative und politisch-wissenschaftliche Assistenz für die Bundesparlamentarier institutionalisieren und ausbauen.

Ginge es schliesslich nach Ständerat Thomas Minder (SH/unabhängig), so hätte es den «Fall Markwalder» gar nicht erst gegeben. Seine Initiative «Parlamentarische Kommissionen. Öffentlichkeit der sekundären Unterlagen» will derzeit vertrauliche Papiere wie Schreiben, Aktennotizen, Gutachten, Gesetzesentwürfe, Stellungnahmen, Statistiken und Synopsen der Verwaltung und der Kommissionssekretariate dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellen (nicht aber die Wortprotokolle). Sogenannte schriftliche Antworten des Bundesrats auf Themenanträge – der Stein des Anstosses – könnten so fortan an interessierte Kreise und die Öffentlichkeit getragen werden, wie es auch alt Staatsschreiber Kurt Nuspliger vorschlägt.

Fazit: Lobby-Transparenz, aber Lobbyistenflut

Die Prognose erscheint nicht allzu kühn, dass in der kommenden Legislatur der Schleier, der derzeit die Lobbyistentätigkeiten und die Mandatsentschädigungen der Parlamentarier noch umgibt, sukzessive gelüftet werden wird.

Die Zeiten, in denen sich Interessenvertreter hinter der Fassade ihrer PR-Agentur verstecken konnten, neigen sich dem Ende zu. Offen bleibt nur noch, ob gleichzeitig durch die Einführung eines Akkreditierungssystems die heutige Badge-Vergabe über Bord geworfen werden soll. Tendenziell wird eine erhöhte Transparenz der Lobbyisten-Mandanten diesem Ansinnen Vorschub leisten, da sich die «Badge-Göttis» vermehrt für ihr «Schleppertum» rechtfertigen müssen – auch dank Plattformen wie Lobbywatch.ch.

Umgekehrt konnte noch niemand schlüssig darlegen, inwiefern in einem Akkreditierungssystem quantitative Hürden vor einer Lobbyistenflut schützen könnten. Alleine Burson-Marsteller beschäftigt 40 Mitarbeiter, Farner etwa 60, der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse knapp 80, und der WWF Schweiz gar über 200. Die meisten dieser Interessenverterter würden den qualitiativen Anforderung wohl genügen und kämen noch so gerne in den Genuss der begehrten Zutrittskarte. Die Wandelhalle würde im Nu unpassierbar.

Praktikabel und mehrheitsfähig dürfte aber immerhin eine gewisse Kategorisierung der Interessenbindungen der Parlamentarier sein. Lukas Reimann wird dereinst auch hier der Erste gewesen sein. Seine Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» ist zwar 2012 mangels genügend Unterschriften vorübergehend gestrandet. In ein, zwei Legislaturen wird sein Volksbegehren dennoch umgesetzt sein.

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Was uns «Borgen» und «House of Cards» über die politischen Systeme Dänemarks und der USA lehren

1 Comment Posted by on June 16, 2015

Politische TV-Serien sagen einges über die Demokratiemodelle der Länder aus, in denen sie gedreht wurden.

Birgitte Nyborg.

Birgitte Nyborg in «Borgen».

Am kommenden Donnerstag wählt Dänemark ein neues Parlament. Die sozialdemokratische Ministerpräsidentin Helle Thorning-Schmidt hat den Wahltermin vor drei Wochen in einer «speziellen Ankündigung» bekanntgegeben.

Auch wenn die wenigsten unter uns die dänische Politik besonders nahe verfolgen, dürfte dieser Vorgang vielen TV-Zuschauern bekannt vorkommen – und zwar aus der Serie «Borgen», die auch im Schweizer Farbfernsehen ausgestrahlt wurde. In der Serie geht es um die Karriere der Politikerin Birgitte Nyborg und ihren Aufstieg zur Regierungschefin. Die Personen und Parteien sind zwar fiktiv, basieren aber auf realen Vorbildern. So diente die heutige EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager als Vorbild für die Figur Birgitte Nyborg, und ihre Sozialliberale Partei (Radikale Venstre) wird in «Borgen» zu den Moderaten (De Moderate).

«Borgen» gehört nicht nur zu den spannendsten Serien, die das Fernsehen zu bieten hat, sondern gibt auch einen interessanten Einblick in das politische System Dänemarks. Interessant vor allem, wenn man den Vergleich zieht zu einer Konkurrenz-Produktion aus den USA: «House of Cards». Die beiden Serien sind zwar ähnlich aufgebaut, unterscheiden sich aber gleichzeitig stark voneinander – so wie die politischen Systeme, von denen sie handeln.

 

Hier Ausgleich und Konsens, dort Erpressung und Bestechung

«House of Cards» handelt von Frank Underwood, einem machtsüchtigen US-amerikanischen Politiker. Ihm geht es einzig und allein darum, seinen Einfluss in Washington auszubauen. Dabei greift er gerne auf unzimperliche Methoden wie Erpressung, Bestechung und hinterhältige Lügen zurück – und geht auch schon mal über Leichen, um seine Ziele zu erreichen. Inhalte spielen dabei allerdings eine untergeordnete Rolle. Underwood bringt es auf den Punkt, als er den Zuschauern erklärt: «Leave ideology to the arm-chair generals, it does me no good.»

Frank Underwood.

Frank Underwood in «House of Cards».

Der Unterschied zur Hauptfigur bei «Borgen» könnte grösser nicht sein. Für Birgitte Nyborg geht es in der Politik in erster Linie darum, hehre Ziele wie Gleichheit und Solidarität zu verwirklichen und den eigenen Prinzipien treu zu bleiben. Das bedeutet jedoch nicht, dass sie kompromisslos agiert. Im Gegenteil: Ihre Ziele versucht sie vor allem durch Ausgleich und Konsens zu erreichen.

Nun könnte man diese Unterschiede mit den Unterschieden zwischen Hollywood und skandinavischem Filmschaffen erklären. Diese Erklärung greift allerdings zu kurz: Sowohl «House of Cards» als auch «Borgen» sind stark geprägt von den jeweiligen politischen Systemen. – Die USA ist ein klassisches Mehrheitssystem: Gewählt wird im «First-past-the-post»-System, in welchem der Gewinner alles und alle anderen nichts bekommen. Dies führt zur Herausbildung eines Zwei-Parteien-Systems.

Zwei Antipoden – nicht nur im Fernsehen

Dänemark ist dagegen ein typisches Beispiel für eine parlamentarische Demokratie mit starken konsensorientierten Elementen. Das zeigt sich nicht nur im Verhältniswahlsystem, das eine faire Repräsentation aller politischen Kräfte ermöglicht. Es zeigt sich auch daran, dass innerhalb des Parlaments eine gewisse Konsenskultur herrscht. Im Gegensatz zur Schweiz hat Dänemark zwar keine Konkordanzregierung mit allen grossen Parteien, sondern wechselnde Koalitionsregierungen, die oft nur über eine knappe Mehrheit, regelmässig sogar nur eine Minderheit der Sitze im Parlament verfügen.[1] Jedoch arbeiten die Parteien – inklusive Oppositionsparteien – im parlamentarischen Prozess eng zusammen. Das zeigt sich zuweilen auch bei «Borgen», etwa wenn Nyborg für eine neue Umweltschutz-Vorlage die Unterstützung der Opposition sucht, obschon sie diese nicht bräuchte.[2]

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Dänemark und die USA in Arend Lijpharts Typologie der politischen Systeme.[3]

Schliesslich zeigt sich noch ein weiterer wesentlicher Unterschied. Die USA ist ein föderalistisch aufgebauter Staat, während in Dänemark der Zentralstaat viel mehr Gewicht hat. Tatsächlich spielen bei «House of Cards» die Bundesstaaten eine bedeutende Rolle, obschon die wichtigsten Figuren allesamt in Washington sind. So ist die Frage, wer Gouverneur in einem Staat werden soll, von grosser Wichtigkeit. Dagegen spielen bei «Borgen» die Regionen praktisch gar keine Rolle. Es ist nicht einmal klar, in welchen Wahlkreisen die Protagonisten gewählt werden.

In der bekannten Typologie von Arend Lijphart ist die USA daher in der Kategorie föderalistisches Konkurrenzsystem unten rechts zu verorten. Währenddessen ist Dänemark mit seinem konsensorientierten Einheitsstaat oben links angesiedelt (genauso wie die anderen nordischen Länder). Die USA und Dänemark bilden somit, was das politische System anbelangt, Antipoden. Ebenso wie «House of Cards» und «Borgen» zwei gegensätzliche Welten darstellen.

 

[1] Minderheitsregierungen sind auch deshalb häufig, weil die Regierung nicht die explizite Unterstützung des Parlaments braucht, sondern lediglich keine Mehrheit gegen sich haben darf. Aktuell bilden Sozialdemokraten, Sozialliberale und die Sozialistische Volkspartei die Regierung, haben aber keine Mehrheit im Parlament.

[2] Traditionell versuchen die Vertreter der vier grössten Parteien möglichst, einen Konsens untereinander zu finden. Dieses Prinzip ist als «Glidningspolitik» bekannt (Arend Lijphart [1977]: Democracy in Plural Societies). Inwiefern dieses Prinzip heute noch zur Anwendung kommt, ist allerdings nicht bekannt.

[3] Arend Lijphart (1999): Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

Dänemark, Politisches System, USA , , , , , , , ,

Höchstrichterliche Abweichler

1 Comment Posted by on June 15, 2015

Der Nationalrat und Bundesrat wollen neuerdings die Veröffentlichung abweichender Meinungen am Bundesgericht ermöglichen. Eine «Dissenting Opinion» zu diesem Ansinnen.

Sind die Säle am Bundesgericht bald leer? (Foto: Flickr)

Sind die Säle am Bundesgericht bald leer? (Foto: Flickr)

«Die Offenlegung von Minderheitsmeinungen trägt zur Transparenz in der Rechtsprechung bei, und in einem modernen, demokratischen Rechtsstaat sollten Minderheitsmeinungen bei der Urteilsfällung durch die Gerichte auch offengelegt werden können.» – So begründete Bundesrätin Simonetta Sommaruga ihren Antrag auf Annahme einer Motion «Bundesgericht. Dissenting Opinions» der Rechtskommission. Das nationalrätliche Plenum folgte ihr im vergangenen März mit 106 zu 65 Stimmen.

Transparenz. Minderheitenmeinung. Demokratie. Rechtsstaat. Wer kann da schon dagegen sein?

Sogenannte Dissenting Opinions («abweichende Meinung», auch «Sondervotum») bezeichnen unterliegende Meinungen in einem Spruchkörper beziehungsweise die Offenlegung solcher Minderheitsmeinungen im Rahmen der Publikation des Urteils.[1] Der Nationalrat, der Bundesrat wie auch die Rechtskommission des Ständerats wollen solche Sondervoten fortan den Bundesrichtern anheim stellen.

Todesstoss der öffentlichen Beratungen?

Eigentlich sind heute in Lausanne bereits Dissenting Opinions möglich: Wenn sich die Bundesrichter nicht einstimmig auf einen Entscheid einigen können, muss in Lausanne zwingend eine öffentliche Beratung durchgeführt werden.[2] Solche sind jedoch eher selten der Fall, weniger als in einem Prozent aller Fälle. Aber gerade bei polarisierenden Fragen oder solchen, zu denen noch keine Präzedenzurteile vorliegen und daher einigen Spielraum erlauben, kann es durchaus zu öffentlichen Beratungen kommen.

Wenngleich die Motion mehr Transparenz fordert, mit Dissenting Opinions könnte letztlich just das Gegenteil erreicht werden. Denn wenn neuerdings ein Richter seine abweichende Meinung einfach zu Papier geben kann, so könnten die entsprechenden Abteilungen fortan den öffentlichen Beratungen ausweichen. Dies wäre durchaus ein Verlust, da gerade die mündliche Debatte interessante und teilweise ungefilterte Einblicke in die höchstrichterliche Entscheidfindung erlaubt.

Sondervoten sind weiter dem Rechtsfrieden eher abträglich. Den unterlegenen Beschwerdeführern wird dadurch letztlich mitgeteilt, dass ihre Argumente durchaus stichhaltig gewesen seien, sie aber leider zu wenig Richter haben überzeugen können – vielleicht nur zwei anstatt deren drei von fünf. Heute werden wohl letztinstanzliche Urteile eher akzeptiert, da ihnen etwas Finales und Absolutes anhaftet. Neu würde der Streit wohl länger weiterschwelen. Womöglich würden Urteile auch vermehrt an den Menschenrechtsgerichtshof (EGMR) nach Strassburg gezogen, wenn den Unterlegenen bundesrichterliche Argumente via Dissenting Opinion auf dem Silbertablett serviert werden.

Unterminierte Unabhängigkeit der Bundesrichter

Fraglich ist weiter, ob Sondervoten zum helvetischen Wahlmodus der Mitglieder des höchsten Gerichts passen, ist das hiesige Wahlverfahren für die Bundesrichter doch weltweit ziemlich einzigartig. Durch die direkte Wahl durch das Bundesparlament auf nur sechs Jahre ergibt sich eine gewisse Abhängigkeit des Bundesrichters gegenüber seinem Wahlorgan. Schliesslich will er wiedergewählt werden.[3] Die Mitglieder anderer höchster Gerichte werden immerhin auf neun (EGMR), zwölf (Deutsches Bundesverfassungsgericht; beide ohne Wiederwahl) oder gar auf Lebenszeit gewählt (US Supreme Court). Richter, die keine Wiederwahl über sich ergehen lassen müssen, sind sicherlich unabhängiger. Daher erscheint es eher legitim, wenn etwa die USA, Deutschland oder der EGMR ihren Richtern Dissenting Opinions erlauben.

Die Institution der Dissenting Opinion stammt ohnehin – der Name lässt es erahnen – aus dem angelsächsischen Rechtssystem, in welchem das Richterrecht eine ungleich höhere Stellung einnimmt als in der direkten Demokratie der Schweiz. Es ist daher heikel, irgendein judikatives Puzzleteil, das in jenem Kontext sicherlich gut aufgehoben sein mag, in unser austariertes Schweizer Rechtssystem zu importieren.

Ein Vorgänger von Justizministerin Sommaruga, Bundesrat Arnold Koller, führte denn 1999 zu einer gleichlautenden Motion aus: «Solche Produkte ganz anderer Rechtskulturen lassen sich nicht ohne weiteres verpflanzen. Das Richterrecht spielt im amerikanischen Verfassungsrecht eine ganz andere Rolle als im schweizerischen Verfassungsrecht.» Daher empfahl der damalige Bundesrat, jene Motion nicht zu überweisen. (Was dann der Nationalrat auch unterliess.)

Angriff auf judikativen Konsens und Kollegialität

In der Tat gehen angelsächsische Richter nicht eben sparsam um mit der Abgabe von Dissenting Opinions; sie nutzen diese Plattform geradezu, um ihrer Individualität Ausdruck zu verleihen. Und dadurch sozusagen ihr Profil zu schärfen. Zugegebenermassen wären solche Selbstdarstellungsläufe in hiesigen Richterkörpern kaum zu erwarten. Anderseits könnten Bundesrichter aber vermehrt unter Druck ihrer Parteien gelangen, die sie letztlich portiert haben. Ihrer abweichenden Haltung müssten sie womöglich da und dort mit Dissenting Opinions Ausdruck verleihen oder gar ihre Opposition gegen missliebige Entscheide manifestieren. Und obschon der Bundesrat dem Ansinnen neuerdings zustimmt, bringt er einen weiteren kritischen Punkt vor: Er spricht sogar von «Profilen des Urteilsverhaltens der Richter», die mit wenig Aufwand erstellt werden könnten.

Die Schweiz rühmt sich überdies, die Kultur der Konkordanz und des Kollegialitätsprinzips zu pflegen. Diese gilt nicht nur für die Exekutiven; dieser Geist wird durchaus auch am Mon-Repos gepflegt. Dass ein unterlegener Richter öffentlich einen Bundesgerichtsentscheid rügt und somit seinen Kollegen in den Rücken fällt, wäre ein Tabu. Doch Sondervoten würden letztlich ebendieses hiesige Prinzip untergraben. Die Richter müssten fortan nicht mehr versuchen, trotz diskursiver Entscheidfindung einen gemeinsamen Nenner zu finden, etwaige Minderheitsmeinungen in das Urteil einfliessen zu lassen und letzten Endes das gefällte Urteil kohärent nach aussen zu tragen.

Die Konsenskultur könnte einer Fraktionenbildung in den einzelnen Abteilungen weichen und die Bundesrichter vermehrt sich selber repräsentieren. Die Autorität der Judikative schlechthin würde abnehmen, wenn das Bundesgericht seine eigenen Entscheide im selben Atemzug gleich wieder zerzaust. Auch die Rechtssicherheit würde wohl nicht gestärkt, wenn Entscheide vermehrt durch die verfügende Instanz selbst in Frage gestellt werden. Da vermehrt knappe Drei-gegen-zwei-Entscheide anstatt der einhelligen Fünf-zu-null-Urteile zu erwarten wären, würde die rechtliche Stabilität auch nicht eben gestärkt.[4]

Keine föderale Erfolgsgeschichte

Die Motionäre weisen sodann darauf hin, dass Sondervoten auch in einigen kantonalen Gerichten möglich seien, so namentlich an bestimmten Instanzen der Kantone Zürich, Schaffhausen, Aargau und Waadt. Die in die Minderheit versetzten Richter dieser Gerichte machen indes kaum Gebrauch von dieser Möglichkeit; von einer Hand voll «Abweichlern» jährlich ist die Rede. In der Waadt, wo Dissenting Opinions 2003 eingeführt wurden, hätten die bisher wenigen Fälle zum Teil zu Spannungen innerhalb des Gerichts und teilweise sogar zu Unverständnis beim Grossen Rat und beim Regierungsrat geführt.[5] In den Kantonen Thurgau und Luzern wiederum wurde das Ansinnen nach zögerlichen Anläufen gar wieder verworfen.[6] – Diese Ansätze in den föderalen Versuchsstätten erscheinen zu wenig überzeugend, um sie nun auf Ebene Bundesgericht zu befördern.

Die Vorteile, welche Dissenting Opinions bieten, hat das Bundesgericht überdies längst verinnerlicht: Wer Bundesgerichtsurteile sorgfältig liest, dem fällt auf, dass die Erwägungen nicht zwingend immer einem roten Faden folgen beziehungsweise allesamt in dieselbe Richtung zielen. Es werden stattdessen zumeist befürwortende und ablehnende Argumente abgewogen und disparate Lehrmeinungen zitiert. Mitunter sind sogar gewisse Widersprüche im Argumentationsverlauf ersichtlich. Die Urteile integrieren also sozusagen bereits die Dissenting Opinions. Eine neue Extra-Rubrik erscheint daher unnötig, da die Urteile bereits diskursiv aufgebaut sind und alle Seiten zu Wort kommen lassen.

Zuletzt würde auch die chronische Überlastung des Bundesgerichts durch neuerliche Sondervoten nicht gerade abnehmen. Im Gegenteil, Dissenting Opinions verursachen letztlich Mehrarbeit, da an solchen Urteilen die divergierenden Richter selbst Hand anlegen müssten, womöglich wären dafür auch zusätzliche Gerichtsschreiber vonnöten.

Ob höchstrichterlichen Abweichlern bald eine Plattform geboten wird, entscheidet nun der Ständerat, der die eingangs erwähnte Motion im Verlauf dieser Woche berät.

 

[1] Vgl. zum Ganzen nur Patricia Egli, Dissenting Opinions – Abweichende Richtermeinungen im Schweizer Recht, in: Franco Lorandi/Daniel Staehelin (Hrsg.), Innovatives Recht – FS Ivo Schwander, Zürich 2011, 849 ff.

[2] Art. 58 Abs. 1 lit. b BGG.

[3] Vgl. Gerold Steinmann, Denk-würdige Wiederwahl der Bundesrichterinnen und Bundesrichter, ZBl 116/2015, S. 1 f.

[4] Vgl. aber zur Aussenwirkung von Dissenting Opinions in den USA: Thomas Stadelmann, Dissenting Opinions – Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Justiz von aussen?, Justice – Justiz – Giustizia 2014/3.

[5] Arnold Marti, Offenlegen von Minderheitsmeinungen («dissenting opinion») – eine Forderung von Transparenz und Fairness im gerichtlichen Verfahren, Justice – Justiz – Giustizia 2012/4, Rz 19.

[6] Ebd., Rz 14, 17.

Justiz

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