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Wie viel Transparenz bringt die «Lex Markwalder»?

Die «Kasachstan-Affäre» rund um Nationalrätin Christa Markwalder hat einen Schwall neuer Vorstösse ausgelöst. Was sich in Sachen Lobbyismus und Transparenz bald ändern könnte.

Bundeshaus Dunkel? (Foto: Flickr)

Nicht nur die Lichtshow soll Licht ins Dunkel bringen. (Foto: Flickr)

Am schnellsten war Lukas Reimann (SVP/SG). Nur wenige Stunden nach der Publikation des «NZZ»-Artikels «Der lange Arm der Lobbyisten ins Bundeshaus», der die folgenden Wochen hohe Wellen schlagen sollte, reichte er seine Motion ein. Über ein Dutzend weitere Vorstösse werden es bis zum Ende der kürzlich geschlossenen Sommersession sein, die den Lobbyisten – aber auch den Parlamentariern selbst – mehr Transparenz verordnen wollen.

Lobbyismus: Transparenz über Mandate oder ein neues Akkreditierungssystem?

Vier neue Vorstösse zielen direkt auf die umstrittenen und vieldebattierten Strippenzieher. Doch wirklich neu sind die vorgebrachten Ideen nicht – die Urheber haben vormals gescheiterte oder versandete, eigene Initiativen rezykliert. So greift Reimanns Motion «Transparentes Lobbyregister» seine Eingabe wieder auf, die 2009 ein solches Register einführen wollte. Das Lobbyregister wurde unterdessen (2011) zwar installiert, doch einige von Reimanns damaligen Fragen blieben in der Tat unbeantwortet: «In wessen Auftrag sind die Lobbyisten tätig? Wer bezahlt sie?» Denn wenn etwa Lobbyistin Marie-Louise Baumann, die im Zentrum der «Kasachstan-Affäre» gestanden ist, als Interessenbindung schlicht «MLB Communications» angibt – ihre eigene Agentur als Einzelunternehmung –, so verkommt das Register zur reinen Farce.

In die gleiche Kerbe schlägt eine Initiative von Andrea Caroni (FDP/AR). Während er in den letzten Jahren als Promotor eines Akkreditierungssystems hervorgetreten ist, begenügt er sich vorerst einmal mit mehr «Transparenz über die Mandate von Lobbyisten im Bundeshaus». Lobbyisten gäben nach heutiger Praxis einzig eine Public-Affairs-Unternehmung an, für die sie arbeiteten. «Im Dunkeln bleibt aber das, was wirklich interessiert, nämlich die Organisationen, die sie mandatieren.» Wie Reimann fordert denn auch auch Caroni: «Lobbyisten sollen auch die einzelnen Mandate angeben, für die sie jeweils aktuell im Bundeshaus tätig sind.»

Auf einem grundlegenden Systemwechsel beharrt derweil Ständerat Didier Berberat (NE/SP). Er will das geltende «Götti-System» (jeder Parlamentarier kann bis zu zwei Zutrittskarten frei vergeben) begraben und in ein Akkreditierungssystem umkrempeln, wie es etwa für die Bundeshausjournalisten angewandt wird. Wer zu bestimmende Voraussetzungen erfüllt (für Journalisten etwa: zu mindestens 60 Prozent über das Geschehen im Bundeshaus berichten für ein Medium, das einem breiten Publikum zugänglich ist), der gelangt in den Genuss eines «Bundeshaus-GA». Hüterin über die begehrten Lobby-Badges wäre fortan also etwa die Bundeskanzlei. – Gegenüber seiner fast gleichlautenden Initiative 2011 hat Berberat aber einen wichtigen Nebensatz hinzugefügt, eine Frage, an welcher sich die Geister noch scheiden werden: «[…] ihre Anzahl [der Lobbyisten] ist allenfalls zu begrenzen.»

Einen neuen Aspekt bringt immerhin die Grüne Fraktion ein: Abgesehen von den erwähnten Lobby-Dauerausweisen, die so lange gültig sind, bis sie der ausstellende Parlamentarier widerruft, existiert noch eine wenig bekannte, zweite Kategorie: sozusagen das «Tages-GA». Diese Türöffner müssen zwar für jeden Tag neu beantragt werden. Ihr «Vorteil» besteht jedoch darin, dass weder Gast noch «Götti» in irgendeinem Register auftauchen. Die grüne Initiative «Transparenz über das Lobbying via Tages-Zugangsbewilligungen» will daher auch die Bundesberner Kurzaufenthalter mit Name und Funktion in ein öffentlich einsehbares Register aufnehmen.

Parlamentarier: Offenlegung der Entschädigungen im Stufenmodell?

Fünf weitere parlamentarische Initiativen adressieren die finanziellen Verbandelungen der National- und Ständeräte selbst. Peter Keller (SVP/NW) wartet dabei gleich mit einem Trio an Vorstössen auf. Seine erste Initiative «Unterscheidung von ehrenamtlichen und bezahlten Tätigkeiten» will die Interessenbindungen der Parlamentarier differenzierter darstellen. Heute werden alle Mandate wild durcheinander aufgelistet, egal, ob es sich dabei um einen lukrativen Verwaltungsratssitz einer börsenkotierten Aktiengesellschaft handelt oder aber um das Präsidium des Eidgenössischen Schwing- und Älplerfests. Ehrenamtliche Tätigkeiten (höchstens 1200 Franken Spesenentschädigung jährlich) sollen daher gesondert publiziert werden.

Kellers Zweitling «Freiwillige Deklaration ehrenamtlicher und bezahlter Tätigkeiten» würde den Parlamentsbetrieb ebenfalls kaum aus den Angeln heben: Die Liste der Mandate soll durch die Parlamentarier um die Angabe über die jeweilge Höhe der Entschädigung ergänzt werden können – fakultativ. Die monetären Selbstdeklarationen, wie sie einige wenige Nationalräte wie Christian Wasserfallen (FDP/BE) oder Cédric Wermuth (SP/AG) seit einigen Jahren auf ihren eigenen Internetauftritten betreiben, erschienen so in ein wenig «offiziellerem» Licht.

Mehr Fleisch am Knochen bietet der Keller’schen Trilogie letzter Teil, die «Offenlegungspflicht für Einkünfte aus Tätigkeiten». In Anlehnung an die Stufenregelung zur Publikation der Nebentätigkeiten der Abgeordneten des Deutschen Bundestags sollen auch hierzulande alle einzelnen Mandatsentschädigungen in eine von zehn Vergütungs-Stufen kategorisiert werden. Die Stufe 1 würde dabei kleinere Einkünfte zwischen 1200 und 3500 Franken umfassen, die höchste Stufe 10 Vergütungen jenseits von 250’000 Franken.

Ähnlich zur Provenienz der eingangs erwähnten Vorstösse zur Lobbyismus-Regulierung stammen auch jene in Sachen Transparenz der Vergütungen der Parlamentarier entweder vonseiten SVP oder aber von Links-Grün. Eine weitere Initiative der Grünen Fraktion will «Parlamentarische Interessenbindungen mit Angabe der finanziellen Entschädigung ergänzen», wobei denkbar sei, «statt der exakten Entschädigung verschiedene Kategorien zu schaffen und die Ratsmitglieder deklarieren müssen, in welche Kategorie die jeweilige Entschädigung fällt». Also dasselbe in grün.

Die SP-Fraktion schliesslich geht aufs Ganze und will mit der Initiative «Transparenz der Einkünfte und Interessenbindungen der Parlamentsmitglieder» auf den Rappen genau wissen, wer wo wie viel verdient. Immerhin: Der öffentliche Lohnausweis soll erst ab einer bestimmten Höhe je Entschädigung greifen. Und vor allem soll die berufliche Haupttätigkeit ausgeklammert werden, es sei denn, diese sei «geeignet, den Anschein der Abhängigkeit des Parlamentsmitglieds von Interessengruppen zu erwecken, unabhängig davon, ob diese in selbständiger oder unselbständiger Tätigkeit ausgeführt werden».

Regelung im Umgang mit Spenden und Reisen

Nationalrätin Nadine Masshardt (SP/BE) sieht weiteren Handlungsbedarf. Mit ihrer Initiative «Mehr Transparenz. Regelung bei Spenden» verlangt sie, über Einzelspenden ab 5000 Franken gesondert Rechnung zu führen, die Parlamentarier für ihre politische Tätigkeit erhalten. Solche seien «unter Angabe des Namens in einem von den Parlamentsdiensten erstellten öffentlichen Register aufzuführen». Aus Spenden könnten Abhängigkeiten entstehen, weshalb diese offengelegt gehörten.

Eine zweite Initiative Masshardt «Mehr Transparenz. Regelung für Informationsreisen» nimmt sich den parlamentarischen Reisetätigkeiten an, die in der «Affäre Kasachstan» ebenfalls eine Rolle gespielt haben. Die Parlamentsmitglieder sollen Einladungen schweizerischer oder internationaler Interessenorganisation zu einer Informationsreise nur noch annehmen dürfen, sofern sie die Reisekosten selber bezahlen. Masshardt bezieht sich dabei auf ein Empfehlungsschreiben der parlamentarischen Büros an die Ratsmitglieder («Information über das Korruptionsstrafrecht»), in welchem letzteren ebendiese Regelung nahe gelegt wurde.

Auch Nationalrat Alfred Heer (SVP/ZH) sind die Parlamentarier-Reisen ein Dorn im Auge. Seine Initiative «Auskunftspflicht über die Reisetätigkeiten von Mitgliedern der Bundesversammlung» zielt indes nicht auf ein Verbot zur Annahme solcher Einladungen. Heer, als Mitglied des Europarats zuweilen selber in politischer Mission unterwegs, will die Reisetätigkeiten dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellen. Auf Anfrage hin sollen Reisefreudige Auskunft geben müssen über ihre Engagements für den Europarat, OSZE, UNO, die Aussenpolitischen Kommissionen usw.

Infrastruktur: Persönliche Mitarbeiter und öffentliche Unterlagen der Kommissionen

Nationalrat Matthias Aebischer (SP/BE) wiederum beobachtet, dass «sich die Parlamentsarbeit in den letzten Jahren stark verändert hat und umfangreicher und komplexer geworden ist». Viele Parlamentsmitglieder seien stark überlastet und überfordert, nicht nur mit der eigentlichen Parlaments-, sondern auch mit der Recherchearbeit. Aebischer mahnt gar: «Nicht selten bleiben die inhaltliche Arbeit und vor allem auch visionäre Ideen auf der Strecke. Hauptmanko sind derzeit die fehlenden personellen und zeitlichen Ressourcen, weshalb hier anzusetzen ist.» Seine Initiative «Persönliche Mitarbeitende für Parlamentsmitglieder» will daher die derzeit nur allzu rudimentäre administrative und politisch-wissenschaftliche Assistenz für die Bundesparlamentarier institutionalisieren und ausbauen.

Ginge es schliesslich nach Ständerat Thomas Minder (SH/unabhängig), so hätte es den «Fall Markwalder» gar nicht erst gegeben. Seine Initiative «Parlamentarische Kommissionen. Öffentlichkeit der sekundären Unterlagen» will derzeit vertrauliche Papiere wie Schreiben, Aktennotizen, Gutachten, Gesetzesentwürfe, Stellungnahmen, Statistiken und Synopsen der Verwaltung und der Kommissionssekretariate dem Öffentlichkeitsprinzip unterstellen (nicht aber die Wortprotokolle). Sogenannte schriftliche Antworten des Bundesrats auf Themenanträge – der Stein des Anstosses – könnten so fortan an interessierte Kreise und die Öffentlichkeit getragen werden, wie es auch alt Staatsschreiber Kurt Nuspliger vorschlägt.

Fazit: Lobby-Transparenz, aber Lobbyistenflut

Die Prognose erscheint nicht allzu kühn, dass in der kommenden Legislatur der Schleier, der derzeit die Lobbyistentätigkeiten und die Mandatsentschädigungen der Parlamentarier noch umgibt, sukzessive gelüftet werden wird.

Die Zeiten, in denen sich Interessenvertreter hinter der Fassade ihrer PR-Agentur verstecken konnten, neigen sich dem Ende zu. Offen bleibt nur noch, ob gleichzeitig durch die Einführung eines Akkreditierungssystems die heutige Badge-Vergabe über Bord geworfen werden soll. Tendenziell wird eine erhöhte Transparenz der Lobbyisten-Mandanten diesem Ansinnen Vorschub leisten, da sich die «Badge-Göttis» vermehrt für ihr «Schleppertum» rechtfertigen müssen – auch dank Plattformen wie Lobbywatch.ch.

Umgekehrt konnte noch niemand schlüssig darlegen, inwiefern in einem Akkreditierungssystem quantitative Hürden vor einer Lobbyistenflut schützen könnten. Alleine Burson-Marsteller beschäftigt 40 Mitarbeiter, Farner etwa 60, der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse knapp 80, und der WWF Schweiz gar über 200. Die meisten dieser Interessenverterter würden den qualitiativen Anforderung wohl genügen und kämen noch so gerne in den Genuss der begehrten Zutrittskarte. Die Wandelhalle würde im Nu unpassierbar.

Praktikabel und mehrheitsfähig dürfte aber immerhin eine gewisse Kategorisierung der Interessenbindungen der Parlamentarier sein. Lukas Reimann wird dereinst auch hier der Erste gewesen sein. Seine Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» ist zwar 2012 mangels genügend Unterschriften vorübergehend gestrandet. In ein, zwei Legislaturen wird sein Volksbegehren dennoch umgesetzt sein.

Zwischen Ideologie und Kalkül

Die Strategen in den Partei­zentralen rechnen, mit wem sie bei den Nationalratswahlen paktieren sollen. Die Parteien nutzen Listenverbindungen heute professioneller als früher.

Publiziert in der «Neuen Luzerner Zeitung» am 07.02.2015.

Die Antwort von Philipp Müller war deutlich: «Es wird keine flächendeckenden Listenverbindungen mit der SVP geben», stellte der FDP-Präsident jüngst in einem Interview klar. Die hartnäckigen Bemühungen der SVP um einen Schulterschluss zwischen den beiden Parteien bei den Wahlen 2015 waren also nicht vom Erfolg gekrönt. Entsprechend enttäuscht reagierten Vertreter der SVP auf Müllers Abfuhr. Damit würden die Bürgerlichen Sitze an die Linke verlieren, kritisierte etwa der Luzerner Nationalrat Felix Müri.

Listenverbindungen für die Nationalratswahlen sind in allen 20 Proporz-Kantonen erlaubt. (Foto: NLZ)

Listenverbindungen für die Nationalratswahlen sind in allen 20 Proporz-Kantonen erlaubt. (Foto: Archiv/NLZ)

Profitiert hätte die SVP

Der Politikwissenschaftler Daniel Bochsler von der Universität Zürich sieht das anders. Der Entscheid gegen flächendeckende Listenverbindungen mit der SVP sei aus Sicht der FDP «der einzig richtige Entscheid», sagt er im Gespräch. Er stützt sich dabei auf eine Auswertung der Wahlen 2011. Wären FDP und SVP damals schweizweit Listenverbindungen eingegangen, hätten sie zusammen zwar mehr Sitze geholt. Allerdings wären alle fünf gewonnen Mandate aus dieser Verbindung an die SVP gegangen. Das entspricht einer generellen Wirkung von Listenverbindungen: Meist gewinnt die grössere der beteiligten Parteien. Der Grund dafür liegt im Wahlsystem.

Doch auch politische Gründe sprechen laut Bochsler gegen schweizweite Listenverbindungen zwischen FDP und SVP. Die Nachwahlbefragung zu den Wahlen 2011 habe gezeigt, dass SVP-Wähler die FDP zwar als Wunschpartnerin sähen. «Umgekehrt ist die SVP bei FDP-Wählern fast gleich unbeliebt wie die SP.» In jüngerer Vergangenheit sei die Differenz noch gewachsen.

Diese Analyse deckt sich mit der Aussage von Philipp Müller, drei Viertel der Zuschriften, die er erhalte, sprächen sich gegen ein Zusammengehen mit der SVP aus. Bochsler rät dem Freisinn deshalb, nach anderen Partnern Ausschau zu halten: «Die FDP würde viel besser fahren, wenn sie mit den Mitteparteien zusammenspannen würde.»

Grünliberale paktierten geschickt

Listenverbindungen sind ein oft unterschätzter Faktor bei Wahlen. Parteien, die geschickt taktieren, können leicht einige Sitze dazugewinnen. Besonders eindrücklich zeigten das bei den letzten Nationalratswahlen die Grünliberalen. Sie gingen fast überall Listenverbindungen ein und nahmen dabei wenig Rücksicht auf ideologische Differenzen: Von der SP bis zur christlich-­konservativen EDU deckten ihre Listenverbindungen fast das gesamte Parteienspektrum ab. Der ­Erfolg gab ihnen recht: Gemäss Bochs­lers Analyse verdankte die GLP nicht ­weniger als die Hälfte ihrer 12 Nationalratssitze Listenverbindungen.

Dass im politischen Wettbewerb immer mehr Parteien mitmischen, hat die Bedeutung von Listenverbindungen ­zusätzlich erhöht. «Der Effekt von Listenverbindungen kann für Parteien wichtiger sein als die Wirkung von Wahlkampagnen», sagt Bochsler.

Obschon zusätzliche Mandate tendenziell eher dem grösseren Partner zufallen, macht das Instrument laut dem Politikwissenschaftler auch für kleinere Parteien Sinn. Denn diese seien durch das Wahlsystem benachteiligt. Weil sich die Sitze in der Praxis nie ganz genau aufteilen lassen, verlieren die Parteien jeweils einen Teil ihrer Stimmen durch Abrunden. Die Restmandate gehen dann in der Regel an die grösste Partei. «Das Schweizer Wahlsystem hat im Prinzip eine Kopfsteuer eingebaut», sagt Bochs­ler. «Deshalb ist es extrem wichtig, gross zu sein.» Das schaffen kleinere Parteien aber nur mit Hilfe von Listenverbindungen.

Computer als Entscheidungshilfe

Das Schmieden von Listenverbindungen ist für die Parteien eine Gratwanderung zwischen Mathematik und Ideologie. Grundsätzlich kann eine Partei, wenn sie ihre Liste mit einer anderen verbindet, nur gewinnen – weniger Sitze zu holen als ohne Listenverbindung, ist unmöglich. Allerdings sind die Chancen auf einen Sitzgewinn bei gewissen Kombinationen höher als bei anderen. Deshalb laufen die Computer in den Parteizentralen auf Hochtouren. Die Strategen berechnen, welche Stimmenverteilung zu erwarten ist und was in diesem Fall die Verbindung ist, die am meisten ­Erfolg verspricht.

Zu beachten ist dabei, dass jede Listenverbindung potenziell auch dem jeweiligen Partner nützt. Die Parteien spannen deshalb in der Regel mit politischen Verbündeten zusammen. Denn die Wähler goutieren es kaum, wenn ihre überschüssigen Stimmen ins gegnerische politische Lager wandern. Im schlechtesten Fall könnten sie gar zu anderen Parteien abwandern.

Kantonale Sektionen entscheiden

Wenn es um Listenverbindungen geht, spielen deshalb sowohl arithmetische als auch inhaltliche Aspekte eine Rolle, wie die Sekretariate praktisch aller grossen Parteien auf Anfrage betonen. Einzig die Grünliberalen scheinen ihrer Linie treu zu bleiben: «Das Eingehen von Listenverbindungen erfolgt nach kalkulatorischen Erfolgschancen», sagt Generalsekretärin Sandra Gurtner-Oesch. Der definitive Entscheid liege aber in der Hoheit der Kantonalsektionen.

Der Erfolg der GLP vor vier Jahren habe die Aufmerksamkeit der anderen Parteien geweckt, sagt Daniel Bochsler. Er hält es daher für fraglich, ob die Partei dieses Jahr nochmals solch grossen Nutzen aus Listenverbindungen ziehen kann. «Die GLP kann nicht mehr Rosinen picken.»

Miriam Behrens, Generalsekretärin der Grünen, räumt ein, dass ihre Partei in der Vergangenheit vielleicht zu selbstverständlich mit der SP als ihrer natürlichen Verbündeten zusammengespannt habe. «Wir empfehlen den Kantonalparteien, nicht nur auf die inhaltliche Nähe zu schauen, sondern auch zu rechnen.» Dafür stellt ihnen das Zentral­sekretariat ein Computerprogramm zur Verfügung, mit dem man unterschiedliche Szenarien durchspielen kann. Neben der SP gebe es durchaus auch andere mögliche Partner, sagt Behrens und nennt als Beispiel die GLP oder die linken Parteien. Der Blick fürs Ganze dürfe ­dabei aber nicht verloren gehen. «Oberstes Ziel ist, einen grünen Sitz zu machen, zweites Ziel ist, dass auch unsere Verbündeten zulegen.» Der Wähler wolle, dass die Stimmen im gleichen Lager blieben.

Bei der CVP bietet das Zentralsekretariat den Kantonalparteien an, Analysen durchzuführen, welche Listenverbindungen besonders erfolgversprechend sind. Dabei orientiere man sich am «Ziel der Stärkung der politischen Mitte und der Entpolarisierung der Schweiz», erklärt CVP-Sprecher Thomas Jauch. Die Entscheidung über Listenverbindungen liege letztlich aber bei den Sektionen.

«Fallschirm» für verlorene Stimmen

Lange Zeit waren Listenverbindungen vor allem ein Instrument der Bürger­lichen, wie Daniel Bochsler erklärt. ­Inzwischen wendet die Linke das Instrument wesentlich erfolgreicher an: Bei den Wahlen 2011 bescherte es der SP unter dem Strich fünf Sitze und den Grünen drei. Grosse Verliererin war die SVP, die ohne Listenverbindungen acht Sitze mehr gewonnen hätte.

Wenig überraschend forderte nach den Wahlen 2011 eine Motion aus den Reihen der SVP die Abschaffung von Listenverbindungen. Diese führten zu «zufälligen Wahlergebnissen», die den Wählerwillen nicht abbildeten, hiess es in der Begründung. Später reichte die FDP eine Motion mit dem gleichen Ziel ein. Beide Vorstösse scheiterten jedoch im Plenum.

Daniel Bochsler hält von der Kritik an Listenverbindungen nichts. Letztlich seien sie ein «Korrektiv», das es kleinen Parteien erlaube, die Benachteiligung durch das Wahlsystem zu kompen­sieren. Zudem ermöglichten sie es, dass Stimmen für eine Partei nicht automatisch verloren gingen, wenn diese Partei keinen Sitz hole. «Listenverbindungen sind gewissermassen ein Fallschirm, der verhindert, dass die Stimmen im Papierkorb landen.»

Verbesserungspotenzial sieht Bochs­ler dagegen bei der Kennzeichnung von Listenverbindungen. In vielen Kantonen sei für den Wähler zu wenig klar sichtbar, welche Listen verbunden seien. «Es würde viel bringen, wenn man das auf den Wahlzetteln deutlicher hervorgeben würde.» Er schlägt vor, dass verbundene Listen beispielsweise die gleiche Farbe haben.

Wenn sich Parlamentarier selbst zu Berufspolitikern machen

Die Schweiz hat nur noch dem Namen nach ein Milizparlament. Dafür sind nicht zuletzt die Volksvertreter selbst verantwortlich. Wir präsentieren drei Reformvorschläge.

«Das Wertvolle an der Milizarbeit ist ja nicht, dass
sie gratis geleistet wird, sondern dass die Miliz-
tätigen ein zweites Standbein im Leben haben.»
Andreas Ladner[1]

Avenir Suisse Bürgerstaat

Der neue Avenir Suisse-Band mit neun Beiträgen zum Milizsystem.

Der Milizpolitik gehen die Politiker aus. So liesse sich – etwas verkürzt – die Lageanalyse zusammenfassen, welche die Denkfabrik Avenir Suisse in einem neuen Buch zum Milizsystem macht. In den vergangenen Tagen drehte sich die Diskussion vor allem um die Gemeindeebene, was vielleicht auch damit zusammenhängt, dass Avenir Suisse den kontroversen (wenn auch nur bedingt neuen) Vorschlag eines «allgemeinen Bürgerdienstes» zur Debatte stellte.

Tatsächlich haben die Gemeinden zunehmend Mühe, ausreichend Personal für ihre Exekutiven zu finden. Kaum jemand will heute noch den Aufwand eines politischen Amtes auf sich nehmen.[2]

Anders sieht es auf Bundesebene aus. Hier können die Parlamentarier scheinbar nicht genug von der Politik bekommen und investieren mit Freude immer mehr ihrer Zeit darin, wie Sarah Bütikofer in ihrem Buchbeitrag aufzeigt.[3]

Inzwischen gibt es demnach im Bundeshaus kaum noch wirkliche Milizpolitiker[4]. Besonders deutlich ist der Trend im Ständerat: Dort machten die Berufspolitiker in den 1970er Jahren noch knapp einen Viertel der Mitglieder aus, heute stellen sie die Mehrheit. Als Hauptgrund dafür kann der steigende Arbeitsaufwand infolge der wachsenden Zahl von Geschäften, aber auch deren zunehmenden Komplexität sowie die höhere internationale Regeldichte identifiziert werden.

Nun kann man sich darüber streiten, ob diese Entwicklung so schlimm ist. Man kann argumentieren, dass Parlamentarier, die mehr Zeit mit Politik verbringen, auch bessere politische Entscheide treffen. Tatsächlich scheint man sich etwa in Deutschland eher Sorgen zu machen, dass Politiker zu wenig ihrer produktiven Zeit in ihr Amt investierten.

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Die Anzahl Vorstösse hat sich in den letzten 20 Jahren verdoppelt. Dabei erfreuen sich Motionen, vor allem aber Interpellation und die Fragestunde erhöhter Beliebtheit. Dazu wird etwa all 300 Vorstösse eine Volksinitiative ins Parlament getragen.[5]

 

Zusehends homogenere Zusammensetzung des Parlaments

Die Schweiz hat mit ihren «Laienparlamentariern» indes nicht die schlechtesten Erfahrungen gemacht.[6] Es scheint durchaus seine Vorteile zu haben, wenn Politiker noch ein zweites Standbein haben und auch die Welt ausserhalb der Wandelhalle kennen – nur schon um sich der Wirkung der von ihnen beschlossenen Gesetze bewusst zu werden. Wer jedoch sein gesamtes Einkommen aus der Politik bestreitet, wird von seinem Amt abhängig. Es liegt auf der Hand, dass man dadurch eher geneigt ist, allein zur Rechtfertigung seines Amtes Vorstösse einzureichen und den Parlamentsbetrieb auf Trab zu halten. Schliesslich ist es auch ein Teil des Schweizer Staatsverständnisses, dass Politiker aus der Mitte des Volkes stammen und quasi jeder Bürger Parlamentarier werden kann.

Gerade aus dieser Perspektive muss ein zweiter Trend fast noch mehr zu denken geben: Unser Parlament wird in seiner Zusammensetzung immer homogener. Aufgrund der steigenden Belastung dominieren in den Ratskammern Berufsgruppen, die ihre Zeit relativ frei einteilen können: Unternehmer, Anwälte und Berater (und natürlich Berufspolitiker). Demgegenüber sind Angestellte (insbesondere Führungskräfte) im Gegensatz zu früher kaum noch im Ratssaal anzutreffen. Immer mehr Bundesparlamentarier steigen nach dem Studium mehr oder weniger direkt in die Politik ein, praktisch ohne Erfahrung in der Arbeitswelt.[7]

Somit gehen die Vorteile des Milizsystems allmählich verloren und es stellt sich in der Tat die Frage, wie zeitgemäss dieses Modell noch ist. Bevor wir es jedoch leichtfertig über Bord werfen, sollte vielleicht zunächst versucht werden, es durch innere Reformen zu neuem Leben zu erwecken.

Unser Blog präsentiert deshalb drei Denkanstösse:

1. Professionalisierung des Umfelds: Damit Parlamentarier Zeit für andere berufliche Tätigkeiten einsetzen können, sind sie darauf angewiesen, dass sie ihre politischen Verpflichtungen einigermassen effizient erledigen können. Daher sollten (persönliche oder wissenschaftliche) Mitarbeiter sie so weit wie möglich entlasten, sodass sich die Volksvertreter auf ihre wesentlichen Aufgaben konzentrieren können. Die Parlamentarier erhalten schliesslich seit einem guten Jahrzehnt eigens Geld für persönliche Mitarbeiter.[8]

Allerdings machen davon nicht alle Gebrauch: Einige stecken den Batzen lieber in die eigene Tasche und übernehmen selbst einfachere Büroarbeiten wie die Bearbeitung des täglich anfallenden Stapels Post, den Ausdruck von Dokumentationen oder die Terminverwaltung selbst. Auch zeitaufwändige Rechercheaufträge oder das Verfassen von Voten liessen sich gut an Mitarbeiter delegieren.[9]

2. Finanzielle Interessenbindungen offenlegen: Bütikofer weist darauf hin, dass der Aufwand für das Parlamentsmandat heute so gross ist, dass faktisch nur noch Bürger vom passiven Wahlrecht Gebrauch machen können, die über ausreichend zeitliche und finanzielle Ressourcen verfügen. Dies erhöhe die Offenheit «für Mandate und Aufträge im Namen von Interessenorganisationen und Grossfirmen».[10] Sollte dieser Zusammenhang tatsächlich vorhanden sein, wäre dies ein Worst-case-Szenario: Aufgrund der Beanspruchung können Parlamentarier kaum oder nicht mehr einem «normalen» Beruf nachgehen, nehmen zum Ausgleich aber Mandate von Organisationen oder Unternehmen an, die gut bezahlen und wenig verlangen (nämlich im Wesentlichen, dass ihre Interessen vertreten werden).

Diese Entwicklung lässt sich zwar nicht stoppen. Die Parlamentarier würden aber zumindest etwas diszipliniert, wenn sie gezwungen wären, ihre finanziellen Interessenbindungen offenzulegen, also ihre Einkünfte, die sie aus Anstellungen, Mandate usw. beziehen.[11] Es wäre ein Anreiz, das eigene Brot wieder vermehrt auf dem angestammten Beruf zu verdienen.

3. Weniger Vorstösse: Schliesslich sind nicht zuletzt auch die Parlamentarier selbst gefordert. Denn sie sind nicht unwesentlich mitverantwortlich für die Arbeitsbelastung, mit der sie kämpfen. Sie, die gerne über die angebliche «Initiativenflut» klagen[12], produzieren selbst eine eigentliche «Vorstossflut», die alles, was an Volksbegehren in der Pipeline steckt, in den Schatten stellt (siehe Abbildung oben).

Die Zahl der eingereichten Vorstösse hat sich in den letzten zwanzig Jahren verdoppelt. Auch der Umfang der Gesetzessammlung und die Kadenz von Revisionen nimmt unaufhaltsam zu.[13] Natürlich, die Welt ist komplexer geworden; es gibt mehr Dinge, die reguliert werden können. Dennoch stünde dem Parlament etwas mehr gesetzgeberische Zurückhaltung gut an. Nur schon aus Rücksicht auf die eigene Arbeitslast.

 


[1] Andreas Ladner (2015): Die Abhängigkeit der Gemeinden von der Milizpolitik, S. 123, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[2] Vgl. Oliver Dlabac, Andreas Rohner, Thomas Zenger, Daniel Kübler (2014): Die Milizorganisation der Gemeindeexekutiven im Kanton Aargau – Rekrutierungsprobleme und Reformvorschläge, Studienberichte des Zentrums für Demokratie Aarau, Nr. 4, Oktober 2014; Oliver Dlabac (2015): Wie man das Milizsystem verändern muss, damit es überlebt, NZZ am Sonntag 25.01.2015; Adrian Vatter (2014): Das politische System der Schweiz, Baden-Baden 2014, S. 143 ff.

[3] Sarah Bütikofer (2015): Fiktion Milizparlament, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[4] Nach Bütikofer (2015), S. 87 f. sind Milizparlamentarier definiert als Parlamentarier, die höchstens einen Drittel ihrer Arbeitszeit für ihr Amt aufwenden. Vollzeit- oder Berufspolitiker wenden demgegenüber mehr als zwei Drittel dafür auf. (Dazwischen liegen die Teilzeitpolitiker, die zwischen einem und zwei Drittel ihrer Arbeitszeit verwenden.)

[5] Zahlen aus Parlamentsdienste (2012): Gesamtanzahl eingereichter parlamentarischer Vorstösse NR/SR, 14.05.2012; Geschäftsdatenbank Curia Vista (für 2014) sowie (für Volksinitiativen) Bundesblatt der entsprechenden Jahrgänge. Vgl. Bütikofer (2015), S. 86.

[6] Hans Geser (2015): Rückenwind für Amateure, in: Andreas Müller (Hrsg.) (2015): Bürgerstaat und Staatsbürger – Milizpolitik zwischen Mythos und Moderne, Zürich 2015.

[7] Bütikofer (2015), S. 90 ff.

[8] «Die Ratsmitglieder erhalten eine Jahresentschädigung von 33’000 Franken als Beitrag zur Deckung der Personal- und Sachausgaben, die der Erfüllung ihres parlamentarischen Mandates dienen.» (Art. 3a Parlamentsressourcengesetz); Bütikofer (2015), S. 95; gleiche Forderung bei Vatter (2014), S. 269 f.

[9] Vgl. Carola Pavia/Oliver Heer (2014): Art. 9, Rz. 19, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014. Um derlei Zweckentfremdung entgegenzuwirken, sah der Nationalrat beim Erlass des oben (Fn. 8) erwähnten Parlamentsressourcengesetzes (PRG) vor, die persönlichen Mitarbeiter direkt durch die Parlamentsdienste zu entschädigen. Der Ständerät jedoch widersetzte sich diesem Ansinnen, wodurch die aktuelle Regelung (Art. 3a PRG) entstand (Pavia/Heer (2014), Rz. 13).

[10] Bütikofer (2015), S. 99. Vgl. ebenso Ruth Lüthi (2014): Die Stellung der Bundesversammlung im politischen System der Schweiz, Rz. 51, in: Martin Graf/Cornelia Theler/Moritz von Wyss (Hrsg.) (2014): Kommentar zum ParlG, Basel 2014.

[11] Siehe die bisherigen (allesamt erfolglosen) Vorstösse in diese Richtung:

  • Parlamentarische Initiative Jeanprêtre (89.220), Einkommen der Parlamentarier;
  • Motion Zisyadis (95.3113), Offenlegung von Einkommen und Vermögen der Parlamentsmitglieder;
  • Postulat Rennwald (01.3124), Interessenbindungen, Löhne und Vermögen der Parlamentarier. Transparenz;
  • Interpellation Bühlmann (01.3272), Interessenbindungen. Transparenz und Kontrolle der Offenlegung;
  • Postulat Mörgeli (03.3406), Ämterkumulierung. Offenlegung der Bezüge;
  • Parlamentarische Initiative der Staatspolitischen Kommission NR (05.469), Offenlegung der Interessenbindungen. Revision des Parlamentsgesetzes;
  • Motion Bühlmann (05.3212), Transparentes Parlament;
  • Parlamentarische Initiative Schelbert (06.462), Offenlegung der finanziellen Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Sommaruga (06.480), Geschenke und andere unentgeltliche Leistungen an Parlamentarierinnen und Parlamentarier;
  • Parlamentarische Initiative Freysinger (07.467), Finanzielle Auswirkung von Interessenbindungen;
  • Parlamentarische Initiative Rielle (10.419), Für mehr Transparenz bei Einkünften, Entschädigungen und anderen Vorteilen von Mitgliedern der eidgenössischen Räte;
  • Postulat Widmer (10.3268), Vertrauen durch Transparenz;
  • Parlamentarische Initiative Tschümperlin (11.463), Offenlegungspflicht für Ratsmitglieder;
  • Parlamentarische Initiative Moret (12.423), Interessenbindungen. Unterscheidung zwischen bezahlten und ehrenamtlichen Tätigkeiten;
  • Petition der Jugendsession 2012 (12.2073), Transparenz bei der Finanzierung der politischen Parteien und bei den Einkünften der Parlamentarier;
  • ebenso die Eidgenössische Volksinitiative «Für die Offenlegung der Politiker-Einkünfte (Transparenz-Initiative)» (BBl 2011 4521).

[12] Vgl. zur dieser Debatte Claudio Kuster/Lukas Leuzinger (2013): Von Parlamentes Gnaden?, NZZ 31.10.2013; Lukas Leuzinger/Claudio Kuster (2013): Auf der Suche nach der «Initiativenflut»; dies. (2014): Unliebsames Erfolgsmodell, Weltwoche 28/2014.

[13] Vgl. zur Qualität der Gesetzgebung die Beiträge in: Alain Griffel (Hrsg.) (2014): Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Zürich 2014; weniger kritisch hierzu Vatter (2014), S. 285 f.

Das lange Warten der jurassischen Katholiken

Logo_Serie_TrouvaillenWährend fast vierzig Jahren verwehrten die Freisinnigen im 19. Jahrhundert den jurassischen Katholiken eine Vertretung im Nationalrat. Der Konflikt darüber löste auf Bundesebene beinahe eine Staatskrise aus.

Vor Kurzem ging es an dieser Stelle darum, wie die Freisinnigen im 19. Jahrhundert die Wahlkreise für die Nationalratswahlen im Kanton Luzern nach Gesteinsformen einteilten, um sich möglichst viele Sitze zu sichern. Das ist allerdings nicht das einzige Beispiel, wo sich die Liberalen des so genannten «Gerrymandering» bedienten. Auch in anderen Kantonen wie Aargau, Bern, Freiburg oder St. Gallen warfen die Konservativen den Freisinnigen vor, die Wahlkreise zum eigenen Vorteil zu manipulieren. Besonders interessant ist das Beispiel des Kantons Bern, weil hier zum parteipolitischen Konflikt auch noch ein (sprach-)regionaler Konflikt hinzukam.[1]

Bern war zur Gründungszeit des Bundesstaats nicht nur als Sitz der Bundesbehörden von Bedeutung. Es war damals auch der grösste Kanton und stellte mit Abstand die meisten Nationalräte, nämlich 20 von insgesamt 111. Anders als Luzern war der Kanton mehrheitlich protestantisch, somit hatten die Liberalen hier keine Konkurrenz durch die Katholisch-Konservativen zu befürchten (mit einer Ausnahme, auf die wir gleich noch zu sprechen kommen werden). Es gab aber eine starke protestantisch-konservative Fraktion, die sich bei den Grossratswahlen 1850 sogar die Regierungsmacht sicherte.

Der französischsprachige Jura war zweigeteilt: Der protestantische Süden wählte mehrheitlich liberal, der katholische Norden mehrheitlich konservativ. Gemäss der Volkszählung 1850 hatte der katholische Teil der Region rund 42’000 Einwohner und demnach Anrecht auf zwei Vertreter im Nationalrat.[2] Die Liberalen hatten allerdings nicht die Absicht, den Katholisch-Konservativen diese zwei Sitze zu überlassen. Als das eidgenössische Parlament 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen einteilte, fasste es deshalb den protestantischen und den katholischen Teil des Juras (zusammen mit dem Laufental) zu einem Viererwahlkreis zusammen.[3] Die Idee dahinter war, dass der liberale Südjura zusammen mit dem katholischen, aber mehrheitlich liberal wählenden Laufental den konservativen Nordjura überstimmen würde, wodurch die Katholisch-Konservativen im Jura ohne Nationalrat bleiben würden.

Bei den Wahlen 1851 ging dieser Plan zunächst gründlich daneben: Die Katholisch-Konservativen gewannen – wohl beflügelt durch den konservativen Sieg bei den Berner Grossratswahlen im Jahr zuvor – mit knappem Mehr alle vier Sitze des Wahlkreises. Der Erfolg war allerdings von kurzer Dauer. Drei Jahre strengten sich die Liberalen bei der Mobilisierung ihrer Wähler etwas mehr an; alle katholisch-konservativen Nationalräte aus dem Jura wurden wieder abgewählt. Von da an gewannen die Freisinnigen konstant jede Nationalratswahl in dem Wahlkreis. Die katholischen Jurassier blieben während Jahrzehnten ohne Vertretung im eidgenössischen Parlament.

Natürlich hätten die Freisinnigen die parteipolitischen Absichten hinter der Wahlkreiseinteilung niemals offen eingestanden. Alfred Escher, der Präsident der zuständigen Nationalratskommission, offenbarte jedoch in einem privaten Brief zumindest indirekt derartige Überlegungen ein, als er schrieb: «Es wäre doch mehr als gutmütig gewesen, die Bildung der bernischen Wahlkreise, aus denen 23 Nationalräte hervorgehen sollten, nicht von Bundes wegen festzulegen, sondern dem konservativen Grossen Rat von Bern zu überlassen!»[4]

Der Widerstand der jurassischen Katholiken gegen die Benachteiligung wuchs aber an, und mit dem Erstarken der Katholisch-Konservativen auf Bundesebene nahm der Druck zu, den Wahlkreis Jura aufzuteilen, um den Katholiken eine eigene Vertretung zu ermöglichen.

Als im Hinblick auf die Nationalratswahlen 1890 wieder einmal die Wahlkreise festgelegt werden mussten, drängte die Opposition auf einen eigenen Wahlkreis Nordjura. In der zuständigen Kommission des Nationalrats schlug die konservative Minderheit zunächst ein gänzlich neues System der Einteilung vor, nach dem in der ganzen Schweiz jeder Wahlkreis maximal drei Sitze haben sollte, unter anderem auch jener im katholischen Jura. Als sich dafür im Nationalrat keine Mehrheit ergab, liessen die Katholisch-Konservativen die Idee wieder fallen. Im Ständerat – wo sie fast die Hälfte der Sitze hatten – fand sich trotzdem eine Mehrheit für einen eigenen Wahlkreis Nordjura. Dafür hatte der Nationalrat jedoch weiter kein Gehör; er lehnte den Vorschlag der kleinen Kammer im Dezember 1889 mit 70 zu 52 Stimmen ab.

Damit stand nun das ganze Gesetz auf der Kippe. Denn im Herbst 1890 waren Wahlen, und sollten sich die Räte nicht bald einigen, drohte der Schweiz eine Wahl ohne gültiges Wahlrecht. «Jetzt stehen wir vor einer Zwangslage», konstatierte der Präsident der ständerätlichen Kommission, der konservative Obwaldner Theodor Wirz, und machte dabei keinen Hehl aus seinem Ärger über den freisinnig dominierten Nationalrat, der aus seiner Sicht für die verfahrene Situation verantwortlich war. Sollte die Jura-Frage die Schweiz in eine Staatskrise stürzen?

Der Bundesrat versuchte zu vermitteln und schlug im März 1890 einen alternativen Teilungsplan vor. Auch diesen lehnte der Nationalrat ab. Kommissionspräsident Brunner warnte in der Diskussion davor, damit würde «ein schlimmes Muster von Wahlkreisgeometrie» statuiert – eine geradezu zynische Begründung angesichts der Unverfrorenheit, mit der die Freisinnigen seit 1848 Wahlkreisgeometrie betrieben.

Schliesslich willigte die grosse Kammer doch noch in einen Kompromiss ein: Dieser sah vor, nicht alle drei Bezirke des nördlichen Juras zu einem Wahlkreis zusammenzufassen, sondern nur Porrentruy und Delémont (sowie das Laufental). Dadurch hatte der katholische Wahlkreis nur zwei statt drei Sitze.

Immerhin: Die Gefahr einer Staatskrise war gebannt. Im Juni wurde das revidierte Gesetz von den Räten verabschiedet, im Oktober fanden die Wahlen statt – und brachten dem katholischen Jura zum ersten Mal seit fast vierzig Jahren wieder einen Verteter im Nationalrat. Fortan sollten die Katholisch-Konservativen bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 immer ein bis zwei Nationalräte stellen.[5]

Ein Wahlkreis, der den ganzen katholischen Jura umfasste, wurde aber erst 1979 Wirklichkeit, als der nördliche Teil des Juras zu einem eigenen Kanton wurde und seither bei den Nationalratswahlen einen eigenen Wahlkreis bildet.

Dieser Beitrag ist der vierte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 


[1] Die Darstellungen in diesem Beitrag basieren hauptsächlich auf Gruner, Erich (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat, 1848-1919. Vgl. zum Ganzen Corina Casanova (2011): Wahlkreisgeometrie, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[2] Der protestantische Teil hatte mit 31’000 deutlich weniger Einwohner, diese wählten jedoch praktisch geschlossen freisinnig, während es im Norden eine relativ starke Minderheit gab, die nicht konservativ wählte.

[3] Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 lag die Wahlkreiseinteilung in der Zuständigkeit der Kantone. Die damalige liberale Berner Regierung wählte die gleiche Einteilung wie zwei Jahre später das eidgenössische Parlament, mit der Ausnahme, dass der Bezirk La Neuveville damals noch dem Wahlkreis Seeland zugeteilt wurde.

[4] Brief an Ludwig Snell vom 12. Dezember 1850, zitiert in: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[5] 1902 erhielt der Nordkreis aufgrund des Bevölkerungswachstums einen dritten Nationalratssitz. In der Folge kam es zum freiwilligen Proporz zwischen Konservativen und Freisinnigen, unter dem die Konservativen jeweils zwei und die Freisinnigen einen Sitz erhielten.

Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat

Logo_Serie_TrouvaillenSchaffhausen wartet seit 166 Jahren auf einen eigenen Bundesrat. Was nur wenige wissen: In den Anfangstagen der Bundesstaats hatte der Kanton für kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung. Möglich machten dies eine ungeschriebene Regel – und ein glückloser Tessiner.

Von Lukas Leuzinger und Claudio Kuster

Nach offizieller Statistik haben in der 166-jährigen Geschichte des Bundesstaats nur fünf Kantone noch nie einen eigenen Bundesrat gestellt: Uri, Schwyz, Nidwalden, Jura und Schaffhausen. Allerdings: Im Fall von Schaffhausen trifft diese Aussage nicht ganz zu. Denn im 19. Jahrhundert, nach der Gründung des Bundesstaats, stellte der Kanton für eine kurze Zeit einen Vertreter in der Landesregierung – zumindest formell.

In den ersten Dekaden war der junge Bundesstaat liberal-radikal dominiert; die sieben ersten Bundesräte gehörten allesamt der freisinnigen Familie an. Um in den stürmischen Anfangszeiten sicherzustellen, dass die Magistraten einen gewissen Rückhalt im Volk genossen, bürgerte sich eine ungeschriebene Regel ein: Alle Mitglieder der Landesregierung – neu kandidierende wie auch bisherige – mussten die Wahl in den Nationalrat schaffen, um als Bundesräte (wieder-)gewählt werden zu können. Man nannte das «Komplimentswahl». Entsprechende Regeln galten bereits in vielen Kantonen bei der Wahl der Kantonsregierung (bevor die Volkswahl eingeführt wurde).

Opfer «pfäffisch-österreichischer Ränke»?

Statue von Stafano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Statue von Stefano Franscini. Bild: Eigene Aufnahme

Die Komplimentswahl wurde dem Tessiner Stefano Franscini 1854 zum Verhängnis. Der Statistiker, alt Regierungsrat, ETH-Mitbegründer sowie Vater der Volksschule und Volkszählung war 1848 noch mit einem Glanzresultat in die grosse Kammer und kurz darauf in den ersten Bundesrat gewählt worden. Doch seine Position war nicht gefestigt. Die im Sonderbundskrieg geschlagenen Katholisch-Konservativen wurden immer stärker – auch im Tessin. Hinzu kam, dass der progressive Franscini innerhalb seines eigenen Lagers, der Freisinnigen, nicht unumstritten war.

Bei den ersten Neuwahlen 1851 (damals dauerte die Legislatur nur drei Jahre) schaffte er die Wahl in den Nationalrat noch ganz knapp als dritter und letzter Vertreter seines Wahlkreises. Doch 1854 verliess ihn das Glück: Im ersten Wahlgang am 29. Oktober erreichte er nur das viertbeste Resultat und verpasste die Wahl. Geschlagen geben musste er sich einem liberalen und zwei katholisch-konservativen Kandidaten.[1]

Damit hätte er eigentlich als Bundesrat zurücktreten müssen. Durch eine glückliche Fügung erhielt er jedoch noch eine Chance. Denn im Kanton Schaffhausen hatte nach zwei Wahlgängen mit etlichen Kandidaten erst der bisherige Nationalrat Johann Georg Fuog das absolute Mehr erreicht, womit der zweite Schaffhauser Sitz noch nicht besetzt war.

Kurzerhand portierten einige Schaffhauser Freisinnige Franscini als Kandidaten für den freien Sitz. In mehreren Zeitungsartikeln rührten sie die Werbetrommel für den Tessiner. Dieser sei in seinem Heimatkanton «durch pfäffisch-österreichische Ränke» unterlegen, heisst es etwa in einem Beitrag im «Tage-Blatt». Darin wird an den Patriotismus der Schaffhauser appelliert: Der Bundesrat drohe «einen würdigen Patrioten» zu verlieren, «wenn nicht eidgenössischer Sinn die Hand bietet». Die Wähler sollten sich deshalb «über den Kantönligeist wegsetzen» und Franscini ihre Stimme geben.[2]

Im dritten Wahlgang holte Franscini zunächst nur 569 Stimmen (10.5 Prozent). Weil aber keiner seiner Konkurrenten das absolute Mehr erreichte, kam es am 19. November zu einem vierten Wahlgang. Da dort nur noch die drei besten des vorhergehenden Wahlgangs antreten durften, klappte es für Franscini schliesslich: Er schaffte die Wahl mit 57.3 Prozent der Stimmen und zog als Vertreter Schaffhausens in den Nationalrat ein. Kurz darauf wurde er am 6. Dezember mit 81 von 147 Stimmen als Bundesrat bestätigt.

Weniger Glück hatte sein Kollege Ulrich Ochsenbein. Der Berner verpasste 1854 die Wahl in den Nationalrat in seinem Wahlkreis ebenfalls. In der Folge verweigerte ihm die Bundesversammlung – wo er indes schon vorher umstritten war – die Wiederwahl als Bundesrat.[3]

Schaler Beigeschmack

Das Comeback Franscinis ist erstaunlich. Zwar gab es im protestantischen Schaffhausen keine katholisch-konservative Opposition, die ein Interesse daran gehabt hätte, einem freisinnigen Bundesrat ein Bein zu stellen. Zudem mussten die Schaffhauser den Sitz Franscini ja nur vorübergehend überlassen und konnten ihn nach dessen Wiederwahl als Bundesrat nach ein paar Monaten wieder mit einem «Einheimischen» besetzen.

Dennoch ist bemerkenswert, wie sich trotz der damals noch umständlichen und langsamen Kommunikation innert neun Tagen eine Mehrheit der Bürger dazu mobilisieren liess, einem nicht-ortsansässigen Kandidaten ihre Stimme zu geben. Weil damals noch im Majorzsystem (mit absolutem Mehr) gewählt wurde und es keine vorgedruckten Stimmzettel gab, konnten sie ja nicht einfach eine vorgedruckte Liste einwerfen, sondern mussten ihn aktiv auf ihren Stimmzettel schreiben.

Trotz des Erfolgs bleibt natürlich ein schaler Beigeschmack: Denn welchen Sinn machte die Anforderung, dass ein Bundesrat vorab als Nationalrat gewählt werden muss, wenn sie einfach umgangen werden konnte?

Revitalisiertes Vertrauensvotum?

Die ungeschriebene Regel der Komplimentswahl blieb noch bis in die 1880er Jahre bestehen, ehe sie zusehends ignoriert und nach 1896 gar nicht mehr angewandt wurde. Die Idee, dass Bundesräte einen gewissen Rückhalt in der Bevölkerung haben sollen, bleibt aber bis heute relevant. Der Politgeograf Michael Hermann nahm die alte Regel zum Vorbild, als er vor einigen Jahren im Vorfeld der Abstimmung über die Initiative für die Volkswahl des Bundesrates  einen Kompromissvorschlag formulierte.[4] Demnach sollten sich amtierende Bundesräte jeweils zeitgleich mit den Nationalratswahlen einem «Vertrauensvotum» des Volkes stellen: Jene, die eine Mehrheit der Schweizer Stimmbürger hinter sich hätten, wären direkt wiedergewählt. Die anderen müssten sich wie bisher der Bundesversammlung zur Wiederwahl stellen.

Ob Franscini sich nach seiner dritten Amtszeit als Bundesrat erneut in Schaffhausen zur Wahl gestellt hätte, muss offen bleiben: Er verstarb noch vor den Wahlen 1857 im Amt.

 

Dieser Beitrag ist der zweite Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

 


[1] Sämtliche Angaben zu den Wahlresultaten stammen aus: Erich Gruner (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat 1848–1919.

[2] Walter Wettstein (1918): Eine interessante Schaffhauser Wahl – Die Wahl von Bundesrat Stefano Franscini zum Schaffhauser Nationalrat im Jahre 1854, in: Beiträge zur vaterländischen Geschichte, Heft 9, Hg. vom Hist.-antiquar. Verein Schaffhausen.

[3] Paul Fink (1995): Die «Komplimentswahl» von amtierenden Bundesräten in den Nationalrat 1851-1896, in: Schweizerische Zeitschrift für Geschichte, Band 45, Heft 2. Später gab es noch weitere Bundesräte, denen die Komplimentswahl im eigenen Kanton misslang. Nicht immer wurde die ungeschriebene Regel allerdings strikt befolgt. Der Genfer Jean-Jacques Challet-Venel wurde 1866 als Bundesrat wiedergewählt, obwohl er bei den Nationalratswahlen unterlegen war. Der Luzerner Josef Martin Knüsel nahm der Bundesversammlung die Entscheidung ab, als er 1875 nach verpasster Komplimentswahl zurücktrat. Andere Magistraten waren weniger mutig: Numa Droz zog 1878, nachdem ihm seine Partei in Neuenburg die Unterstützung verweigert hatte, gar nicht zur Nationalratswahl an und vermied so ein Misstrauensvotum. Paul Ceresole erwartete 1872 in seinem Heimatkandton Waadt ebenfalls eine Niederlage und trat lieber im Berner Oberland zur Wahl an.

[4] Michael Hermann (2011): Konkordanz in der Krise. Ideen für eine Revitalisierung.

Warum sich Genf über die Jura-Fusion freut

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse.

Die Befürworter der Jura-Fusion werben mit Käse. (Bildquelle)

Die Fusions-Gegner mögen's martialisch.

Die Fusions-Gegner mögen’s martialisch. (Bildquelle)

Am 24. November stimmt die Bevölkerung im Berner Jura darüber ab, ob sie im Kanton Bern verbleiben oder sich dem Kanton Jura anschliessen möchte. Gleichzeitig wird im Kanton Jura über den Zusammenschluss mit dem Berner Jura abgestimmt. Auf dem Weg zu einer Fusion wäre das allerdings nur der erste Schritt: Anschliessend müssten beide Regierungen einen interkantonalen Vertrag abschliessen, den die Bevölkerungen beider Kantone gutheissen müssten. Schliesslich müsste eine neue Kantonsverfassung ausgearbeitet werden, welche wiederum der Zustimmung der Bürger im Berner Jura und im Kanton Jura bedürfte.[1]

Die Jura-Frage birgt auch über dreissig Jahre nach der Gründung des Kantons Jura politischen Sprengstoff. Die Abstimmung im November führt denn auch bereits zu hitzigen Diskussionen im Berner Jura, aber auch in den Kantonen Jura und Bern, wie nebenstehende Plakate zur Abstimmung zeigen.

Guten Grund, die Abstimmung aufmerksam zu verfolgen, gibt es aber auch in einem anderen Teil der Schweiz: Im Kanton Genf. Denn: Sollte sich der Berner Jura dem Kanton Jura anschliessen, könnte Genf unverhofft ein weiterer Nationalratssitz in den Schoss fallen.

Wie ist das möglich?

Gemäss Bundesverfassung werden die Nationalratssitze proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt. Wechselt also ein Teil des Kantons Bern zum Kanton Jura, verliert Bern tendenziell Sitze im Nationalrat, während Jura welche dazugewinnt. Bloss: Jura gewinnt nicht zwingend genau so viele Sitze, wie Bern verliert. Entscheidend sind die Nachkommareste.

Die Verteilung der Nationalratssitze erfolgt nach dem so genannten Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren). Dabei wird zunächst die so genannte Verteilungszahl ermittelt, anschliessend wird die Bevölkerungszahl jedes Kantons durch diese Verteilungszahl dividiert, woraus sich der theoretische Sitzanspruch des Kantons ergibt. Weil dieser aber in aller Regel keiner ganzen Zahl entspricht, wird beim Hare-Niemeyer-Verfahren zunächst abgerundet. Die Sitze, die noch nicht zugeteilt sind, werden anschliessend in der Restverteilung an die Kantone mit den höchsten Nachkommaresten vergeben.

Nun kann es passieren, dass bei einer Verschiebung der Bevölkerung von einem Kanton zu einem anderen diese Nachkommareste so ungünstig ausfallen, dass ein dritter, scheinbar unbeteiligter Kanton profitiert. Genau das könnte bei einem Wechsel des Berner Juras passieren: Auf der Grundlage der Bevölkerungszahlen von 2012 (die für die Nationalratswahlen 2015 massgebend sind), gehören Bern und Jura heute zu jenen 12 Kantonen mit den höchsten Nachkommaresten, die dadurch ein zusätzliches Mandat erhalten.

Rechnet man den Berner Jura dem Kanton Jura zu, sind aber die Reste beider Kantone zu klein. Bern verliert dann zwei Sitze, doch Jura gewinnt nur einen dazu. Den zweiten Berner Sitz würde sich Genf mit einem Nachkommarest von 0.469 sichern. Dieses Phänomen ist eine Folge der fehlenden Konsistenz der Quotenverfahren, welche sich mitunter auch im Wählerzuwachsparadoxon manifestiert.

Das Genfer Proporzglück hängt allerdings an seidenem Faden, und zwar in doppelter Hinsicht:

Erstens ist nicht sicher, ob der ganze Berner Jura den Kanton Bern verlässt. Unabhängig vom Resultat der Abstimmung am 24. November haben die einzelnen Gemeinden anschliessend die Möglichkeit, separat über einen Kantonswechsel zu befinden. Je nachdem, wie viele Gemeinden davon Gebrauch machen, könnte der Kanton Jura sämtliche Sitze erben, die Bern abgeben muss (oder aber es gibt gar keine Veränderung bei der Sitzverteilung).[2]

Zweitens dürfte es bis zu einer allfälligen Fusion noch einige Jahre dauern. Wie sich bis dahin die Bevölkerungen in den einzelnen Kantonen entwickeln, steht in den Sternen. Falls der Kanton Genf nicht stark genug wächst, könnte ihm der zusätzliche Sitz doch noch durch die Lappen gehen. Schärfster Konkurrent ist der Kanton Tessin, der mit einem Nachkommarest von 0.463 nur wenig hinter Genf liegt – es geht um wenige hundert Einwohner, die den Ausschlag geben. Auch im Südkanton gibt es also gute Gründe, die Abstimmung auf der anderen Seite der Schweiz aufmerksam zu verfolgen.

Mitarbeit: Claudio Kuster


[1] Vermutlich müssten am Ende noch das Schweizer Volk und Stände der Fusion ihren Segen erteilen.

[2] Konkret sind für die Sitzverschiebungen folgende vier Szenarien möglich:

  • Weniger als 4861 Einwohner wechseln vom Kanton Bern zum Kanton Jura: Keine Veränderung.
  • 4861 bis 28’700 wechseln: Bern -1 Sitz / Genf +1 Sitz
  • 28’701 bis 45’218 wechseln: Bern -1 / Jura +1
  • Mehr als 45’219 wechseln (insb. der gesamte Berner Jura): Bern -2 / Jura +1 / Genf +1

Wieso Aargau, Wallis und Zürich 2015 mehr Nationalräte bekommen

Die 200 Nationalratssitze werden proportional zur Bevölkerung auf die Kantone verteilt. Dabei kommt das so genannte Hare-Niemeyer-Verfahren (eine Form des Bruchzahlverfahrens) zur Anwendung. Diese Regelung wird seit 1963 angewandt.

Vorhin war die Anzahl der Volksvertreter variabel: Sie wuchs proportional zum Bevölkerungswachstum stetig an. So verlangte die erste Bundesverfassung von 1848 dass «auf je 20,000 Seelen der Gesammtbevölkerung ein Mitglied gewählt [wird]». Aus anfänglich 111 Mitgliedern des «Nationalrathes» wurden daher bis 1922 deren 198 Volksvertreter. Um die Anzahl der Parlamentarier nicht noch mehr ansteigen zu lassen, wurde die «Zahl der Seelen» 1931 von 20‘000 auf 22‘000 und 1950 nochmals auf 24‘000 Personen erhöht. Dadurch schwankte die Grösse des Nationalrates in den Legislaturen von 1922 bis 1963 zwischen 187 und 198 Sitzen.

Dieses System schien nicht sehr befriedigend, zumal dafür stets die Bundesverfassung teilrevidiert werden musste. Der Erhöhung im Jahr 1931 stimmten denn auch bloss 53.9 Prozent der Stimmberechtigten und 11 5/2 der Stände zu. Um also nicht ständig diese Repräsentationsziffer erhöhen zu müssen wurde ab 1963 die fixe Anzahl von 200 Mitgliedern des Nationalrates etabliert, welche bis heute Bestand haben sollte.

Bis vor kurzem wurde die Neuberechnung der Repräsentanten je Kanton jeweils aufgrund der Wohnbevölkerung gemäss Volkszählung eruiert. Die letzte darauf basierende Änderung der kantonalen Sitzzuweisung datiert ins Jahr 2003, als die drei Kantone AR, BE und BS je einen Nationalratssitz verloren. Diese drei Mandate wurden den Kantonen FR, SZ bzw. VD gutgeschrieben.

Im Laufe der letzten Legislatur trat nun das neue Volkszählungsgesetz in Kraft, welches wiederum Einfluss auf die Verteilung der Nationalratssitze zeitigt. Fortan sind «die Wohnbevölkerungszahlen massgebend, […] die im Rahmen der Volkszählung […] im ersten auf die letzten Gesamterneuerungswahlen des Nationalrats folgenden Kalenderjahr durchgeführt werden». Es könnten sich neuerdings also bei allen Gesamterneuerungswahlen Sitzverschiebungen zwischen den Kantonen ergeben.

Für die Wahlen 2015 sind somit die Bevölkerungszahlen aus dem Nach-Wahljahr 2012 relevant. Heute veröffentlichte das Bundesamt für Statistik (BFS) die provisorischen Ergebnisse zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz 2012. Anhand jener (provisorischen) Zahlen per 31. Dezember 2012 kann erstmals die neue Sitzverteilung auf die Kantone berechnet werden.

Die neue Verteilzahl beträgt 40‘185. So viele Bewohnerinnen und Bewohner repräsentiert also ein Volksvertreter optimalerweise – ziemlich genau doppelt so viele wie 1848. Die Kantone AI, GL, OW und UR bzw. ihre Bevölkerungszahlen erreichen diese Ziffer nicht. Doch selbstverständlich erhalten auch diese vier Kleinkantone weiterhin einen Sitz zugesprochen, denn dank der «Vorwegverteilung» erhalten alle Kantone wenigstens einen Sitz.

Übrigens erhielten GL, OW und UR auch ohne diese Mindestsitzgarantie je ein Mandat, da sie jenes ansonsten einfach später anhand der «Restverteilung» bekämen. Bloss Appenzell Innerhoden (neu 15‘723 Einwohner) profitiert faktisch von dieser Regel, weil es eigentlich bloss 39 Prozent eines Sitzes zugute hätte – der auf null abgerundet würde.

Spannend sind sodann die Sitzverschiebungen zwischen den Kantonen, welche wie folgt aussehen:

Kanton NR-Sitze 2011 NR-Sitze 2015 Veränderung
Zürich 34 35 +1
Bern 26 25 -1
Waadt 18 18 =
Aargau 15 16 +1
St. Gallen 12 12 =
Genf 11 11 =
Luzern 10 10 =
Tessin 8 8 =
Wallis 7 8 +1
Freiburg 7 7 =
Basel-Landschaft 7 7 =
Solothurn 7 6 -1
Thurgau 6 6 =
Graubünden 5 5 =
Basel-Stadt 5 5 =
Neuenburg 5 4 -1
Schwyz 4 4 =
Zug 3 3 =
Schaffhausen 2 2 =
Jura 2 2 =
Appenzell A.Rh. 1 1 =
Nidwalden 1 1 =
Glarus 1 1 =
Obwalden 1 1 =
Uri 1 1 =
Appenzell I.Rh. 1 1 =

Erwähnenswert ist, dass die Kantone AG, BE und LU ihren «letzten Sitz» anhand der Restverteilung bloss relativ knapp erhielten (mit 54, 56 bzw. 59 Prozent eines Sitzes, welcher aufgerundet wurde). Diese drei Kantone sind demnach potentielle «Sitzverlierer 2019».

Die Kantone Genf und Tessin wiederum haben für 2015 knapp einen Sitz verpasst (mit 47 bzw. 46 Prozent eines Sitzes). Gerade das eher überdurchschnittlich wachsende Tessin wird somit wohl 2019 einen zusätzlichen Sitz erlangen können, während Bern womöglich – nach 2003 und 2015 – einen dritten Sitz in relativ kurzer Zeit verlieren dürfte.

 

Nachtrag 28. August 2013:

Die Bundeskanzlei hat heute die hier gezeigte Sitzverteilung für die Nationalratswahlen 2015 offiziell bestätigt und in einer neuen Verordnung vom 28. August 2013 über die Sitzverteilung bei der Gesamterneuerung des Nationalrates so erlassen.

Schöne Worte und handfeste Interessen

Nach der Gründung des Bundesstaates im 19. Jahrhundert manipulierten die Freisinnigen in der Innerschweiz das Wahlrecht, um ihre Macht zu sichern. So teilten die Machthaber in Luzern die Wahlkreise für die Nationalratswahlen nach geologischen Kriterien ein, weil die katholisch-konservative Opposition dadurch weniger Stimmen holte.[1]

Tempi passati – heute ist die CVP längst die dominante politische Kraft in den Innerschweizer Kantonen. Als solche hat sie wenig Interesse an Änderungen bei den Wahlsystemen dieser Kantone, welche die grossen Parteien bevorzugen. Es verwundert daher wenig, dass sich die Partei mit Händen und Füssen gegen die drohenden Wahlrechtsreformen in mehreren Zentralschweizer Kantonen sträubt. Hintergrund ist die Rechtssprechungspraxis des Bundesgerichts, das die Wahlsysteme von Zug, Schwyz und Nidwalden für verfassungswidrig erklärt hat, weil die Wahlkreise für die Parlamentswahlen zu klein sind und kleinere Parteien dadurch benachteiligt werden. Zuletzt verweigerte der Nationalrat deshalb dem Kanton Schwyz die vollständige Gewährleistung der Kantonsverfassung.

Um ihr Wahlrecht in Einklang mit der Bundesverfassung zu bringen, müssen Zug, Schwyz und Nidwalden nun entweder die Wahlkreise (die bislang durch die Gemeinden gebildet werden) vergrössern, oder aber einen Mechanismus einführen, der eine wahlkreisübergreifende Verteilung der Sitze auf die Parteien ermöglicht.[2] Das würde allerdings die Dominanz der grossen Parteien eindämmen. Der Fraktionschef der Zuger CVP, Andreas Hausheer, will deshalb eine Standesinitiative auf den Weg bringen, um Bundesgericht und -parlament in Wahlrechtsfragen zu entmachten. Die Bundesverfassung müsse so geändert werden, dass die Kantone ihr Wahlsystem uneingeschränkt selbst festlegen können, fordert Hausheer laut der NZZ in einer Motion. Mit anderen Worten: Nicht die kantonalen Gesetze sollen sich an die Bundesverfassung halten, sondern umgekehrt.

Von was für einem Verständnis von Rechtsstaat das zeugt, soll an dieser Stelle nicht weiter thematisiert werden. Interessant sind allerdings einmal mehr die Argumente, die gegen eine Reform des Wahlrechts vorgebracht werden. Im Bericht ist von «föderalistischen Werten» die Rede, von «Einmischungen von aussen», die es zurückzudrängen gelte, und von der Tradition, die angeblich vorschreibt, dass auch Kleinstgemeinden eigene Wahlkreise bilden. Zufälligerweise werden diese grossen Worte stets von jenen ins Feld geführt, die am stärksten vom gegenwärtigen System profitieren und bei einer Wahlrechtsreform Sitzverluste zu befürchten hätten. Der Kanton Zug bildet keine Ausnahme, wie ein Blick das Ergebnis der letzten Kantonsratswahlen 2010 zeigt.

Partei Sitze Sitzanteil Wähleranteil Differenz Sitze Pukelsheim
CVP

23

28.8%

23.0%

5.7%

18 (-5)

FDP

20

25.0%

23.7%

1.3%

19 (-1)

SVP

19

23.8%

21.9%

1.8%

18 (-1)

Alternative

8

10.0%

13.4%

-3.4%

11 (+3)

SP

8

10.0%

12.3%

-2.3%

10 (+2)

GLP

2

2.5%

5.2%

-2.7%

4 (+2)

Total

80

Die CVP hat 23 Prozent Wähleranteil, hält aber fast 30 Prozent der Sitze. Ebenfalls überrepräsentiert, wenn auch nur leicht, sind die FDP und die SVP. Stark unterrepräsentiert sind dagegen die kleinen Parteien. Würden die Parlamentssitze über den gesamten Kanton zugeteilt, könnten diese Parteien ihre Sitzstärke deutlich steigern.

Die Tabelle zeigt auch, weshalb eine Änderung des Wahlsystems im Parlament einen schweren Stand hat: Die Parteien, die überrepräsentiert sind, haben zusammen eine solide Mehrheit – und können damit jede Änderung blockieren, die ihnen einen Machtverlust bringt.

Ohne den Christlichdemokraten unterstellen zu wollen, keine aufrichtigen Kämpfer für Föderalismus und kantonale Souveränität zu sein: ganz selbstlos ist ihr Kampf gegen Wahlrechtsreformen nicht. Als dominante Kraft im Kanton Zug und allgemein in der Innerschweiz drohen der CVP – wie auch anderen etablierten Parteien – deutliche Sitzverluste, wenn proportionalere Wahlsysteme eingeführt werden. Klar, dass man seine Privilegien nicht kampflos aufgibt.


[1] Damals wurde noch im Majorzverfahren gewählt. Quelle: Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, zitiert in: Andrea Töndury (2013): Der ewige K(r)ampf mit den Wahlkreisen, in: Andrea Good und Bettina Platipodis: Direkte Demokratie. Herausfordungen zwischen Politik und Recht.

[2] Beispielsweise durch Wahlkreisverbunde oder das System des doppelten Pukelsheims.

Der lange Schatten des Schwyzer Wahlsystems

Der Streit um das Wahlrecht im Kanton Schwyz ist inzwischen zu einem regelrechten Politkrimi geworden. Nachdem der Ständerat die neue Schwyzer Kantonsverfassung im Dezember vollständig gewährleistet hatte, stellte sich der Nationalrat vergangene Woche – äusserst knapp mit 94 zu 92 Stimmen – auf die Seite des Bundesrats und sprach sich dafür aus, dem umstrittenen Paragraf 48 Absatz 3 die Gewährleistung zu verwehren. Das Geschäft ging zurück in die kleine Kammer, die am Donnerstag auf ihrem Standpunkt beharrte und sich für die vollständige Gewährleistung aussprach.

Der Ball liegt nun wieder beim Nationalrat, der heute – nur eine Woche nach der ersten Abstimmung – erneut über das Schwyzer Wahlrecht befinden muss.

Weshalb das Schwyzer Wahlrecht mit dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit in der Bundesverfassung in Konflikt steht, wurde in diesem Blog bereits ausgeführt. Ein Aspekt, der in der Diskussion vernachlässigt wird, sind die Auswirkungen auf andere Kantone.

Bei der Gewährleistung der Schwyzer Kantonsverfassung geht es nur vordergründig um das Schwyzer Wahlsystem. Tatsächlich steht das Wahlrecht sämtlicher Kantone zur Diskussion. Sollte das Parlament die Schwyzer Verfassung integral gewährleisten, würde es damit die jahrelange Praxis des Bundesgerichts auf den Kopf stellen. Dieses hatte die Wahlsysteme mehrerer Kantone – unter ihnen der Kanton Schwyz – für verfassungswidrig befunden, da diese das Gebot der Wahlrechtsgleichheit gemäss Artikel 34 der Bundesverfassung verletzten. Die Kantone Zürich, Schaffhausen und Aargau änderten in direkter oder indirekter Reaktion auf die Rechtssprechung ihre Wahlverfahren, so dass diese eine faire Sitzverteilung im Verhältnis zu den Wählerstärken der Parteien ermöglichten.

Wie wäre es nun diesen Kantonen zu erklären, dass das Schwyzer Wahlrecht – obschon im Widerspruch zur Bundesverfassung stehend – den Segen von oben erhielte, nachdem sie selbst ihre Wahlsysteme – deren Verzerrungen im Vergleich zu Schwyz noch moderat ausgefallen waren – mit einigem Aufwand den Anforderungen des obersten Gerichts angepasst hatten? Faktisch würde das Parlament damit zwei Klassen von Kantonen schaffen: jene, auf die die Anforderungen des Bundesrechts Anwendung finden, und jene, die davon ausgenommen sind.

Noch direkteren Einfluss hat die Entscheidung des Bundesparlaments auf jene Kantone, in denen die Reform des Wahlsystems gerade auf dem Weg ist, namentlich Zug, Nidwalden und Freiburg. Veranschaulicht wurde dieser Einfluss im Januar im Kanton Zug: Das Parlament stimmte zwar einer Änderung des Wahlsystems hin zum «doppelten Pukelsheim» zu. Die vorberatende Kommission kündigte aber bereits an, im Falle einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlverfahrens durch das Bundesparlament ebenfalls eine Verfassungsänderung zu beantragen, welche die eben vom Kantonsrat beschlossene Reform verbieten würde.

Das Signal, welche mit einer Gewährleistung des Schwyzer Wahlrechts an die anderen Kantone ausgesendet würde, ist klar: Künftig könnte jeder Kanton, dessen Wahlrecht der Bundesverfassung widerspricht, die Urteile des Bundesgerichts ignorieren. Alles, was er machen müsste, wäre, das bundesverfassungswidrige Wahlsystem ganz einfach in die eigene Verfassung zu schreiben. Vom Parlament hätte er nichts zu befürchten, und dem Bundesgericht wären die Hände gebunden, da es einmal gewährleistete Bestimmungen in Kantonsverfassungen nicht mehr auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft.

Viele Parlamentarier scheinen davon auszugehen, es gehe in diesem Geschäft allein um das Schwyzer Wahlrecht, und stellen sich daher auf den Standpunkt, darüber solle man die Schwyzer Bevölkerung entscheiden lassen. Doch der Entscheid des Parlaments betrifft nicht nur den Kanton Schwyz, sondern sämtliche anderen Kantone ebenso.

Relativ willkürlich

Der Kanton Obwalden ist traditionell eine CVP-Hochburg. Während Jahrzehnten besetzten die Christlichdemokraten durchgehend den einzigen Nationalratssitz des Kantons. Und vor den Eidgenössischen Wahlen 2007 sah es nicht danach aus, als ob sich daran etwas ändern würde. Dann aber betrat Luke Gasser die Politbühne des Innerschweizer Kantons: Der Filmemacher bewarb sich als unabhängiger Kandidat um den Obwaldner Nationalratssitz. Neben ihm traten Patrick Imfeld (CVP), Christoph von Rotz (SVP) und Beat von Wyl (SP) zur Wahl an.

Mit seiner Kandidatur veränderte Gasser die Ausgangslage für die Wahl entscheidend. Denn im Vorfeld der Wahl gab Gasser bekannt, dass er im Fall einer Wahl der CVP-Fraktion beitreten würde. Bei der Wahl am 21. Oktober dürfte er daher viele Stimmen von CVP-Wählern erhalten haben – sehr zum Leidwesen des offiziellen Kandidaten der Partei, Patrick Imfeld: Dieser erreichte 32.5 Prozent der Stimmen und lag damit wenige Stimmen hinter Christoph von Rotz, der die Wahl mit 32.9 Prozent gewann. Gasser kam auf 23 Prozent der Stimmen, Beat von Wyl auf 11.6 Prozent.

Der Wahlausgang sorgte für viel böses Blut in Obwalden: Die CVP warf Gasser vor, seine Kandidatur habe der Partei ihren Sitz gekostet. Ob der Vorwurf berechtigt war oder nicht, ist sekundär. Doch wie ist es möglich, dass ein Kandidat mit nicht einmal einem Drittel der Stimmen eine Majorzwahl gewinnt? Der Grund dafür liegt im speziellen Wahlsystem für die Nationalratswahlen: Jene Kantone, die nur einen Sitz in der grossen Kammer haben (Obwalden, Nidwalden, Uri, Glarus sowie die beiden Appenzell), besetzen diesen nach dem Majorzverfahren. Dabei gibt es allerdings keinen zweiten Wahlgang: Gewählt wird nach dem relativen Mehrheitssystem oder First-Past-The-Post-System, das in diesem Blog bereits mehrmals thematisiert worden ist, zuletzt im Zusammenhang mit dem Schwyzer Wahlrecht.

Die Kantone mit nur einem Nationalratssitz besetzen diesen bereits seit 1919 nach dem relativen Mehr. Bei den Beratungen zum Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) 1976 schlug der Bundesrat vor, in diesen Kantonen nach dem absoluten Mehr zu wählen und damit zweite Wahlgänge zu ermöglichen. Die Einerwahlkreis-Kantone wollten aber an der relativen Mehrheitswahl festhalten und brachten den Vorschlag der Regierung zum Scheitern, wie die Bundeskanzlei auf Anfrage schreibt.

Die Einerwahlkreis-Kantone haben sich also bewusst entschlossen, an der relativen Mehrheitswahl festzuhalten, trotz der offensichtlichen Nachteile dieses Systems. Wie das Beispiel von Obwalden zeigt, kann das Wahlergebnis allein durch das Auftreten eines zusätzlichen Kandidaten vollkommen auf den Kopf gestellt werden. Die relative Mehrheitswahl verzerrt den Wählerwillen, weil ein Kandidat gewählt werden kann, obwohl ein anderer möglicherweise von einer Mehrheit der Bevölkerung bevorzugt worden wäre (und deshalb einen zweiten Wahlgang gewonnen hätte).[1]

Das Wahlergebnis in Obwalden ist kein Einzelfall: Es kommt häufig vor, dass bei Nationalratswahlen in Einerwahlkreisen ein Kandidat mit weniger als 50 Prozent der Stimmen gewinnt. Allein bei den letzten vier eidgenössischen Wahlen trat dieser Fall fünf Mal auf:  1999 wurde Arthur Löpfe (CVP) in Appenzell-Innerrhoden mit 46.3 Prozent gewählt, 2003 Gabi Huber (FDP) in Uri mit 36.6 Prozent sowie Marianne Kleiner (FDP) in Appenzell-Ausserrhoden mit 41.1 Prozent, 2007 Christoph von Rotz in Obwalden mit 32.9 Prozent und schliesslich im vergangenen Jahr Peter Keller (SVP) in Nidwalden mit 45.2 Prozent.

Es gibt kein vernünftiges Argument dafür, solche Resultate zuzulassen. (Es sei denn, man möchte unbedingt ein Zwei-Parteien-System schaffen, was allerdings der politischen Kultur in der Schweiz völlig widersprechen würde.) Das relative Mehrheitswahlsystem führt nicht selten zu einer vollkommen willkürlichen Sitzverteilung. Wenn ein Kanton schon nur einen Nationalrat stellt, sollte dieser wenigstens die Mehrheit der Stimmbürger vertreten. Es wäre technisch problemlos möglich, einige Wochen nach dem ersten Wahlgang eine Stichwahl durchzuführen. Und selbst wenn das das Problem sein sollte, könnte man immer noch auf das Alternative-Vote-System zurückgreifen, das den Bürgern erlaubt, eine Rangfolge der Kandidaten zu erstellen, und damit im Prinzip einen zweiten Wahlgang gleichzeitig mit dem ersten ermöglicht (deshalb auch «Instant Runoff Voting» genannt).

Besonders stossend ist, dass neben den Nationalratswahlen (in den meisten Kantonen gleichzeitig) auch noch Ständeratswahlen stattfinden, die wiederum nach dem in der Schweiz üblichen Majorzsystem mit zweitem Wahlgang durchgeführt werden. So wählen die Bürger in Obwalden einen Nationalrat und einen Ständerat, aber nach zwei gänzlich unterschiedlichen Verfahren. Das schafft zusätzliche Verwirrung, weil der Bürger bei der relativen Mehrheitswahl strategisch wählen muss, um seine Stimme nicht zu verschenken, bei der Mehrheitswahl mit zweitem Wahlgang jedoch nicht (bzw. in sehr viel geringerem Ausmass). Um auf das eingangs beschriebene Beispiel zurückzukommen: Wäre es bei dieser Wahl nicht um den Nationalrats-, sondern um den Ständeratssitz Obwaldens gegangen, hätten die CVP-Wähler Luke Gasser problemlos ihre Stimme geben können, ohne den offiziellen Kandidaten ihrer Partei zu schädigen. Denn in der Stichwahl hätten sie diesem immer noch zum Sieg verhelfen können.

Angesichts der schwerwiegenden Nachteile der relativen Mehrheitswahl drängt sich eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen der Nationalratswahlen auf. Eine Möglichkeit wäre der Wechsel zum Pukelsheim-System, durch den das relative Mehrheitswahlsystem obsolet würde. Allerdings hat der Ständerat diese Option erst vor Kurzem wieder einmal verworfen. Die einfachste Lösung wäre daher, durch eine Änderung des BPR die in der Schweiz gebräuchliche und in der Bevölkerung akzeptierte absolute Mehrheitswahl mit Stichwahl endlich auch bei Nationalratswahlen zu ermöglichen. Nach den Erfahrungen der letzten Jahre sollten eigentlich auch die Einerwahlkreis-Kantone dazu Hand bieten.


[1] Wissenschaftlich gesprochen: Die Condorcet-Bedingung ist nicht erfüllt.