8 Comments Posted by Lukas Leuzinger on December 23, 2014

Immer wieder war das Tessin im 19. Jahrhundert Schauplatz hitziger Konflikte zwischen Liberalen und Konservativen. Den Frieden brachten schliesslich zwei Neuerungen, die den Kanton zum Vorbild für die ganze Schweiz machen sollten.

In keinem anderen Kanton war im 19. Jahrhundert der Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen derart heftig wie im Tessin. Der Höhepunkt der Auseinandersetzungen war der Putsch von 1890, der den Kanton an den Rand eines Bürgerkriegs brachte. Am Ursprung der blutigen Ereignisse stand das Wahlrecht – dieses sollte sich zugleich als der Schlüssel zur Befriedung des Konflikts herausstellen.

1830 nahm das Tessin ein erstes Mal eine Pionierrolle innerhalb der Eidgenossenschaft ein, als es als erster Kanton eine liberale Regenerationsverfassung in Kraft setzte. Diese basierte auf den Ideen der französischen Revolution und proklamierte Freiheit, Gleichheit sowie die Trennung von Kirche und Staat. Gegen diese Grundsätze formierte sich bald Widerstand kirchentreuer Konservativer.

Die beiden politischen Blöcke lieferten sich in der Folge einen erbitterten Streit um die Macht, bei dem beide Seiten wenig zimperlich vorgingen. So enteignete die radikale Regierung 1848 – als infolge der Gründung des Bundesstaats die Zolleinnahmen wegfielen – kurzerhand die Klöster, um die maroden Staatsfinanzen aufzubessern. 1855 ging sie noch weiter, als sie den verhassten Klerus vom Wahlrecht ausschloss, ein klarer Widerspruch zur Bundesverfassung.

Das geltende Wahlsystem verstärkte die Polarisierung. Gewählt wurde das Parlament – wie damals üblich – im Majorzsystem, und zwar in 38 Wahlkreisen mit je 3 Sitzen. Das Mehrheitssystem hatte den bekannten Effekt, dass kleine Unterschiede an erhaltenen Stimmen die Kräfteverhältnisse im Kanton gänzlich umkehren konnten. Umso erbitterter kämpften die beiden Parteien um die Macht, weil der Mehrheit im Parlament alles, der Minderheit nichts zukam. Ein italienischer Besucher beschrieb die politische Kultur so: «Bei jedem Machtwechsel im Kanton Tessin unterdrückt die Siegerpartei moralisch alle Anhänger der Besiegten und besetzt alle Ämter, auch die geringsten, mit den eigenen Parteigängern.»[1]

Nach dem Wahlsieg der Konservativen 1875 nahmen die Spannungen weiter zu. Die unterlegenen Radikalen reichten beim Bundesrat Rekurs gegen die Grossratswahlen ein mit der Begründung, durch das Wahlsystem benachteiligt zu werden. Tatsächlich verletzte dieses den Grundsatz der politischen Gleichheit in grober Weise, weil die einzelnen Wahlkreise zwar unterschiedlich grosse Bevölkerungen zählten, trotzdem aber alle Anrecht auf genau drei Sitze hatten.[2] Bevorteilt wurden vor allem kleine Kreise in den Tälern, wo die Konservativen besonders stark waren.[3]

Auch der Bundesrat sah die Verfassung durch das Tessiner Wahlsystem verletzt, sah sich aber nicht dafür zuständig und überwies die Angelegenheit an die Bundesversammlung, das den fraglichen Artikel in der Tessiner Verfassung schliesslich ausser Kraft setzte.

Die Auseinandersetzung um die Ausgestaltung des neuen Wahlsystems verschärfte den Konflikt zwischen Liberalen und Konservativen weiter. 1876 kam es in Stabio zu gewalttätigen Auseinandersetzungen mit mehreren Todesopfern. Daraufhin intervenierte der Bundesrat und sendete zum ersten Mal einen Kommissär ins Tessin. Unter seiner Vermittlung einigten sich die verfeindeten Gruppen darauf, die Wahlen von 1879 um zwei Jahre vorzuverschieben und unter einem neuen Wahlsystem durchzuführen, das die Sitze nach Massgabe der Bevölkerung auf die Wahlkreise verteilte.

Vom Regen in die Traufe

Die Konservativen gewannen die Wahlen erneut und machten sich sogleich daran, ihre Macht zu sichern. Mit der Mehrheit im Grossen Rat konnten sie die Wahlkreise nach Belieben einteilen und griffen dabei zur mehrfach bewährten Methode des «Gerrymandering». So teilte sie dem Wahlkreis Gambarogno, der bis dahin zuverlässig liberal gewählt hatte, die beiden konservativen Gemeinden Gordola und Cugnasco zu, woraus sich ein Wahlkreis mit vier Sitzen ergab, die fortan alle an die Konservativen fielen. Angesichts solcher Manipulationen[4] bezeichnete der Jurist Albert Schneider in einem Bericht die Wahlgeografie im Kanton Tessin als «artifiziell und monstruös».[5] Hinzu kam, dass für die Berechnung der Sitzzahlen auch Bürger gezählt wurden, die längst nicht mehr in der Gemeinde wohnten. Das gab den mehrheitlich konservativen Gemeinden in den Tälern, deren Einwohner vielfach nach Italien emigriert waren, zusätzliches Gewicht.

Für die Liberalen war die Änderung des «ungerechten» Wahlsystems somit ein Wechsel vom Regen in die Traufe. Exemplarisch zeigte sich dies bei den Wahlen 1889, bei denen die Konservativen mit 51 Prozent der Stimmen 69 Prozent der Sitze im Grossen Rat holten.[6] Die radikale Zeitung «Il Dovere» (die heutige «La Regione») kommentierte sarkastisch: «Es lebe die Gleichberechtigung!»

Das Wahlresultat bestätigte die Liberalen in ihrer Befürchtung, trotz ausgeglichener Kräfteverhältnisse auf lange Frist von der Macht ausgeschlossen zu bleiben. Ihre Empörung entlud sich zunächst in der rekordverdächtigen Zahl von 726 Rekursen, die gegen das Ergebnis beim Bundesrat eingingen. Bald schon griffen sie allerdings zu drastischeren Mitteln: Am 11. September 1890 stürmte eine Gruppe radikaler Aufständischer das Regierungsgebäude in Bellinzona und verhaftete die anwesenden Regierungsmitglieder. Im Getümmel wurde der Staatsrat Luigi Rossi durch einen Revolverschuss getötet. Die Revolutionäre riefen eine provisorische Regierung aus und setzten das Parlament ab.

Oberst Arnold Künzli.

Der Bundesrat reagierte sofort und beschloss eine Bundesintervention. Er schickte zwei Berner Infanteriebataillone – die gerade einen WK in der Nähe leisteten – unter der Führung von Nationalrat und Oberst Arnold Künzli ins Tessin. Er hatte den Auftrag, die provisorische Regierung aufzulösen und vorübergehend selbst die Regierungsgewalt zu übernehmen.

Am 12. September trafen Künzlis Truppen mit einem Sonderzug in Bellinzona ein. Er ermahnte das Volk zunächst in einer Proklamation zur Ruhe und machte sich dann daran, die verhafteten Staatsräte wieder auf freien Fuss zu setzen.

Dann allerdings kam es zu einem Missverständnis, das beinahe folgenschwer gewesen wäre. Der Bundesrat hatte Künzli nämlich in einer ergänzenden Weisung am 13. September beauftragt, ihm «zu berichten, in welchem Momente die gesprengte Regierung im Stande und gewillt sei, ihre Funktionen wieder auszuüben». Künzli leitete daraus die Aufforderung ab, die konservative Regierung wieder einzusetzen. Das, so seine Befürchtung, würde jedoch neue Unruhen und Blutvergiessen zur Folge haben. Künzli telegrafierte nach Bern, der Auftrag erscheine ihm «so folgenschwer, ernst und bedenklich für Zukunft des Kantons und der Eidgenossenschaft, dass ich meinen Namen mit dieser Massregel nicht verknüpfen kann». Der Oberst verweigerte den Befehl und ersuchte den Bundesrat um Entlassung als Kommissär.

Die Regierung antwortete umgehend und erklärte: «Wir haben Sie nicht beauftragt, die alte Regierung wieder einzusetzen, sondern über die Frage zu berichten, in welchem Moment dieselbe im Stande und Willens sei, die Staatsgeschäfte wieder an die Hand zu nehmen.» Der Bundesrat lehnte das Demissionsgesuch ab, nicht ohne aber Künzli zu ermuntern: «Wir verkennen die Schwierigkeit Ihrer Aufgabe nicht, appellieren aber an Ihren Patriotismus.»

In der Folge setzte Künzli die provisorische Regierung ab und setzte die von den Liberalen verlangte Abstimmung über die Ausarbeitung einer neuen Verfassung an. Nachdem das Volk dieser am 5. Oktober zugestimmt hatte, ging es nun darum, ein politisches System zu finden, das dem Kanton endlich friedliche und stabile Verhältnisse bringen würde. Oberst Künzli sollte recht behalten mit seinen Worten, die er bereits kurz nach seiner Ankunft im Tessin geäussert hatte: «Frieden und bessere Zustände können nur wiederkehren, wenn jede Partei die Vertretung in den administrativen und richterlichen Behörden erhält, die ihr nach ihrer Stärke gebührt, und wenn die vernünftigen Theile beider Parteien auf dieser Grundlage zu einer Verständigung gelangen.»

«Zu kompliziert»

Auf Anregung von Künzli organisierte der Bundesrat eine Reihe von Versöhnungskonferenzen zwischen den zerstrittenen Fraktionen und versuchte einen Kompromiss zwischen ihnen zu vermitteln. Zunächst verlangte die bundesrätliche Delegation die Wahl einer «gemischten Regierung», also eines Staatsrats, der aus Konservativen und Liberalen zusammengesetzt ist.

Was das Wahlsystem angeht, verzichtete der Bundesrat zunächst auf eine konkrete Empfehlung und sprach sich stattdessen grundsätzlich für ein System aus, das «die gerechte Vertretung der Parteien» gewährleisten würde. Die Einführung des Proporzsystems wurde im Grossen Rat diskutiert, allerdings schreckte man davor zurück, da die Anwendung dieses Systems «zu kompliziert» sei und «unser Volk mit der Idee derselben noch zu wenig vertraut» sei, wie es der gemässigt konservative Abgeordnete Agostino Soldati ausdrückte.[7] Die Konservativen schlugen stattdessen das System der «limitierten Stimmabgabe» vor.[8]

Allerdings kam eine vom Bundesrat in Auftrag gegebene statistische Untersuchung zum Schluss, dass dieses System die konservative Dominanz nur leicht vermindern würde. Weil die Liberalen zudem die limitierte Stimmabgabe ablehnten und damit eine neue Staatskrise drohte, ging der Bundesrat schliesslich in die Offensive und sprach sich offen für das «System der Proportionalvertretung» aus.

Unter dem Druck der Landesregierung stimmten die verfeindeten Parteien den bundesrätlichen Vorschlägen schliesslich zu. Am 5. Dezember 1890 verabschiedete der Grosse Rat ein Gesetz zur Wahl des Verfassungsrats nach dem Proporzsystem.[9] Gleichzeitig wählte er zwei Liberale in den fünfköpfigen Staatsrat (der damals noch nicht vom Volk gewählt wurde). Zum ersten Mal wurde das Tessin im Konkordanzsystem regiert.

Die erstmalige Anwendung des Proporzsystems in der Schweiz verlief allerdings nicht wie gewünscht: Denn die Konservativen versuchten das neue System zu ihrem Vorteil auszunutzen, indem sie in einigen Wahlkreisen mehrere Listen aufstellten in der Hoffnung, damit mehr Sitze zu gewinnen. Die Liberalen waren darüber derart erbost, dass sie die Wahl am 11. Januar kurzerhand boykottierten. Als Folge davon bestand der Verfassungsrat vollständig aus Konservativen. Immerhin führte dieser Verfassungsrat das Proporzsystem auch für die Wahlen des Grossen Rats ein und sorgte damit für eine fairere Verteilung der Parlamentssitze.

Die Debatte über das Wahlsystem war damit im Tessin zwar noch lange nicht abgeschlossen.[10] Fortan wurde diese Debatte aber im Rahmen eines geordneten demokratischen Prozesses ausgetragen. Gewaltsame Auseinandersetzungen gehörten der Vergangenheit an.

Vorbild für den Bund

Die Ironie der Geschichte ist, dass der freisinnige Bundesrat den Kanton Tessin zu zwei Neuerungen zwang, denen er sich auf Bundesebene vehement widersetzte: die Proporzwahl und die Konkordanz. Während er die Tessiner Konservativen dazu drängte, den Liberalen eine angemessene Vertretung in der Regierung zuzugestehen, verweigerte er genau das den Konservativen im Bundesstaat. Immerhin wurde 1891 mit Josef Zemp der erste Katholisch-Konservative in den Bundesrat gewählt. Auch von einer «gerechten Vertretung der Parteien» im Parlament, wie er sie im Tessin forderte, wollte der Bundesrat im Bezug auf den Nationalrat nichts wissen und sträubte sich bis 1918 dagegen, als das Volk die Proporzwahl der grossen Kammer annahm.

Das doppelte Spiel der freisinnigen Mehrheit in Bundesbern sorgte schon damals für kritische Töne. So klagte der Zürcher Konservative Georg von Wyss 1890 in einem Brief: «Welch trauriges Spektakel, dass die [eidgenössischen] Räte (…) die Tessiner Revolutionäre schützen und für sie Konzessionen fordern, die sie gleichzeitig all jenen verweigern, welche nicht gleich denken wie sie.»[11]

Schliesslich ist noch eine weitere Neuerung im Kanton Tessin aufschlussreich: 1892 führte der Südkanton nicht nur die Volkswahl der Regierung (nach dem Proporzverfahren) ein, sondern auch die Möglichkeit, dieselbe mittels Volksabstimmung abzuberufen. Diese Reform wurde explizit damit begründet, dass dadurch gewaltsame Umstürze verhindert werden könnten.

Dieser Beitrag ist der sechste Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

Teil 1: Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde.
Teil 2: Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat
Teil 3: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde
Teil 4: Das lange Warten der jurassischen Katholiken
Teil 5: Das schweizerische Wahlrecht als föderalistischer Kompromiss

[1] Dossi, Carlo (1964): Note azzurre, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[2] Gemäss dem Bundesrat hatte etwa eine Stimme im Kreis Levizzara fast sechsmal mehr Gewicht als eine in Lugano. Quelle: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[3] Die Liberalen, die sich nun darüber beklagten, hatten es aber offenbar nicht für nötig befunden, während ihrer über 30 Jahre an der Macht das Wahlsystem anzupassen.

[4] Für weitere Beispiele siehe Ghiringhelli, Andrea (1995): Il cittadino e il voto.

[5] Schneider, Albert (1889): Rapporto sui ricorsi concernenti le elezioni al Gran Consiglio presentato all’alto Consiglio Federale, zitiert in: Ceschi, Raffaello (2003): Geschichte des Kantons Tessin.

[6] Die Konservativen erhielten 12’653 Stimmen und 77 Sitze, die Liberalen 12’018 Stimmen und 35 Sitze. Quelle: Ghiringhelli (1995).

[7] Man beachte die Parallelen zur Diskussion, die später auf Bundesebene geführt wurde.

[8] Dabei handelt es sich um eine Mehrheitswahl in Mehrpersonenwahlkreisen (wie sie damals in der Schweiz üblich war) mit der Besonderheit, dass die Wähler weniger Stimmen zur Verfügung haben, als Sitze zu vergeben sind. Das gibt Minderheitsparteien bessere Chancen auf eine Vertretung.

[9] Für die Aufteilung der Sitze auf die Parteien kam das Bruchzahlverfahren (Hare-Niemeyer-Verfahren) zur Anwendung und nicht das Hagenbach-Bischoff-Verfahren, das sich später in den meisten Kantonen und auf Bundesebene durchsetzen sollte. Das Tessin ist heute neben Waadt der einzige Kanton, der sein Parlament nach dem Bruchzahl-Verfahren wählt.

[10] Insbesondere wurde die Zahl der Wahlkreise von 17 kontinuierlich verkleinert, bis 1920 ein Einheitswahlkreis für den ganzen Kanton eingeführt wurde.

[11] Brief an Ernest Naville, zitiert in: Wisler, Dominique (2008): La démocratie genevoise.

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Legitimeres Ständemehr durch stetige Standesstimmen

8 Comments Posted by Claudio Kuster on December 17, 2014

Föderalismusreformen haben’s schwer. Immerhin sollte das Ständemehr für Verfassungsänderungen exakter abgebildet werden: durch stetig-lineare statt diskret-binäre Standesstimmen. Damit gewänne das «doppelte Mehr» wieder an Legitimation.

Änderungen der Bundesverfassung bedürfen bekanntlich seit jeher nicht nur der Mehrheit der Stimmberechtigten, sondern – als Ausfluss des Föderalismusprinzips – auch der Mehrheit der 26 Kantone.[1] Das Prinzip der paritätischen Standesstimmen geht auf die Tagsatzungen und die Erfahrungen mit der unitaristischen Helvetischen Republik zurück. Das zusätzliche Erfordernis und Erschwernis des Ständemehrs war indes immer wieder Gegenstand von Kritik, aufkeimend gerade im Nachgang zu Abstimmungen, bei denen Volks- und Ständemehr divergierten. Erst im März 2013 scheiterte der damals vorgelegte «Familienartikel» – trotz Volksmehr von 54.3 Prozent Ja-Stimmen – mit 13 gegen 10 Standesstimmen.[2]

Unter dem Stichwort Föderalismusreform werden denn in der Lehre und Politik Aktualisierungen am geltenden «doppelten Mehr» angedacht. Begründet werden sie einerseits damit, dass sich die bei der Gründung des Bundesstaats manifesten konfessionellen Konfliktlinien nunmehr ausgelebt hätten beziehungsweise anderen Gräben gewichen seien, etwa der sprachregionale Graben, welche ihrerseits jedoch von keinem Minderheitenschutz begleitet seien.[3] Andererseits habe sich das föderale Korrektiv der Kleinkantone aufgrund der demografisch ungleichen Entwicklung zu stark akzentuiert. Die kleinsten 14 Kantone (mit 11 ½ Standesstimmen) stellen bloss 18.4 Prozent des schweizweiten Stimmvolks. Theoretisch könnte die Hälfte davon, 9.2 Prozent des Elektorats, die anderen, grösseren 12 Kantone (und somit 90.8 Prozent der Stimmbürger!) überstimmen.

Föderales Korrektiv bedürfte demokratischer Korrektur

«Um die heutige Schieflage zwischen Föderalismus- und Demokratieprinzip zu revidieren»[4], wird daher in unzähligen Modellen und Ausgestaltungen folgerichtig gefordert, die bevölkerungsreichen Kantone (beziehungsweise die Städte) bei der Berechnung des Ständemehrs (und analog auch bei der Zusammensetzung des Ständerats) wieder stärker zu gewichten.[5] Solcherlei Bestrebungen wird indes kaum Erfolg beschieden sein: Das Update des Föderalismus würde zwangsläufig an ebendiesem selbst scheitern: Die Kleinkantone werden kaum Hand bieten, sich selbst zu entmachten, bedarf die nötige Anpassung doch einer Verfassungsänderung.[6] Und somit des (heutigen) Ständemehrs. Diese Vetomacht der Kleinen wird sich langfristig tendenziell weiter verschärfen und dadurch perpetuieren.[7]

Die Problematik wurde, erstaunlicherweise unbemerkt, auch kürzlich im Nationalrat debattiert. Eine Parlamentarische Initiative Nordmann verlangte die «Ausbalancierung des Föderalismus», ohne sich aber bereits auf ein konkretes Modell zur Neuberechnung des Ständemehrs festzulegen. Das Ansinnen scheiterte klar mit 113 zu 58 Stimmen, der Kommissionssprecher Martin Bäumle führte aus: «Die gleiche Berücksichtigung jedes einzelnen Kantons, unabhängig von seiner Grösse, bei der Berechnung des Ständemehrs und der Zusammensetzung des Ständerates stellt einen der zentralen Pfeiler des schweizerischen Föderalismus dar.»

Diesem suggerierten absoluten Paritätsdogma wurde jedoch ohnehin noch nie nachgekommen, wie die jeweils bloss halben Standesstimmen der beiden Appenzell, der beiden Basel sowie Ob- und Nidwaldens zeigen. Mit der neuen Bundesverfassung von 1999 wurden die sechs ehemaligen Halbkantone zudem formell zu richtigen «Vollkantonen» aufgewertet – ausser eben, dass ihre Vertretung im Ständerat sowie beim Ständemehr weiterhin halbiert bleibt.

Statt zufälliger, binärer Standesstimme…

Noch nie hinterfragt wurde derweil, weshalb eigentlich bei Verfassungsabstimmungen den bejahenden Kantonen jeweils eine binäre Standesstimme zugewiesen wird[8], also beispielsweise den zustimmenden Kantonen Basel-Stadt bzw. Tessin der Wert ½ bzw. 1, während den ablehnenden Wallis und Appenzell Innerrhoden der Wert 0 zukommt.[9]

Diese binär-diskrete Abbildung der Kantonsresultate auf die Standesstimmen hat mehrere Nachteile. Zum einen können sich hierbei Zufallsresultate ergeben, gerade wenn die Ja- und die Nein-Anteile relativ ausgewogen sind – und genau dann kann das Ständemehr matchentscheidend sein. Freilich ist auch ein knappes Resultat beim Volksmehr aus demokratischer Sicht suboptimal. Doch muss das Aufsummieren von diversen «Swing State»-Resultaten als ungleich heikler betrachtet werden.

Zweitens werden durch diese dichotome Betrachtung die Kantone nicht eben motiviert, sich mit Verve für oder gegen eine Vorlage einzusetzen. Denn das Volksmehr beeinflussen sie ohnehin nur unwesentlich, während ihre binäre Standesstimme keinen zusätzlichen Einfluss hat, wenn aus einer knappen Verwerfung eine kantonale Kanterniederlage wird.

…besser ein genaueres, stetig-lineares Ständemehr

Aus diesen Überlegungen heraus erscheint es zweckdienlicher, die Standesstimme als den jeweiligen kantonalen Anteil der Ja-Stimmen am Total aller gültigen Stimmen zu definieren. Diese stetigen Standesstimmen werden daraufhin zum stetigen Ständemehr aufaddiert:[10]

Nimmt also der Kanton Jura eine Volksinitiative mit 70 Prozent Ja-Stimmen an, so wird ihm eine Standesstimme von 0.7 gutgeschrieben. Lehnt der Kanton Schwyz das Begehren mit 85 Prozent Nein-Anteil ab, so erhält seine neue Standesstimme den Wert 0.15. Für die sechs Kantone mit halber Standesstimme wird analog verfahren. Heisst demnach Basel-Stadt ein obligatorisches Referendum mit 60 Prozent gut, so resultiert eine Standesstimme von 0.3.

Zugegeben, durch diese stetige Standesstimme würde sich nicht sehr viel ändern. Doch gerade dort, wo das «Doppelte Mehr» nur knapp reüssierte oder dann scheiterte, wären nachhaltigere Entscheide zu erwarten. Ein Beispiel, bei welchem das stetige Ständemehr ein anderes qualitatives Ergebnis zu Tage gefödert hätte, ist der Familienartikel, der letztes Jahr am herkömmlichen Ständemehr scheiterte:

Bundesbeschluss über die Familienpolitik (3. März 2013)
Kanton	Volksmehr Ja %	aktuelle (diskrete) Standesstimme	stetige Standesstimme
Zürich	53.6%	1	0.536
Bern	49.4%	0	0.494
Luzern	48.8%	0	0.488
Uri	31.8%	0	0.318
Schwyz	36.9%	0	0.369
Obwalden	38.0%	0	0.190
Nidwalden	41.0%	0	0.205
Glarus	42.6%	0	0.426
Zug	47.5%	0	0.475
Freiburg	62.7%	1	0.627
Solothurn	50.4%	1	0.504
Basel-Stadt	65.0%	½	0.325
Basel-Landschaft	52.8%	½	0.264
Schaffhausen	44.3%	0	0.443
Appenzell A.-Rh.	40.6%	0	0.203
Appenzell I.-Rh.	27.1%	0	0.136
St. Gallen	42.8%	0	0.428
Graubünden	48.8%	0	0.488
Aargau	47.2%	0	0.472
Thurgau	41.7%	0	0.417
Tessin	66.7%	1	0.667
Waadt	70.8%	1	0.708
Wallis	57.6%	1	0.576
Neuenburg	69.8%	1	0.698
Genf	79.1%	1	0.791
Jura	70.3%	1	0.703
Schweiz	54.3%	10 : 13	11.951 : 11.049

Mit der stetigen Standesstimme wäre der Familienartikel also angenommen worden, nebst dem Volksmehr von 54.3% auch mit dem stetigen Ständemehr von 11.951 zu 11.049. Dies deshalb, weil ihn die befürwortenden Kantone (so GE, VD, JU) etwas stärker angenommen haben, als ihn die refüsierenden ablehnten (so AI, UR, OW).

Im Gegensatz zu den zahlreichen, bisher diskutierten Föderalismusreformen, ist das stetige Ständemehr ein neutraler Vorschlag: Es ist weder konservativ noch progressiv und würde weder kleinere noch grössere Kantone begünstigen. Auch ist die unterschiedliche Stimmbeteiligung in den einzelnen Kantonen weiterhin unerheblich, da grundsätzlich bloss die jeweiligen relativen Ja-Anteile aufaddiert werden. Während also die stetige Standesstimme das Ständemehr akkurater abbildet, wird die Parität der Kantone nicht angetastet.

Interessanterweise wäre erst kürzlich auch ein umgekehrter Fall eingetreten: die Abstimmung über die bis heute umstrittene Zweitwohnungsinitiative. So wäre diese abgelehnt worden, da sie das stetige Ständemehr (das weiterhin grösser als 23/2 = 11.5 sein muss) knapp verpasst hätte:

Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!» (11. März 2012)
Kanton	Volksmehr Ja %	aktuelle (diskrete) Standesstimme	stetige Standesstimme
Zürich	52.5%	1	0.525
Bern	54.9%	1	0.549
Luzern	47.3%	0	0.473
Uri	38.6%	0	0.386
Schwyz	42.8%	0	0.428
Obwalden	41.4%	0	0.207
Nidwalden	42.0%	0	0.210
Glarus	48.4%	0	0.484
Zug	44.9%	0	0.449
Freiburg	50.8%	1	0.508
Solothurn	56.2%	1	0.562
Basel-Stadt	62.2%	½	0.311
Basel-Landschaft	56.7%	½	0.284
Schaffhausen	57.3%	1	0.573
Appenzell A.-Rh.	56.0%	½	0.280
Appenzell I.-Rh.	46.8%	0	0.234
St. Gallen	51.7%	1	0.517
Graubünden	42.7%	0	0.427
Aargau	50.6%	1	0.506
Thurgau	52.6%	1	0.526
Tessin	46.0%	0	0.460
Waadt	52.6%	1	0.526
Wallis	26.2%	0	0.262
Neuenburg	55.3%	1	0.553
Genf	56.0%	1	0.560
Jura	53.9%	1	0.539
Schweiz	50.6%	13 ½ : 9 ½	11.339 : 11.661

Während die ablehnenden (Berg-)Kantone (allen voran VS, UR, OW) das Ansinnen deutlich verwarfen, stimmten die befürwortenden Stände verhältnismässig lau zu. Daher wäre das bisherige Ständmehr von 13 ½ zu 9 ½ in ein knappes Nein von 11.339 zu 11.661 gekippt.

Durch das stetige Ständemehr könnten die unterlegenen Kantone den «Schwarzen Peter» nicht mehr reflexartig der Mehrheit der Kantone zuspielen, also den Gewinnern des heutigen «binären Ständemehrs». Denn fortan hätten es die Kantone und Regionen wieder stärker in der Hand, mit Kanterniederlagen (Fall Zweitwohnungen: Wallis und Bergregionen) oder aber einer starken Zustimmung (Fall Familienartikel: Romandie, Tessin und urbane Gebiete) nicht nur das Volksmehr, sondern auch – jedoch weiterhin paritätisch – das Ständemehr effektiv zu beeinflussen.

Dass mit dem stetigen Ständemehr in den letzten zwei Jahren gleich zwei Volksabstimmungen anders herausgekommen – und vielleicht besser akzeptierter worden – wären, darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass in der Geschichte des Bundesstaats diese Änderungen zu keinen Revolutionen geführt hätte. Die folgende Übersicht zeigt alle Volkabstimmungen mit «doppeltem Mehr», bei welchen das stetige Ständemehr ein divergierendes Resultat gezeitigt hätte:

Volksabstimmungen mit (gegenüber Status quo) divergierendem «stetigen Ständemehr»
Datum	Vorlage	Volks- mehr Ja %	aktuelles diskretes Stände- mehr	stetiges Stände- mehr	Änderung des qualitativen Entscheids?
03.03.1957	Ergänzung der Bundes-verfassung durch einen Artikel 22^bis über den Zivilschutz	48.1%	14 : 8	10.75 : 11.25	keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
04.03.1973	Änderung der Bundes-verfassung betreffend das Bildungswesen	52.8%	10 ½ : 11 ½	11.41 : 10.59	Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
01.01.1979	Gründung des Kantons Jura (ab hier total 23 Standesstimmen)
18.02.1979	Volksinitiative «zur Wahrung der Volksrechte und der Sicherheit beim Bau und Betrieb von Atomanlagen»	48.8%	9 : 14	11.52 : 11.48	keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
12.06.1994	Revision der Bürger-rechtsregelung in der Bundesverfassung (Erleichterte Einbürgerung für junge Ausländer)	52.8%	10 : 13	11.65 : 11.35	Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen
12.03.1995	Gegenentwurf zur Volksinitiative «für eine umweltgerechte und leistungsfähige bäuerliche Landwirtschaft»	49.1%	9 : 14	11.75 : 11.25	keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
26.09.2004	Volksinitiative «Postdienste für alle»	49.8%	9 ½ : 13 ½	11.82 : 11.18	keine Änderung (ablehnendes Volksmehr)
11.03.2012	Volksinitiative «Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!»	50.6%	13 ½ : 9 ½	11.34 : 11.66	Ständemehr und dadurch Vorlage abgelehnt
03.03.2013	Bundesbeschluss über die Familienpolitik	54.3%	10 : 13	11.95 : 11.05	Ständemehr und dadurch Vorlage angenommen

Gegen das stetige Ständemehr könnte hervorgebracht werden, damit würden die Kantone nicht mehr als eine Einheit betrachtet, die bisher «ungeteilte Standesstimme» werde verletzt. Dem ist einerseits entgegenzuhalten, dass die starke Homogenität, wie sie in etlichen Kantonen noch in den Anfängen des Bundesstaates vorherrschte, praktisch verschwunden ist.[11]

«Geteilte Standesstimme»

Zudem erscheint es durchaus legitim, auch den Minderheiten der Minderheiten – beispielsweise den Links-Grünen im Appenzell oder den Rechtskonservativen im Jura – eine minoritäre Stimme zu geben, anstatt diese Stimmen beim Eruieren des Ständemehrs einfach komplett zu übergehen. Und gerade auch der Maxime der «ungeteilten Standesstimme» bei Ständeratswahlen wird in dieser Reinform kaum nachgelebt[12]: Abgesehen vom Kanton Schwyz bestellen alle 20 Kantone ein mehr oder weniger heterogenes Duo in den Ständerat – und repräsentieren dadurch breitere Kreise als bloss die grösste Kantonalpartei. Die «geteilte Standesstimme» ist daher nicht einmal ein völliges Novum.

Das eingangs erwähnte Problem der teilweise krassen und sich akzentuierenden Unterschiede der Stimmenkraft zugunsten der Bevorteilung kleiner, insbesondere konservativer Deutschweizer Kantone bliebe zwar auch mit dem stetigen Ständemehr bestehen. Ebenso die fehlende Protektion anderer Minderheiten wie der Städte und Agglomerationen, der Sprachregionen oder der NFA-Nettozahler.

Nichtsdestotrotz sollte immerhin einmal diese Mini-Reform in Angriff genommen werden. Denn wenn der Schweizer Föderalismus nach 166 Jahren nicht einmal imstande sein sollte, eine solch filigrane Reform über sich ergehen zu lassen: Wie soll dann jemals überhaupt eine Föderalismusreform erfolgreich umgesetzt werden?

[1] Von 1848 bis zur Gründung des Kantons Jura per 1. Januar 1979 bestand der Bundesstaat aus 25 Kantonen (19 Kantone und 3 mal 2 Halbkantone), womit bis dahin 22 Standesstimmen zu vergeben waren. Das notwendige absolute Mehr betrug 11 ½ Standesstimmen (vgl. Art. 1 und 123 BV 1874).

[2] Bisher scheiterten neun Verfassungsvorlagen (acht obligatorische Referenden und eine Volksinitiative) am Ständemehr, obschon sie das Volksmehr erreichten.

[3] Vgl. Werner Seitz (2014): Geschichte der politischen Gräben in der Schweiz sowie Fritz Sager und Adrian Vatter (2013): Föderalismus contra Demokratie.

[4] Wolf Linder (2005): Schweizerische Demokratie – Institutionen – Prozesse – Perspektiven, 187.

[5] Vgl. zu den in den letzten Dekaden aufgeworfenen Reformmodellen Linder (2005), 187 ff. und ausführlich Adrian Vatter und Fritz Sager (2006): Das Ständemehr: Wirkungsweise und Reformansätze, in: Adrian Vatter (Hrsg.) (2006): Föderalismusreform. Wirkungsweise und Reformansätze föderativer Institutionen in der Schweiz sowie eine Ex-post-Analyse verschiedener Modelle für die Abstimmung über den «Familienartikel» 2013: Deana Gariup (2013): Ständemehr-Debatte: Wichtige Reformvorschläge auf einen Blick.

[6] Einer Änderung bedürfte Art. 142 BV für das Ständemehr, Art. 150 BV für die Zusammensetzung des Ständerats.

[7] Vgl. zu den antizipierten tendenziell überproportionalen Bevölkerungsentwicklungen in den grösseren Kantonen: Bundesamt für Statistik BFS: Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Kantone der Schweiz 2010-2035 – Ständige Wohnbevölkerung nach Kantonen gemäss 3 Szenarien.

[8] Zur Eruierung ab 1848 bis 1874: «Was in den Kantonen als Standesstimme zu gelten hatte, war 1866 noch kantonal geregelt. Die meisten Kantone erklärten per Grossratsbeschluss, dass als Standesvotum die Stimmenmehrheit im Kanton gelte, wie dies heute üblich ist. In den Kantonen Uri und Nidwalden wurde spezielle Landsgemeinden abgehalten, die das Standesvotum abgaben. In den Kantonen Luzern, Obwalden, Basel-Stadt und Schaffhausen wurden die Stimmberechtigten gleichzeitig mit der Abstimmung zu den Vorlagen gebeten, ein Standesvotum abzugeben – allerdings nur die kantonal Stimmberechtigten! In den Kantonen Freiburg und Tessin hat der Grosse Rat das Standesvotum abgegeben. Bei all den Fällen in denen nicht die Stimmenmehrheit im Kanton das Standesvotum bestimmte kam es nur im Kanton Freiburg zu Abweichungen bei einigen Abstimmungen zwischen dem Standesvotum und dem Urnenentscheid. Diese hatte aber keinen Einfluss auf das Gesamtergebnis der Abstimmung.» (Georg Lutz (2000): Der beschwerliche Weg zum allgemeinen (Männer-)Wahlrecht im 19. Jahrhundert, S. 17 f.)

[9] Die genannten vier Kantone sind diejenigen mit den durchschnittlich höchsten bzw. tiefsten Ja-Anteilen aller eidgenössischen Volksabstimmungen (inkl. fakultative Referenden) von 1848 bis 2014: BS 58.6% und TI 54.3%; VS 39.9% und AI 41.1%.

[10] Die stetige Standesstimme ist sodann auch mit dem Eventualabstimmungsverfahren bei Volksinitiative und direktem Gegenentwurf (Art. 139b BV) kompatibel, des gleichen mit der Prozentsummenregelung bei divergierenden Volks- und Standesstimmen bei der Stichfrage (Art. 139b Abs. 3 BV).

[11] Vgl. Seitz (2014).

[12] Wahlrechtlich wird ohnehin keine «ungeteilte Standesstimme» verlangt, ansonsten zum Wahlsystem «Winner-takes-all» gewechselt werden müsste (wie bspw. bei den US-Amerikanischen Präsidentschaftswahlen die Wahl des Electoral College).

Direkte Demokratie, Föderalismus, Kantone, Verfassung, Volksabstimmungen, Volksrechte

Eine Nebensächlichkeit namens Bundesverfassung

7 Comments Posted by Lukas Leuzinger on December 10, 2014

Immer wieder setzt sich die Bundesversammlung über die Verfassung hinweg. Es gilt, die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft besser zu schützen – gerade aus Rücksicht vor der direkten Demokratie.

Der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti war ein überzeugter Verfechter der direkten Demokratie. In der turbulenten Zeit des Zweiten Weltkriegs wehrte er sich vehement gegen die Machtanmassungen der Bundesbehörden. Der Volkswille stand für ihn über allem. Die Demokratie bezeichnete er als die beste Hüterin der Menschenrechte.

Gleichzeitig befürwortete Giacometti die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Schweiz.

Aus heutiger Sicht scheint diese Position widersprüchlich, wird doch die direkte Demokratie und der Volkswille als Hauptargument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit vorgebracht. Die Rolle des Verfassungsgerichts kommt in der Schweiz dem Volk zu, lehrt man uns.

Diese Sichtweise blendet allerdings aus, dass auch das Parlament bisweilen den verantwortungsvollen Umgang mit der Verfassung vermissen lässt.

Ein Exemplar der Schweizer Bundesverfassung (Bild: Wikipedia).

Ein anschauliches Beispiel bot jüngst die Herbstsession der Eidgenössischen Räte. Seit vergangenem Jahr steht in der Bundesverfassung geschrieben: «Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.» Im Gesetz zur Umsetzung dieses Artikels hat der Ständerat nun aber so viele Ausnahmen eingeführt, dass der Verfassungstext zur Makulatur wird.

Es war nicht das erste Mal, dass das Parlament die Verfassung, sagen wir mal: eigenwillig auslegte. In der Frühjahrssession etwa hatten die Räte zu entscheiden, ob das Freihandelsabkommen mit China dem Referendum unterstellt werden sollte. Gemäss Bundesverfassung müssen Staatsverträge, die «wichtige rechtsetzende Bestimmungen» enthalten, zwingend dem fakultativen Referendum unterstellt werden. Die Befürworter betonten in der Debatte die wirtschaftliche Bedeutung des Freihandelsabkommens ausführlich. Anschliessend hielten die meisten von ihnen das Vertragswerk dann aber plötzlich nicht mehr für so wichtig – jedenfalls lehnten sie eine Unterstellung unter das Referendum ab.

Damit soll nicht gesagt werden, dass dieser Entscheid verfassungswidrig war. Solche Debatten verstärken aber den Eindruck, dass die Politiker die Verfassung gerne so auslegen, wie es ihnen politisch gerade hilft, und dabei die rechtlichen Leitplanken, an denen sie sich zu orientieren hätten, bisweilen stark aus-, wenn nicht überdehnen. Es scheint, dass sich die gewählten Volksvertreter nur noch selektiv an die Verfassung halten, gerade so, als wäre diese mehr eine Sammlung unverbindlicher Ratschläge denn ein rechtlich bindendes Dokument – oder wie SP-Nationalrat Daniel Jositsch einmal die Einstellung der Ratsmehrheit zusammenfasste: «Für uns soll die Verfassung nicht gelten, ausser es passt uns gerade zufälligerweise.»

Man will ihnen das nicht verübeln. Schliesslich ist die Verfassung – formell die oberste Rechtsquelle der Eidgenossenschaft – für sie tatsächlich nicht bindend. Sie können sich über sie hinwegsetzen, wie es ihnen beliebt, ohne irgendwelche Konsequenzen befürchten zu müssen.

Umso wichtiger wäre es, das Parlament gewissen Kontrollen zu unterwerfen, um ihm die Verfassungstreue zu erleichtern. Solche Kontrollen könnte ein Verfassungsgericht[1] ausüben.

Keine Einschränkung der Volksrechte

Viele befürchten allerdings, dass ein Verfassungsgericht die Volksrechte einschränken könnte. So erklärte der Obwaldner CSP-Nationalrat Karl Vogler während einer Ratsdebatte zu diesem Thema: «Die direktdemokratischen Rechte des Volkes (…) würden deutlich eingeschränkt und beschnitten.» Das ist falsch, und zwar aus zwei Gründen. Erstens hätte sich ein Verfassungsgericht an der bestehenden Verfassung zu orientieren – die bekanntlich vollständig auf Beschlüssen des Volkes basiert. Zweitens wäre ein Verfassungsgericht nicht befugt, Volksinitiativen zu überprüfen und über ihre Gültigkeit zu befinden. Eine Vorprüfung von Volksinitiativen ist zwar möglich (und wurde in diesem Blog ebenfalls schon angedacht). Auch ist es denkbar, dass diese Vorprüfung ein Gericht vornimmt. Diese Aufgabe hat jedoch nichts mit der Verfassungsgerichtsbarkeit zu tun.[2] Ein Verfassungsgericht hätte lediglich darüber zu befinden, ob untergeordnete Rechtstexte mit der Verfassung vereinbar sind – nicht aber über (vorgeschlagene) Änderungen der Verfassung selbst.

Im Übrigen sei daran erinnert, dass das Bundesgericht schon heute kantonale Gesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung überprüft. Bisher hat sich jedoch noch niemand darüber beklagt, dass damit die direkte Demokratie in den Kantonen beschnitten würde.

Für das Volk wäre die Verfassungsgerichtsbarkeit somit keine Einschränkung – ganz im Gegenteil zum Parlament, das in der Gesetzgebung an die Verfassung gebunden ist und durch die Verfassungsgerichtsbarkeit an diesen Rahmen erinnert würde.

Kein Wunder hat sich das Parlament bisher immer wieder gegen die Einführung der Verfassungsgerichtsbarkeit gewehrt. Zuletzt erlitt die Idee 2012 Schiffbruch.

Argumentiert wurde dabei stets mit dem «Volk», das man vor den bösen Richtern schützen wolle. Dabei sind das Problem nicht die Richter, sondern die Parlamentarier, die weiterhin nach Belieben verfassungswidrige Gesetze beschliessen und sich damit über das Volk hinwegsetzen können. Diese Möglichkeit wollten sich die Damen und Herren im Parlament bewahren.

Ein Kompromissvorschlag

Die Verfassungsgerichtsbarkeit dürfte in der Schweiz damit bis auf Weiteres keine Option sein. Daher ein Kompromissvorschlag: Wenn schon mit dem Volkswillen argumentiert wird – wieso führen wir nicht eine Verfassungsgerichtsbarkeit unter Vorbehalt der Volksrechte ein? Konkret: Vor dem Verfassungsgericht angefochten werden können nur Gesetze, gegen die kein Referendum ergriffen worden ist. Wenn der Verfassungsgeber einem Gesetz also seinen Segen gegeben hat, ist dieses gegen allfällige gerichtliche Beschlüsse «immun».[3]

Das wäre ein Kompromiss, der auch für jene annehmbar sein sollte, die in der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Einschränkung des Volkes erblicken.

Der Vorschlag ist übrigens nicht neu: Zaccaria Giacometti brachte ihn bereits in den 1930er Jahren vor.[4] Die Idee ist ein Beleg für Giacomettis Überzeugung, dass das Volk letztlich der beste Garant für die Einhaltung der Verfassung darstellt. Auf das Parlament sollte man sich dazu jedenfalls nicht verlassen.

[1] Unter dem Begriff «Verfassungsgericht» wird im Folgenden ein Gericht verstanden, das Gesetze, Verordnungen etc. auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen kann. Diese Aufgabe muss keineswegs ein speziell dafür geschaffenes Gericht übernehmen, sondern sie kann auch dem Bundesgericht übertragen werden (was vermutlich die sinnvollste Option wäre).

[2] Nichtsdestotrotz wird in der öffentlichen Debatte die Verfassungsgerichtsbarkeit allzu oft mit der Vorprüfung und somit potentiellen Kassation von Volksinitiativen assoziiert, vgl. bspw. Stefan Howald: Lebt Demokratie im Alltag, Tages-Anzeiger, 10.12.2014: «Überfällig ist auch ein Bundesverfassungsgericht, das Initiativen auf Vereinbarkeit mit gültigem Völkerrecht prüft.»

[3] Bewusst offengelassen wird an dieser Stelle die konkrete Ausgestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit, beispielsweise, ob Gesetze vor ihrem Inkrafttreten (abstrakte Normenkontrolle) oder im konkreten Anwendungsfall (konkrete Normenkontrolle) auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden sollen.

[4] Zaccaria Giacometti: Die Verfassungsmässigkeit der Bundesgesetzgebung und ihre Garantien, Schweizerische Juristen-Zeitung, 30. Jahrgang (1933/34), S. 289-293.

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Das schweizerische Wahlrecht als föderalistischer Kompromiss

7 Comments Posted by Lukas Leuzinger on November 29, 2014

Als bei der Gründung des Schweizer Bundesstaats erstmals die Wahlen für den Nationalrat geregelt wurden, sorgte die Einteilung der Wahlkreise für Diskussionen. Obwohl es sich um nationale Wahlen handelte, behielten die Kantone bei der Durchführung ein bedeutendes Mass an Autonomie.

Ein Gastbeitrag von Sandro Lüscher (Student Politikwissenschaften an der Universität Zürich).

Die am 12. September 1848 vom Volk angenommene Bundesverfassung sah für die Legislative den Bikameralismus vor, das heisst die Aufteilung der legislativen Macht auf den Nationalrat einerseits und auf den Ständerat andererseits. Während sich der Ständerat aus Abgeordneten der Kantone zusammensetzte[1] und somit die Interessen der Stände/Kantone widerspiegelte, verstand sich der Nationalrat als Kammer der «Abgeordneten des schweizerischen Volkes».

Während für den Ständerat kantonales Recht für die Wahl der Abgeordneten massgebend war, wurden die wahlrechtlichen Grundlagen des Nationalrates durch einige wenige Verfassungsartikel[2] in den Grundzügen geregelt. Den Kantonen wurde jedoch auch bei den Nationalratswahlen ein hohes Mass an wahlrechtlicher Autonomie zugestanden[3].

Die Bundesverfassung vom 12. September 1848.

Die Frage nach der Deutungshoheit über das Wahlrecht löste ein raues Tauziehen zwischen Bund und Kantonen aus:[4] Ein erster Streitpunkt ergab sich in Bezug auf den Artikel 61, der die Festlegung der Mitgliederzahl des Nationalrates vorsah: Ein Mitglied «je 20’000 Seelen» lautete die allgemein akzeptierte Formel. Gegen diese Festlegung opponierte lediglich der Kanton Zürich, der die Zahlzahl 30’000 vorschlug, da man befürchtete, zu wenige geeignete «weltliche Deputierte» finden zu können.

Säkularer Nationalrat?

Dieser Einwand hatte eine ziemlich klare implizite Botschaft: Man stemmte sich – ganz im Sinne des radikal-liberalen Laizismus – gegen die politische Vertretung des geistlichen Standes. Obwohl dieser Einwand abgelehnt wurde, erfuhr der Wunsch nach strikter Säkularität trotzdem indirekte Wirkung und zwar mittels dem 64. Artikel der Bundesverfassung: «Wahlfähig als Mitglied des Nationalrathes ist jeder stimmberechtigte Schweizerbürger weltlichen Standes».

Ein weiterer zentraler Streitpunkt bildete die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise. Die Frage war, ob man einen einzigen Riesenwahlkreis, mehrere mittlere oder viele kleine wolle[5]. Obwohl aus heutiger Perspektive klar ist, dass die Wahlkreiseinteilung Sache der Kantone ist und heute nicht wie damals in den allermeisten Fällen nach Proporzwahlrecht gewählt wird (was die Bedeutung der Wahlkreiseinteilung stark mindert), so deutete der erste Verfassungsentwurf der zuständigen Kommission auf Druck des Bundesrates erstaunlicher Weise auf einen Einheitswahlkreis hin:[6] «Die Wahlen für die Volkskammer finden in der Weise statt, dass jeder Stimmende zur Ernennung sämtlicher Abgeordneter mitwirkt (…).»[7]

Erst in der zweiten Kommissionsberatung einigte man sich darauf, dass die Wahlkreise innerhalb der einzelnen Kantone zu bilden seien: «Die Wahlen für den Nationalrath sind direkte. Sie finden in eidgenössischen Wahlkreisen statt, welche jedoch nicht aus Theilen verschiedener Kantone gebildet werden können.»[8]

Parteitaktisches Kalkül

Die Frage nach der Ausgestaltung der Wahlkreise war nicht zuletzt deshalb so brisant, weil man sich bewusst war, dass die jeweiligen Zuschnitte wegen des damals allgemein üblichen Majorzwahlrechts bei Nationalratswahlen erhebliche Implikationen auf die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats haben können (siehe hierzu über die Wahlkreise im Kanton Luzern: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde).

Man wollte den vermehrten Einzug Katholisch-Konservativer in den Nationalrat unter allen Umständen vermeiden und das Oppositionspotenzial durch Veto-Möglichkeiten auf einem möglichst tiefen Niveau halten, was übrigens auch der Grund war, weshalb man das Quorum für die Kantonsinitiative bei acht zustimmenden Kantone festlegte. So konnte man die Möglichkeit einer Blockade durch die sieben ehemaligen Sonderbundskantone präventiv unterbinden.

Doch nicht nur in Bezug auf die Ausgestaltung des Wahlrechts überliess der Bund den Kantonen weitgehende Kompetenzen – auch in der Durchführung der Wahlen reduzierte sich der eidgenössische Gesetzgeber auf ein Minimum an Vorschriften (Einheitlichkeit des Zeitpunktes und einheitliche Bestimmungen über die Bekanntmachung und Prüfung von Wahlen[9]).

Diese Auseinandersetzungen machen deutlich, dass die zurückhaltende Rolle des Bundes eine Konstante in der Entwicklungsgeschichte des modernen Bundestaates darstellt, die sich bis in die Gegenwart ziehen lässt – eine Konstante des föderalistischen Kompromisses.

Dieser Beitrag ist der fünfte Teil der (unterdessen endlosen) Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits publiziert:

Teil 1: Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde.
Teil 2: Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat
Teil 3: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde
Teil 4: Das lange Warten der jurassischen Katholiken

[1] Art. 69–72 BV 1848.

[2] Art. 61–68 BV 1848.

[3] Vgl. Erich Gruner (1978a): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 1, Bern, S. 94. Dieser Absatz hätte sich übrigens auch gerade so gut im Präsens schreiben lassen, da sich am Grundauftrag der beiden Räte bis dato nichts geändert hat (an den institutionellen Ausprägungen des Wahlrechts hingegen gab es jedoch erhebliche Anpassungen).

[4] Vgl. Alfred Kölz (2004): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte. Ihre Grundlinien in Bund und Kantonen seit 1848, Bern, S. 491.

[5] Vgl. Gruner (1978a), S. 94.

[6] Vgl. Gruner (1978a), S. 95.

[7] Vgl. Erich Gruner (1978b): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848–1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, Teil 2, Bern, S. 30.

[8] Art. 62 BV 1848.

[9] Vgl. Gruner (1978a), S. 95–99.

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Das lange Warten der jurassischen Katholiken

4 Comments Posted by Lukas Leuzinger on November 15, 2014

Während fast vierzig Jahren verwehrten die Freisinnigen im 19. Jahrhundert den jurassischen Katholiken eine Vertretung im Nationalrat. Der Konflikt darüber löste auf Bundesebene beinahe eine Staatskrise aus.

Vor Kurzem ging es an dieser Stelle darum, wie die Freisinnigen im 19. Jahrhundert die Wahlkreise für die Nationalratswahlen im Kanton Luzern nach Gesteinsformen einteilten, um sich möglichst viele Sitze zu sichern. Das ist allerdings nicht das einzige Beispiel, wo sich die Liberalen des so genannten «Gerrymandering» bedienten. Auch in anderen Kantonen wie Aargau, Bern, Freiburg oder St. Gallen warfen die Konservativen den Freisinnigen vor, die Wahlkreise zum eigenen Vorteil zu manipulieren. Besonders interessant ist das Beispiel des Kantons Bern, weil hier zum parteipolitischen Konflikt auch noch ein (sprach-)regionaler Konflikt hinzukam.[1]

Bern war zur Gründungszeit des Bundesstaats nicht nur als Sitz der Bundesbehörden von Bedeutung. Es war damals auch der grösste Kanton und stellte mit Abstand die meisten Nationalräte, nämlich 20 von insgesamt 111. Anders als Luzern war der Kanton mehrheitlich protestantisch, somit hatten die Liberalen hier keine Konkurrenz durch die Katholisch-Konservativen zu befürchten (mit einer Ausnahme, auf die wir gleich noch zu sprechen kommen werden). Es gab aber eine starke protestantisch-konservative Fraktion, die sich bei den Grossratswahlen 1850 sogar die Regierungsmacht sicherte.

Der französischsprachige Jura war zweigeteilt: Der protestantische Süden wählte mehrheitlich liberal, der katholische Norden mehrheitlich konservativ. Gemäss der Volkszählung 1850 hatte der katholische Teil der Region rund 42’000 Einwohner und demnach Anrecht auf zwei Vertreter im Nationalrat.[2] Die Liberalen hatten allerdings nicht die Absicht, den Katholisch-Konservativen diese zwei Sitze zu überlassen. Als das eidgenössische Parlament 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen einteilte, fasste es deshalb den protestantischen und den katholischen Teil des Juras (zusammen mit dem Laufental) zu einem Viererwahlkreis zusammen.[3] Die Idee dahinter war, dass der liberale Südjura zusammen mit dem katholischen, aber mehrheitlich liberal wählenden Laufental den konservativen Nordjura überstimmen würde, wodurch die Katholisch-Konservativen im Jura ohne Nationalrat bleiben würden.

Bei den Wahlen 1851 ging dieser Plan zunächst gründlich daneben: Die Katholisch-Konservativen gewannen – wohl beflügelt durch den konservativen Sieg bei den Berner Grossratswahlen im Jahr zuvor – mit knappem Mehr alle vier Sitze des Wahlkreises. Der Erfolg war allerdings von kurzer Dauer. Drei Jahre strengten sich die Liberalen bei der Mobilisierung ihrer Wähler etwas mehr an; alle katholisch-konservativen Nationalräte aus dem Jura wurden wieder abgewählt. Von da an gewannen die Freisinnigen konstant jede Nationalratswahl in dem Wahlkreis. Die katholischen Jurassier blieben während Jahrzehnten ohne Vertretung im eidgenössischen Parlament.

Natürlich hätten die Freisinnigen die parteipolitischen Absichten hinter der Wahlkreiseinteilung niemals offen eingestanden. Alfred Escher, der Präsident der zuständigen Nationalratskommission, offenbarte jedoch in einem privaten Brief zumindest indirekt derartige Überlegungen ein, als er schrieb: «Es wäre doch mehr als gutmütig gewesen, die Bildung der bernischen Wahlkreise, aus denen 23 Nationalräte hervorgehen sollten, nicht von Bundes wegen festzulegen, sondern dem konservativen Grossen Rat von Bern zu überlassen!»[4]

Der Widerstand der jurassischen Katholiken gegen die Benachteiligung wuchs aber an, und mit dem Erstarken der Katholisch-Konservativen auf Bundesebene nahm der Druck zu, den Wahlkreis Jura aufzuteilen, um den Katholiken eine eigene Vertretung zu ermöglichen.

Als im Hinblick auf die Nationalratswahlen 1890 wieder einmal die Wahlkreise festgelegt werden mussten, drängte die Opposition auf einen eigenen Wahlkreis Nordjura. In der zuständigen Kommission des Nationalrats schlug die konservative Minderheit zunächst ein gänzlich neues System der Einteilung vor, nach dem in der ganzen Schweiz jeder Wahlkreis maximal drei Sitze haben sollte, unter anderem auch jener im katholischen Jura. Als sich dafür im Nationalrat keine Mehrheit ergab, liessen die Katholisch-Konservativen die Idee wieder fallen. Im Ständerat – wo sie fast die Hälfte der Sitze hatten – fand sich trotzdem eine Mehrheit für einen eigenen Wahlkreis Nordjura. Dafür hatte der Nationalrat jedoch weiter kein Gehör; er lehnte den Vorschlag der kleinen Kammer im Dezember 1889 mit 70 zu 52 Stimmen ab.

Damit stand nun das ganze Gesetz auf der Kippe. Denn im Herbst 1890 waren Wahlen, und sollten sich die Räte nicht bald einigen, drohte der Schweiz eine Wahl ohne gültiges Wahlrecht. «Jetzt stehen wir vor einer Zwangslage», konstatierte der Präsident der ständerätlichen Kommission, der konservative Obwaldner Theodor Wirz, und machte dabei keinen Hehl aus seinem Ärger über den freisinnig dominierten Nationalrat, der aus seiner Sicht für die verfahrene Situation verantwortlich war. Sollte die Jura-Frage die Schweiz in eine Staatskrise stürzen?

Der Bundesrat versuchte zu vermitteln und schlug im März 1890 einen alternativen Teilungsplan vor. Auch diesen lehnte der Nationalrat ab. Kommissionspräsident Brunner warnte in der Diskussion davor, damit würde «ein schlimmes Muster von Wahlkreisgeometrie» statuiert – eine geradezu zynische Begründung angesichts der Unverfrorenheit, mit der die Freisinnigen seit 1848 Wahlkreisgeometrie betrieben.

Schliesslich willigte die grosse Kammer doch noch in einen Kompromiss ein: Dieser sah vor, nicht alle drei Bezirke des nördlichen Juras zu einem Wahlkreis zusammenzufassen, sondern nur Porrentruy und Delémont (sowie das Laufental). Dadurch hatte der katholische Wahlkreis nur zwei statt drei Sitze.

Immerhin: Die Gefahr einer Staatskrise war gebannt. Im Juni wurde das revidierte Gesetz von den Räten verabschiedet, im Oktober fanden die Wahlen statt – und brachten dem katholischen Jura zum ersten Mal seit fast vierzig Jahren wieder einen Verteter im Nationalrat. Fortan sollten die Katholisch-Konservativen bis zur Einführung des Proporzsystems 1919 immer ein bis zwei Nationalräte stellen.[5]

Ein Wahlkreis, der den ganzen katholischen Jura umfasste, wurde aber erst 1979 Wirklichkeit, als der nördliche Teil des Juras zu einem eigenen Kanton wurde und seither bei den Nationalratswahlen einen eigenen Wahlkreis bildet.

Dieser Beitrag ist der vierte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

Teil 1: Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde.
Teil 2: Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat
Teil 3: Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde

[1] Die Darstellungen in diesem Beitrag basieren hauptsächlich auf Gruner, Erich (1978): Die Wahlen in den Schweizerischen Nationalrat, 1848-1919. Vgl. zum Ganzen Corina Casanova (2011): Wahlkreisgeometrie, in: Kurze Geschichten zur Demokratie.

[2] Der protestantische Teil hatte mit 31’000 deutlich weniger Einwohner, diese wählten jedoch praktisch geschlossen freisinnig, während es im Norden eine relativ starke Minderheit gab, die nicht konservativ wählte.

[3] Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 lag die Wahlkreiseinteilung in der Zuständigkeit der Kantone. Die damalige liberale Berner Regierung wählte die gleiche Einteilung wie zwei Jahre später das eidgenössische Parlament, mit der Ausnahme, dass der Bezirk La Neuveville damals noch dem Wahlkreis Seeland zugeteilt wurde.

[4] Brief an Ludwig Snell vom 12. Dezember 1850, zitiert in: Kölz, Alfred (1992): Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte.

[5] 1902 erhielt der Nordkreis aufgrund des Bevölkerungswachstums einen dritten Nationalratssitz. In der Folge kam es zum freiwilligen Proporz zwischen Konservativen und Freisinnigen, unter dem die Konservativen jeweils zwei und die Freisinnigen einen Sitz erhielten.

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Als in Luzern nach Gesteinsarten gewählt wurde

9 Comments Posted by Lukas Leuzinger on November 2, 2014

Vor den Kongresswahlen in den USA sorgen die Wahlkreise einmal mehr für hitzige Diskussionen. Die Manipulation von Wahlkreisgrenzen ist ein Trick, der schon im 19. Jahrhundert funktionierte – beispielsweise im Kanton Luzern.

Publiziert in der «Zentralschweiz am Sonntag» am 2.11.2014.

Am kommenden Dienstag sind in den USA Kongresswahlen. Viel zu reden gaben im Vorfeld einmal mehr die Wahlkreise. Wie sie eingeteilt werden, liegt in der Verantwortung der einzelnen Bundesstaaten. Demokraten und Republikaner werfen sich deshalb gegenseitig immer wieder vor, die Wahlkreise in den Staaten, in denen sie an der Macht sind, zu ihrem eigenen Vorteil zu manipulieren.

Der «Gerrymander»: Satirische Karikatur aus dem Jahr 1812 Bild: Wikipedia

«Gerrymandering» nennt man das. Der Begriff geht auf Elbridge Gerry zurück, der im 19. Jahrhundert als Gouverneur von Massachusetts die Methode im grossen Stil anwandte. Er legte die Wahlkreise in seinem Staat so fest, dass seine Partei in möglichst vielen Distrikten eine knappe Mehrheit der Stimmen erhielt und damit deutlich mehr Sitze errang, als es ihrem Wähleranteil entsprochen hätte.

Durch diese Manipulation nahmen die Wahlkreise teilweise seltsame Formen an. Einer wand sich derart unnatürlich durch Massachusetts, dass Kritiker ihn spöttisch mit einem Salamander verglichen. Der Begriff «Gerrymander» war geboren.

Die heutigen Politiker stehen Gerry in nichts nach. In jüngerer Vergangenheit haben offenbar die Republikaner besonders extensiv vom Gerrymandering Gebrauch gemacht. So halten sie eine Mehrheit im Kongress, obwohl sie bei den letzten Wahlen weniger Stimmen bekamen als die Demokraten.[1]

In den USA ist es inzwischen zu einem beliebten Spiel geworden, Namen für besonders verschachtelte und verwinkelte Wahlkreise zu finden. So gibt es einen Wahlkreis, der an eine Gottesanbeterin erinnert, ein anderer ist als Elefanten-Wahlkreis bekannt und ein dritter als Ohrenschützer-Wahlkreis.

Erbitterte Feindschaft

Im Proporzsystem, wie es die Schweiz seit 1919 kennt, ist Gerrymandering nicht möglich (oder zumindest wenig erfolgversprechend), weil hier Stimmen für eine Minderheitspartei nicht automatisch verloren gehen. Als der Nationalrat aber noch im Majorzsystem gewählt wurde, war es auch hierzulande gang und gäbe, Wahlkreise zum eigenen parteipolitischen Vorteil zu manipulieren. Besonders schön illustriert dies das Beispiel von Luzern.

Zur Zeit der Gründung des Bundesstaats standen sich Liberale und Konservative in dem Kanton unversöhnlich gegenüber. Bereits bei der Abstimmung über die erste Bundesverfassung 1848 schummelte die liberale Regierung: Sie rechnete kurzerhand alle Nicht-Stimmenden dem Ja-Lager zu und erreichte so eine deutliche Zustimmung zum neuen Bundesstaat.

Der «Eschermander»: Die Wahlkreise für die Nationalratswahlen 1851 im Kanton Luzern. Der gelb eingefärbte Wahlkreis repräsentiert die «Kalkregion» (3 Sitze), der orange die «Molasseregion» (2 Sitze) und der grüne die «Ebene» (2 Sitze). Quelle: Erich Gruner et. al. (1978): Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat 1848-1919.

Als der Bund 1850 zum ersten Mal die Wahlkreise für die Nationalratswahlen festlegen sollte[2], fürchteten die herrschenden Freisinnigen, dass die Katholisch-Konservativen im ehemaligen Sonderbundskanton Luzern den Sieg davontragen würden. Um dies zu verhindern, griff die zuständige Nationalratskommission unter der Leitung des einflussreichen Eisenbahnunternehmers Alfred Escher zu den gleichen Mitteln, die sich schon bei Elbridge Gerry bewährt hatten. Sie versuchten, möglichst viele Gebiete, die mehrheitlich konservativ stimmten, in einem Wahlkreis zu konzentrieren. Dieser schlängelte sich quer durch den ganzen Kanton – von Luthern im Westen bis Meierskappel im Osten. Auf gewachsene geografische Einheiten wie Amtsbezirke oder Täler nahm die Kommission erst gar keine Rücksicht.

Es war so gut wie sicher, dass die Katholisch-Konservativen in diesem Wahlkreis gewinnen und zwei Nationalratssitze holen würden. Dafür fehlten ihnen in den anderen beiden Wahlkreisen im Norden (zwei Sitze) und Süden (drei Sitze) entscheidende Stimmen, so dass sich dort die Freisinnigen gute Wahlchancen ausrechnen konnten.

«Possierliche Begründung»

Die Konservativen ahnten, dass die unnatürliche Einteilung des Kantons parteitaktische Gründe hatte. Ihr Wortführer im Nationalrat, Philipp Anton von Segesser, griff die Freisinnigen scharf an. Mit der vorgeschlagenen Einteilung würden Ämter und Gerichtskreise willkürlich getrennt und Täler quer durchschnitten, klagte er während der Ratsdebatte.

Die Kommission wies den Vorwurf, sie würde die Konservativen bewusst benachteiligen, weit von sich. Die seltsamen Wahlkreise rechtfertigte sie mit der kreativen Begründung, sie habe bei der Einteilung «geologische» Kriterien berücksichtigt: Ein Wahlkreis umfasse die «Kalkregion», einer die «Molasseregion» und einer die «Ebene».

Für Rücksichten auf Gesteinsarten hatte Segesser indes wenig Verständnis. Die Begründung sei «possierlich», befand er. Doch er konnte nichts ausrichten: Die freisinnige Übermacht im Nationalrat setzte sich durch.

Der Plan der Wahlkreisarchitekten ging auf: Die Freisinnigen sicherten sich in Luzern 5 von 7 Nationalratsmandaten[3] und hielten diese Dominanz über Jahre aufrecht. Erst nachdem die Konservativen in Luzern so stark geworden waren, dass sie einen zweiten Wahlkreis gewannen, stimmten die Freisinnigen 1871 einer Neueinteilung der Wahlkreise zu.

Trotzdem blieb das Thema ein Zankapfel: 1902 ergriffen die Luzerner Konservativen sogar das Referendum gegen das nationale Wahlgesetz, weil sie sich erneut benachteiligt fühlten. Sie schafften es jedoch nicht, innerhalb der gesetzlichen Frist genügend Unterschriften zusammenzubringen. Erst die Einführung des Proporzwahlsystems 1919 setzte den hitzigen Diskussionen ein für allemal ein Ende.

Dieser Beitrag ist der dritte Teil der fünfteiligen Serie «Trouvaillen aus den Anfängen des Bundesstaats». Bereits erschienen:

Teil 1: Der Tag, als in Schänis der Sonderbundskrieg ausgelöst wurde.
Teil 2: Der unbekannte Schaffhauser Bundesrat

[1] Einzelne Staaten – vor allem demokratisch regierte – haben die Einteilung der Wahlkreise unabhängigen Kommissionen übertragen.

[2]Bei den ersten Nationalratswahlen 1848 war die Einteilung der Wahlkreise den Kantonen selbst überlassen worden. Luzern hatte damals sechs Sitze und besetzte diese in sechs Einerwahlkreisen (die Freisinnigen gewannen in fünf davon).

[3] Die Wahlkreisgeometrie war dabei nicht das einzige Mittel, das die Katholisch-Konservativen benachteiligte. So platzierten die Liberalen die Wahlorte in den konservativ dominierten Gebieten bewusst an abgelegenen Orten, um den Stimmberechtigten die Wahl zu erschweren.

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Übersicht über Wähleranteile in kantonalen Wahlen

Leave a comment Posted by Lukas Leuzinger on October 22, 2014

Eine neue Analyse vergleicht Wähleranteile und errungene Sitze der Parteien in den Kantonsparlamenten. Die Differenzen veranschaulichen die Wirkung von Wahlsystemen.

In einem Jahr finden eidgenössische Wahlen statt. Das Bundesamt für Statistik hat dies zum Anlass genommen, ein neues Portal mit Informationen zu nationalen und kantonalen Wahlen aufzuschalten. Die heute publizierten Daten, die vom Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) stammen, geben erstmals einen gesamtschweizerischen Überblick über die Wählerstärken der Parteien bei kantonalen Wahlen. Bisher gab es lediglich Zahlen zu den Sitzanteilen der Parteien. Wie wir aber wissen, kann die Stärke einer Partei im Parlament deutlich von ihrem Wähleranteil abweichen. Diese Stimmenanteile wiederum sind teilweise schwierig zu ermitteln, beispielsweise weil Parteien Mischlisten bilden, bei denen dann nicht klar ist, an welche Partei eine Stimme gegangen ist.

Vergleich von (gewichteten) Wähleranteilen und Sitzanteilen in kantonalen Parlamenten (zum Vergrössern aufs Bild klicken). Quelle: ZDA

Das ZDA hat mehrere Modelle kombiniert, um die Wähleranteile möglichst genau zu schätzen. Dies erlaubt es, den Wähleranteil bei kantonalen Wahlen und den Sitzanteil (jeweils gewichtet nach Bevölkerungszahl der Kantone) miteinander zu vergleichen (siehe Grafik).

Das Ergebnis veranschaulicht die Auswirkungen von Wahlsystemen schön. Bekanntlich wenden die meisten Kantone bei der Sitzverteilung das Hagenbach-Bischoff-Verfahren an, welches grössere Parteien bevorzugt. Entsprechend haben SVP, FDP, CVP und SP allesamt mehr Sitze in den Kantonsparlamenten, als ihnen aufgrund ihres Wähleranteils zustehen würden. Am deutlichsten sind die Unterschiede bei SVP und SP mit jeweils knapp einem Prozentpunkt. Auf der anderen Seite werden kleinere Parteien wie Grüne, Grünliberale oder die BDP gemessen an ihrem Wähleranteil schlecht bedient.

Die Unterschiede würden wohl noch deutlicher ausfallen, wenn nicht fünf Kantone (unter ihnen Zürich als grösster Stand) in jüngerer Zeit das doppeltproportionale Zuteilungsverfahren eingeführt hätten. Dieses bildet die Wähleranteile relativ genau in der Sitzverteilung ab.[1]

Hinzu kommt, dass Kantone, die ausschliesslich oder grösstenteils im Majorzsystem Wählen (Graubünden sowie die beiden Appenzell) nicht in die Analyse einbezogen wurden. Gerade in Majorzwahlkreisen gibt es aber besonders grosse Verzerrungen durch das Wahlsystem. Diese Kantone zu berücksichtigen, ist praktisch allerdings schwierig.

Schliesslich gilt es zu beachten, dass sich Verzerrungen über mehere Kantone hinweg ausgleichen können. So wird die SP in urbanen Kantonen, wo sie besonders stark ist, vom Wahlsystem begünstigt, in Kantonen, in denen sie weniger Wähleranteile hat (typischerweise ländliche Kantone), kommt sie eher zu kurz. Wenn Wähleranteil und Sitzanteil nahe beisammen liegen, ist das somit nicht unbedingt ein Hinweis, dass es keine Verzerrungen gegeben hat. Denn die Verzerrungen in die eine Richtung können duch Verzerrungen in die andere Richtung (teilweise) kompensiert werden. Die Verzerrungen durch das Wahlsystem macht dies keineswegs besser.

[1] Wobei dies durch gesetzliche Quoren relativiert werden kann.

Parlament, Parteien, Wahlen, Wahlsystem Doppelproporz, Eidgenössische Wahlen, Hagenbach-Bischoff, Kantonsparlament, Parteien, Pukelsheim, Wahlen 2015, Wahlsystem

Die Bürger nicht erst am Schluss fragen

4 Comments Posted by Lukas Leuzinger on October 3, 2014

Das Konkordanzsystem stösst an seine Grenzen. Um mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen, muss die schweizerische Demokratie die Bürger besser einbeziehen.

Demokratie ist mehr als Ja und Nein sagen: Landsgemeinde in Appenzell-Innerrhoden. Bild: Flickr/hdzimmermann

In den Anfangszeiten des Bundesstaats, als die freisinnige Grossfamilie die politische Macht in der Schweiz monopolisierte, war das Referendum (zuerst das obligatorische, später das fakultative) das wichtigste Instrument der katholisch-konservativen Opposition. Sie fügte den herrschenden Liberalen so viele Abstimmungsniederlagen zu, bis sich diese gezwungen sahen, ihren Erzfeinden einen Sitz in der Regierung zuzugestehen.

Die Einbindung der Opposition war, im Nachhinein betrachtet, ein voller Erfolg. Die Katholisch-Konservativen beendeten ihre Blockadepolitik und vereinigten sich im Laufe der Zeit mit dem Freisinn zum bürgerlichen Block.

Nach dem gleichen Muster bekam später die erstarkende Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) einen Bundesratssitz. Etwas länger dauerte es bei der SP, die bis 1943 auf ihren ersten Sitz warten musste und erst seit 1959 eine vollwertige Regierungspartei ist.

In allen drei Fällen stand hinter der Einbindung das gleiche Motiv. Die herrschenden Kräfte gaben ihre exekutive Macht nicht aus Gutmütigkeit ab, sondern um die ständige Bedrohung durch direktdemokratische Instrumente – insbesondere das Referendum – zu entschärfen. Parteien, die entsprechend ihrer Stärke in die Regierungsverantwortung eingebunden sind, ergreifen seltener das Referendum und fassen seltener Abstimmungsparolen gegen die Regierung – einerseits, weil sie an der Politik der Regierung mitwirken können (und somit eher mit ihr einverstanden sind), andererseits, weil sie auch in den Augen der Wähler zur Regierung gehören und sich mit einer reinen Oppositionspolitik unglaubwürdig machen würden.

Die Konkordanz liegt also im Interesse der Regierung. Sie führt zu breit abgestützten Lösungen, die an der Urne bessere Chancen haben als Vorschläge, die nur eine Partei unterstützt. Aus diesem Grund wurde in diesem Blog auch davor gewarnt, der SVP eine angemessene Vertretung im Bundesrat dauerhaft zu verwehren. Denn in der (Halb-)Opposition könne sie ihre Angriffe gegen die Regierung viel effektiver fahren.

Erodierende Parteibindung

Diese Warnung mag nicht völlig falsch gewesen sein, vernachlässigte indes den grundsätzlichen Wandel, den die Schweizer Politik seit den Anfängen der Konkordanz durchgemacht hat. Damals waren die Verhältnisse relativ klar: Es gab im Wesentlichen zwei Strömungen, und ihre Wählerbasis war mehr oder weniger gegeben. Ein katholischer Bauer im Kanton Obwalden wählte mit hoher Wahrscheinlichkeit sein ganzes Leben lang die Katholisch-Konservativen. Ein protestantischer Gewerbetreibender in Genf gab seine Stimme vermutlich jedes Mal den «Liberaux».

Heute sind die Verhältnisse weit weniger klar. Die Parteibindung der Wähler hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich abgenommen. Der Durchschnittswähler identifiziert sich nicht mehr mit einer Partei und richtet sein Stimmverhalten nach ihrer Parole aus, sondern entscheidet von Abstimmung zu Abstimmung anders. Das zeigt sich auch an der erodierenden Anzahl Parteimitglieder und der praktisch verschwundenen Parteipresse.

Diese Entwicklung ist grundsätzlich zu begrüssen: Es gibt mehr politischen Wettbewerb, und die Parteizentralen können nicht mehr nach Belieben diktieren. Für den Bundesrat bedeutet es allerdings eine wachsende Unberechenbarkeit und Unsicherheit. Und da es langfristig durchaus wünschenswert ist, dass die Regierung mehrheitsfähige Vorschläge ausarbeitet, die beim Stimmvolk auch Unterstützung finden, fragt sich, wie dies am besten erreicht werden kann.

Was die Opposition gegen den Bundesrat betrifft, hat die SVP in der laufenden Legislatur die SP überholt.

Die SVP wieder gemäss ihrer Wählerstärke in die Regierung einzubinden, mag auf den ersten Blick vielversprechend wirken. Die meisten Wähler – auch SVP-Wähler – wird das aber in ihrem Stimmverhalten wenig beeinflussen. Denn einerseits lassen sich die Parteien generell weniger in ihrer Oppositionspolitik hemmen, selbst wenn sie gemäss ihrer Stärke in der Regierung vertreten sind. Das gilt nicht nur für die SVP, sondern auch für die SP, ja sogar für FDP, die sich sehr viel häufiger gegen den Bundesrat stellen als noch vor 20 oder 30 Jahren.

Vor allem aber sind die Wähler viel weniger parteigebunden, so dass die Zusammensetzung des Bundesrats auf ihr Abstimmungsverhalten relativ wenig Einfluss hat. Es gibt genug Beispiele von Abstimmungen, bei denen die Verteilung der Ja- und Nein-Anteile völlig von dem abwich, was man aufgrund der Parteistärken und der Abstimmung im Parlament hätte erwarten können. Es sind keineswegs nur «populistische» Initiativen, bei denen der Bundesrat trotz breitem Rückhalt unter den Parteien an der Urne verliert. Die Managed-Care-Vorlage war in jahrelanger Kleinarbeit sorgfältig ausgearbeitet worden, alle wichtigen Interessengruppen waren einbezogen worden und im Parlament hatte sie eine deutliche Mehrheit hinter sich. Doch in der Volksabstimmung erlitt das Projekt mit über drei Viertel Nein-Stimmen Schiffbruch.

Deliberative Demokratie als Lösungsansatz

Das alte Rezept, Parteien in die Regierungsverantwortung einzubeziehen, stösst an seine Grenzen.

Um breit abgestützte Lösungen erreichen zu können, kann nicht allein auf die Parteien Rücksicht genommen werden. Stattdessen müssten die Bürger stärker und vor allem frühzeitig in den politischen Prozess einbezogen werden.

Natürlich haben die Bürger auf lokaler Ebene (insbesondere in Gemeinden sowie in den Landsgemeindekantonen auf kantonaler Ebene) relativ weitgehende Partizipationsmöglichkeiten und können sich an Gemeindeversammlungen in die Diskussionen einbringen. Doch die Diskussionen finden erst ganz am Ende des politischen Prozesses statt, wenn ein Projekt schon fertig ausgearbeitet wurde.

Auf Bundesebene gibt es das Vernehmlassungsverfahren, in dem die wichtigsten Interessengruppen angehört werden. Auch das ist ein Mittel, um das Risiko vor Abstimmungsniederlagen zu minimieren. Doch genauso wie Parteien vermögen Interessengruppen heute die Wähler viel weniger zu binden und abzubilden.

Es führt daher wohl kein Weg daran vorbei, die Wähler selbst direkter in die Ausarbeitung von Gesetzen einzubinden.
Wie das gehen könnte, zeigt das Konzept der «deliberativen Demokratie». Diese Theorie betont die Bedeutung öffentlicher Diskussionen und des Einbezugs der Bürger, um Lösungen im Interesse aller zu finden. In verschiedenen Ländern gab es auf lokaler Ebene bereits Versuche, dieses Konzept in der Praxis anzuwenden. So werden in der Toskana öffentliche Projekte wie ein neuer Dorfplatz in kleinen, repräsentativen Gruppen von einfachen Bürgern diskutiert und Vorschläge ausgearbeitet. Solche Gruppen finden oft pragmatischere Lösungen als Politiker, die sich an ihren eigenen Machtinteressen orientieren. Ähnliche Versuche gab es etwa in Kanada, Kolumbien oder Bosnien-Herzegowina.[1]

Könnte dieses Modell auch in der Schweiz funktionieren? Vielleicht. Jedenfalls ist die Konkordanz in ihrer heutigen Form immer weniger in der Lage, ihren eigentlichen Zweck zu erfüllen, nämlich mehrheitsfähige Lösungen zu ermöglichen.
Es ist nötig, dass die Bürger besser in den politischen Prozess einbezogen werden – nicht trotz, sondern gerade wegen der direkten Demokratie.

[1] Jürg Steiner (2012): The Foundations of Deliberative Democracy.

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Wahlrechtlicher Einspruch gegen Basler Fusion

Leave a comment Posted by Claudio Kuster on September 19, 2014

Genügt der nächste Woche den Stimmbürgern beider Basel vorgelegte Fusionsprozess den wahlrechtlichen Anforderungen? Starke Zweifel kommen auf: Städtische Wahlkreise wären zu klein.

Publiziert in der «Basellandschaftlichen Zeitung» vom 20.09.2014.

Am 28. September stimmen die beiden Kantone Basel-Landschaft und Basel-Stadt darüber ab, ob sie einen mehrstufigen Fusionsprozess ihrer zwei Kantone starten sollen. Werden derzeit in den Gaststuben zwischen Eptingen und Kleinbasel Wetten placiert, ob das langjährige Annäherungsprozedere wohl eingeleitet werden wird, so sind alle Augen auf den ambivalenten Landkanton gerichtet. Das Jawort der Städter wird als reine Formsache gehandelt.

Doch könnte es letztlich die städtische Braut sein, welche der Vermählung ein jähes Ende bereitet. Denn abseits der derzeit debattierten historischen, politischen und soziokulturellen Fragen, Gemeinsamkeiten und Unterschiede, weist der intendierte Zusammenschluss einige verfahrenstechnische Mängel auf. Besonders grobschlächtig erscheint das Wahlverfahren zur Bestellung des Verfassungsrats, der das Grundgesetz für den neuen, gemeinsamen Kanton Basel ausarbeiten soll.

Die intendierte Sitzverteilung der 50 Baselstädtischen Verfassungsräte auf die fünf bestehenden Wahlkreise .

Nachdem die ursprünglichen Volksinitiativen zurückgezogen worden sind, kommen in beiden Basel die deckungsgleichen Gegenvorschläge zur Initiative zur Abstimmung. Sie sehen vor, dass der Verfassungsrat mit 125 Sitzen bestückt wird. Dabei soll Baselland 75 und die Stadt deren 50 Plätze einnehmen. Die ursprünglichen Volksinitiativen sahen noch einen paritätisch bestellten Verfassungsrat mit je 60 Sitzen vor. Die beiden «Halbkantone» wären sich also in der konstituierenden Versammlung auf Augenhöhe begegnet.[1]

Doch angesichts der sich abzeichnenden Niederlage im Landkanton wurde von den vorberatenden Kommissionen ein anderer Verteilschlüssel gewählt: Die Sitze sollen neu proportional zur Bevölkerung der beiden Kantone aufgeteilt werden. Und diese ist in Baselland ziemlich genau 50 Prozent grösser als in der Stadt, weshalb nun das Sitzverhältnis von 75/50 angewandt werden soll.

Zu kleine Wahlkreise – zu hohe Quoren

Während in Basel-Stadt die Initianten, der Grosse Rat und der Regierungsrat allesamt mit der Fusion nach Grösserem streben, verharren sie bei der Verteilung ihrer 50 Sitze erstaunlich kleinräumig. Denn der vorgelegte Verfassungstext sieht vor, die Zuteilung der Mandate auf die fünf Wahlkreise des Stadtkantons analog dem geltenden Wahlrecht vorzunehmen.[2] Was prima vista naheliegend erscheint, erweist sich als sehr heikel: Ins heutige 100-köpfige Basler Parlament delegieren die beiden «städtischen Landgemeinden» Riehen und Bettingen bereits bloss elf beziehungsweise einen einzigen Repräsentanten. In der halb so grossen Verfassungsrats-Delegation verblieben den zwei Gemeinden nur noch sechs beziehungsweise wiederum ein Vertreter.

«Aus juristischer Sicht gibt es eigentlich keine Probleme. Die Initianten haben sich stark an die Vorlagen aus dem früheren Wiedervereinigungsverfahren angelehnt. Juristisch ist das wasserdicht.» – So lautet die rechtliche Einschätzung von Professorin Denise Buser, der Beraterin des Initiativkomitees. Anno 1938 – an die damalige Initiative lehnt sich die heutige an – mögen solche Wahlen tatsächlich rechtens gewesen sein.

Doch was unterdessen in den Kantonen Zürich, Aargau, Schaffhausen, Thurgau, Luzern, Schwyz, Nidwalden, Zug, Uri, Wallis und Freiburg gilt, muss auch für Basel gelten: Proporz-Wahlkreise müssen mindestens neun Sitze aufweisen. Ansonsten kann der Proporz nicht mehr wirklich proportional abgebildet werden. Und vor allem wird das natürliche Quorum – die Hürde, um überhaupt einen Parlamentssitz erlangen zu können – zu hoch.

Nach einigen Wahlbeschwerden und Urteilen des Bundesgerichts haben denn die vorgenannten Kantone allesamt ihr Wahlsystem revidiert. In einigen Kantonen wurde auf das Verfahren «Doppelproporz» umgestellt, andere legten einfach die zu kleinen Wahlkreise zusammen. Damit genügen sie nun den bundesrechtlichen Vorgaben, wonach jeder Wählerstimme gleiches Gewicht zukommen soll.

Im Extremfall des Bettinger Einerwahkreises wiederum wird bereits heute nicht nur de facto, sondern effektiv im Majorz gewählt.[3] Nach Bundesgerichtsentscheiden sowie der Nicht-Gewährleistung der Schwyzer Verfassung durch das Bundesparlament vor gut einem Jahr steht ebenso klar fest: Mischsysteme Proporz/Majorz sind illegal.[4]

Bandbreite von 1 bis 27 Sitzen

Diese an den Proporz gestellten Bedingungen und roten Linien gelten sodann nur nur für die Wahl herkömmlicher Parlamente, sondern ebenso für Verfassungsräte.[5] Denn auch solchen «Ein-Zweck-Legislativen» obliegt die Aufgabe, das Volk politisch zu repräsentieren und in seinem Auftrag einen neuen Verfassungsentwurf zu erarbeiten. Der Verfassungsartikel vom kommenden 28. September befähle dem neuen Verfassungsrat überdies, einige der wichtigsten gesamtbaslerischen Gesetze auszuarbeiten, darunter das Gesetz über die politischen Rechte sowie die Organisationsgesetze für Regierung, Verwaltung, Parlament und Gerichte.

Dazu kommt die grosse Diskrepanz zwischen den zwei kleinen städtischen Wahlkreisen gerade auch gegenüber den ungleich grösseren Basel-landschaftlichen «Wahl-Regionen». Aufgrund der Zusammenfassung von jeweils zwei bis vier Wahlkreisen zu einem Wahlkreisverband (den vier «Regionen»), sind in der Landschaft die Wahlkreise hinreichend gross. Im neuen Verfassungsrat würden sie grob zwischen 14 Sitze (Region 3: Liestal, Pratteln) bis zu 27 Sitze (Region 2: Laufen, Münchenstein, Muttenz, Reinach) erhalten.

Kleinparteien aus Muttenz könnten hierdurch bereits mit 3.6 % Wähleranteil einen Verfassungsrat stellen. In Riehen indes benötigt eine Partei stattliche 14.3 %, um mit einem sicheren Sitz in dasselbe Organ einziehen zu können. In Bettingen können gar nur die Wähler der stärksten Liste im Verfassungsrat vertreten sein – alle anderen gehen leer aus. Die Wahlrechtsgleichheit wird somit stark verletzt.

Als wäre dem nicht genug, werden die baselstädtischen Parteien überdies mit einer Sperrklausel gegängelt. Parteien werden nur in jenen Wahlkreisen überhaupt zur Sitzverteilung zugelassen, in denen sie die 4%-Hürde überspringen. Man wolle damit eine «Parteienzersplitterung» vermeiden. Doch dieser Modus kann zu absurden Situationen führen: Kleinparteien wie die BDP, EVP oder GLP könnten in einem städtischen Wahlkreis am Mindestquorum scheitern und ihnen dadurch Sitze verwehrt werden. Gleichzeitig werden jene Parteien wahrscheinlich dank minderheitenfreundlicheren, ländlichen Wahlkreisen dennoch in den Verfassungsrat einziehen. Das Sperrquorum erfüllt also nicht einmal seinen Zweck, benachteiligt darüber hinaus Kleinparteien in der Stadt gegenüber jenen auf dem Land.

Basler Fusion auf wackeligem Fundament

Nebst diesen groben wahlrechtlichen Unzulänglichkeiten, finden sich schliesslich in den vorgelegten Abstimmungstexten weitere formelle und prozedurale Tücken:

Der Gegenvorschlag will den Verfassungsrat «nach Erteilung der eidgenössischen Gewährleistung dieses Verfassungsparagraphen» (§ 150 Abs. 2 E-KV/BS) wählen. Doch dies genügt nicht, auch der Basellandschaftliche Verfassungsparagraph muss gewährleistet werden (und vice versa).
«Der Regierungsrat […] bezahlt die Hälfte der Kosten der Vorbereitungsarbeiten und Arbeiten des Verfassungsrates», heisst es im neuen Verfassungsartikel (§ 150 Abs. 4 E-KV/BS). Dass im Gegenvorschlag der Verfassungsrat nicht mehr paritätisch zusammengesetzt wird, jedoch dessen Finanzierung (total 10 bis 20 Millionen Franken) trotzdem hälftig geteilt wird, erscheint inkonsequent.
Würde die (neue) Verfassung des Kantons Basel in einem der beiden Kantone später verworfen, so fiele der aktuelle Verfassungsparagraph (in den bestehenden Verfassungen) automatisch dahin. Diese «Selbstlöschung» erscheint zwar praktisch, ist aber heikel, da Verfassungsänderungen – dazu gehören nebst Änderungen und Neuerlassen auch Aufhebungen von Normen – stets der Mehrheit der Stimmberechtigten bedürfen. Dies muss umso mehr gelten, wenn zwischen der ursprünglichen Aufnahme des § 150 und seiner etwaigen Abrogation einige Jahre verstrichen sein werden.
Die Konstituierung eines neues Kantons bedürfte letztendlich auch der Revision der Bundesverfassung. Zwar müssten gemäss Gegenvorschlag (§ 150 Abs. 9 E-KV/BS) die Regierungen beider Basel tatsächlich den Bund um die «Änderung des Artikels 1 der Bundesverfassung über den Bestand der Kantone» ersuchen. Doch damit ist es nicht getan, die Alt-Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft wären immer noch in der Bundesverfassung vertreten: bei der Berechnung des Ständemehrs sowie bei der Zusammensetzung des Ständerats. Neo-Basel wäre im Stöckli nicht mehr vertreten.
§ 140 der geltenden basel-städtischen Verfassung sieht vor, dass Änderungen an den Bestimmungen über die Gemeindeautonomie nicht nur der «Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden», sondern auch «von drei Zehnteln der Stimmberechtigten» bedürfen. Dieses spezielle Zustimmungsquorum hätte eigentlich auch für die aktuelle Abstimmung zu gelten, könnte doch die Zukunft für Riehen und Bettingen im vereinten Basel ungewisser nicht sein.[6] Doch dieses Erfordernis war bisher nie ein Thema.

Diese Kritikpunkte mögen – im Gegensatz zum bundesrechtswidrigen Wahlrecht – womöglich weniger tragisch erscheinen. Sie demonstrieren aber letztlich, auf welch wackeligem Fundament die geplante Heirat basiert. Zivilstandsbeamtinnen haben eine Ehe für ungültig zu erklären, wenn die Ehevoraussetzungen nicht erfüllt sind oder sie sich gar als eine Zwangsheirat herausstellt. Die anberaumte Basler Fusion widerspricht wie dargelegt der Wahlrechtsgleichheit in teilweise krasser Weise. Sie würde vor Gericht daher kaum standhalten.

[1] Prof. Bernhard Waldmann nahm in einem Gutachten Stellung zur Rechtsgültigkeit der Fusionsinitiative Basel-Landschaft und zur Frage «paritätischer oder proportionaler Verfassungsrat»: «Es gilt zu berücksichtigen, dass die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft bei einer Annahme der Fusionsinitiativen als jeweils eigenständige Kantone gleichberechtigt über die Ausgestaltung der Verfassungsordnung des neu zu bildenden Kantons Basel verhandeln würden. Die Initiative geht – im Einklang mit der Bundesverfassung – vom Grundsatz der Gleichstellung der Kantone aus. […] Ob eine den unterschiedlichen Bevölkerungszahlen Rechnung tragende Zusammensetzung des Verfassungsrats ebenfalls zulässig wäre, kann hier offengelassen werden. Eine solche Regelung könnte sich allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Verbots der Selbstpreisgabe als nicht unproblematisch erweisen.»

[2] Der vorgelegte Verfassungsartikel sähe in § 150 Abs. 1 Satz 2 E-KV/BS explizit vor, «den Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze vom 8. Februar 2012 sinngemäss an[zuwenden]». Jener Beschluss wiederum stipuliert zwar kein abstraktes Sitzzuteilungsverfahren, sondern legte die konkrete Sitzverteilung vor den Grossratswahlen 2012 fest. Im Ratschlag und Entwurf des Regierungsrats vom 24. Januar 2012 zu einem Grossratsbeschluss betreffend die Zahl der den Wahlkreisen der Stadt und den Gemeinden Bettingen und Riehen im Grossen Rat zustehenden Sitze aber wird nunmehr auf das Sitzzuteilungsverfahren für die Nationalratswahlen verwiesen. Das Restzahlverfahren nach Hare-Niemeyer (Art. 17 BPR) ist somit analog anzuwenden.

[3] In den Einerwahlkreisen ist jedoch kein absolutes Mehr erforderlich (§ 58 Abs. 2 Wahlgesetz), es wird in einem Wahlgang gewählt, das relative Mehr entscheidet. Durch dieses First-Past-The-Post-System – es existiert in der Schweiz ansonsten nur in den sechs Einerwahlkreisen der Nationalratswahl – wird der Wählerwille noch zusätzlich verzerrt.

[4] Bis anhin gab es noch Stimmen, die bei (zu) kleinen Wahlkreisen einen Ausnahmetatbestand geltend machen wollten, falls die Entitäten aus «historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bilden» (BGE 131 I 74 S. 79). Doch seit dem diesjährigen Bundesgerichtsurteil gegen das Walliser Wahlsystem, ist auch diese Hintertür faktisch verschlossen. Was für die abgeschiedenen Walliser Bezirke gilt, muss erst recht für urbane Stadtquartiere gelten.

[5] Andrea Marcel Töndury: Bundesstaatliche Einheit und kantonale Demokratie (Die Gewährleistung der Kantonsverfassungen nach Art. 51 BV), Diss. Zürich 2004, S. 258.

[6] Denise Buser, Beraterin des Initiativkomitees, zur Frage, ob der Verfassungsrat Gemeindefusionen verordnen könne: «Ja, das kann er. Das wird ein wichtiges Thema. Die neue Verfassung ist auch eine Chance für eine neue Gebietseinteilung. […] Denkbar wäre – eine vielleicht gewagte Vision – auch eine Neueinteilung in sechs Gemeinden, basierend auf den Bezirken. Der ehemalige Kanton Basel-Stadt eine Gemeinde – das würde vielleicht das Thema der virtuellen Einwohnergemeinde vereinfachen.»

Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Parlament, Volksabstimmungen, Volksinitiative, Wahlen, Wahlsystem

Camerons verspäteter Gegenvorschlag

Leave a comment Posted by Lukas Leuzinger on September 16, 2014

Am Donnerstag stimmen die Schotten darüber ab, ob sie weiter zu Grossbritannien gehören wollen. Das Rennen wird eng werden. Dabei hätte die britische Regierung schon längst alles klar machen können.

Darf am Donnerstag wieder hervorgeholt werden: Der Referendum Whisky Bild: Eigene Aufnahme

Damit wird am Donnerstag angestossen: Der Referendum Whisky. Bild: Eigene Aufnahme

Seit 1891 sind in der Schweiz 311 Volksinitiativen zustande gekommen. Lediglich 22 davon wurden an der Urne angenommen. Auf den ersten Blick ist das eine bescheidene Erfolgsbilanz. Allerdings bleibt dabei die indirekte Wirkung von Volksbegehren unberücksichtigt. Denn in Reaktion auf Initiativen beschliesst das Parlament oft einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag, der das Anliegen aufnimmt, aber weniger weit geht. Dadurch gelingt es der Politik immer wieder, den Initianten den Wind aus den Segeln zu nehmen und ihr Begehren zum Scheitern zu bringen.

Die Urheber der Initiative können sich dann immerhin damit trösten, dass sie eine Veränderung angestossen haben – auch wenn sie weniger weit geht, als sie das ursprünglich wollten. Immerhin etwa die Hälfte aller Volksbegehren hinterlassen so indirekte Spuren in der Verfassungs- und Gesetzgebung.[1]

Ein anschauliches Beispiel für den Nutzen von Gegenvorschlägen bietet dieser Tage Grossbritannien: Am Donnerstag stimmt die Bevölkerung in Schottland darüber ab, ob sie nach über 300 Jahren die Union mit England auflösen und einen unabhängigen Staat gründen will. Gemäss Umfragen ist der Ausgang offen: Eine knappe Mehrheit der Bürger befürwortet zurzeit den Verbleib bei Grossbritannien, allerdings gibt es noch viele Unentschlossene.

London gegen Gegenvorschlag «Devo Max»

Möglich wurde das Referendum durch den triumphalen Sieg der separatistischen Scottish National Party (SNP) bei den Regionalwahlen 2011, als sie die absolute Mehrheit der Sitze im schottischen Parlament gewann[2] und alleine eine Regierung bilden konnte. Dies erlaubte ihr, die lange gehegten Pläne für eine Abstimmung über die Unabhängigkeit in Tat umzusetzen. Weil die Regionalregierung keine rechtliche Kompetenz dazu hat, musste die SNP darüber mit der britischen Regierung verhandeln.

Dabei spielte sich Interessantes ab. Es war nämlich der SNP-Chef Alex Salmond, der eine Art direkten Gegenvorschlag für sein eigenes Begehren auf den Tisch legte: Er wünschte, dass auf dem Stimmzettel neben dem Ja und dem Nein zur Unabhängigkeit noch eine dritte Option aufgeführt werde, die eine ausgebaute Dezentralisierung der Macht und mehr Subsidiarität von London nach Edinburgh bringen würde (die so genannte «Devo Max»[3]).

Stimmzettel vom 18. September 2014 zur Unabhängigkeit Schottlands.

Laut Befragungen geniesst dieser Weg grosse Unterstützung in der Bevölkerung. Denn viele Schotten möchten mehr Autonomie von London, stehen einer vollständigen Abspaltung jedoch skeptisch gegenüber. Umso erstaunlicher, dass ausgerechnet Salmond «Devo Max» auf den Tisch brachte, hätte doch eine solche Option den sicheren Tod für seine Unabhängigkeitspläne bedeutet.

Noch erstaunlicher war, dass sich der britische Premierminister David Cameron mit Händen und Füssen gegen Salmonds Vorschlag wehrte. Hätte er ihn angenommen, wäre der Fortbestand der Union gesichert gewesen. Doch Cameron wollte den Schotten kein Jota mehr Autonomie zugestehen. Er vertraute darauf, dass die Unabhängigkeit an der Urne ohnehin keine Mehrheit finden würde, und boxte eine binäre Ja/Nein-Abstimmung durch.

Zitterpartie trotz Camerons spätem Einlenken

Als der Vertrag über das Unabhängigkeitsreferendum im Herbst 2012 unterzeichnet wurde, stand Cameron in den Augen der meisten Beobachter als Gewinner da. Heute wäre es ihm wohl lieber, er hätte Salmonds Vorschlag damals nachgegeben. Denn die Unabhängigkeitsbefürworter haben in den letzten Wochen vor dem Urnengang deutlich Boden gutgemacht. Die Umfragen, die über Monate einen klaren Sieg des Nein-Lagers prognostizierten, weisen wenige Tage vor dem Urnengang auf einen knappen Ausgang hin. Eine Mehrheit gegen die Unabhängigkeit scheint zwar immer noch wahrscheinlicher, doch für die Unionisten wird es eine Zitterpartie.

In ihrer Angst vor einer Niederlage hat die Regierung in London deshalb kurz vor dem Urnengang die alte Idee Salmonds wieder aufgewärmt und stellt den Schotten weitergehende Autonomierechte in Aussicht, falls sie am Donnerstag Nein stimmen. Im Schweizer Jargon: Aus dem verpassten direkten wurde kurzerhand eine Art indirekter Gegenvorschlag gestrickt. Dieser Versuch eines Befreiungsschlags in letzter Minute wirkt allerdings wenig glaubwürdig, nachdem sich Cameron solange gegen diesen Vorschlag gestemmt hatte.

So kann sich Salmond, dem noch vor kurzem eine blamable Niederlage vorausgesagt wurde, bereits vor der Verkündung des Abstimmungsresultats als Sieger fühlen: Entweder ihm gelingt der Coup und Schottland wird unabhängig, oder er kann wenigstens für sich in Anspruch nehmen, London zu weitgehenden Zugeständnissen gebracht zu haben.

Cameron dagegen wird im besten Fall (Nein) noch mit einem blauen Auge davonkommen, im schlechteren (Ja) ein Desaster erleben, das ihm sein Amt kosten könnte. Immerhin dürfte er durch die Abstimmung in Schottland einiges über den Nutzen von Gegenvorschlägen gelernt haben.

[1] Gabriela Rohner: Die Wirksamkeit von Volksinitiativen im Bund 1848-2010, Diss. Zürich 2012.

[2] Im Gegensatz zum Parlament in Westminster wird das schottische Regionalparlament im Proporzsystem gewählt. Aufgrund der Ausgestaltung (unter anderem dem Sitzzuteilungsverfahren Hagenbach-Bischoff) werden die grossen Parteien aber immer noch leicht bevorzugt, weshalb es der SNP gelang, mit 45 Prozent der Wählerstimmen 53 Prozent der Sitze zu besetzen.

[3] Als «Devolution» wird der Prozess bezeichnet, der Schottland Ende der 1990er Jahren eine grössere Autonomie innerhalb des Vereinigten Königreichs brachte (insbesondere ein eigenes Parlament mit Gesetzgebungskompetenz in gewissen Bereichen).

Direkte Demokratie, Föderalismus, Grossbritannien, Schottland, Volksabstimmungen Alex Salmond, David Cameron, Devolution, Dezentralisierung, Referendum, Separatismus, SNP, Unabhängigkeit

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